Handreiking Gezamenlijk Investeringsprogramma

HandreikingGezamenlijk InvesteringsprogrammaEen instrument om de regionale samenwerking tussen gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven te verdiepen.

De eerste versie van de handreiking is gericht op de dialoog en het gezamenlijk ontwikkelen van het instrument gezamenlijk investeringsprogramma.

Samenwerkenaanwater is een landelijk platform van VNG, UvW en VEWIN

InhoudsopgaveVoorwoord 3

1 Op weg naar een gezamenlijk investeringsprogramma 5

2 Wat is een gezamenlijk investeringsprogramma? 6

2.1 Wat is een gezamenlijk investeringsprogramma? 6

2.2 Waarom is een gezamenlijk investeringsprogramma belangrijk? 9

3 Inhoudelijke opbouw investeringsprogramma 12

3.1 Het stedelijk watersysteem als vertrekpunt 12

3.2 De balans tussen beschikbare middelen en gewenste prestaties 14

3.3 Inhoudelijke bouwstenen gezamenlijk investeringsprogramma 15

4 Stappen om tot een gezamenlijk programma te komen? 16

5 Besluitvorming over gezamenlijk investeringsprogramma 19

5.1 Relatie gezamenlijk investeringsprogramma en bestaande plannen 19

5.2 Besluitvorming in regio en afzonderlijke organisaties 21

5.3 Kostenverdeling 23

Bijlage 1: Consequenties inwerkingtreding Omgevingswet 25

Handreiking gezamenlijk investeringsprogramma | 3

In de landelijke bijeenkomst voor de regionale bestuurders op 15 oktober 2015 in Utrecht hebben wij met elkaar het startsein gegeven voor de ‘tweede helft’ van de uitvoeringstermijn van het bestuursakkoord water (2011). Sinds het afsluiten van het bestuursakkoord is er al veel bereikt. Het stedelijk waterbeheer en waterketen zijn volop in beweging. Gemeenten, waterschappen en in toenemende mate de drinkwaterbedrijven werken samen aan de uitvoering van de beheertaken.

Een volgende stap in de ontwikkeling van de regionale samenwerking is het toewerken naar vormen van gezamenlijke investeringsprogrammering. In de kapitaalintensieve waterketen zijn de keuzes die worden gemaakt over investeringen bepalend voor de mate waarin de jaarlijkse kosten zich ontwikkelen en in hoeverre de regionale besparingsdoelstellingen worden gehaald. De wederzijdse afhankelijkheid tussen gemeenten en waterschappen in zuiveringskringen en het stedelijk watersysteem is groot. Dat geldt voor specifieke onderdelen ook voor de drinkwaterbedrijven, zoals o.a. de bescherming van bronnen en de regie op de ondergrond bij kabels en leidingen. Gezamenlijk investeringsprogrammering kan een belangrijke bijdrage leveren aan het verder optimaliseren van investeringsbeslissingen.

Voor u ligt een eerste versie van de handreiking gezamenlijk investeringsprogramma. De handreiking is bedoeld om gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven te ondersteunen bij het vormgeven van een gezamenlijk investeringsprogramma. Medio 2016 zijn er slechts beperkte ervaringen met gezamenlijke investeringsprogrammering. De regio’s die ermee aan de slag zijn, geven aan dat het erg zoeken is naar de invulling en uitwerking. Wij zien de handreiking dan ook als een dynamisch document. De versie van de handreiking die voor u ligt, is een eerste stap en op basis van de kennis en ervaring die wij de komende tijd met elkaar op doen, zal de handreiking zich verder ontwikkelen en verdiepen.

De handreiking is geen blauwdruk, maar bedoeld ter inspiratie. Doe er uw voordeel mee! Door samen onze schouders eronder te blijven zetten, is het mogelijk om de doelstellingen van het Bestuursakkoord Water in 2020 te behalen.

Gert Dekker (VNG)Hein van Stokkom (UvW)Arjen Frentz (VEWIN)

Voorwoord

Gezamenlijkinvesterings-programma

Samenhang

Investering Gericht op

maatschappelijke doelen stedelijk

waterbeheer en waterketen.

Gemeenten

Overkoepelend programma

Samenhangende investeringen in zuiveringskring.

Investering

Investering

Investering

Waterschappen

Drinkwaterbedrijven

data - informatie - kennis - inzicht - keuze

Zuiveringsplan vGRP

Sturing op...

Middelen Prestaties

“Top-down” vanuit bestuurlijk overleg.

“Bottom-up” vanuit professionals binnen

de afzonderlijke organisaties.

Iteratieve planvorming: het gezamenlijk investeringsprogramma vormt input voor de afzonderlijke plannen, deze vormen op hun beurt weer input voor het

gezamenlijk programma. Met andere woorden: Er vindt een min of meer continue vorm van optimalisatie van investeringsprogrammering plaats.

Voorbeelden bouwstenen

WaterkwaliteitMaatregelen die de waterkwaliteit verder verbeteren.

KlimaatadaptatieInvesteren in regenbestendige dorpen en steden met voldoende water in droge perioden.

Riolering buitengebied

Rioolvreemd waterHoe werkt het systeem, hebben wij alle stromen in beeld?

RioolvervangingEen gezamelijk antwoord op levensduur, feitelijke toestand en risico’s.

GemeenteraadAB-waterschap

HOE WERKT HET? BESLUITVORMINGInzicht in de toestand en het functioneren van het systeem vormt de basis voor de invulling

en bouwstenen van een gezamenlijk investeringsprogramma.Wie besluit wat? Wat is de relatie tussen een gezamenlijk

investeringsprogramma en plannen van afzonderlijke organisaties?

Handreiking gezamenlijk investeringsprogrammaEen instrument om de regionale samenwerking tussen gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven te verdiepen

Plancyclus

Plancyclus

Gezamenlijk

WAT IS HET?Een gezamenlijk investeringsprogramma is een regionaal kader voor afzonderlijke organisaties

gericht op investeringen, waarop gestuurd wordt vanuit het regionale verband.

Jaarlijks

Jaarlijks

Jaarlijks

Jaarlijks

Regionaal bestuurlijk

overleg


De regionale uitwerking van de afspraken uit het onderdeel waterketen van het Bestuursakkoord Water (BAW, 2011) is in volle gang. De realisatie van de regionale doelstellingen op het gebied van kostenbesparing, het verminderen van de kwetsbaarheid en het verhogen van de kwaliteit (professionaliteit) vordert gestaag. Bij de uitwerkingen kiezen gemeenten en waterschappen in toenemende mate voor een gezamenlijke planvormingsproces, beleidsontwikkeling en de gezamenlijke uitvoering van operationele taken. Drinkwaterbedrijven haken in toenemende mate aan bij de regionale samenwerking tussen gemeenten en waterschappen. Daar waar sprake is van een wederzijdse afhankelijkheid bekijken partijen op welke wijze samen kan worden gewerkt in de uitvoering van taken.

Het toewerken naar een concrete gezamenlijke investeringsprogrammering blijkt in de praktijk complex. Gemeenten en waterschappen hebben nog onvoldoende beeld van wat een gezamenlijke investeringsprogrammering is en betekent.

Begin 2019 treedt de omgevingswet in werking. Naast het wegvallen van de wettelijke planverplichting van het Gemeentelijk Rioleringsplan (vanaf 2020) verandert er ook veel op het gebied van lozingen op het riool, in het watersysteem of in de bodem. De urgentie om in regionaal verband gezamenlijk invulling te geven aan de beleidsvrijheid rondom de gemeentelijke watertaken en de zorgplichten van het waterschap neemt hierdoor verder toe.De tweede helft van de realisatietermijn van het BAW (2011-2020) is begonnen. Om de doelstellingen op het gebied van kostenbesparing, het verminderen van de kwetsbaarheid en het verhogen van de kwaliteit (professionaliteit) in 2020 te realiseren is een belangrijke prioriteit dat gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven een volgende stap zetten op het gebied van gezamenlijke investeringsprogrammering. Hierbij anticiperen zij op de komst van de Omgevingswet en komen de doelen van het BAW binnen handbereik.

Op verzoek van gemeenten en waterschappen heeft de werkgroep ondersteuning van Samenwerkenaanwater (VNG, UvW en VEWIN) het initiatief genomen om een handreiking uit te werken over gezamenlijke investeringsprogrammering. Het resultaat ligt voor u. De handreiking is uitgewerkt door de werkgroep ondersteuning en een klankbordgroep die hier speciaal voor in het leven is geroepen.

De handreiking legt uit wat een gezamenlijk investeringsprogramma is, hoe deze inhoudelijk kan worden ingevuld en hoe deze tot stand komt. De handreiking vormt geen blauwdruk of normatieve aanpak.

1. Op weg naar een gezamenlijk investeringsprogramma


Zoals ook in de inleiding verwoord, ontbreekt het medio 2016 aan concrete voorbeelden van gezamenlijke investeringsprogramma’s in de regionale samenwerking tussen gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven. Op basis van ervaringen op deelaspecten van een gezamenlijk investeringsprogramma beschrijft het eerste hoofdstuk van de handleiding wat het is en waarom het belangrijk is.

2.1 Wat is een gezamenlijk investeringsprogramma?Het begrip gezamenlijk investeringsprogramma kent feitelijk drie complementaire aspecten, namelijk: gezamenlijk, investering en programma.

Het begrip gezamenlijk heeft betrekking op de partijen in de regio. Een gezamenlijk investeringsprogramma is dus een programma van de regio en niet van een afzonderlijke organisatie. De inhoudelijke onderdelen (bouwstenen) van een gezamenlijk investeringsprogramma bepalen de mate waarin sprake is van gezamenlijkheid. Het programma kan onderdelen bevatten die betrekking hebben op een of enkele partijen en onderdelen die betrekking hebben op alle partijen. In hoofdstuk 3 komen deze mogelijke onderdelen (bouwstenen) aan bod.

In de regionale samenwerking zijn er veel voorbeelden van het deelaspect en begrip gezamenlijk. Het tekstkader geeft een voorbeeld van gezamenlijke beleidsontwikkeling in de regio Winnet.

Regionaal afvalwaterketenbeleid -WinnetDe gemeenten en het waterschap van de regio Winnet hebben gezamenlijk een regionaal afvalwaterbeleid ontwikkeld en vastgesteld. De doelstelling van het gezamenlijk beleidsplan is om vanuit een gezamenlijk visie:

• meer eenduidigheid te creëren in beleidskeuzes rond de afvalwaterketen• een gezamenlijk invulling te geven aan de doelmatigheidsafweging• een gezamenlijk beleidskader en meerjaren-programma vast te stellen tot en met 2020• een onderbouwde ambitie vast te stellen voor de besparingsopgave van € 15,2 miljoen in 2020• een gezamenlijke invulling van de ambities op het gebied van kwaliteit en kwetsbaarheid door het werken met themagroepen / adviesteams

Het gezamenlijk beleidsplan kent een meerjaren-programma en presentatie-indicatoren waarmee de voortgang wordt gemonitord.

2. Wat is een gezamenlijk investeringsprogramma?


Het begrip investering heeft betrekking op concrete maatregelen en projecten. Het gaat hierbij om eenmalige uitgaven die opbrengsten op korte en langere termijn genereren. Het gaat hierbij specifiek om uitgaven die zijn gerelateerd aan het vervangen en renoveren van bestaande voorzieningen (assets) en om uitgaven gerelateerd aan het verbeteren van het functioneren van het systeem om de maatschappelijke doelen van het stedelijk waterbeheer en de waterketen2 blijvend te realiseren. Bij een gezamenlijk investeringsprogramma gaat het dus om eenmalige uitgaven en niet om de daaruit voortkomende (jaarlijkse) kosten en de wijze waarop deze in boekhoudkundige zin worden verwerkt (o.a. rente en afschrijvingen).

Wat is het detailniveau van een gezamenlijk investeringsprogramma?Een gezamenlijk investeringsprogramma kan verschillende abstractieniveaus hebben. Met andere woorden: de mate van detail kan verschillen. Grofweg is er sprake van de volgende bandbreedte:

• De meest gedetailleerde vorm is het niveau van individuele projecten/maatregelen. Een gezamenlijk programma in een regio bestaat dan uit alle individuele investeringen van de verschillende organisaties

• De minst gedetailleerde vorm is het niveau van de totale (gesommeerde) investeringen per individuele organisatie. Een gezamenlijk programma in een regio bestaat dan uit de (jaarlijkse) som van investeringen per organisatie

Natuurlijk is ook een combinatie van de hierboven genoemde vormen mogelijk. Zo kan er bijvoorbeeld bij de (gesommeerde) jaarlijkse investeringen per organisatie onderscheid worden gemaakt tussen verschillende type investeringen (o.a. vervangen/verbeteren). De uitdaging is om het behapbaar te maken en houden. Met andere woorden: houd het programma op hoofdlijnen en concreet.

Optimalisatiestudies in de afvalwaterketen, zoals veel regio’s die hebben uitgevoerd zijn voorbeelden van een gezamenlijke aanpak gericht op het deelaspect en begrip investeringen. Het tekstkader geeft een voorbeeld van een optimalisatiestudie in Nijmegen.

Optimalisatiestudie(s) NijmegenGemeente Nijmegen, Waterschap Rivierenland en Rijkswaterstaat hebben op basis van een tweetal optimalisatiestudies (1999 en 2009) maatregelen uitgevoerd gericht op het reduceren van de emissie op het oppervlaktewater. De studies zijn verricht vanuit het brede perspectief van de totale emissie van de afvalwaterketen op het oppervlaktewater en vanuit het feitelijke functioneren van riolering en watersysteem op basis van metingen en veldonderzoek. In een gezamenlijk waterplan is de ambitie verwoord om te streven naar een gezond en veerkrachtig watersysteem, dat bijdraagt aan goede leefcondities voor mens, dier en plant en weinig gevoelig is voor verstoringen. Vanuitdit gezamenlijke streven werken de partijen samen aan een zo goed mogelijk functionerende afvalwaterketen. Concreet omvatten de afspraken:

• Waterschap Rivierenland realiseert en beheert op kosten van de gemeente een zandfilter voor de nabehandelingvan effluent. Dit zandfilter reduceert de hoeveelheid CZV

• Na 2019 is de inzet van het zandfilter niet meer nodig, doordat de gemeente bijvoorbeeld door het afkoppelen van verhard de emissie vanuit de riolering heeft gereduceerd

Sinds de afspraken is het meten en analyseren van het functioneren van het systeem voortgezet. Op basis van het inzicht in het systeem is de sturing van de afvalwaterstromen via het stelsel van gemalen verder geoptimaliseerd. Het resultaat was dat de emissie verder gereduceerd is en dat het zandfilter niet meer in functie is. Het afkoppelen van verhard oppervlak van de riolering gaat door, maar gezien de beperkte noodzaak (vanuit het reduceren van de emissie) minder grootschalig dan eerder beoogd.

2 De maatschappelijke doelen van het stedelijk waterbeheer en de waterketen zijn: • het voorkomen van volksgezondheidsrisico’s als gevolg van afvalwater• het voorkomen van materiële en economische schade door (grond)wateroverlast, watertekort of grondwateronderlast• het voorkomen van milieuschade (inclusief waterkwaliteit)een betrouwbare drinkwatervoorziening (goede kwaliteit en leveringszekerheid) • het bieden van comfort voor gebruikers in de omgang met afvalwater


Het begrip programma heeft betrekking op een verzameling projecten in een bepaalde periode die in samenhang bestuurd worden om doelen te realiseren. In het geval van een gezamenlijk investeringsprogramma (afval)waterketen gaat het dan om een verzameling van projecten/maatregelen in een regio (en inliggende zuiveringskringen) die zijn gericht op realiseren van de maatschappelijke doelen van het stedelijk waterbeheer en de waterketen. Hierbij kan onderscheid worden gemaakt in het in stand houden van het bestaande systeem (vervangen en renoveren van voorzieningen gericht op het behoud huidige functionaliteit) en het verbeteren van het systeem gericht op andere functionaliteit.

Een belangrijk kenmerk is dus dat een programma is gericht op doelen en er sprake is van een zekere (be)sturing gericht op het uitvoeren van de individuele projecten/maatregelen. Een bestuurlijk vastgesteld regionaal programma is “kaderstellend” voor de afzonderlijke organisaties (zie ook hoofdstuk 5).

Verschillende regio’s organiseren de regionale samenwerking in de waterketen in de vorm van een programma. In het land zijn dus verschillende voorbeelden van het deelaspect en begrip programma. Het tekstkader geeft een voorbeeld van de programmatische aanpak bij RIVUS.

Programmatische aanpak Rivus Rivus is een samenwerkingsverband van gemeenten en het waterschap Drents Overijsselse Delta in West Overijssel. De ambities van Rivus zijn:

• Samen € 6 miljoen euro per jaar besparen in 2020 (minder meerkosten)• Vergroten van de professionaliteit in het operationele beheer van de afvalwaterketen• Realiseren van een duurzamere waterketen• De organisatie van het beheer van de afvalwaterketen minder kwetsbaar maken

In de organisatie van het samenwerkingsverband is onderscheid gemaakt tussen verschillende niveaus: richten-inrichten-verrichten. Het richten gebeurt door een regionale bestuurlijk overleg (alle organisaties, 1x per jaar) en een stuurgroep (compacte vertegenwoordiging, tenminste 2x per jaar). Het inrichten gebeurt in een zogenaamde ambtelijke regiegroep, bestaande uit het programmamanagement en vertegenwoordigers van alle organisaties. Het verrichten gebeurt in afvalwaterteams (specifieke gebieden) en expertteams (specifieke thema’s).De dagelijkse aansturing van Rivus vindt plaats onder leiding van een programmamanager die wordt ondersteund door een programma-adviseur en een programmasecretaris. Binnen Rivus is de programmamanager hierbij integraal verantwoordelijk voor de sturing op de punten Geld, Risico, Organisatie, Tijd, Informatie en Communicatie, Kwaliteit en overige voorwaarden. De programmamanager vervult de rol van gemandateerd opdrachtgever en draagt zorg voor heldere opdrachten en bewaakt de voortgang van deze opdrachten door regelmatig te bij de opdrachtnemer. Tevens zal hij in algemene zin de voortgang van het project 1 keer per 2 maand terugkoppelen binnen de regiegroep, 2 keer per jaar aan de stuurgroep en 1 keer per jaar in het bestuurlijk overleg.


Samenvattend: Wat is een gezamenlijk investeringsprogramma wel en niet?Kort samengevat is een essentieel kenmerk van een gezamenlijk investeringsprogramma dat het zich richt op investeringen en dat er sprake is van een regionaal kader voor afzonderlijke organisaties, waarop daadwerkelijk sturing plaats vindt vanuit het regionale verband.

Uitgaande van de hierboven gegeven beschrijving van het begrip gezamenlijk investeringsprogramma verschilt een dergelijk programma dus van een gezamenlijk investeringsagenda of optimalisatiestudie. Bij een investeringsagenda gaat het in de meeste gevallen om het op een rij zetten van de gezamenlijke investeringen, zoals die door de afzonderlijke organisatie zijn afgeleid en geprogrammeerd. Daarbij ontbreekt de gezamenlijke programmering (onderlinge afstemming vanuit toestand en functioneren van het systeem) en het kaderstellende karakter van het resulterende programma (inclusief de besturing ervan). Bij een optimalisatiestudie vindt vanuit de feitelijke toestand en het functioneren van het systeem (op onderdelen) wel een gezamenlijke programmering plaats. In de praktijk ontbreekt het in veel gevallen aan de programmatische aanpak van de uitvoering van de maatregelen (investeringen) en is het resultaat van een OAS-studie in die zin maar in beperkte mate kaderstellend.

2.2 Waarom is een gezamenlijk investeringsprogramma belangrijk?In het stedelijk watersysteem en de waterketen is de samenhang tussen de verschillende deelsystemen groot. Een drinkwaterwinning maakt gebruik van grondwater of oppervlaktewater als grondstof. De neerslag die valt wordt verwerkt en getransporteerd via het maaiveld en/of rioolvoorzieningen naar het oppervlaktewater of een rioolwaterzuivering (RWZI). Het gebruikte drinkwater in gebouwen wordt als huishoudelijk of bedrijfsmatig afvalwater via de riolering getransporteerd naar een RWZI. Het gezuiverde stedelijk afvalwater (effluent) komt tenslotte terecht in het oppervlaktewater.

Figuur 1 illustreert het stedelijk watersysteem en de samenhangende deelsystemen daarbinnen. De uitdaging is om verbindingen te leggen tussen de leefomgeving, (buiten ruimte, zowel publiek als privaat), de waterketen en het watersysteem.

Figuur 1: Het stedelijk watersysteem en de samenhang tussen de verschillende deelsystemen


De verantwoordelijkheid (zorgplichten) voor het stedelijk waterbeheer en de waterketen is verdeeld over gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven. Bij de uitvoering van de beheertaken voor de verschillende deelsystemen zijn zij dus in meer of mindere mate van elkaar afhankelijk.

Een aantal voorbeelden:• Een investering gericht op het vervangen van bestaande voorzieningen (assets) kan van (grote) invloed zijn op andere voorzieningen in dezelfde

“keten”. Bij het al dan niet vervangen van voorzieningen worden de gevolgen van falen afgewogen tegen het benodigde investeringsbedrag (risicogestuurd beheer en assetmanagement). Gezien de lange technische levensduren van rioolvoorzieningen (met name rioolbuizen: 40 jaar voor slappe bodems en 60-80 jaar voor zandige bodems) is het moment van een vervangingsinvestering van groot belang voor de toekomstige inrichting van het fysieke systeem. De relatie met andere deelsystemen speelt daarbij een belangrijke rol (o.a. capaciteit RWZI, oppervlaktewater, inrichting buiten ruimte). Het met verstand van zaken uitwisselen van relevante informatie binnen de eigen organisatie en in de regio is daarbij van groot belang;

• Een investering gericht op het afkoppelen van afvoerend (verhard) oppervlak van een gemengd rioolstelsel heeft invloed op de hoeveelheid en kwaliteit van water dat wordt getransporteerd naar de RWZI (o.a. pompcapaciteit, capaciteit RWZI, kwaliteit influent). Dat geldt ook voor de kwaliteit en hoeveelheid water die direct vanuit hemelwaterriool wordt geloosd op het oppervlaktewater;

• Het gebruik van de buiten ruimte kan van invloed zijn op de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater (o.a. via erfafspoeling en infiltratie). Dat heeft invloed op de kwaliteit van de grondstof van drinkwaterbedrijven;

• Het herinrichten/herstructurering van de openbare ruimte biedt veel mogelijkheden om de kwetsbaarheid van gebieden voor hevige regen te reduceren. In plaats van ondergrondse dure maatregelen kunnen dan vaak goedkopere bovengrondse maatregelen worden gevonden;

De planning van herstructureringen van de openbare ruimte (wegafzettingen, herprofilering en graafwerkzaamheden) van gemeenten heeft invloed op de mogelijkheden van werkzaamheden aan leidingen van netbeheerders, waaronder drinkwaterbedrijven.

Als het gaat om investeringen zijn gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven en in toenemende mate ook woningcorporaties, burgers en bedrijven van elkaar afhankelijk. De uitdaging is om via onderlinge afstemming van investeringen een maatschappelijk optimum te vinden in termen van kosten en baten voor burgers en bedrijven. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisatie verwachten dat de “overheid” hierbij een regisserende rol vervult. Bovendien leert de praktijk dat het proces om tot samenhangende investeringen te komen, zorgt voor het uitwisselen van informatie. Deze uitwisseling kan weer leiden tot het opbouwen van kennis en ervaring bij de betrokken personen in de samenwerking. Dat zorgt ervoor dat investeringsbeslissingen bewuster worden gemaakt in de zin dat zij beter onderbouwd kunnen worden. Dit leidt in veel gevallen tot een heroverweging van bestaande investeringen op nut en noodzaak en daarmee tot een besparing van kosten.

Met een gezamenlijk investeringsprogramma gericht op het stedelijk watersysteem (watersysteem en waterketen) kunnen suboptimalisaties in het stedelijk watersysteem en een zuiveringskring worden vermeden. De investeringen worden immers over het gehele fysieke systeem afgewogen in de


richting van een toekomstbestending en optimaal functionerend systeem. Goede afstemming bewerkstelligt het tijdig combineren van vervangingen en verbeteringen, levert de juiste maatregel op de juiste plek op en voorkomt desinvesteringen. Dat levert maatschappelijke meerwaarde en zorgt voor een verlagend effect op de maatschappelijke kosten bij de uitvoering van de beheertaken.

De wettelijke planverplichting voor het GRP vervalt per 2020Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal per 2020 de wettelijke planverplichting voor het gemeentelijk rioleringsplan vervallen. In de huidige situatie wordt het GRP door gemeenten gebruikt voor:

• Het vastleggen zorgplichten (transparant voor burgers en bedrijven)• Planmatige uitvoering• Beschrijving voorzieningen• Onderbouwing rioolheffing (lange termijn)• Basis voor regels lozen op de riolering• Beleidsafspraken waterschap lozen vanuit riolering op oppervlaktewater

Met de Omgevingswet neemt de beleidsvrijheid voor gemeenten en waterschappen in het stedelijk waterbeheer verder toe. Gezamenlijke beleidsontwikkeling op regionaal niveau en een gezamenlijk investeringsprogramma is de manier om te anticiperen op de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Voor meer informatie over de Omgevingswet zie bijlage 1.

Redenerend vanuit de doelstellingen van het bestuursakkoord water heeft een gezamenlijk programma, waarop nadrukkelijk wordt gestuurd een toegevoegde waarde. Het zorgt voor een borging en verankering van activiteiten. Bovendien levert het voor bestuur en management een duidelijk kader op, waarmee zij periodiek geïnformeerd kunnen worden. Hiermee kunnen zij de eigen verantwoordelijkheid beter nemen. Met andere woorden: een gezamenlijk programma zorgt voor en verdere verdieping van de regionale samenwerking.

Sturen vanuit besparingsdoelstellingen SAZ +In het programma SAZ+ 2016-2020 Naar één Zeeuws Plan (Afval)Waterketen, Samen op weg naar een toekomstbestendige waterhuishouding zijn een viertal programmalijnen opgenomen, waarvan 3 lijnen zich richten op investeringen:

• Van vervangen naar verbeteren• Aanpak rioolvreemd water• Duurzaam zuiveren

Per programmalijn wordt bepaald welke investeringsmaatregelen er nodig zijn om de gewenste prestaties van het waterhuishoudkundige systeem te behalen. Tevens is er vanuit de regionale besparingsambitie per programmalijn een “eigen” besparingsambitie geformuleerd. Rekening houdend met die besparingsambities wordt vervolgens het gezamenlijke investeringsprogramma op hoofdlijnen (het Zeeuws Plan (Afval)waterketen= ZPA) opgesteld. Begin 2017 zal gestart vervolgens gestart worden met het afstemmingsproces tussen de 15 deelnemers van de SAZ+ dat moet resulteren in een afgestemd en vastgesteld ZPA. Dit vastgestelde ZPA is vervolgens kaderstellend voor de per afzonderlijke partij op te stellen plannen.


Hoofdstuk 2 richtte zich op het begrip gezamenlijk investeringsprogramma. Hoofdstuk 3 gaat in op de inhoudelijk opbouw van een investeringsprogramma. Achtereenvolgens komt aan bod:

• het centrale uitgangspunt van een investeringsprogramma, namelijk inzicht in de toestand en het functioneren van het systeem (paragraaf 3.1.)• de balans tussen beschikbare middelen en prestaties (paragraaf 3.2)• de inhoudelijke bouwstenen van een investeringsprogramma (paragraaf 3.3).

3.1 Het stedelijk watersysteem als vertrekpuntGezien de onderlinge samenhang tussen de verschillende waterstromen in het stedelijk watersysteem en de relatie met de leefomgeving (zie figuur 1) is inzicht in de feitelijke toestand en het functioneren van het systeem in z’n geheel een basisvoorwaarde voor een goede uitvoering van de beheertaken.

Inzicht begint met meten, monitoren en gegevensbeheer. Hierbij gaat het zowel om het meten en registreren van de juiste gegevens (klachten, objecten, systemen en drukhoogten/waterstanden/waterkwaliteit) alsmede het analyseren en interpreteren van deze gegevens tot nuttige informatie. Met de juiste theoretische kennis (T) en ervaringskennis (E) ontstaat begrip en inzicht in de toestand en het functioneren van het systeem. Dit inzicht vormt de basis voor de bewuste en optimale keuzes in het stedelijk waterbeheer. De werkwijze is geïllustreerd in figuur 2.

3. Inhoudelijke opbouw investeringsprogramma

Figuur 2: Van gegevens (data) naar bewuste en goed onderbouwde keuzes.


Bij het functioneren van het stedelijk watersysteem gaat het naast de vraag hoe het water in verschillende situaties stroomt (o.a. gemiddeld, langdurig droge periode, langdurig natte periode of extreme buien) ook over bijvoorbeeld:• de potentiële schade die optreedt bij extreme buien of langdurige natte of droge perioden • de invloed van lozingen op de kwaliteit van het oppervlaktewater• de invloed van afstromend regenwater op de kwaliteit van het oppervlaktewater

Functioneren verbeterd gescheiden rioolstelsel (VGS)Verbeterd gescheiden rioolstelsels zijn in Nederland geïntroduceerd met twee doelen: het ondervangen van de gevolgen van foutaansluitingen (vuilwaterlozingen op het hemelwaterstelsel) en het afvoeren van een aanzienlijk deel van het regenwater naar de rwzi (in ieder geval de first flush: de relatief hoge vuilconcentraties in afstromend regenwater aan het begin van een bui).Een onbedoeld neveneffect van verbeterd gescheiden stelsels is de aanvoer van ‘dun’ water naar de rwzi met negatieve gevolgen voor zuiveringsrendementen en geloosde vrachten via het effluent. Dit water wordt uiteindelijk geloosd als rwzi-effluent, waarbij zeker voor nutriënten geldt dat deze in effluent hoger liggen dan in het ingezamelde regenwater. Op grotere schaal levert de introductie van een VGS daarmee (afgezien van de specifieke impact van foutaansluitingen) netto een toename van de jaaremissie op.In de praktijk bestaat hierdoor een spanningsveld: enerzijds het willen afvoeren van relatief ‘vuil’ water richting rwzi en anderzijds het willen voorkómen van de aanvoer van te ‘dun’ water naar deze rwzi. Uit onderzoek van STOWA en Stichting RIONED blijkt dat een groot deel van de bemeten VGS-systemen anders functioneren dan waarvoor ze in eerste instantie zijn aangelegd.

Op basis van het inzicht in de toestand en het functioneren van het systeem is het mogelijk om lokaal maatwerk toe te passen bij de aanpak van specifieke knelpunten. In de praktijk leidt lokaal maatwerk in een kapitaalintensieve sector als het stedelijk waterbeheer en de waterketen vrijwel altijd tot lagere maatschappelijke kosten dan in het geval van de toepassing van eenzijdige voorschriften en generieke normen. Deze worden dan ook in lijn met de afspraken in het Bestuursakkoord Water (2011) zo min mogelijk toegepast.

Het verbeteren van waterkwaliteit vanuit een systeembenaderingBij het werken aan het verbeteren van de waterkwaliteit in de bebouwde omgeving spelen meerdere aspecten een rol. De juiste maatregelen volgen uit een analyse van de bron(nen) van de geconstateerde waterkwaliteit en effectiviteit van maatregelen:

• Wat is de kwaliteit van het aangevoerde water?• Welke bronnen zijn bekend die de waterkwaliteit beïnvloeden (o.a. lozingen, erfafspoeling en gebruik)?• Wat is de kwaliteit van de lozingen van regenwater uit het (gescheiden) gemeentelijk rioolstelsel? Of van oppervlakkige afstroming?• Wat is de invloed van periodieke riooloverstortingen bij hevige regenval?• Wat is de invloed van de emissie van de RWZI?

De basis voor een (gezamenlijk) investeringsprogramma is het feitelijke inzicht in de toestand en het functioneren van het stedelijk watersysteem. De uitdaging is vervolgens om redenerend vanuit beschikbare middelen en prestaties optimale afwegingen te maken.


3.2 De balans tussen beschikbare middelen en gewenste prestatiesEen goed opgebouwd gezamenlijk investeringsprogramma is het resultaat van een evenwichtige proces, waarbij zowel op ambtelijk (inhoud) als bestuurlijk niveau (ambities en tijd) afstemming plaats vindt over beschikbare middelen en gewenste prestaties. Hoe de balans eruit ziet, kan per regio, organisatie en tijdsperiode verschillen.

Als de balans bij de opbouw van een investeringsprogramma doorslaat naar beschikbare middelen dan ligt de nadruk op randvoorden als:• Beschikbare budgetten voor regio en/of afzonderlijke organisaties per jaar of periode• Concrete besparingsdoelstellingen voor regio en/of afzonderlijke organisaties per jaar of periode• Concreet investeringsvolume (€) voor regio en/of organisaties per jaar of periode

Als de balans juist meer bij de gewenste prestaties ligt, dan ligt de nadruk op:• Risicogestuurd beheer (assetmanagement) en de daaruit voortkomende vervangingsinvesteringen voor regio en/of afzonderlijke organisaties per jaar of periode• Opgaven voortkomend uit klimaatadaptatie (extreme buien, lange natte perioden en lange droge perioden)• Opgaven voortkomend uit verbeteren waterkwaliteit• Opgaven voortkomend uit ambitie reduceren rioolvreemd water• Opgaven voortkomend uit verduurzamen waterketen

Een voorbeeld van een gezamenlijk investeringsprogramma, waarbij een balans is gezocht tussen beschikbare middelen en prestaties zijn de drie programmalijnen van de Samenwerking (Afval)Waterketen Zeeland (SAZ+), zie ook tekstkader.

Sturen vanuit besparingsdoelstellingen SAZ +Bij de drie programmalijnen van het programma SAZ+ 2016-2020 ‘Naar één Zeeuws Plan (Afval)Waterketen (ZPA), Samen op weg naar een toekomstbestendige waterhuishouding’ wordt gestuurd vanuit de regionale besparingsambitie en de ambitie van een toekomstbestendige waterhuishouding. De besparingsambities zullen in dat op te stellen ZPA worden vertaald in concrete investeringsvolumes per jaar voor de SAZ+ als geheel en in daaruit voortvloeiende voorstellen voor investeringsvolumes per organisatie. In het programma SAZ+ 2016-2020 is in 2017 een uitvoerig ambtelijk en bestuurlijk afstemmingsproces voorzien op grond waarvan zal worden bepaald in welke mate het ZPA kaderstellend zal zijn. De mogelijke kaderstellende voorwaarden zijn:

• Jaarlijks investeringsvolume per organisatie, waarbinnen de individuele organisatie een eigen invulling kunnen geven (planning maatregelen in tijd en ruimte)• Verschuiving van investeringen van vervangen naar verbeteren. 50% van de kostenbesparing door een meer risico gestuurde vervangingsstrategie wordt

ingezet om verbeterinvesteringen te doen t.b.v. klimaatadaptatie. Het tijdig kennen van die klimaatadaptatie maatregelen geeft de mogelijkheid om verbeteringen te combineren met vervangingen

De besparingsambities en randvoorwaarden zijn door het regionaal bestuurlijk overleg vastgesteld. Door het kernteam (een compacte ambtelijke groep op management niveau) en een bestuurlijke regiegroep wordt de uitvoering van de programmalijnen gevolgd en zonodig bijgestuurd.

Middelen Prestaties


3.3 Inhoudelijke bouwstenen gezamenlijk investeringsprogrammaDe afbakening van een gezamenlijk investeringsprogramma kan verschillen en hangt samen met de ambities op het gebied van regionale samenwerking. Deze paragraaf geeft concreet een aantal mogelijke inhoudelijke bouwstenen voor een gezamenlijk investeringsprogramma.

Mogelijke bouwstenen gezamenlijk investeringsprogramma:• Rioolvervanging / levensduurverlenging: - Welke levensduur hanteren wij in de regio en waarom? (o.b.v. technische levensduur, feitelijke toestand, differentiëren in risico’s of wijkaanpak) - Welke mogelijkheden voor levensduurverlenging riolering: repareren / relinen?• Rioolvreemd water: hoe werkt het systeem, hebben wij alle stromen in beeld? Capaciteit en functioneren RWZI? Sturing gemalen / RTC• Transport: persleidingen en gemalen• Klimaatadaptatie: - Investeren in regenbestendige dorpen en steden: Hoe omgaan met extreme buien (wolkbreuk) en lange natte perioden? Relatie riool-buitenruimte-watersysteem. Wat is de rol van het particuliere terrein? - Investeren in schadereductie bij lange droge perioden?• Waterkwaliteit: Investeren in maatregelen om de waterkwaliteit verder te verbeteren• Circulaire economie: winning/levering van waardevolle producten uit afvalwater (energie en grondstoffen)• Riolering buitengebied• Regie op de buitenruimte/ondergrond: programmeren netbeheer, waaronder waterleidingen • Bronbescherming drinkwatervoorziening• Uitgangspunten bekostiging en kostentoerekening beheertaken (o.a. vergelijken van eenheidsprijzen, toerekening kosten)

Het is de uitdaging om in regionaal verband een bewuste keuze te maken voor de onderwerpen / aspecten die aan bod komen in een gezamenlijke investeringsprogrammering. De vraag die hierbij beantwoord zal moeten worden: Op welke aspecten is sprake van een wederzijdse afhankelijkheid (waar raak je elkaar?) en op welke aspecten is dat niet het geval? Voor de laatste aspecten ligt een gezamenlijke investeringsprogrammering minder voor de hand. Wel kan op deze aspecten sprake zijn van kennisuitwisseling. Een specifiek aandachtspunt hierbij is de vraag: welke aspecten zijn intergemeentelijk, bilateraal tussen gemeenten en waterschap (1-op-1) en welke aspecten zijn voor de regio in z’n geheel?

Voor investeringen op het raakvlak tussen drinkwatervoorzieningen, watersysteembeheer, zuivering en het stedelijk waterbeheer is een kansenkaart ontwikkeld. De kanskaart is terug te vinden op: http://samenwerkenaanwater.nl/inspiratie/kansenkaart-drinkwater

Investeringsprogramma en de boekhoudkundige vertaling naar jaarlijkse kostenEen gezamenlijk investeringsprogrammering richt zich op het afwegen en borgen van investeringen (maatregelen /projecten). De wijze waarop deze investeringen in boekhoudkundige zin worden opgevoerd in jaarlijkse kosten (o.b.v. afschrijving, rente, voorzieningen e.d.) in de gemeentelijke of waterschapsbegroting is een belangrijk aspect voor de individuele organisaties en de resulterende heffingen voor burgers en bedrijven. Deze handreiking gaat hier niet op in, omdat keuzes over de boekhoudkundige omgang met investeringen diep ingrijpen in de individuele begrotingen van organisaties. Een (uniforme) keuze op regionaal niveau ligt hierbij vooralsnog minder voor de hand.


Hoofdstuk 3 richtte zich op de inhoudelijke opbouw van een investeringsprogramma. Hoofdstuk 4 gaat in op de vraag welke stappen nodig zijn om tot een gezamenlijk investeringsprogramma te komen.

In algemene zin kunnen de volgende stappen worden onderscheiden bij de uitwerking van een gezamenlijk investeringsprogramma:1. Vaststellen doelstelling: Wat is het beoogd resultaat van een gezamenlijk investeringsprogramma2. Vastellen reikwijdte en detailniveau (keuze voor bouwstenen / deelsystemen)3. Inhoudelijk uitwerking per bouwsteen / deelsysteem4. Samenvoegen uitwerking bouwstenen en deelsystemen tot programma op hoofdlijnen5. Onderling afstemmen en bijstellen (ambtelijk en bestuurlijk)6. Besluitvorming (vaststellen)

De doelstelling van het gezamenlijk investeringsprogramma komt in veel regio’s voort uit een eigen regionale lange termijnvisie op het stedelijk watersysteem en de waterketen. Naast een aantal inhoudelijke doelstellingen, zijn hier in veel gevallen ook concrete doelen geformuleerd over het realiseren van kostenbesparing, het verminderen van kwetsbaarheid en het verhogen van de kwaliteit (professionaliteit). Het investeringsprogramma is een middel om de doelen uit een regionale visie te realiseren. Tegelijkertijd zullen de doelen voor de langere termijn uit de visie moeten worden vertaald naar doelen voor de planperiode voor het investeringsprogramma zelf. Met andere woorden: op basis van de doelstellingen voor de lange termijn kunnen door terug te redeneren doelen voor de korte termijn worden afgeleid en vastgesteld.

De reikwijdte en het detailniveau hebben betrekking op de invulling van het gezamenlijk investeringsprogramma. Welke inhoudelijke bouwstenen worden opgenomen in het investeringsprogramma en tot op welke mate van detailniveau worden deze uitgewerkt?

De inhoudelijke uitwerking van de verschillende bouwstenen en deelsystemen is feitelijk het concreet uitwerken van investeringen in een regio of zuiveringskring gericht op het optimaal functioneren van het stedelijk watersysteem en de waterketen. In hoofdstuk 3 zijn hiervoor een aantal mogelijke richtingen en voorbeelden gegeven.

4. Stappen om tot een gezamenlijk programma te komen?


Over de inhoudelijke uitwerking van de verschillende bouwstenen valt natuurlijk nog veel meer te zeggen. Stichting RIONED en STOWA faciliteren proeftuinen, waarin regionale beheerders op een innovatieve manier in de lokale situatie onderzoek doen om beter onderbouwd te kunnen beslissen over wat de goede maatregelen zijn. Hiermee krijgen de beheerders en bestuurders beter inzicht in de meest doelmatige aanpak. De lessen uit de proeftuinen maken Stichting RIONED en STOWA beschikbaar voor de andere beheerders. Inmiddels is een groot aantal proeftuinen uitgevoerd op het gebied van assetmanagement, risicogestuurd beheer, het functioneren van verbeterd gescheiden stelsel e.d. Meer informatie kunt u vinden op: Meer informatie kunt u vinden op: http://www.riool.net/-/proeftuinen-voor-doelmatig-stedelijk-waterbeheer

Na de inhoudelijke uitwerking van de verschillende bouwstenen en deelsystemen volgt het samenvoegen ervan tot één gezamenlijk programma. Gezien de wederzijdse afhankelijkheid tussen bouwstenen en deelsystemen kan er in deze fase sprake zijn van inhoudelijk bijstellen en optimaliseren. Het proces van afstemmen en bijstellen heeft betrekking op de inhoud, maar ook op de randvoorwaarden van de afzonderlijke organisaties. Het optimaliseren van het programma is een samenspel van ambtelijk en bestuurlijke afstemming en feitelijk de voorbereiding op de uiteindelijke vaststelling van het programma.

De laatste en een van de belangrijkste stappen bij de uitwerking van een gezamenlijk investeringsprogramma is de besluitvorming in de zin van het vaststellen van het gezamenlijk investeringsprogramma. Hoofdstuk 5 gaat hier specifiek op in.

Zit de juiste persoon aan tafel?Bij het opstellen van een gezamenlijk investeringsprogramma zijn een duidelijke rolverdeling en mandaat belangrijk. Bij een goede rolverdeling kent elk niveau een eigen verantwoordelijkheid:

• Beleidsmedewerker / vakmensen: sturen op inhoud• Rol manager: sturen op beschikbare tijd en geld en zorgen voor ruimte en veiligheid• Rol bestuurder: sturen op ambitie en voortgang

Beleidsmedewerker / vakmensen: Sturen op inhoudOm de stap te zetten van “samen vergaderen naar samen werken”, is het van belang dat de uitwerking een duidelijke inhoudelijke invulling krijgt. Zonder inhoud, geen resultaat! Met de inhoudelijke uitwerking wordt een appèl gedaan op het vakmanschap, creativiteit en de professionaliteit van beleidsmedewerkers en vakmensen. Hiermee wordt de betrokkenheid bij het uitwerkingsproces versterkt en ontstaat eigenaarschap.


Manager: ruimte maken, sturen op prioriteit, tijd en geldOm daadwerkelijk tot het een vastgesteld investeringsprogramma te komen, zal ook het management de eigen rol in het uitwerkingsproces moeten op pakken. Het management is in staat om ruimte te maken voor medewerkers in het uitwerkingsproces en kan het proces daarmee bij de vakmensen en beleidsmedewerkers de juiste prioriteit geven. Het management zorgt voor een veilige omgeving voor betrokken medewerkers in het uitwerkingsproces en kan daarbij als geen ander de relatie leggen tussen de stip op de horizon en de intrinsieke motivatie van mensen. Daarnaast is de uitdaging voor het management om zoveel mogelijk obstakels in het uitwerkingsproces bespreekbaar te maken en weg te nemen, zodat de beleidsmedewerkers en vakmensen de invulling van het uitwerkingsproces kunnen waarmaken. Kortom: Het management is een onmisbare schakel bij het maken van concrete keuzen in het uitwerkingsproces. De ervaring leert dat op het moment dat het management de eigen rol in het uitwerkingsproces oppakt en belemmeringen wegneemt, er een versnelling en verdieping optreedt.

Bestuurder: Sturen op voortgang en concrete resultatenMaak tempo, geen haast! Een belangrijke rol van bestuurders in het uitwerkingsproces is naast het vaststellen van de gezamenlijke ambitie, het sturen op voortgang. Een voorwaarde om de energie in het uitwerkingsproces vast te houden, is voortgang en het behalen van concrete resultaten. Zonder voortgang en resultaat is de opbrengst voor de deelnemers te klein en lekt de energie weg uit het samenwerkingsproces. Met als resultaat dat het proces stil valt. Het is de uitdaging om ook (kleine) resultaten te kunnen boeken op korte termijn en hierbij gezamenlijk stil te staan. Korte termijn resultaten hebben een plek in de lange termijn strategie.


Hoofdstuk 4 richtte zich op de stappen om te komen tot een gezamenlijk investeringsprogramma. In hoofdstuk 5 staat de besluitvorming over het gezamenlijk investeringsprogramma centraal.

5.1 Relatie gezamenlijk investeringsprogramma en bestaande plannenHoe verhoudt zich een gezamenlijk investeringsprogramma tot een gemeentelijk rioleringsplan, zuiveringsplan of het waterbeheersplan? Een gezamenlijk investeringsprogramma is kaderstellend voor de plannen die door de afzonderlijke organisaties worden vastgesteld (zie ook § 5.2). Het gezamenlijk programma vormt een regionaal overkoepelend en kaderstellend programma (paraplu) dat input geeft aan de individuele plannen. De investeringen die op regionaal niveau zijn afgestemd en afgesproken vinden dus uiteindelijk een plek in de plannen van de afzonderlijke organisaties.

Verschillende regio’s werken in gezamenlijke planprocessen aan lange termijn visies, gezamenlijk beleid en uitgangspunten. Dat is niet hetzelfde als een gezamenlijk investeringsprogramma, maar ook hier is de verhouding tussen een regionaal (beleids)kader en plannen van afzonderlijke organisaties een aandachtspunt. Het tekstkader geeft een voorbeeld van een gezamenlijk waterketenplan in de regio Limburgse Peelen.

Gezamenlijk waterketenplan Limburgse PeelenDe Limburgse Peelen is een samenwerkingsverband tussen acht gemeenten, twee waterschappen, een waterschapsbedrijf en een drinkwatermaatschappij. Elke vijf jaar stelt het samenwerkingsverband een waterketenplan en rioleringsplannen op. In de plannen staan onder andere maatregelen om de streek goed voor te bereiden op het veranderend klimaat.

WaterketenplanIn het waterketenplan staat het toekomstbeeld van de waterketen. Iedereen werkt mee aan het bereiken van dit beeld. Het is uitgewerkt in allerlei projecten die gezamenlijk worden opgepakt, variërend van onderzoeken tot het bouwen van groene bergingen achter riooloverstorten. Speerpunten voor de komende jaren zijn klimaatadaptatie, gegevensbeheer, een betere kwaliteit van het oppervlaktewater en het samenwerken aan de benodigde veranderingen door de Omgevingswet.

Gemeentelijke rioleringsplannenParallel aan het opstellen van dit Waterketenplan zijn door alle gemeenten gemeentelijke rioleringsplannen (GRP’n) opgesteld. Gemeenten zijn wettelijk verplicht om het beleid rondom riolering vast te leggen in een door de gemeenteraad vastgesteld GRP. Alle gezamenlijke keuzes, beelden en projecten zijn vastgelegd in dit Waterketenplan, de lokale uitwerking daarvan staat in het betreffende lokale GRP.

5. Besluitvorming over gezamenlijk investeringsprogramma


In onderstaande figuur is de relatie tussen het gezamenlijk investeringsprogramma in een regio en de plannen van de afzonderlijke organisaties weergegeven.

Figuur 3: Relatie tussen gezamenlijk programma en plannen (instrumenten) afzonderlijke organisaties in de huidige situatie

In de huidige regionale samenwerking tussen gemeenten en waterschappen wordt in toenemende mate gewerkt aan gezamenlijke planuitwerking. Dat kan in de vorm van een zogenaamd watertakenplan, waterketenplan, afvalwaterplan of gezamenlijk GRP (bij intergemeentelijke samenwerking). Daar waar in de figuur het vGRP genoemd staat als planfiguur die door gemeenteraden wordt vastgesteld, kent dat in de praktijk verschillende vormen (zie ook §5.2).

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet verdwijnt de wettelijke planverplichting van het GRP en krijgen gemeenten (en provincies) een aantal nieuwe instrumenten in handen, gericht op de fysieke leefomgeving en kunnen daarmee een omgevingsvisie, maatregelen en regels vast leggen. Concreet betekent dit dat gemeenten de verschillende onderdelen van het (huidige) GRP na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen moeten opnemen een de gemeentelijke Omgevingsvisie (doelen en zorgplichten), programma (maatregelen en lange termijn kostentoerekening) en het Omgevingsplan (regels voor burgers en bedrijven).


Figuur 4 is een illustratie en vertaling van de huidige instrumenten (vGRP) naar de nieuwe situatie (instrumenten Omgevingswet).

Figuur 4: Relatie tussen gezamenlijk programma en plannen (instrumenten) afzonderlijke organisaties in de situatie na inwerkingtreding Omgevingswet

5.2 Besluitvorming in regio en afzonderlijke organisatiesZoals in de vorige paragraaf geconstateerd, is het gezamenlijk investeringsprogramma overkoepelend en kaderstellend voor de plannen van de afzonderlijke organisaties. Dat betekent in de praktijk ook dat er op twee verschillende niveaus besluitvorming plaats vindt: op regionaal niveau door een regionaal bestuurlijk overleg en op het niveau van de afzonderlijke organisaties door de gemeenteraad en het algemeen bestuur van het waterschap. De relatie tussen deze beide niveaus in het besluitvormingsproces is een belangrijk aandachtspunt. De gemeenteraden en algemeen besturen van het waterschap zullen altijd een eigen wettelijke autonome bestuurlijke afweging willen en kunnen maken. Daar verandert niks aan. Het verschil is dat input voor deze afweging niet meer alleen komt uit de eigen organisatie, maar ook uit het regionale samenwerkingsverband.

In onderstaande figuur is geïllustreerd op welke wijze aan gezamenlijk investeringsprogramma kan worden vastgesteld. En hoe de relatie tussen het gezamenlijk programma en de besluiten in de afzonderlijke organisaties zich in de tijd kan ontwikkelingen.


Figuur 5: Besluitvorming in regio (door DB/college) en afzonderlijke organisatie (raad en AB)

Bij een eerste uitwerking van een gezamenlijk investeringsprogramma wordt deze vastgesteld door een regionaal bestuurlijk overleg bestaande uit wethouders (of burgemeester) van de inliggende gemeenten en een DB-lid (of dijkgraaf) van het waterschap. De bestuurders vertegenwoordigen hier de eigen colleges van B&W en D&H/DB. Het is verstandig om het gezamenlijk investeringsprogramma ook te agenderen in het college/dagelijks bestuur van de verschillende organisaties, zodat het een “college”besluit is. Afhankelijk van de keuzes die worden gemaakt in het gezamenlijk investeringsprogramma kan het ook verstandig zijn om de gemeenteraden en/of het algemeen bestuur van het waterschap te betrekken.

Na vaststelling van het gezamenlijk investeringsprogramma volgt de doorwerking in een gemeentelijk rioleringsplan, zuiveringsplan of waterbeheerplan. Hierover neemt de gemeenteraad van de inliggende gemeenten en het AB van het waterschap een zelfstandig besluit. In toenemende mate maken gemeenten in een regio al een gezamenlijk GRP of samen met het waterschap een waterketenplan, afvalwaterplan of watertakenplan. Meestal kennen deze gezamenlijke plannen individuele hoofdstukken voor de afzonderlijke organisaties, waar vervolgens apart over besloten kan worden (o.a. kostentoerekening, heffingen ed.). Voor deze plannen geldt hetzelfde als hierboven beschreven. Het totale plan wordt vastgesteld door een regionaal bestuurlijk overleg. De individuele hoofdstukken door de gemeenteraden van de afzonderlijke organisaties en AB-waterschap.


Aan het eind van de planperiode (of zoveel eerder als gewenst is) worden de ervaringen en realisatie van de individuele plannen meegenomen bij de uitwerking van een volgend gezamenlijk investeringsprogramma. Zo ontstaat een vorm van iteratieve planvorming, waarbij het gezamenlijk investeringsprogramma input vormt voor de individuele plannen, deze vormen op hun beurt weer input voor het gezamenlijk programma enzovoort. Met andere woorden: er vindt een min of meer continue vorm van optimalisatie van investeringsprogrammering plaats.

5.3 KostenverdelingOnderdeel van de besluitvorming over een gezamenlijk investeringsprogramma kan de verdeling van de kosten zijn. Met andere woorden: Wie neemt welke uitgaven voor zijn of haar rekening?

In het stedelijk waterbeheer en de afvalwaterketen liggen de kosten en baten van investeringen niet altijd in één hand. De praktijk van de optimalisatiestudies heeft geleerd dat het mogelijk is om een kostenverdeling te hanteren die uitgaat van de verdeling van de baten van investeringen. Maar er zijn ook andere vormen van kostenverdeling denkbaar. Bij een gezamenlijk investeringsprogramma wordt het kostenvoordeel onderling verdeeld. Het uitgangspunt en streven zou altijd moeten zijn dat iedere partner bij een gezamenlijk investeringsprogramma onder aan de streep lagere uitgaven heeft dan in het geval van afzonderlijke programmering.

1 Een kostenverdeling op basis van de verdeling van de bateDe uitgaven van een maatregel/project worden verdeeld op basis van de verdeling van de baten. De partij die de hoogste baten geniet, neemt de hoogste uitgaven voor zijn of haar rekening. Hiervoor is het noodzakelijk om met elkaar een referentiesituatie te definiëren ten opzicht waarvan de baten worden vastgesteld. Een belangrijk kenmerk van deze vorm van kostenverdeling, dat het gaat om verrekening op basis individuele projecten.

Kostenverdeling OAS NieuwegeinIn een optimalisatiestudie hebben het hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden en de gemeente Nieuwegein maatregelen uitgewerkt, waarmee een aanzienlijke kostenbesparing is gerealiseerd. Vanuit de opgaven op het gebied van emissiereductie, waterkwaliteit en afvoercapaciteit van de RWZI stond het hoogheemraadschap voor een investering van € 6,1 miljoen en de gemeente voor een investering van € 2,7 miljoen. Uit de optimalisatiestudie bleek dat dit suboptimale oplossingen waren en dat het aanzienlijk goedkoper kon. Uit de studie volgde een investeringspakket van € 1,2 miljoen waarmee de opgaven konden worden gerealiseerd.

De investeringen vinden voor een belangrijk deel plaats in het gemeentelijk rioolstelsel. Daar betaalt het hoogheemraadschap aan mee. Bij de kostenverdeling van deze investering is gekeken naar de uitgangsituatie (referentie). Op basis van de verhouding van de oorspronkelijk geraamde investeringen (hoogheemraadschap: 69% en gemeente 31%). Zijn de investeringskosten van € 1,2 miljoen verdeeld. Het resultaat is dat het hoogheemraadschap € 0,8 miljoen betaalt en de gemeente € 0,4 miljoen.


2 Kostenverdeling op basis van een rekening courant tussen partijenDe rekening courant is in feite een overzicht met uitgaven van de verschillende partijen in de tijd. Het uitgangspunt is dat de uitgaven over langere termijn tussen de organisaties in balans is. Met andere woorden: elke organisatie betaalt evenredig mee aan investeringen. Op het moment de rekening courant om wat voor reden dan ook niet meer in balans is, vindt periodiek een afrekening plaats tussen organisaties. Een belangrijk kenmerk van deze vorm van kostenverdeling is dat het nog steeds gebaseerd is op de kosten van individuele projecten, maar dat de verrekening niet meer plaats vindt per individueel project, maar een serie projecten in een bepaalde tijdsperiode.

In verschillende sectoren wordt in de praktijk een vorm van regionale fondsvorming toegepast. Hierbij legt elke afzonderlijke organisatie bijvoorbeeld jaarlijks een bedrag in. De gesommeerde uitgaven van de verschillende organisaties vormen een fonds van waaruit de investeringen kunnen worden gefinancierd. Een voorbeeld van regionale fondsvorming is het model van een centrumgemeente die taken inkoopt of uitvoert voor buurgemeenten. Op basis van een dienstverleningsovereenkomst vindt jaarlijkse inleg / verrekening plaats. Een belangrijk kenmerk van deze vorm van kostenverdeling is dat deze niet meer is gebaseerd op individuele projecten, maar gericht is op een gezamenlijke doelstelling, bijvoorbeeld op het niveau van een zuiveringskring.

Voorbeeld centrumregeling sociaal domeinBij de uitvoering van de nieuwe taken als gevolg decentralisatie in het sociale domein, zoals o.a. jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning werken gemeenten onderling samen. Veel regio’s maken hierbij gebruik van het model van een centrumgemeente die namens de andere gemeenten in de regio’s taken uitvoert of uitbesteedt. De kosten hiervan worden via een zogenaamde centrumregeling verrekend. De basis hiervoor is een onderlinge dienstverleningsovereenkomst, waarbij elke gemeente naar rato een financiële bijdrage levert. Hierbij wordt veelal gewerkt met voorschotten en periodieke verrekeningen op basis van daadwerkelijke gemaakte kosten.

De verwachting is dat een aanpak met een gezamenlijk investeringsprogramma leidt tot een lager niveau van investeringen dan in de situatie zonder gezamenlijke aanpak. Voor burgers en bedrijven in een gemeente, zuiveringskring of regio zal de som van de heffingen voor het stedelijk waterbeheer en de waterketen lager zijn.

De keuze voor een of meerdere vormen van kostenverdeling heeft in algemene zin niet direct effect op de hoogte van de heffingen van een afzonderlijke organisatie. Met andere woorden: het is niet gezegd dat de keuze voor bijvoorbeeld een verrekening op projectniveau per definitie zorgt voor een stijging van de heffingen. Dat is sterk afhankelijk van de maatregel, de betreffende organisatie en de wijze waarop de (eenmalige) uitgaven in boekhoudkundige zin worden doorbelast naar jaarlijkse kosten.


De consequenties van de omgevingswet voor het stedelijk waterbeheer en de waterketen.

De Omgevingswet is door de Eerste en Tweede Kamer vastgesteld en zal in 2019 in werking treden. Met de Omgevingswet worden de regels voor ruimtelijke projecten vereenvoudigd en gebundeld. Met de Omgevingswet wil het kabinet beter aansluiten op a) de samenhang tussen verschillende

plannen en activiteiten b) duurzame ontwikkelingen en c) de verschillen tussen regio’s.

Een belangrijk uitgangspunt in de Omgevingswet is het vertrouwen in decentrale overheden en de hieruit voortkomende ruimte voor gemeenten, waterschappen en provincies om het eigen beleid te voeren. Visies van overheden binden andere overheden niet; er kan gemotiveerd van worden afgeweken.

Bijlage 1: Consequenties inwerkingtreding Omgevingswet


Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt een aantal “regels” die relevant zijn voor de uitvoeringspraktijk van het stedelijk waterbeheer en het beheer van de waterketen. Ook worden nieuwe instrumenten geïntroduceerd, waarbij integratie van beleidsvelden het uitgangspunt is.

Planverplichting gemeentelijk rioleringsplan vervalt vanaf 2020Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt de wettelijke planverplichting voor het Gemeentelijke Rioleringsplan (GRP) na 2020. Gemeenten en ook waterschappen zullen moeten anticiperen op het wegvallen van deze planverplichting en een antwoord moeten formuleren op onderstaande vragen:

• Hoe kunnen de beleidsaspecten van het stedelijk waterbeheer (en rioleringsbeheer) in de gemeentelijke organisatie worden vastgelegd?

• Hoe kan de rolverdeling tussen burgers/bedrijven en gemeente worden vastgelegd rond thema’s als omgaan met hemelwater en voorkomen grondwateroverlast?

• Hoe kunnen afspraken tussen gemeente en waterschap, bijvoorbeeld ten aanzien van overstorten en voorzieningen in het buitengebied, worden geborgd?

• Hoe kunnen maatregelen worden vastgelegd en middelen worden gereserveerd?


• Hoe kan de transparante bekostiging van de rioleringszorg, gebaseerd op een lange termijn doorkijk, worden geborgd?

• Bij de voorgaande vragen: hoe kan invloed uitgeoefend worden op de besluitvorming (inspraak)?

• Het GRP heeft een grote impuls betekent voor de kwaliteit van het rioleringsbeheer. Via het GRP werden middelen gereserveerd en vond bestuurlijke besluitvorming plaats over de gemeentelijke watertaken. Hoe kan ervoor worden gezorgd dat rioleringszorg in het bestuurlijk- en management-vizier blijft?

Ontheffingsbevoegdheid buitengebiedDe ontheffingsbevoegdheid van de provincie voor ontheffing van de rioleringsplicht in het buitengebied komt te vervallen. Gemeenten zullen in overleg met het waterschap en eventueel de provincie een antwoord moeten formuleren op onderstaande vragen:

• Hoe wordt vastgelegd of de gemeente of de perceeleigenaar aan zet is in het buitengebied?

• Wie bepaalt of de gemeente al dan niet moet zorgen voor inzamelen van afvalwater?

• En hoe is inspraak mogelijk over de keuzes?

Effecten van dereguleringDe uitvoeringsbesluiten (AmvB’s) bij de Omgevingswet gaan uit van deregulering: waar het gaat om regionale activiteiten en bevoegdheden van bijvoorbeeld gemeenten en waterschappen, geeft het Rijk de ruimte om zelf regels te stellen. Gemeenten en waterschappen zullen moeten anticiperen op het wegvallen van algemene regels voor lozingen in het oppervlaktewater, in het riool en in de bodem en een antwoord moeten formuleren op de vraag:

• Welke regels zijn relevant voor uw eigen praktijk en hoe leg je deze vast?

• Hoe kan voorkomen worden dat deregulering leidt tot regulering op lokaal/regionaal niveau via gemeentelijke verordeningen en keur? En hoe kunnen conflicteren regels voor burgers en bedrijven worden voorkomen?

Bescherming van drinkwaterbronnenVoor de productie van betrouwbaar drinkwater met zo min mogelijk zuiveringsinspanning is het nodig de drinkwaterbronnen te beschermen.

• Hoe kan bescherming van de drinkwaterbronnen een plek krijgen in omgevingsvisie (doelen)-omgevingsprogramma (maatregelen) en omgevingsplan (regels)?

Handreiking Gezamenlijk Investeringsprogramma

Documents

Transcript of Handreiking Gezamenlijk Investeringsprogramma