handreiking Gebiedsoffertes agrarisch natuurbeheer NP-CLM … · 2013. 9. 30. · 1 Agrarisch...

2 Handreiking gebiedscollectieven en gebiedsoffertes agrarisch natuurbeheer

2

Voorwoord Het initiatief….

Het Agrarisch Natuurbeheer is in beweging. Doelen verschuiven, doelen van verschillende overhe-den worden gebundeld tot een integrale gebiedsopgave. Er komen Gebiedscollectieven die Ge-biedsoffertes maken. Het moet aansluiten bij de praktijk van de boer. De kwaliteit moet omhoog, de uitvoeringskosten omlaag. Het komt allemaal niet uit de lucht vallen. De collectieve weidevogel beheerplannen waarmee sinds 2010 wordt gewerkt is een voorloper van de Gebiedsofferte. Vier pilots GLB hebben geëxperimenteerd met de uitvoering in eigen hand. Maar nu moet binnen twee jaar alle geïnteresseerde groepen boeren en anderen klaar staan om de nieuwe aanpak uit te voe-ren. Waar begin je dan?

Dat was de vraag die de ANV Vallei Horstee (Utrechts-Gelderse Vallei) zich eind 2012 stelde en vroeg aan CLM om samen een strategie te ontwerpen hoe je als ANV hierin het voortouw kunt ne-men. Door samenwerking met het bureau Vallei en Heuvelrug en Netwerk Platteland is het moge-lijk geweest om de haalbaarheid van een Gebiedsofferte voor de Vallei te onderzoeken en voorstel-len te doen voor de wijze van organisatie. Dat heeft een voorstel opgeleverd Aan de Voordeur van de Gebiedsofferte Vallei (2013). Hierin is de inhoud van de beoogde Gebiedsofferte verantwoord en de manier van organiseren. Het voorstel is eigendom van de ANV Vallei Horstee en de door haar opgerichte initiatiefgroep waaraan naast de ANV deelnemen Landschap Erfgoed Utrecht, LTO Noord, Waterschap en Bureau Vallei en Heuvelrug.

In deze handreiking geven wij een tussenstand van onze kennis, ervaringen en visie op de ontwik-keling van Gebiedscollectieven en –offertes. We noemen het bewust een tussenstand. Het ontwik-kelen van collectieven en hun offertes is een majeure klus waar veel mensen in het veld mee aan de slag gaan. Daarmee wordt het veld een lerende organisatie en daar maken wij graag deel van uit.

Dit advies is opgesteld onder meer naar aanleiding van de Vallei ervaringen, put uit de ervaringen met het advies van de Schipluidengroep1, met andere experimenten van de afgelopen jaren en brengt ervaringen uit het Netwerk bij elkaar. Het advies is de verantwoordelijkheid van Netwerk Platteland i.s.m. CLM Onderzoek en Advies. De doelgroep van het advies zijn alle mensen binnen de nieuwe collectieven en de mensen vanuit overheden die het nieuwe stelsel ontwikkelen en aan-sturen. Culemborg, 10 mei 2013 Wim Dijkman | [email protected] | 06 55696320 Elisa de Lijster | [email protected] | 06 42326277

1 http://www.toekomstglb.nl/boeren-overhandigen-advies-agrarisch-natuurbeheer-aan-662.html

3

1 Agrarisch Natuurbeheer en vergroening van de landbouw

De Nederlandse landbouw heeft een ongekend succes bereikt in niveau van productie en export-waarde. De keerzijde van dat succes wordt ook manifest. De discussie over de toekomst van de landbouw gaat niet langer over schaalvergroting maar over duurzaamheid, wederkerigheid, toege-voegde waarde, e.d. Biodiversiteit, klimaat, water, energie, dat zijn de thema’s waarop Europa wil sturen om de voedselzekerheid te garanderen en de EU heeft zich daarbij in goed gezelschap ge-voegd. De sturing op duurzaamheid komt steeds meer uit de voedselketen, c.q. de markt. Als Uni-lever een ambitie heeft over duurzaamheid, sleept zij daarin vele markt partijen mee en dus ook de boer. In de akkerbouw geeft bijvoorbeeld Veldleeuwerik een impuls aan telers om vanuit de situatie van het eigen bedrijf te bouwen aan duurzaamheid. In de melkveehouderij neemt CONO hier een leidende positie in. Zij laten boeren zien dat werken aan duurzaamheid leidt tot preferente handelsketens, die lonend zijn. Beheer van biodiversiteit in het agrarisch landschap is niet langer een regeling waarop je als ondernemer wel of niet inschrijft, maar het is een van de poten van maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO). Het beleid voor het nieuwe agrarische natuurbeheer haakt daarbij aan. Ondernemers die gemotiveerd zijn om te ondernemen met biodiversiteit vin-den in de overheid een partner die de mogelijkheid schept om mede daarin te investeren afhankelijk van de kwaliteit die kan worden geleverd en de toegevoegde maatschappelij-ke waarde. De ondernemer versterkt hiermee de basis onder zijn bedrijf en verwerft de License to produce bij de buren, het dorp en de Nederlandse samenleving. Motieven (groene balkjes) en sturing (gele balkjes) vormen samen de drijfveren waarop het nieu-we agrarisch natuurbeheer drijft. Dat vraagt om een visie op gebiedsniveau over hoe ondernemers beheer van natuur, landschap en water onderdeel weten te maken van de bedrijfsvoering. In het nieuwe Plattelands Ontwikkelings Programma (POP 3) wordt deze nieuwe benadering moge-lijk gemaakt door agromilieuklimaat maatregelen door ondernemers te ondersteunen. De Unie van Waterschappen heeft het belang ervan onderkend en aangekondigd dat de waterschappen een substantiële bijdrage willen leveren aan de doelen van POP3 die zij zelf mede hebben opgesteld. Daarmee laten zij tevens zien op zoek te zijn naar de synergie tussen natuur, landschap, land-bouw, klimaat en watermaatregelen.

1.1 Regionale kracht

De EU ervaart dat de globalisering leidt tot een behoefte bij mensen aan ontwikkelen van her-nieuwde identiteiten op lokaal niveau. De wens om te kunnen sturen op eigen lot en leven, inclu-sief landschap en voedsel wordt manifest. Natura 2000 is niet van de mensen. Anonieme witte pakken melk verkopen minder goed dan wanneer er een koe op staat en het liefst ook nog een boer. Kortere voedselketens ontspringen op vele plaatsen. De EU is zich ervan bewust om de internationale verplichtingen te verbinden met lokale energie en kracht. Nederland heeft met zijn Agrarische Natuur Verenigingen de EU weten te overtuigen van de kracht van het lokale initiatief. Nadat in 2010 vier pilots in Nederland met Europees geld de kans hebben gekregen om te bewijzen dat gebieden de integrale verantwoordelijkheid aankunnen voor het organiseren van het beheer van het gebied, is het besluit genomen dat in de toekomst (vanaf 2016) Collectieven begunstiger kunnen worden voor middelen voor doelen van POP3.

1.2 Waarom collectieven

De gemeenschappelijke overheden kiezen voor een collectieve aanpak om doelen voor een duur-zame landbouw en beheer van het landschap te realiseren. Collectieven zijn in termen van de EU groepen van landgebruikers. Het gaat om de inzet van middelen van het Gemeenschappelijk Land-bouw Beleid (GLB) en dat kunnen zowel de directe betalingen zijn (inkomensondersteuning), pijler 1 als de middelen voor het Plattelandsontwikkelingprogramma (POP), pijler 2. Een deel van de vergroeningseisen van pijler 1 kan via collectieven lopen. En het actieve agrarische natuur, land-schap, en waterbeheer uit pijler 2 gaat in zijn geheel via collectieven lopen. Door de verantwoorde-

Natuur en landschap

Regionaal -‐ cultureel

Economisch


4

lijkheid voor de besteding van de middelen bij het collectief neer te leggen, wordt het een onder-werp van gesprek op het erf en in het dorp. Dat kan belangrijke voordelen meebrengen:

• Effectiever doelbereik op gebiedsniveau: o Veel doelen en maatregelen vragen om samenhang in het gebied. Die komt ge-

makkelijker tot stand onder leiding van een geaccepteerde gebiedspartij; o Meer maatwerk mogelijk en daardoor kunnen efficiënter de maatregelen op de

goede plek worden neergelegd; o Grotere flexibiliteit in lokaliseren van maatregelen, sneller reageren.

• Betere prijs-kwaliteitverhouding (economisch) o In de verhouding overheid-collectief is er sprake van een beperkt aantal aanvragen

en dat verlaagt de transactiekosten voor de overheid; o De transactiekosten op gebiedsniveau kunnen laag blijven als het gebied in staat is

om zich te vereenzelvigen met de doelen en maatregelen en elkaar aan te spreken op een kwalitatief goede uitvoering.

• Sociale samenhang. Door als gebied volledige verantwoordelijkheid te nemen voor beheer van biodiversiteit en het agrarisch landschap, ontstaat er een gevoel van eigenaarschap. Dat versterkt de inzet van boeren en burgers voor de kwaliteit van het landelijk gebied.

Tegelijkertijd werkt het Gebiedscollectief met publieke middelen en dat brengt de verplichtingen met zich mee van de Algemene Wet Bestuursrecht, niet alleen tussen collectief en overheid, maar ook tussen collectief en de leveranciers van diensten. De AWB regelt de verhouding tussen over-heid en burger. Het collectief is weliswaar een private organisatie, maar werkt met middelen van de overheid en heeft vergelijkbare verplichtingen in de verhouding collectief – leverancier. Deze verplichtingen zijn niet anders dan goed bestuur van welke vereniging dan ook. Door de aard en omvang van de contracten worden nu hoge eisen gesteld aan de structuur en werkwijze van het bestuur van het collectief. Het collectief heeft ook nog eens te maken met de Europese wetgeving en een belangrijke daarin is het voorkomen van de zogenoemde oneigenlijke staatssteun.

1.3 Conclusie

Beheer van biodiversiteit en het agrarisch landschap is en wordt meer een onderdeel van een duurzame agrarische bedrijfsvoering. De overheid met haar natuurdoelen buiten de EHS speelt daarop in en wil partner worden van de ondernemer. Als het gevraagde natuurbeheer past in het bedrijf en de motivatie van de ondernemer, dan bieden impulsen van de overheid een meerwaar-de. Groepen van ondernemers zijn in staat tegen lagere kosten en met meer kwaliteit het beheer van het landelijk gebied op landschapsschaal te organiseren. Zij verbinden de doelen van bedrijf en van het gebied (buren, gemeenschap) met de doelen die anderen (Nederlandse overheden en EU) hebben voor de regio. Daarom organiseert POP3 een deel van de doelen en maatregelen via Ge-biedscollectieven. Deze werkwijze moet de deelnamebereidheid vergroten, meer kwaliteit bieden in het resultaat en de kosten van de uitvoering verlagen. Aan deze collectieven worden hoge eisen gesteld, te meer daar zij gaan werken met aanzienlijke overheidsbudgetten.

5

2 Werkproces: wie doet wat?

Er is in de afgelopen jaren geëxperimenteerd met gebiedsbeheer door collectieven. In die experi-menten is gaandeweg meer verantwoordelijkheid op gebiedsniveau neergelegd. Op weg naar de Gebiedscollectieven wordt gesproken over voor- en achterdeuren en over het zandloper model. Voor de voordeur formuleert een Gebiedscollectief een visie op het gebied en verbindt die met in-houdelijke doelen van overheden tot een te leveren prestatie op gebiedsniveau (Streekidee). Het collectief regelt vervolgens met de leveranciers de levering van diensten die bijdragen aan de doe-len. De te leveren prestatie aan de voordeur wordt door het collectief geformuleerd in termen van te leveren biotopen voor soorten, de hoeveelheid vast te houden water in een gebied, de te ver-minderen emissie van nutriënten naar het oppervlaktewater of broeikasgassen, etc. Doel en resul-taat is benoemd en niet de manier waarop. En het moet aansluiten bij het (veranderend) onder-nemerschap van en in het gebied. Veranderend, omdat groepen van ondernemers soms geneigd zijn zich explicieter in te stellen op die omgevingseisen, met als meest uitgesproken voorbeeld, de weidevogel boeren. Immers om succesvol te zijn in de weidevogelbescherming moeten er aanpas-singen worden gedaan op het bedrijf: productie van ruige mest, winning van relatief veel beheer-gras, etc. De afspraken over doelen en te leveren prestatie met de overheid moeten haalbaar en meetbaar zijn en een goede prijs-kwaliteitverhouding hebben. In een volledig marktconforme situatie kan de overheid vanuit een benadering via tendering het maximale eruit halen, maar dat is maar beperkt mogelijk gelet op de ruimtelijke expliciteit van sommige doelen en dus de beoogde beheerder. Dat vraagt van het collectief om de bedrijfsprocessen steeds meer te optimaliseren en de juiste afspra-ken op het juiste niveau te maken.

2.1 Werkprocessen in projectmatige cyclus

Figuur 2.1 is een illustratie van hoe dat werkproces voor een gebiedscollectief eruit kan zien en het volgt de projectmatige aanpak van het bekende plan, act, check and do model. In dit schema zijn de overheden verantwoordelijk voor de twee gele blokken. De andere worden door het Gebiedscol-lectief uitgevoerd. Het Gebiedscollectief onder-neemt de volgende stappen (linkerkolom): • Formuleert een visie op het gebied en ver-

bindt daarmee de doelen van overheden en vice versa. Dit is het Streekidee.

• Vertaalt visie en doelen naar biotopen en maatregelen;

• Formuleert met potentiële leveranciers de te leveren kwaliteit in een regionaal beheerplan (type biotoop, omvang, samenhang);

• Definitieve selectie van deelnemers op basis van regionaal beheerplan en uitnodigen tot contracteren.

• Sluit contracten af voor beheer en het eigen-lijke werk kan beginnen en/of worden voort-gezet.

In dezelfde – maar dan omgekeerde – volgorde vindt de evaluatie plaats (rechterkolom). Deze bestaat uit: • Controle en sanctionering op het afgesproken en gevoerde beheer. Is dat onvoldoende, dan

moet de vraag worden gesteld of: • De goede deelnemers zijn geselecteerd voor deelname aan het beheer en wat kan daaraan

verbeteren. Wordt het beheer wel goed uitgevoerd door de beheerders maar het resultaat blijft achter (in termen van voorkomen van soorten) dan komt de vraag naar boven of:

• De biotopen in de goede dichtheid en ruimtelijke samenhang in het gebied gespreid zijn. Is dat wel het geval, dan is de vraag aan de orde of

Uitvoeren van het beheer

Samenbrengen van biotopen in

regionaal beheerplan

Doelen (soorten, KRW, landschap)

en te leveren prestaties

Formuleren van biotopen en maatregelen

Evalueren van doelen

Zijn de biotopen en maatregelen

goed geformuleerd

Evaluatie uitvoering beheer

(Controle en Sanctionering)

Beleid (Plan) Evaluatie (Check)

Uitvoering (Do)

Plan bijstellen (Act)

Selectiesysteemdeelnemers

Contracten sluiten met deelnemers

Heeft beheerplan voldoende samenhang

Hebben we de geschikte

deelnemers?

Visie op gebied


6

• De geschikte biotopen met maatregelen zijn geformuleerd. Als ook daar geen twijfels over zijn komt de vraag aan de orde

• Of de doelen realistisch zijn. Kortom, elke niveau van handelen kent een eigen evaluatiemodel en de kennis die wordt gevraagd op de verschillende niveaus, is elke keer weer anders. Het Gebiedscollectief als geheel moet in staat zijn die kennis, ervaring en capaciteit te organiseren op al die niveaus. In het volgende hoofdstuk verkennen wij welke eisen dat stelt aan de organisatie van het Collectief.

7

3 Gebiedscollectief als organisatie

Het Gebiedscollectief is een begrip dat nog weinig zegt over het type organisatie, behalve dat het een representatie is van de groep van landgebruikers en namens hen kan handelen. Het Collectief moet in staat zijn om alle stappen uit het werkproces te organiseren (zie hoofdstuk 2) en daar beslissingen over te nemen, rekening houdend met de vereisten van de EU en de AWB (zie hoofd-stuk 1).

3.1 Programma van Eisen voor Gebiedscollectief

Het Programma van Eisen voor het Gebiedscollectief: • Transparante besluitvorming over de totstandkoming, uitvoering en evaluatie van de offer-

te, c.q. beheerplan; • In de besluitvorming hebben landgebruikers in ieder geval de meerderheid; • Onafhankelijkheid van het bestuur van het collectief naar (gedelegeerde) opdrachtgevers

en opdrachtnemers. • Scheiden van:

o Deskundigheid en besluitvorming; o Uitvoering en besluitvorming o Controle en sanctionering en besluitvorming Adviezen van deskundigen en controleurs zijn openbaar (geanonimiseerd).

• Hebben van een bezwaar- en beroep procedure. • Geen overcompensatie in betalingen voor beheermaatregelen (Staatssteun).

Door een transparante besluitvorming te organiseren met voldoende checks and balances ontstaan er geaccepteerde bestuurlijke keuzes over wie wordt uitgenodigd om als leverancier van diensten op te treden. Die legitimiteit van keuzes kan het collectief ontwikkelen:

3.2 Legitieme besluitvorming

Legitimiteit van besluitvorming is voor het Collectief een belangrijke eis (zie 1.2). Die besluitvor-ming staat in dienst van de opdracht die het collectief krijgt van enerzijds de opdrachtgever en anderzijds van de leveranciers van diensten. Om de legitimiteit van de organisatie te ontwerpen identificeren we cruciale momenten van besluitvorming. Bij het ontwerpen van de Gebiedsofferte:

• Over de visie op het gebied; • Over de keuzes voor welke doelen en waar een offerte voor wordt opgesteld; • Over prioriteiten in doelen en maatregelen die in de offerte worden aangebracht, inclusief

de ruimtelijke samenhang daarbij (regionaal beheerplan); Bij de levering van de diensten na het gunnen van de offerte:

• Over opdrachtverlening aan leveranciers op basis van verleende opdracht gebiedsofferte; • Over controle en sanctionering van de uitvoering van de maatregelen; • Over herprioriteren van de te leveren diensten na evaluatie van resultaten (herzien regio-

naal beheerplan).

Onafhankelijke kennis In de besluitvorming speelt (onafhankelijke) kennis een belangrijke rol. Daarvoor kan een techni-sche commissie het Bestuur adviseren. Deze technische commissie heeft in ieder geval kennis van de ecologie van een gebied. Zij doet voorstellen voor te leveren diensten door het collectief. Zij laat zich daarbij inspireren door de doelen van de overheden en de visie op het gebied van de agrariërs, andere landgebruikers en bewoners. Deze commissie hanteert criteria die bestuurlijk vooraf zijn goedgekeurd. De technische commissie stelt prioriteiten op, rekening houdend met de gedachte dat niet voor alle te leveren diensten middelen beschikbaar zijn. Aan deze commissie nemen mensen deel die hetzij beroepsmatig, hetzij als vrijwilliger ecologische kennis hebben ont-wikkeld van en over het betreffende gebied. De adviezen van de technische commissie zijn open-baar.


8

Onafhankelijke controle Het spreekt voor zich dat de controle op de kwaliteit van de te leveren diensten onafhankelijk ge-beurt van de leveranciers en van het collectief. Een slager keurt niet zijn eigen vlees. Er is bij meerdere collectieven in het verleden ervaring opgedaan met een onafhankelijke schouw en dit is inmiddels bij leveranciers van diensten een geaccepteerd verschijnsel. De schouwcommissie heeft – evenals de technische commissie – een adviserende functie naar het Bestuur. Schouwcommissie kan samenvallen met het uitvoeringsteam. Sanctionering vindt plaats onder gezag van het Be-stuur.

Uitvoeringsteam Het werk dat wordt gedaan voor de opstelling en uitvoering van de Gebiedsofferte gebeurt (gedeel-telijk) door professionals. Zij werken in opdracht van het Bestuur en zijn er uiteraard geen onder-deel van. Zij rapporteren aan het Bestuur. Datzelfde geldt voor vrijwillige medewerkers. Deze wor-den aangestuurd door de professionals.

Bezwaar en beroep Bij een professionele besluitvorming hoort een procedure van bezwaar en beroep: de leden kunnen hun bezwaren tegen een besluit kenbaar maken bij een onafhankelijke commissie van bezwaar en beroep die een uitspraak doet over de beslissing en het bestuur daarover adviseert. Het kan ook een bindend advies zijn. De uitslag van het advies is (geanonimiseerd) openbaar: wel of niet in gelijk gesteld.

Toegang tot deelname Een van de belangrijkste randvoorwaarden is dat iedereen in principe toegang heeft tot deelname aan het collectief. Dat stelt hoge eisen aan de communicatie. Het collectief moet aantoonbaar zich inspannen om iedereen te informeren. Regelmatige berichtgeving in lokale media en persberichten in combinatie met een goede website voldoen.

Door deze structuur waarbij het bestuur onafhankelijk is van de uitvoering van het werk ontstaat er een verantwoord systeem van checks and balances, die leidt tot verantwoorde en geaccepteerde besluitvorming.

3.3 Randvoorwaarden voor functioneren van collectief

Om het werk professioneel uit te voeren, moet het collectief de beschikking hebben over: • Een informatiesysteem waarin onder andere opgenomen:

o De doelen – ruimtelijk expliciet - voor het gebied o Aangegane contracten, betalingen, controles en sanctioneringen, adressen, etc. o Monitoringsgegevens Deze informatie kan zo mogelijk worden gegenereerd gebruik makend van openbare systemen, zoals de nationale Flora en Fauna Databank.

• Professionele ondersteuning in ecologische kennis, kennis van staatssteunregels, uitvoeren van beheer, uitvoeren van de administratie en controle.

• De mogelijkheid om in contact te komen met alle potentiële deelnemers in het collectief (leveranciers).

• Netwerk naar (gedelegeerde) opdrachtgevers voor de doelen voor het gebied.

Deze voorzieningen zijn gedeeltelijk van technische aard en kunnen ook worden betrokken van andere organisaties of worden landelijk aangeleverd.

9

3.4 Samenstelling collectief

Het collectief vertegenwoordigt de ambitie van het gebied met de uitvoering van agrarisch natuur, landschap en waterbeheer en zo mogelijk andere doelen voor milieu en klimaat. Gelet op de con-text van het GLB, vindt de sturing van het Collectief in eerste plaats plaats door een afvaardiging van de leveranciers, dat is gemandateerd: het Bestuur van het Collectief. In veel gevallen zijn bur-gers, natuurorganisaties, e.a. betrokken en hebben interesse in toegang tot besluitvorming. Het systeem laat dat ook toe door lidmaatschap van bijvoorbeeld de commissies. Voor de samenstelling van het Bestuur van het Collectief zijn meerdere varianten denkbaar. De Europese voorwaarde dat begunstigden van de POP3 middelen groups of farmers and other land users moeten zijn, brengt met zich mee dat het bestuur in ieder geval in meerderheid zo niet in zijn geheel moet bestaan uit de leveranciers van diensten. Het staat het bestuur vrij adviseurs op te nemen om de kwaliteit van besluitvorming te versterken. Dat kunnen de voorzitters zijn van de commissies, een financieel adviseur, etc. De controller functie in het Bestuur is belangrijk, maar die wordt tevens gewaarborgd door accountants die deze nieuwe vormen van gebiedsbeheer moet ondersteunen en beoordelen. Kennis hiervan in het Bestuur is belangrijk.

3.5 Schaal van collectief

In de praktijk van werken kunnen de besturen van collectieven versterkte besturen zijn van de huidige Agrarische Natuur Verenigingen al dan niet na fusie van enkele verenigingen om voldoende schaalgrootte (en omzet) te realiseren. Hierin schuilen dilemma’s. De kracht van een relatief kleine ANV is de directe relatie met en zichtbaarheid bij de leden. Het nadeel in het nieuwe systeem is dat dan de kritische massa te klein is om alle kennis en vaardigheden te ontwikkelen voor een Gebied-scollectief, althans dan worden de transactiekosten weer onevenredig groot. Dan zijn er verschil-lende vervolgstappen denkbaar: • Enkele ANV’s fuseren tot een grotere ANV en de oude ANV’s worden werkgroepen onder de

nieuwe ANV, c.q. Gebiedscollectief; • De ANV’s besluiten om samen een gedeeld service centrum op te richten, die alle noodzakelijke

administratieve handelingen efficiënt kan verrichten en de professional(s) kan aansturen. De tweede oplossing stelt hoge eisen aan de samenwerking tussen de ANV’s. Het gedeelde service centrum heeft al snel een bestuur nodig dat beleidsmatig kan handelen, al was het maar omdat het opdrachtgever van de professional is. Dit kan dus een hybride constructie zijn. Komt de vraag naar boven op welk niveau een Gebiedsofferte wordt opgesteld. Een overweging is om een Gebiedsofferte samen te stellen uit een set van beheerplannen voor kleinere deelgebieden. Die onderverdeling kan een gevolg zijn van: (a) ruimtelijke verschillen in deelnamebereidheid, (b) klustering van doelen en dus landschappen, (c) infrastructuur die gebieden verdeelt, etc. Een sys-teem van beheerplannen voor deelgebieden maakt het gemakkelijker om als collectief te sturen op kwaliteit van uitvoering tot en met de doelrealisatie. Beheerplannen voor deelgebieden vallen niet per definitie samen met werkgebieden van (voormalige) ANV’s. Door in het Bestuur van het Collectief een ruimtelijke spreiding aan te brengen, ontstaat er een mogelijkheid om de verbinding tussen deelgebieden en Bestuur te versterken. Er is geen blauwdruk voor de wijze waarop een Gebiedscollectief wordt georganiseerd, er zijn meerdere varianten denkbaar zo lang maar wordt voldaan aan het Programma van Eisen van Be-sluitvorming. Gelet op de grote verantwoordelijkheid is het efficiënt om een zekere ondergrens aan de schaal van organiseren te stellen.

3.6 Conclusie Organisatie van Bestuur Gebiedscollectief

Het Gebiedscollectief krijgt een verantwoordelijkheid die hoge eisen stelt aan professionaliteit van bestuur en uitvoering. Gelet op het maatschappelijk belang van de te leveren diensten en beperkte mogelijkheden om marktwerking toe te passen, is een zorgvuldige en transparante besluitvorming noodzakelijk. De technische advisering, de uitvoering, de controle en sanctionering en bezwaar en beroep worden gescheiden van de bestuurlijke besluitvorming. In de uitvoering is niet alleen ken-nis nodig van administratieve processen, maar ook van beleidsmatige en juridische afwegingen zoals Europese wetgeving over oneigenlijke staatssteun.


10

Voor de organisatie van het bestuur is – gelet op de complexe taak – een zekere minimumschaal nodig om voldoende kritische massa te hebben voor de uitvoering van het werk inclusief bestuur.

11

4 Gebiedsofferte in voorbereiding: regionaal beheerplan

Een belangrijke verandering met de huidige praktijk is dat gebieden zelf met beheerplannen komen (de gebiedsofferte) voor een gebied gebaseerd op hun visie op het gebied en het brede set van doelen vanuit POP 3 aangevuld door overheden en bedrijfsleven. Het ontwerpen van de offertes gebeurt onder regie van de provincies die de doelen van alle overheden synchroniseren. Gebieden kunnen daar zelf een actieve rol in spelen.

4.1 Visie

Het beheer van biodiversiteit en agrarisch landschap wordt een onderdeel van groen ondernemen. Ondernemers in het gebied kiezen bewust voor deelname aan levering van diensten als onderdeel van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Tegelijkertijd stellen ondernemers in het gebied randvoorwaarden, zoals bijvoorbeeld (a) levering de diensten kan niet ten koste gaan van de be-schikbaarheid van goede grond voor de landbouw, (b) maatregelen passen in de bedrijfsvoering en komen de bedrijfsvoering ten goede, e.d. Ondernemers kijken naar hun omgeving niet alleen als productieruimte, maar het is ook een leefomgeving voor hen zelf, voor de buren en voor het dorp. Sommigen zijn daarvan meer afhankelijk dan anderen. Denk aan ondernemers die recreatieve of andere ontvangst activiteiten ondernemen. De functie van het formuleren van een visie op het gebied is dat het alle betrokkenen de gelegen-heid geeft om te delen wat iedereen waardeert in het landelijk gebied en wat mensen willen ver-sterken of wat ze ook vooral NIET willen. Deze visie is de vruchtbare bodem waarop de doelen vanuit de overheden tot zijn recht kunnen komen.

4.2 Doelen

De doelen die in de Gebiedsofferte bij elkaar worden gebracht en gesynchroniseerd, komen van meerdere richtingen: het Rijk, waterschap, provincies, gemeenten, maar ook de landbouw en het bedrijfsleven zelf, denk aan de groeiende invloed van de keten. De overeenstemming over de doe-len is daarom een complex proces. Enkele voorbeelden ter illustratie: • De achtereenvolgende kabinetten Rutte hebben aangegeven zich primair in te willen spannen

voor de Europees verplichte doelen, samengevat in bijvoorbeeld de Vogel- en Habitat Richtlijn (VHR) soorten en gebieden. Daarvoor zijn Natura 2000 gebieden ingericht. Sommige - veelal bewegende - soorten komen ver voorbij de grenzen van Natura 2000 gebieden. Zo heeft de Grauwe Kiekendief, een VHR soort, zich met succes in moderne akkerbouw gebieden kunnen vestigen dankzij – in eerste instantie – braaklegging later gevolgd door actief randenbeheer. Geen Natura 2000 gebied te bekennen in de buurt.

• Dit staat haaks op de conclusies van sommige studies naar effectiviteit van agrarisch natuurbe-heer, die concluderen dat agrarische biotopen voor hun biodiversiteit veelal afhankelijk zijn van de EHS als houder van de bronpopulatie. Dat geldt voor planten, zeker indien men er voor kiest dat natuurlijke processen moeten leiden tot (her)kolonisatie van het agrarisch gebied. Voor alles wat sneller beweegt geldt dat minder en die hebben soms een groter of kwalitatief ander leef-

Akkerranden in de polder

Grootschalige akkers afgewisseld met kleurrijke randen, dat is wat we vooral sinds 2010 kunnen zien in

de akkerbouwgebieden. Waarom partijen hierin investeren:

• De praktijk laat zien dat (akker)vogels hiervan kunnen profiteren, ook een kritische vogel als een veld-

leeuwerik mits in de juist configuratie.

• Specifieke kruiden in de randen trekken natuurlijke vijanden aan. Hoewel bewijs van effectiviteit moei-

lijk is te geven, leidt het tot minder bespuitingen.

• Een kruidenrijke rand langs de sloot met een aanzienlijke hoogte beperkt de drift van bestrijdingsmidde-

len naar het water.

Conclusie: de biodiversiteit (kruiden) is geïmporteerd (actief ingezaaid), ze is functioneel in de bedrijfs-

voering (plaagbestrijding) en omgeving (waterkwaliteit). Authentiek genoeg om mede te ondersteunen

vanuit het nationaal biodiversiteitsbeleid? De burger zal ze graag plukken.


12

gebied nodig dan de EHS/Natura 2000 biedt. Er zijn VHR en andere prioritaire soorten die voor een deel of gehele levenscyclus afhankelijk zijn van het agrarisch cultuurlandschap.

• De prioritaire natuurdoelen voor het agrarisch cultuurlandschap zijn veelal ontleend aan vroege-re agrarische praktijken. De weidevogels zijn daarvan een goed voorbeeld. Het beheer vraagt dan een simulatie van dat vroegere landgebruik (een retrospectieve benadering). De uitdaging is om ook te zoeken naar maatregelen die passen in de moderne landbouw, tevens de biodiver-siteit versterken en die functioneel zijn aan diezelfde landbouw (prospectieve benadering). De akkerranden in de polders zijn daar een voorbeeld van.

• Sommige diensten zijn eendimensionaal niet doelmatig te realiseren in het agrarisch cultuur-landschap. Worden echter alle doelen opgeteld waaraan een dienst kan bijdragen, dan kan het wel interessant zijn (proportionaliteit van doelen en betalingen). Dit stelt hoge eisen aan gede-legeerd opdrachtgeverschap voor diensten van gemeenschappelijk belang (integraal beleidska-der). Dat kan een reden zijn om bijvoorbeeld wel luzerne te gaan telen en financieel te onder-steunen onder specifieke omstandigheden.

Eigenaar van de doelen De waardering voor biodiversiteit en landschap wordt lokaal sterk beleefd. Met succes zoeken boe-ren en vrijwilligers elkaar op om samen het beheer uit te voeren. Samen brengen zij veel kennis mee over de potentiële doelen voor het gebied. Daardoor zijn zij in staat om een aanbod te doen voor de beoogde doelen binnen de kaders die de overheden stellen. De praktijk van doelformu-lering kan er een worden van overleg tussen overheden en gebied, niet lineair, maar cyclisch. Een gebied dat weet te overtuigen dat zij in staat is topkwaliteit te leveren op doelen van de overhe-den, is in staat om met succes een aanbod te doen aan overheden en anderen. Daarmee haakt het gebied in op de cyclische benadering van doelformulering. Conclusie doelen Als beheer van biodiversiteit en agrarisch landschap onderdeel wordt van de vergroening van de landbouw, goed in te passen is in de landbouw en onderdeel wordt van agromilieu klimaat betalin-gen, dan ontstaat er een complexe situatie. Voor overheden wordt het moeilijker om en een afwe-ging te maken van wat aan de maatregel bovenwettelijk is en naar welke doelen en doeleigenaar het eventuele vergoedingen moet toerekenen. Terwijl die benadering energie geeft voor beheer van biodiversiteit: de weg vooruit, innovaties in beheer en landgebruik, nieuwe landschappen op moderne landbouw geschoeid.

4.3 Biotopen in samenhang: begrenzen als resultaat van….

De doelen vanuit de overheid komen sectoraal het gebied binnen: een VHR soort waarvan de staat van instandhouding onvoldoende is of de behoefte van een waterschap om buffercapaciteit te heb-ben in tijden van overvloedige regen of het fosfaat gehalte van het oppervlaktewater dat te hoog is, etc. Deze doelen vertaalt het gebied onmiddellijk in biotopen en maatregelen. Een biotoop is een omgeving waarin een soort kan fourageren, zich voortplanten en/of kan schuilen. Dat kan sa-

Luzerne: importeren of investeren?

Luzerne als gewas draagt bij aan meerdere agromilieu klimaat doelen. Mits goed gesitueerd, blijkt het de

veldleeuwerik een goede broedgelegenheid te bieden. Het gewas is eiwitrijk en kan het deels de soja

behoefte vervangen. Eenmaal opgegeten versterkt het de spijsvertering van de koe zodat die minder

methaan uitstoot. Als het aan de boer ligt koopt hij luzerne in als hooi, omdat dat goedkoper is dan deze

zelf willen telen. Luzerne telen zonder bemesting weet fosfaat te mobiliseren uit P-verzadigde gronden.

En P wordt een beperkende grondstof. Luzerne heeft dus maatschappelijke baten, aan de andere kant is

het een landbouwgewas. Dus kan men zich afvragen of deze maatregelen vanuit EU agromilieu betalin-

gen moet worden vergoed, aangezien het toch een bepaalde opbrengst voor de boer heeft.

Conclusie: Het is een landbouwgewas dat geteeld meerdere maatschappelijke doelen kan dienen, vaak is

luzerne voor de ondernemer niet rendabel, wel inpasbaar. Kunnen we deze innovatie in het nieuwe agra-

risch natuurbeheer een plek geven? Pijler 1 staat er voor klaar (EFA). Daarmee bereikt het nog niet de

melkveehouder.

13

menvallen met een maatregel zoals het vergroten van het waterbergend vermogen in een gebied zoals sloot verbreden, c.q. oevers verbreden en/of water opzetten in profiel. Zo wordt wat voor het ene doel een maatregel is, voor het andere doel een biotoop. Het te beheren object staat centraal en de wijze waarop aan de producten uit het beheer weer op een of andere manier een waarde kan worden toegekend: als voer, als strooisel, als energiebron, als bron voor organische stof, bron van leven voor anderen, bron van innovatie, etc. Biotopen en maatregelen ontlenen hun waarde aan de schaal waarop zij voorkomen. Er zijn soor-ten die baat hebben bij een geïsoleerd bestaan in een poel, maar dan nog zijn zij in hun overleving afhankelijk van nabijheid van andere poelen. Een bepaalde dichtheid en ruimtelijke samenhang van biotopen en maatregelen is noodzakelijk om het gewenste effect te hebben, c.q. doel te bereiken. We kennen dit vanuit het collectieve weidevogelbeheer, maar het speelt ook bij akkervogels en in het landschap. In het huidige landschapbeheer zijn eigenaren/beheerders veelal autonoom in de uitvoering van beheerwerkzaamheden en dan kan het voorkomen dat houtwallen zo maar in één keer over een lengte van 2 km volledig zijn gekapt. Dan heeft die houtwal (tijdelijk) een ecolo-gische functie verloren: voor vleermuizen om zich op te oriënteren, voor vogels om te gebruiken als corridor om langs te broeden en/of op insecten te fourageren. Met andere woorden: landschap als ecologisch systeem vraagt om een samenhangend beheerplan op landschapsniveau. Het vermogen om op gebiedsniveau een samenhangend pakket van biotopen en maatregelen te ontwikkelen is bepalend voor het succes van het beheer en het bereiken van de doelen. Daarmee komt een ruimtelijk expliciete begrenzing van de doelen en maatregelen in een ander daglicht te staan, laat staan begrenzingen van maatregelen of pakketten op perceelsniveau. De kwaliteit van de offerte wordt meer bepaald door het vermogen om op gebiedsniveau een samenhangend pakket van biotopen en maatregelen en leveranciers te formuleren en mobiliseren. Dat is de potentiële kracht van het collectief en dat vraagt om terughoudendheid in begrenzingen vooraf. Het stelt ei-sen aan de inhoudelijke kennis en de wervingskracht van collectieven om lokaal biotopen en maat-regelen bij elkaar te brengen en het stelt de vrijwillige deelname in een ander daglicht: die vrijwil-ligheid is beperkt omdat je alleen mee kunt doen als de buren dat ook doen.

4.4 Prijsstelling

Teruggrijpend op beheer van het agrarisch landschap als onderdeel van maatschappelijk verant-woord ondernemen en op de inpasbaarheid van het beheer in het bedrijf (hoofdstuk 1), komt de prijsstelling in een ander daglicht te staan. Nadat decennia geleden van de boeren werd verwacht het beheer op eigen kosten uit te voeren, zijn in de afgelopen paar decennia steeds meer regelin-gen gekomen die voorzien in een 100% compensatie van opbrengst en arbeid. In de nieuwe situa-tie is het beheer van natuur, landschap en water met welke motieven dan ook minder gemakkelijk te onderscheiden van de reguliere bedrijfsvoering. Groen ondernemerschap wordt beloond. De ondernemer die functionele akkerranden inzaait op de perceelsgrens langs een houtwal of sloot slaat meerdere vliegen in één klap. De locatie draagt positief bij aan de doelrealisatie, mits het beheer goed is. De opbrengst van het gewas op die plek zou beperkt zijn, zo het al tegen de kos-ten van de teelt opweegt. En de biodiversiteit die het met zich meebrengt is ergens in de buurt functioneel in de bestuiving en de buren gunnen deze ondernemer gemakkelijker zijn ondernemer-schap als hij/zij een stal wil uitbreiden. De baten komen niet alleen ten goede aan de ondernemer zelf, maar ook aan het gebied, incl. recreant en horeca. En de ondernemer die het lukt om de houtwal te laten beheren door een ploeg vrijwilligers en het vrijgekomen hout weet te verwaarde-ren naar energie, is spekkoper en voor hem/haar is de vergoeding uit de Gebiedsofferte een wel-kome bijdrage maar geen doel. Tegen deze achtergrond ligt het voor de hand dat de (gedelegeerde) opdrachtgever – provincie -met een lump sum prijsstelling voor de gehele gebiedsofferte gaat werken en dan op basis van te leveren kwaliteit op gebiedsniveau beoordeelt of de prijs-kwaliteitverhouding interessant is. Aan het collectief om te beoordelen hoe men wil werken met de schaarste aan middelen: krijgen alle aanbieders een lagere vergoeding of kiest het collectief voor het beheer van kwalitatief de beste biotopen en maatregelen, waar de kans op doelrealisatie het grootste is. Zo ontstaat in beperkte mate een marktwerking op gebiedsniveau.


14

Het doel van de Catalogus Groenblauwe diensten is dat het aangeeft welke bedragen vanuit het perspectief van oneigenlijke staatssteun maximaal aan een ondernemer gegeven mag worden. Dat maximum geven is niet hetzelfde als de beste prijs-kwaliteitsverhouding. Door de transactiekosten onderdeel te maken van de lump sum financiering wordt het Collectief uitgedaagd om de organisatiekosten zo laag mogelijk te houden.

4.5 Conclusie regionaal beheerplan

Het beheer van het agrarisch landschap is een onderdeel van groen ondernemen. In de Gebiedsof-ferte worden doelen van anderen (o.a. overheden) samengebracht met ambities van het gebied: boeren, andere grondgebruikers en burgers. Doelen van overheden worden gesynchroniseerd en het gebied respondeert daarop met een aanbod van diensten: biotopen en maatregelen. Het op-stellen van doelen kan in een cyclisch proces met de mensen in het gebied. Zij kennen het gebied, hebben informatie over de doelen en weten de kwaliteiten van het gebied te benoemen. Individue-le doelen zijn in een Gebiedsofferte onderdeel van een groter geheel en dat vraagt om proportiona-liteit in vergoedingen voor de doelen door doeleigenaren. De prijsstelling op gebiedsniveau is een lump sum, waarbij op gebiedsniveau kan worden onderhandeld over prijs-kwaliteitverhouding. Niet de deelname bereidheid staat centraal, maar de te leveren kwaliteit. Die wordt vooral bepaald door de ruimtelijke samenhang in biotopen en maatregelen. Deze ruimtelijke samenhang op regionaal niveau leidt tot een of meerdere regionale beheerplannen binnen een Gebiedsofferte. Dit is mede afhankelijk van de ruimtelijke expliciteit van doelen.

15

5 Kwaliteitsbeleid Gebiedscollectief Hoewel zelden expliciet benoemd, heeft iedere organisatie een kwaliteitsbeleid. Het opstellen, uit-voeren en toetsen van het kwaliteitsbeleid is voor de organisatie belangrijk om een agenda voor verbetering te hebben. Een kwaliteitsbeleid gaat niet alleen over basisnormen waaraan wordt vol-daan maar ook om ingebouwde mechanismen waardoor je het elke keer beter probeert te doen. Er worden drie componenten onderscheiden in het kwaliteitsbeleid: • Inhoudelijk: keuze van biotopen en beheermaatregelen uitgaande van de doelen; • Organisatie: de wijze waarop het proces inhoudelijk en administratief wordt aangestuurd; • Bedrijfsvoering: administratieve systemen, informatievoorziening, etc.

5.1 Sturen op kwaliteit van beheer

Sturen op de kwaliteit van het inhoudelijke resultaat van het beheer is een gelaagd en complex proces omdat gedurende de opstelling en uitvoering van de offerte er voortdurend keuzes worden gemaakt. Deze worden hieronder afgepeld en aangegeven wie op welke wijze de kwaliteit daarvan toetst. Daarvoor wordt gebruik gemaakt van het schema van het werkproces uit hoofdstuk 2. Daar wordt expliciet ingegaan op de evaluatie ladder van (a) uitvoering van beheer – keuze beheerder – (b) locatie en dichtheid van biotopen en maatregelen – (c) type biotopen en maatregelen en (d) uiteindelijk de doelen. Opmerkelijk is dat pas rechts bovenin het schema wordt gestuurd op de resultaten in termen van biodiversiteit, het feitelijk beoogde resultaat van een deel van de offerte. Dat is logisch, want biodiversiteit op zichzelf is niet te sturen, wel de randvoorwaarden. De Gebiedsofferte is aan de voordeur een zesjarig contract tussen collectief en opdrachtgever. Aan de achterdeur tussen collectief en leveranciers kan een jaarlijkse bijstelling plaatsvinden. Dat bete-kent dat deze checks jaarlijks plaats moeten (kunnen) vinden. De mate waarin kan worden gestuurd op prijs-kwaliteit in de offerte hangt af van welke afspraken worden gemaakt met de opdrachtgever. Mechanismen die in het systeem (kunnen) zitten zijn: • Er is sprake van een lump sum financiering, waarbij schaarste aan middelen moeten leiden tot

keuzes voor kwaliteit. Niet de deelnamebereidheid staat centraal maar de te leveren kwaliteit. Dat brengt met zich mee dat er in de offerte sprake is van:

• Een ranking in ecologisch-technische kwaliteit van de biotopen en maatregelen. Daarvoor is de technische commissie verantwoordelijk. In de praktijk blijkt dat de biotopen en maatregelen met de hoogste waarde niet gemakkelijk tot stand komen. Door te sleutelen aan de vergoedingen (door het Collectief) kan de deelname aan biotoopbeheer met een hoge kwaliteit worden gestimuleerd. Ook de mate van ruimtelijke samenhang kan financieel worden beloond.

• Een deel van het budget (5%) reserveren voor R&D: nieuwe ideeën die leden en andere be-trokkenen voordragen uitproberen en evalueren.

• In het beheer vrijwilligers mee laten werken waardoor de kosten lager worden en daarmee meer budget beschikbaar is voor uitvoeren van beheer. Inzet van vrijwilligers kan op niveau van leverancier en van collectief.

5.2 Sturen op kwaliteit van bestuur

In hoofdstuk 3 is een schets gegeven van de wijze waarop het Collectief wordt bestuurd, c.q. het werk wordt aangestuurd. Daarin liggen de waarborgen voor kwaliteit. De uitvoering ervan wordt zesjaarlijks geëvalueerd. Een zesjaarlijkse periode ligt voor de hand, gelet op de lengte van het contract tussen collectief en overheid (SNL). Een dergelijke evaluatie kan worden uitgevoerd door leden van het collectief. In die evaluatie wordt nagegaan of is voldaan aan het Programma van Eisen van het Bestuur van het Collectief en de daaraan gekoppelde afspraken over taken en ver-antwoordelijkheden van Bestuur en de Commissies. In de combinatie van deze evaluatie en van het bestaan van de Commissie Bezwaar en Beroep schuilen de check’s op de kwaliteit van besluit-vorming.


16

5.3 Bedrijfsvoering

In de bedrijfsvoering spelen facetten als verantwoordingsvermogen en efficiency. Hier zal – gelet op de te verwachten omvang van het contract – ongetwijfeld een accountant bij betrokken worden. Deze let in ieder geval op de uitvoering van de administratie en verantwoording van de besteding van middelen. Daar bovenop liggen vragen als: • Efficiënte uitvoering van de werkzaamheden; • Kwaliteit van de communicatie, website, PR, etc.; Een van de grote risico’s in het nieuwe stelsel is dat nu het collectief met een behoorlijke uitvoe-ringslast wordt geconfronteerd in plaats van de overheden. Dat betekent dat het collectief mecha-nismen inbouwt om de efficiëntie van het werk te versterken, zoals: • Voldoende kritische massa hebben bij de contracten. Er is veelal een relatie tussen robuustheid

van beheer en omvang van de contracten. Dat pleit voor een aanzienlijke drempel in de om-vang van een contract. Daarmee worden al snel kleine grondeigenaren (de niet-boeren) gepas-seerd, terwijl die veelal ambitie hebben. Een oplossing kan zijn om een contract te sluiten met een groep van beheerders binnen een gebied, mits die in staat zijn elkaar aan te spreken op de gezamenlijk te leveren kwaliteit.

• Zo veel als mogelijk werkzaamheden combineren en gebruik maken van bestaande faciliteiten. • Waar mogelijk werkzaamheden uitvoeren op vrijwillige basis. De inzet van deze uren (zichtbaar

maken) is een vorm van cofinanciering vanuit het gebied. Dat verhoogt de kosteneffectiviteit, maar ook de sociale verankering van het beheer in het gebied.

De evaluatie van deze efficiency kan gebeuren door intervisie tussen verschillende collectieven. Collegiale toetsing (collectieven onderling) maken het stelsel als geheel sterker. Uiteraard is plan-ning en rapportage van deze evaluaties belangrijk in de verantwoording naar het bestuur van het collectief en dus de leden. De leden hebben belang bij een goede en efficiënte uitvoering, omdat alle kosten die aan administratie worden besteed ten koste gaan van de inhoud van de gebiedsof-ferte en daardoor de prijs-kwaliteitverhouding van de offerte.

5.4 Conclusie

Kwaliteit van opstellen en uitvoeren van de gebiedsofferte gaat over veel facetten. Het zichtbaar maken daarvan is van essentieel belang voor de ontwikkeling en continuïteit van het beheer. De structuur van het Collectief waarborgt dat de kwaliteit voortdurend wordt versterkt. Een cultuur die streeft naar voortdurende verbetering en vernieuwing is de beste garantie voor kwaliteit. Zelfeva-luatie en visitatie door externen versterkt die cultuur.

handreiking Gebiedsoffertes agrarisch natuurbeheer NP-CLM … · 2013. 9. 30. · 1 Agrarisch...

Documents

Transcript of handreiking Gebiedsoffertes agrarisch natuurbeheer NP-CLM … · 2013. 9. 30. · 1 Agrarisch...