Handelingsplan grootschalige horizontale evacuaties · onze minister opdracht heeft gegeven en...

Handelingsplan grootschalige horizontale evacuaties

Datum 25 april 2014 Status Definitieve versie

Colofon

Uitgegeven door Rijkswaterstaat Verkeer- en Watermanagement Informatie Ellen Moens Telefoon 06 - 50 41 94 22 Fax Uitgevoerd door VMO-Advies | Rob van Engelshoven Opmaak Datum 25 april 2014 Status Definitieve versie, vastgesteld DT-VWM 22 april 2014 Versienummer

Inhoudsopgave

Samenvatting—8

1 Inleiding—9 1.1 Inleiding—9 1.2 Aanleiding—9 1.3 Beoogd kader—9 1.4 Beoogde aanpak—10 1.5 Leeswijzer—11

2 Projectafbakening / Scope—13 2.1 Inleiding—13 2.2 Het begrip ‘Evacuatie’—13 2.3 Afbakening—13 2.4 Schematische weergave projectafbakening—15

3 Theoretisch kader—17 3.1 Inleiding—17 3.2 Operationele definities—17 3.2.1 Evacuatie: horizontaal of verticaal—17 3.2.2 Veilige plaats—18 3.2.3 Dieren—18 3.2.4 Vormen van verplaatsing—18 3.2.5 Tijd—19 3.2.6 Gebied—19 3.3 Crisisbeheersing en zelfredzaamheid—19 3.3.1 Verkeerskundig: vervoersstromen bij calamiteiten—20 3.3.2 Psychologisch: zelfredzaamheid en opvolggedrag—21 3.3.3 Organisatorisch: crisisbeheersing en zelfredzaamheid—23 3.4 Tot slot—23

4 Strategisch kader—25 4.1 Inleiding—25 4.2 Netwerkkaart—25 4.2.1 Betrokken Ministeries—26 4.2.2 Betrokken instanties, partijen & organisaties—26 4.2.3 Rijkswaterstaat—27 4.2.4 De netwerkkaart—27 4.3 Kaders en randvoorwaarden—27 4.3.1 Omstandigheden—28 4.3.2 Voorbereidingstijd—28 4.3.3 Gebiedsomvang / gebiedskenmerk—28 4.3.4 Aantal evacues—28 4.3.5 Netwerkbeschikbaarheid—28 4.4 Samenvatting—28

5 Operationeel kader: verkeersmanagement—31 5.1 Inleiding—31 5.2 Inzet verkeersmanagement—31 5.2.1 Doorstroming vergroten—32 5.2.2 Blokkades voorkomen—32 5.2.3 Optimaliseer het gebruik van het totale netwerk—32 5.2.4 Instroom beperken—33 5.3 Relatie met overige maatregelen en aspecten—33 5.4 Conclusie—34

6 Constateringen, aanbevelingen & vervolgacties—35 6.1 Inleiding—35 6.2 Afwegingskader—35 6.2.1 Fasen & maatregelen—35 6.2.2 Kaders—38 6.2.3 Relatie tussen fasen, maatregelen en kaders—39 6.2.4 Vervolgacties—40 6.3 Samenvatting / conclusie—42

7 NAWOORD—45

8 TOOLKIT HANDELINGSPLAN—47 8.1 Inleiding—47 8.2 Toelichting—47 8.3 Overzicht mogelijke maatregelen—48

Pagina 8 van 49

Handelingsplan grootschalige horizontale evacuaties | 25 april 2014

Samenvatting

Aanleiding voor het opstellen van dit handelingsplan voor grootschalige, horizontale evacuaties vormt de opmerking van de Minister van Infrastructuur & Milieu dat er veel belang gehecht wordt aan (het uitwerken van) een evacuatiestrategie. Dit as-pect is eerder aan de orde geweest in het landelijk overleg grootschalige evacuaties (LOGE). De bevindingen van het LOGE zijn vastgelegd en meegenomen in de Stra-tegienota Grootschalige Evacuaties, die onder leiding van het Ministerie van Veilig-heid en Justitie tot stand is gekomen. Daarin heeft Rijkswaterstaat een belangrijk aandeel: verkeersmanagement als instrument om invulling te geven aan de uitvoe-ring van horizontale evacuatie. Als gevolg daarvan is een opdracht uitgezet om te komen tot een praktisch toepas-baar handelingsplan voor horizontale evacuatie. Dit handelingsplan dient voor visie-ontwikkeling voor RWS op het gebied van grootschalige, horizontale evacuaties en kan tevens dienen als praktische handreiking richting andere wegbeheerders en veiligheidsregio’s. Daarbij is een bepaalde mate van flexibilteit bij het opstellen en het uitvoeren van mogelijk te treffen maatregelen en te ondernemen acties vereist. En dat is precies wat wij met onderhavig handelingsplan beogen. Daarom dus geen concrete, in detail uitgewerkte draaiboeken of overzichten van te treffen maatrege-len, maar een overzicht van mogelijk te treffen maatregelen per fase van een groot-schalige dreiging of calamiteit, waarbij –afhankelijk van de aard, omvang en com-plexiteit- een overzicht gemaakt is van een aantal mogelijke maatregelen die uitge-voerd zouden kunnen worden. Dit handelingsplan gaat deel uit maken van de module Evacuatie bij Grootschalige Overstromingen, waarvoor onze minister opdracht heeft gegeven en welke op 1 april 2014 wordt opgeleverd. Opdrachtgever voor het opstellen en uitwerken van dit handelingsplan is de HiD van RWS Verkeer- en Watermanagement: Karin Visser.

Pagina 9 van 49

1 Inleiding

1.1 Inleiding Al jaren wordt door verschillende instanties en organisaties aan Rijkswaterstaat de vraag gesteld welke specifieke bijdragen geleverd kunnen worden bij grootschalige evacuaties. Binnen de Regionale Risico Profielen van verschillende veiligheidsregio’s is het opstellen van ontruimings- c.q. evacuatieplannen voor hun regio opgenomen. Maar ook bij specifieke, meer grootschalige crisissituaties zoals natuurbranden, overstromingen, dreigende epidemieën of zelfs nucleaire rampen is er behoefte aan een evacuatiestrategie, waarin vastgelegd is welke partij wat dient te doen ten tijde van een grote calamiteit. Dit aspect is eerder aan de orde geweest in het landelijk overleg grootschalige evacuaties (LOGE). De bevindingen van het LOGE zijn vastge-legd en meegenomen in de Strategienota Grootschalige Evacuaties, die onder lei-ding van het Ministerie van Veiligheid en Justitie tot stand is gekomen. Daarin heeft Rijkswaterstaat een belangrijk aandeel waar het verkeersmanagement aan gaat: verkeersmanagement als instrument om invulling te geven aan de uitvoering van horizontale evacuatie. Als gevolg daarvan is een opdracht uitgezet om te komen tot een praktisch toepasbaar handelingsplan voor horizontale evacuatie. Dit handelingsplan dient voor visieontwikkeling voor RWS op het gebied van groot-schalige, horizontale evacuaties en kan tevens dienen als praktische handreiking richting andere wegbeheerders en veiligheidsregio’s. Dit plan zal tevens deel gaan uit maken van de module Evacuatie bij Grootschalige Overstromingen, waarvoor onze minister opdracht heeft gegeven en welke op 1 april 2014 wordt opgeleverd.

1.2 Aanleiding Aanleiding voor het opstellen van dit handelingsplan voor grootschalige, horizontale evacuaties vormt de eerder gemaakte opmerking van de Minister van Infrastructuur & Milieu waarin zij aangaf erg veel belang te hechten aan (het uitwerken van) een evacuatiestrategie. Vanuit zowel VCNL als vanuit de verschillende regionale ver-keerscentrales is de afgelopen jaren meegewerkt en –gedacht bij het opstellen van verschillende evacuatieplannen van de veiligheidsregio’s. Tevens is er op landelijk niveau, onder leiding van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, gekeken hoe er gehandeld moet worden bij grootschalige evacuaties en welke instanties, instellin-gen of personen hier uiteindelijk de verantwoording dragen. Het Landelijk Overleg Grootschalige Evacuaties (LOGE) staat hiervoor aan de lat. De bevindingen van het LOGE zijn vastgelegd en meegenomen in de Strategienota Grootschalige Evacuaties. Naast de Strategienota van het Ministerie van Veiligheid en Justitie is er veel meer informatie beschikbaar over hoe te handelen bij grootschalige evacuaties. ‘Proven technology’ en nieuwe concepten en ideeën uit binnen- en buitenland zorgen voor een zee aan informatie. Bij het opstellen van een dergelijk plan is –waar mogelijk- gebruik gemaakt van eerder genoemde beschikbare informatie. De Strategienota vormt hierbij het kader voor het opstellen van een praktisch ingestoken en eenvou-dig te implementeren handelingsplan voor horizontale evacuatie.

1.3 Beoogd kader Het handelingsplan is voornamelijk bedoeld voor evacuatie(s) waarin een rol is weg-gelegd voor het gebruik van het hoofdwegennet bij horizontale evacuaties. Het han-delingsplan moet niet alleen inzicht verschaffen in de mogelijkheden, maar vooral ook kijken naar de onmogelijkheden van het faciliteren van dit wegennet in combi-

Pagina 10 van 49


natie met het toepassen van verkeersmanagement. Belangrijkste vraag daarbij is welke middelen en mogelijkheden er zijn, uitgaande van de huidige infrastructuur en (mogelijk) inzetbare verkeersmanagementmaatregelen. Bij de beantwoording van deze vraag spelen aspecten als voorbereidingstijd, aantallen te verwachten evacués/voertuigen, doorlooptijd, gebiedsgrootte, gebiedsligging en beschikbare routes een zeer grote rol. Bij dit handelingsplan is ook een toolkit opgesteld en uitgewerkt. Deze toolkit be-staat uit verschillende maatregelen die, afhankelijk van de aard, ernst en omvang van een evacuatie, operationeel kunnen worden ingezet bij het uitvoeren en bege-leiden van de evacuatiestromen. Op deze manier wordt inzicht verschaft in mogelij-ke maatregelen die in de toekomst in specifieke evacuatie/ontruimingsplannen zou-den kunnen worden opgenomen. Daarnaast bevat deze toolkit informatie over in-vesterings- en onderhoudskosten van de voorgestelde maatregelen. De toolkit is als bijlage bij dit handelingsplan opgenomen

1.4 Beoogde aanpak Om te komen tot een visie op horizontale evacuatiemogelijkheden van het hoofdwe-gennet zijn er vooralsnog 2 zaken nodig. RWS wil een procedure/handelingsplan voor evacuatie waarin de mogelijkheden voor ondersteuning van een horizontale evacuatie met gebruikmaking van het hoofdwegennet van RWS wordt beschreven. De procedure moet inzicht geven in de (on)mogelijkheden van het faciliteren van het hoofdwegennet en met gebruikmaking van verkeersmanagement met betrek-king tot een evacuatie. Dit betekent dat er dient te worden uitgewerkt welke midde-len en mogelijkheden er zijn met de huidige infrastructuur en beschikbare ver-keersmanagementmaatregelen, waarbij deze worden gecategoriseerd naar uit-gangspunten voor een evacuatie. Deze uitgangspunten betreffen: voorbereidings-tijd, aantallen te verwachten evacués/voertuigen, evacuatie(doorloop)tijd, gebieds-grootte en beschikbare routes. Deze procedure / dit handelingsplan bevat onder andere een stroomschema waar aan de hand van de omstandigheden voor een evacuatie, kan worden bepaald welke verkeersmanagementmaatregelen het beste inzetbaar zijn voor de betreffende situ-atie. Aan de hand van dit stroomschema kunnen vervolgens in samenwerking met de partners in de (veiligheids)regio praktische invulling worden gegeven aan de opstelling van (bestaande) evacuatie/ontruimingsplannen en invulling gegeven wor-den aan diverse scenario’s die in bepaalde gebieden/regio’s aan de orde zijn. Het tweede onderdeel van de opdracht betreft het inventariseren van specifieke verkeersmanagement middelen of aanpassingen aan het hoofdwegennet, welke het succes van een grootschalige evacuatie zouden kunnen vergroten. Te denken valt aan fysieke statische aanpassingen aan bijvoorbeeld open afritten of dynamische maatregelen die specifiek in het kader van een evacuatie zouden kunnen worden toegepast. Hierbij is het de bedoeling om inzicht te krijgen in maatregelen die in de toekomst in specifieke evacuatie/ontruimingsplannen zouden kunnen worden opge-nomen. Deze maatregelen moeten een indicatie geven over nieuwe of extra moge-lijkheden, maar ook aan wat voor investeringen/kosten en onderhoud hiervoor moet worden rekening gehouden. Hier gaat het dus om een algemeen beeld van mogelij-ke maatregelen, niet een specifieke uitwerking op route of specifiek gebied.

Pagina 11 van 49

1.5 Leeswijzer De afbakening van het project (de scope) en een aantal relevante definities worden in hoofdstuk 2 behandeld. In hoofdstuk 3 wordt het theoretisch kader van dit han-delingsplan beschreven. De input van dit hoofdstuk is ontleend aan een masterclass die op 26 november 2013 door Rijkswaterstaat in samenwerking met de TU Delft georganiseerd is. De specifieke kaders die relevant zijn, komen aan de orde in hoofdstuk 4. In dit hoofdstuk ligt de focus op het strategisch / tactische vlak. De meer tactisch / operationele aspecten komen aan de orde in hoofdstuk 5. Daarin worden mogelijkheden en maatregelen op het gebied van verkeersmanagement besproken. Het rapport eindigt met hoofdstuk 6: conclusies en constateringen. Aanbevelingen en enkele voorstellen tot een goede borging van deze aanbevelingen worden tot slot behandeld in het nawoord dat bij dit handelingsplan is gevoegd.

Pagina 12 van 49


Pagina 13 van 49

2 Projectafbakening / Scope

2.1 Inleiding Om te komen tot een heldere afbakening van wat er wel en wat er niet in het han-delingsplan wordt ‘meegenomen’ is het van belang van te voren inzicht te verschaf-fen in de probleemafbakening: de scope. Bij het bepalen van de scope van het han-delingsplan werd snel duidelijk dat het handelingsplan sec en de daarin opgenomen voorstellen / maatregelen niet op zichzelf staan. De omgeving waarop dit hande-lingsplan betrekking heeft is ten tijde van een grote crisis dusdanig complex dat het moeilijk is een strikte afbakening te beschrijven en vervolgens te doen alsof de we-reld daarbuiten niet bestaat. Aangezien het handelingsplan bedoeld is als document voor RWS als wegbeheerder, en daarmee als ondersteunende partij bij de uitvoering van grootschalige, horizon-tale evacuaties, is het noodzakelijk de scope enigszins af te bakenen. Daarbij is het van belang te beseffen dat factoren van buitenaf een grote, tot zeer grote invloed kunnen hebben op wat RWS uiteindelijk daadwerkelijk kan doen en welke maatrege-len uiteindelijk wel, en welke maatregelen uiteindelijk niet kunnen worden ingezet als ondersteuning bij horizontale evacuatie.

2.2 Het begrip ‘Evacuatie’ In de Strategienota Grootschalige Evacuaties wordt een aantal begrippen benoemd, gedefinieerd en afgebakend zoals het begrip ‘evacuatie’. Onder evacuatie wordt in deze strategie verstaan: het verplaatsen van mensen, dieren en goederen naar een veilige plaats tot een stabiele situatie is bereikt. Verplaatsen kan preventief of tij-dens een incident plaatsvinden. Onder evacuatie vallen ook alle ondersteunende maatregelen/processen zoals alarmering, risico- en crisiscommunicatie, registratie, vervoer(sbegeleiding), opvang en zorg voor primaire levensbehoeften, zorg voor het geëvacueerde gebied. Evacuatie wordt daarmee gezien als een overkoepelend pro-ces waar verschillende rampenbestrijdingsprocessen binnen vallen. Binnen dit han-delingsplan hanteren wij dezelfde definitie.

2.3 Afbakening Om dit document eenvoudig(er) te lezen is een overzicht opgesteld van de factoren en aspecten die binnen de invloedsfeer liggen van het handelingsplan. Zoals gezegd kan het handelingsplan immers niet gezien worden als een solitair, geheel zelfstan-dig opererend iets. Er zijn factoren, die buiten de afbakening / scope van het hande-lingsplan liggen, maar die zeker een grote tot zeer grote invloed (kunnen) hebben op hetgeen er in het handelingsplan wordt voorgesteld. Er is naast het handelingsplan dus sprake van (on)bekende / (on)voorziene aspec-ten die van (grote) invloed (kunnen) zijn op wat Rijkswaterstaat als wegbeheerder uiteindelijk op het hoofdwegennet kan (en mag) doen. RWS is niet een solistische partij die een pakket van (operationeel inzetbare) maatregelen bedenkt en inzet, maar deel uitmaakt deel van een veel groter, complexer geheel van maatregelen, organisaties en instanties. Kortom: er zijn dus aspecten / factoren denkbaar waar-van wij weten dat deze een grote tot zeer grote invloed (kunnen) hebben op de inzetbaarheid van bepaalde (ondersteunende) verkeersmaatregelen, maar waarvan ook duidelijk en helder is dat wij deze aspecten / factoren niet kunnen sturen. Te denken valt aan aspecten als: menselijk handelen (Human Factors), politiek & be-

Pagina 14 van 49


stuur, communicatie en andere wegbeheerders en hulpverlenende c.q. ondersteu-nende instanties. Menselijk handelen Het menselijk handelen bij extreme gebeurtenissen. Hoe reageert de mens als indi-vidu? Maar vooral ook: hoe reageert en handelt de mens in groepsverband? Hoe beïnvloedt bepaald gedrag van enkele individuen het gedrag van de groep als ge-heel? Etc. Dit soort aspecten vallen onder de noemer “Human Factors” en vormt één van de belangrijkste factoren die wél van invloed zijn op het verloop (en dus ook de inzet en effectiviteit van verkeersmaatregelen) maar die niet tot nauwelijks te stu-ren zijn. Althans: niet door RWS alleen. Communicatie Een ander aspect dat zeer zeker een grote rol speelt bij grootschalige evacuaties betreft het verwachtingenmanagement in relatie tot communicatie: maakbaarheid versus verwachting. Het moment waarop, de manier waarop en uiteraard ook wát er uiteindelijke gecommuniceerd wordt is van enorm groot belang op de handelingswij-ze en het uiteindelijke handelingsperspectief van diegene die geëvacueerd moeten worden. Wat vraagt de overheid van de burger? Op welk moment en op welke wijze dit gebeurt is van zeer grote invloed voor wat RWS als wegbeheerder in ondersteu-nende sfeer kan betekenen. Als grote algemene noemer is dit aspect te bestempe-len als “(social) media”. (Wegen)netwerk Derde aspect dat een rol speelt bij de afbakening van het handelingsplan betreft de relatie tussen het hoofdwegennet (HWN) en het onderliggend wegennet (OWN). Het een kan niet zonder het ander worden bezien. Maar RWS heeft als beheerder van het HWN ook nauwelijks mogelijkheden tot sturen, aanpassing en inzetbaarheid van het OWN tijdens grootschalige evacuaties. En toch is de beschikbaarheid en inzet-baarheid van het OWN extreem bepalend voor wat RWS op het HWN wel en vooral ook niet kan, mag of hoeft te doen. Besluitvorming Het vierde en misschien wel meest bepalende aspect dat van grote invloed is op wat er vanuit het handelingsplan allemaal wel, maar voor ook wat allemaal niet uitge-voerd kan worden valt onder de noemer “Politiek bestuurlijk”. Binnen het aspect politiek bestuurlijk staat voornamelijk het evacuatiebesluit sec centraal: wie neemt het uiteindelijke besluit tot grootschalige evacuatie? Wie is hoofdverantwoordelijke? Maar vooral ook: op welk moment binnen de crisis wordt dit besluit genomen? En: hoe is dit besluit opgebouwd? Wie gaat wanneer wat doen? Wie is waarvoor verant-woordelijk? Wie heeft de (uiteindelijke) leiding tot uitvoering van dit besluit? Hier-mee sluiten we aan op het LOGE, waarin een aantal beslisbomen zijn opgenomen. Kortom: genoeg vragen die van zeer grote invloed zullen zijn op de taak en rol van RWS ten tijde van de uitvoering van een daadwerkelijke grootschalige evacuatie.

Pagina 15 van 49

2.4 Schematische weergave projectafbakening De aspecten / factoren die van (grote) invloed (kunnen) zijn op de oplossingsrich-tingen zoals deze aan de orde komen in het handelingsplan vallen allen binnen de ‘invloedsfeer’ van dit handelingsplan. Schematisch weergegeven ziet dit er als volgt uit:

Figuur 1: schematische weergave afbakening en invloedsfeer

Het rood omringde kader is de scope / (inhoudelijke) afbakening van wat het hande-lingsplan is. Dit is wat men de scope van het handelingsplan kan noemen. De ver-schillende ‘ballonnen’ rondom dit rode kader vormen de eerder genoemde aspecten die van invloed zijn op het handelingsplan, maar die niet of moeilijk te sturen c.q. beïnvloeden zijn: (social) media, verwachtingenmanagement, relatie OWN-HWN, human factors en politiek/bestuurlijk. Het rode gestippelde kader geeft de afbake-ning weer van die invloedsfeer. Aspecten binnen dit kader zijn ‘an sich’ al van grote invloed op het handelingsplan, maar deze aspecten kunnen mekaar onderling ook nog eens versterken. Denk maar aan hoe een verkeerde inschatting op het gebied van communicatie van invloed kan zijn op de human factors. Er zijn vast meer aspecten te benoemen (deze worden gesymboliseerd door die ene ballon die buiten het gestippelde kader valt. Deze ballon staat dus symbool voor meerdere aspecten), maar om het handelingsplan werkbaar en behapbaar te hou-den is ervoor gekozen om op de een of andere manier toch iets van een begrenzing op te nemen. Tot slot is er binnen het kader dat de invloedsfeer weergeeft nog een ballon met vage contouren opgenomen. Deze ballon symboliseert dié aspecten die een rol zou-den kunnen spelen, maar die nu (nog) niet voorzien zijn. Te denken valt aan situa-tiespecifieke componenten, aspecten of gebeurtenissen die van grote invloed zijn op het uiteindelijke handelingsperspectief van RWS als beheerder van het HWN.

Pagina 16 van 49


Pagina 17 van 49

3 Theoretisch kader

3.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden eerst de belangrijkste en/of meest voorkomende en gehan-teerde begrippen benoemd en ingekaderd aan de hand van definities. Wat betekent bijvoorbeeld het begrip ‘evacuatie’ nu precies? Wat valt er wel onder? En wat niet? Na een aantal begrippen besproken en beschreven te hebben volgt een bloemlezing van belangrijke c.q. relevante studies, theorieën en onderzoeken. Doel van dit hoofdstuk is tweeledig: het voorkomen van ‘ruis’ door het hanteren van dezelfde begrippen en zo veel mogelijk inzicht te verschaffen in de (meest recente) bevindin-gen en onderzoeksresultaten op het gebied van evacuaties en daaraan gerelateerde aspecten.

3.2 Operationele definities In dit handelingsplan komt meerdere malen een aantal begrippen voorbij die cruci-aal en essentieel zijn. Juist daarom is het van belang ervoor te zorgen dat de ge-hanteerde begrippen door een ieder op dezelfde manier gezien en gelezen worden. Omwille daarvan is deze paragraaf opgenomen. De belangrijkste begrippen worden hierin gedefinieerd om zodoende interpretatieverschillen te voorkomen. In paragraaf 2.2 is al een definitie opgenomen van het begrip dat in dit handelings-plan centraal staat, namelijk het begrip ‘evacuatie’: het verplaatsen van mensen, dieren en goederen naar een veilige plaats tot een stabiele situatie is bereikt. Ver-plaatsen kan preventief of tijdens een incident. Onder evacuatie vallen ook alle on-dersteunende maatregelen/processen zoals alarmering, risico- en crisiscommunica-tie, registratie, vervoer(sbegeleiding), opvang en zorg voor primaire levensbehoef-ten, zorg voor het geëvacueerde gebied. Evacuatie wordt daarmee gezien als een overkoepelend proces waar verschillende rampbestrijdingsprocessen binnen vallen. De gebruikte begrippen in de toelichting van het begrip ‘evacuatie’ kunnen als volgt worden gedefinieerd:

3.2.1 Evacuatie: horizontaal of verticaal Evacuaties kunnen in 2 richtingen plaatsvinden:

o Bij verticale evacuatie worden mensen verzocht het hogerop te zoeken: dat kun-nen hoger gelegen plekken binnen het evacuatiegebied zijn, bijvoorbeeld een natuurlijke terp of een dijklichaam. Daar-naast zijn hoge gebouwen (shelters) en eigen verblijfplaatsen (zolders) ook ge-schikt als verticale evacuatieplaats.

o Bij horizontale evacuatie wordt een ge-

bied geëvacueerd via weg, water of spoor.

In de praktijk is vaak sprake van een combinatie van beide vormen van evacuatie. Dit handelingsplan beperkt zich echter tot maatregelen die betrekking hebben op

Pagina 18 van 49


enkel horizontale evacuatie en dan alleen voor evacuatie via het wegennet. Water en spoor worden dus buiten beschouwing gelaten.

3.2.2 Veilige plaats Een veilige plaats kan zich op 2 locaties bevinden: in het bedreigde gebied en buiten het bedreigde gebied. Binnen het bedreigde gebied zijn dan weer 2 opties mogelijk:

o de veilige plaats is de eigen verblijfplaats mits deze voldoende bescherming biedt tegen het dreigende gevaar en er voldoende voorzieningen zijn om in leven te blijven (voedsel, drinken, medicijnen, beschutting etc.).

o naast de eigen verblijfplaats kan een veilige plaats een andere plaats als

‘shelter’ fungeren en voldoende bescherming bieden. Belangrijk is dat deze locaties voldoende voorzieningen hebben om in leven te blijven (voedsel, drinken, medicijnen, beschutting etc.).

3.2.3 Dieren Het verplaatsen van dieren heeft betrekking op dieren waarvoor een zorgplicht be-staat. Het betreft dieren die door mensen worden gehouden zoals gezelschapsdieren (huisdieren), landbouwhuisdieren, dieren in dierentuinen, op kinderboerderijen en dieren in een asiel of pension. Het evacueren van dieren is niet alleen van belang om economische schade en die-renleed te beperken of te voorkomen; het voorkomt ook dierlijke kadavers en dient daarmee het belang van de volksgezondheid. Voor het evacueren van bedrijfsmatig gehouden landbouwhuisdieren heeft het toenmalige ministerie van Landbouw, Na-tuur en Voedselkwaliteit de zogeheten “Leidraad voor het evacueren van vee” uitge-bracht. In deze leidraad wordt als uitgangspunt gehanteerd dat gezelschapsdieren geacht worden samen met mensen dan wel verzorgers te evacueren; voor bedrijfs-matig gehouden landbouwhuisdieren geldt dat de eigenaar of houder zelf verant-woordelijk is voor een evacuatie. De leidraad geeft ook aan dat de overheid waar mogelijk de evacuatie van dieren dient te faciliteren.

3.2.4 Vormen van verplaatsing Er zijn verschillende vormen van verplaatsing mogelijk die ook in combinatie met elkaar kunnen worden ingezet. De keuze voor de best passende (combinatie van) vorm(en) van verplaatsing is afhankelijk van de mate van urgentie, de bestemming van de evacués, het moment waarop de verplaatsing start en de mate van sturing door de overheid:

1. spontane verplaatsing: mensen evacueren op eigen initiatief. De overheid zorgt zo mogelijk voor het in goede banen leiden van die spontane evacua-tie

2. geadviseerde verplaatsing: de overheid adviseert tot evacuatie en onder-steunt de evacuatie zoveel mogelijk

3. verplichte verplaatsing met of zonder handhaving: de overheid verplicht mensen te evacueren, ondersteunt de evacuatie maximaal maar zet wel of niet de ‘sterke arm’ in. Om tot evacuatie te kunnen verplichten, moet nood-wetgeving in werking worden gesteld.

Pagina 19 van 49

3.2.5 Tijd Verplaatsingen kunnen ook naar tijd worden ingedeeld:

1. preventieve verplaatsing: evacueren van een gebied voordat het incident optreedt;

2. acute verplaatsing: evacueren nadat het incident is opgetreden en voor-dat blootstelling optreedt

3.2.6 Gebied Naast verschillende vormen van evacuatie, kunnen ook verschillende soorten gebied worden benoemd, afhankelijk van de relatie tot een evacuatie:

1. het evacuatiegebied. Dit bestaat uit drie delen: o bedreigd gebied: het gebied dat wordt bedreigd door een incident en

dat moet worden geëvacueerd; o gebied met keteneffecten: het gebied dat niet wordt bedreigd maar

waar zich keteneffecten voordoen van het incident, zoals de uitval van nutsvoorzieningen. Deze effecten kunnen ertoe leiden dat ook dit gebied geheel of gedeeltelijk moeten worden geëvacueerd;

o schaduw gebied: het gebied dat niet wordt bedreigd maar waar mensen uit zich zelf evacueren op basis van een vermeende dreiging (schaduwevacuatie). Ook voor dit gebied zal de overheid maatrege-len moeten treffen dan wel anticiperen op de gevolgen van een schaduwevacuatie voor de georganiseerde evacuatie uit het be-dreigde gebied.

2. het organisatiegebied: gebied buiten het bedreigde gebied waar maatre-

gelen moeten worden getroffen om de evacuatie goed te kunnen laten ver-lopen (bijvoorbeeld verkeersmaatregelen voor de doorstroming) of waar maatregelen moeten worden genomen om in opvang te kunnen voorzien (dit opvanggebied kan binnen en buiten het bedreigde gebied liggen).

3.3 Crisisbeheersing en zelfredzaamheid Een van de factoren die een zeer grote invloed hebben op het daadwerkelijke ver-loop van een evacuatie is de zelfredzaamheid van de burger. In het kader van dit handelingsplan is een masterclass bezocht met als titel “Grenzen aan zelfredzaam-heid”. Deze masterclass werd verzorgd door de faculteit techniek, bestuur en mana-gement van de TU Delft en werd ingestoken vanuit 3 invalshoeken:

o een logistieke, meer verkeerskundige benadering van het evacuatie-vraagstuk

o een psychologische benadering waarin het begrip ‘zelfredzaamheid’ en het gedrag van mensen in crisissituaties benadrukt werd en

o een meer organisatorische / politiek bestuurlijke benadering waarin de relatie werd gelegd tussen de rol en taak van de overheid, uitgaande van een zekere mate van zelfredzaamheid van de burger.

In de subparagrafen 3.3.1 t/m 3.3.3 wordt een samenvatting gegeven van de voor dit handelingsplan meest relevante informatie.

Pagina 20 van 49


3.3.1 Verkeerskundig: vervoersstromen bij calamiteiten Prof. Dr. Ir. Serge Hoogendoorn, hoogleraar verkeersmanagement aan de TU Delft toont een modelmatige uitwerking van een fictieve situatie waarbij Walcheren bin-nen 6 uur geevacueerd moet worden. In totaal bevat dit gebied 120.000 evacuees, waarbij –uitgaande van een gemiddelde bezettingsgraad van 2,5 personen per auto- in totaal 48.000 motorvoertuigen verplaatst moeten worden. De in het model be-schikbare wegen hebben een capaciteit van 8.000 mvt/ uur waardoor theoretisch alle auto’s binnen de doorlooptijd van 6 uur afgewikkeld zouden kunnen worden. Echter: het samenvoegen van het hoofdwegennet met het onderliggende wegennet en aspecten als Human Factors en bottlenecks (toe- en afritten en knooppunten) maakt het dat na 6 uur pas 10.000(!) van de 48.000 motorvoertuigen daadwerkelijk verplaatst zijn. Dat is dus maar iets meer dan 20% van het totaal aantal evacuees… Uit het model blijkt dat er heel veel congestie optreedt in gebieden met een ‘dicht’ netwerk aan wegen: vooral het onderliggend wegennet in stedelijk gebied zorgt voor “prop-vorming”. Gevolg: een enorme capaciteitsval en filegolven met als ge-volg blokkades en turbulentie in de doorstroming. Dit geheel past binnen een aantal verkeerskundige ‘wetmatigheden’, te weten:

1. een ongelijke spreiding van verkeer zorgt voor een lagere netwerkcapaciteit 2. concentratie van verkeer op bepaalde routes of bij bepaalde knelpunten leidt

tot problemen (congestie) 3. congestie leidt tot meer congestie

Oplossingsrichtingen die vanuit verkeersmanagement hierbij zouden kunnen worden toegepast, zijn:

o vergroot de doorstroom van knelpunten, bijvoorbeeld door spitsstrookge-bruik, vluchtstrookgebruik of ‘dubbel-door-de-bocht’

o voorkom blokkades op het netwerk, bijvoorbeeld door in knooppunten ver-keersstromen te scheiden door het afsluiten van verbindingsbogen of het af-sluiten van bepaalde toeritten

o zorg voor een goede spreiding van het verkeer over het gehele netwerk, dus streef naar een optimaal gebruik van de beschikbare capaciteit. Hierbij kan men denken aan het communiceren van (preventieve) evacuatie-instructies (“wat te doen tijdens een crisis”)

o de instroom op het netwerk beperken bijvoorbeeld door het instellen en faci-literen van een inrijverbod.

NB Deze punten komen in hoofdstuk 5 van dit handelingsplan opnieuw aan de orde.

Pagina 21 van 49

3.3.2 Psychologisch: zelfredzaamheid en opvolggedrag Drs. Erica Kinkel onderzoekt momenteel aan de TU Delft het onderwerp calamitei-tenpsychologie. In haar lezing ging zij uitgebreid in op het model van Leach (1994). Dit model gaat uit van 5 fasen die zich nagenoeg altijd voordoen tijdens een calami-teit: [1] dreiging, [2] waarschuwing, [3] impact, [4] herstel en [5] redding. Naast kenmerken van elke fase is per fase ook een beschrijving te geven van het gedrag van mensen binnen elke fase: Ad 1 Fase van dreiging In deze fase is de ramp nog onzeker. Gedrag kenmerkt zich door ontkenning en een inactieve houding: cognitieve dissonantie. In deze fase is evacuatie (preventief) heel goed mogelijk en vaak ook al nodig, maar is er weinig tot geen bereidheid van men-sen om mee te werken. Ad 2 Fase van waarschuwing In deze fase is de ramp zeker. Gedrag kenmerkt zich door ontkenning en een zekere mate van overactiviteit. Oorzaak van de ontkenning is vaak het gebrek aan informa-tie. En dan vooral actuele en betrouwbare informatie waardoor de ernst van de situ-atie (nog) niet doordringt. In deze fase worden waarschuwingen óf genegeerd óf verkeerd geïnterpreteerd. Evacuatie in deze fase is goed mogelijk en zelfs nodig maar mensen zijn –door beperkte en gebrekkige informatie- niet bij machte op de juiste manier te handelen. Ad 3 Impactfase In deze fase is daadwerkelijk sprake van een ramp, of is de ramp net gebeurd. Door een overdosis aan prikkels ontstaat een vorm van overbelasting: ontkenning, onge-loof en stress zijn de gevolgen. Evacuatie is noodzakelijk maar wordt juist door deze emotionele toestand van de evacuees bemoeilijkt. Ad 4 & 5 Fase van herstel &Fase van redding Het onderscheid tussen deze 2 fasen is vaak lastig te maken. Vandaar dat deze ge-zamenlijk worden toegelicht. Het verschil tussen beide fasen is dat bij ‘herstel’ de mens denkt dat hij veilig is, maar eigenlijk nog steeds in gevaar verkeerd (vaak nog in de invloedsfeer van de ramp verkeerd). In de fase van ‘redding’ daarentegen is de mens veilig en geheel buiten gevaar. Dus ook buiten het bereik / invloedsfeer van de ramp. In deze beide fasen is het gedrag van de mens bijna kinderlijk te noemen: er is sprake van een sterk emotionele afhankelijkheid die zich kenmerkt door (vaak: irrationele) woede, ongeloof en schuldgevoel. In alle bovenstaande fasen beïnvloeden de deelnemers elkaar gedrag. Dit zoge-naamde opvolggedrag speelt vooral bij de zelfredzaamheid een bijzonder grote rol. Het (opvolg)gedrag dat mensen vertonen is grofweg in te delen in een drietal cate-gorieën: mensen die rationeel handelen (de ‘leiders’), mensen die volgzaam gedrag vertonen en mensen die –als gevolg van stress en paniek- blokkeren c.q. verlam-men. Uit onderzoek is gebleken dat er ook een procentuele indeling kan worden gemaakt naar deze 3 categorieën:

Pagina 22 van 49


10 – 15%

leiders groep mensen die rationeel handelen

70 – 80% volgers groep mensen die volgzaam zijn: “stereotype reflex-matig handelen”

10 – 15% ‘afhakers’ mensen die last hebben van hypo- of hyperactiviteit en/of verlammen.

In haar gastcollege geeft Erica Kinkel een aantal verbeterpunten om negatieve beïn-vloeding bij zelfredzaamheid zo veel mogelijk te voorkomen:

• geef relevante informatie over de ramp, zowel vooraf als tijdens • zorg voor goede instructies vooraf, die door profs worden opgesteld. Deze al-

gemene instructies (bv Blijf kalm. Zoek een hoger gelegen plek op. etc) zijn essentieel bij zelfredzaamheid

• geef mensen een taak / rol. Ook tijdens een ramp. Maak inzet / hulp van men-sen nuttig. Laat ze bijvoorbeeld helpen bij registratie van slachtoffers.

Afbeelding: weergave model van Leach (bron: presentatie drs. E.Kinkel, TU Delft 2013)

Pagina 23 van 49

3.3.3 Organisatorisch: crisisbeheersing en zelfredzaamheid Prof. Dr. Ir. Matthijs Kok, hoogleraar waterveiligheid, begon zijn masterclass met een verwijzing naar het recente promotieonderzoek van Bas Koolen. In zijn onder-zoek geeft Bas aan dat de overheid af moet stappen van het idee van preventieve evacuatie en zich in plaats daarvan veel meer zou moeten richten op het inrichten van zogenaamde shelters: locaties en/of gebouwen voor locale opvang vallend on-der de noemer verticale evacuatie. In zijn promotieonderzoek stelt Bas letterlijk: “Verticale evacuatie is standaard. Preventie is een bonus”. Een van de belangrijkste vragen hierbij is de mate / omvang van het aanvaardbaar risico, waarbij men er van uit moet gaan dat een risico niet tot nul te beperken is. Deze vraag speelt een bijzonder grote rol in het kader van verwachtingenmanage-ment. Crisisbeheersing wordt gezien als een rol / taak van de overheid. Wat ver-wacht de burger precies van die overheid? Eigenlijk maar 1 ding: goed en op tijd geinformeerd worden. In het kader van verwachtingenmanagement zou de overheid een collectief handelingsperspectief moeten bieden dat als kader dient waarbinnen de burger (vrij) kan acteren. Op dat punt wordt een koppeling gemaakt tussen de rol en taak van de overheid op het gebied van crisisbeheersing en de zelfredzaam-heid van de burger. Bij het opstellen van dit handelingsperspectief is het van belang ook het aanvaard-baar risico te benoemen. In dit laatste geval duikt een begrip als ‘evacuatiefracties’ op: het gemiddeld aantal mensen dat preventief (horizontaal of verticaal) geevacu-eerd kan worden, afhankelijk van de tijd die beschikbaar is en de effectiviteit. Met andere woorden: evacuatiefracties gaan er van uit dat men een x-aantal slachtoffers accepteert en dat 100% redden een onhaalbare kaart is, ongeacht de hoogte van de investeringen die gedaan worden. Generieke lessen die genoemd werden, zijn:

o crisisbeheersing is (nog) te vaak scenariogericht, waardoor de daadwerkelij-ke onzekerheden onvoldoende aan het licht komen. Immers: het opstellen en uitwerken van een worst case scenario wekt de indruk dat men alles be-heerst en onder controle heeft. Oplossing ligt in het meer denken in ver-schillende / mogelijke scenario’s

o vanuit de overheid is meer aandacht nodig voor het handelingsperspectief van de burger: de zelfredzaamheid.

3.4 Tot slot Met het beschrijven van een aantal actuele en relevante onderzoeken en bevindin-gen op het gebied van verkeer & vervoer, psychologie en politiek & organisatie heb-ben wij getracht de invloedsfeer van verschillende aspecten op het fenomeen ‘eva-cuatie’ weer te geven en af te bakenen. In de komende hoofdstukken wordt, reke-ning houdend met deze invloedsfeer, een vertaalslag gemaakt naar het werkveld van Rijkswaterstaat en de rol die RWS bij grootschalige, horizontale evacuaties kan vervullen.

Pagina 24 van 49


Pagina 25 van 49

4 Strategisch kader

4.1 Inleiding Centrale vraag is: wat kan RWS in gevallen als deze als geheel bieden ter onder-steuning? Waar staat RWS voor? Wat kan RWS bieden? Maar vooral ook: wat niet. Doel van het handelingsplan is om operationeel voorbereid te zijn ten tijde van een ramp waarvoor grootschalige evacuatie noodzakelijk is. Benadrukt wordt dat het handelingsplan dus het (mogelijk) handelen van RWS als deelnemende c.q. betrok-ken partij weergeeft en dus geen operationele uitwerking is van een evacuatieplan voor specifieke locaties en situaties. Het handelingsplan moet dienen als een algemeen generiek(er) plan dat als kader gaat dienen voor deze meer gedetailleerdere (operationele) uitwerkingsplannen / regelscenario’s. Voor het opstellen van het handelingsplan is een proces bedacht waarbij aan de hand van 2 werksessies het raamwerk bepaald wordt waarbinnen het handelingsplan kan worden uitgewerkt. In dit hoofdstuk ligt de focus op 2 zaken: de netwerkkaart, een overzicht van alle relevante betrokken partijen en instanties, en de kaders en randvoorwaarden die bepalend zijn voor wat RWS uiteindelijk wel, maar ook niet (meer) kan doen ten tijde van een ramp.

4.2 Netwerkkaart Doel en functie van een netwerkkaart is hoofdzakelijk het vooraf zo volledig moge-lijk in beeld brengen van betrokken partijen en instanties en hun onderlinge verhou-dingen en relaties. Van belang hierbij te melden is dat een netwerkkaart niet het-zelfde is als een opschalingschema. Gezamenlijk is bepaald welke actoren een rol spelen tijdens een grootschalige eva-cuatie. Conform de standaard methodiek die in eerdere plannen gebruikt is om een netwerkkaart op te stellen, is gezamenlijk bepaald welke partijen betrokken zijn. Ook is gesproken over wat hun rol dan precies is tijdens een grootschalige evacua-tie. Bij het bepalen van de netwerkkaart zijn 3 niveaus onderscheiden:

1. Ministeries 2. Betrokken instanties, partijen en organisaties 3. Rijkswaterstaat: de eigen organisatie

Pagina 26 van 49


4.2.1 Betrokken Ministeries De volgende ministeries zijn benoemd (in willekeurige volgorde). Tussen haakjes staat vermeld welk onderdeel van het ministerie de belangrijkste partij is. [1] Ministerie van Defensie (DOC) (toelichting in 4.2.1) [2] Ministerie van Veiligheid & Justitie (NCC en LOCC) (toelichting in 4.2.2) [3] Ministerie van Infrastructuur & Milieu (DCC) (toelichting in 4.2.3) Deze 3 vormen de kernministeries: bij nagenoeg alle denkbare aanleidingen van een evacuatie spelen zij een rol van betekenis. Dan zijn er nog ministeries die, afhanke-lijk van de aanleiding van de ramp een rol van betekenis hebben. Per ministerie is vermeld bij welk soort omstandigheden / aanleidingen het desbetreffende ministerie betrokken wordt c.q. een rol van betekenis heeft. [4] Ministerie van Buitenlandse Zaken (DCC)

(A) een ramp in NL met evacuaties richting Duitsland of België (B) een ramp in het buitenland met evacués richting NL of (C) ramp in Duitsland of België met evacuaties van Nederlanders binnen NL (bv

nucleaire ramp in grensgebied) [5] Ministerie van Economische Zaken (DCC) Bij een nucleaire ramp of uitbraak van dierenziektes [6] Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (DCC) Bij (gevaarlijke) ar-beidsomstandigheden [7] Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (DCC) Bij de uitbraak van een pandemie Tot slot is er nog een 8ste partij denkbaar: het Ministerie van Algemene Zaken. Het betreft hier geen zwaar operationele rol maar eerder een meer algemene, politieke rol die vervuld wordt (“De Minister President die het volk toespreekt”).

4.2.2 Betrokken instanties, partijen & organisaties De volgende partijen zijn genoemd. Daarbij ligt de focus op evacuatie over de weg. Andere vormen van evacueren (lucht, spoor, water) vallen buiten deze scope.

[1] KNMI. Vanwege de levering van ondersteunende en eventuele broninfor-matie [2] (Unie van) Waterschappen. Unie maakt standaard deel uit van LCO op-schaling [3] Inspectie leefomgeving & transport (ILT) [4] Rijkswaterstaat [5] Politie [6] gemeenten en provincies. In de rol van wegbeheerder [7] Veiligheidsregio’s

Bij de bespreking en bepaling van dit onderdeel kwam naar voren dat in het Hande-lingsplan aandacht moet worden geschonken aan de relatie tussen broninformatie enerzijds en evacuatiepartijen anderzijds. Denk bijvoorbeeld aan de betrokkenheid van de Watermanagement Centrale Nederland (WMCN).

Pagina 27 van 49

4.2.3 Rijkswaterstaat Binnen Rijkswaterstaat spelen de volgende bedrijfsonderdelen een belangrijke rol binnen een crisis / calamiteit:

[1] Regionale verkeerscentrales (RVC) [2] Verkeerscentrum Nederland (VCNL) [3] Bestuursstaf (BS) inclusief communicatie [4] Corporate Dienst (CD & HDJZ) o.a. in verband met mogelijke intrek van verloven [5] Regionale Diensten (RD) [6] WVL

4.2.4 De netwerkkaart De in de paragrafen 4.2.1 t/m 4.2.3 genoemde partijen zijn uitgewerkt in een net-werkkaart, waarbij tevens de onderlinge relaties zijn opgenomen en weergegeven:

4.3 Kaders en randvoorwaarden Naast de bepaling welke partijen tijdens een crisissituatie betrokken zijn bij horizon-tale evacuatie en hun onderlinge relaties, is het van belang een heldere kaders en randvoorwaarden te formuleren. In een expertmeeting zijn de belangrijkste kaders en randvoorwaarden bepaald die bij een horizontale evacuatie een grote tot zeer grote invloed (kunnen) hebben op hetgeen Rijkswaterstaat als wegbeheerder uitein-delijk wel en niet kan doen als ondersteuning bij deze evacuatie. Een deel van deze kaders hieronder zullen bekend voorkomen: zij zijn reeds in hoofdstuk 3 aan de orde gekomen.

Pagina 28 van 49


De denken werkwijze die tijdens de expertmeeting ontstaan is, heeft geleid tot de bepaling van de volgende (hoofd)kaders:

4.3.1 Omstandigheden Bij ‘omstandigheden’ moet gedacht worden aan bijvoorbeeld een nucleaire ramp of zeer zware storm die het onmogelijk maakt om beschikbaar personeel daadwerkelijk in te zetten. Maar ook de psychologische / human factor kant kan hierbij een rol van betekenis spelen. De vraag “wat heb je beschikbaar?” is hierbij van belang. Meer concreet: is er wel of geen mogelijkheid om personeel in te zetten? Dit is de sociale component. Andere vraag vanuit de omstandigheden is de fysieke component: is er wel of geen sprake van beperkingen. Denk hierbij aan obstakels die het evacueren kunnen belemmeren.

4.3.2 Voorbereidingstijd In hoofdstuk 3 (paragraaf 3.2.5) hebben we onderscheid gemaakt in preventieve en acute verplaatsing tijdens een crisis of calamiteit. Voor de uitvoeringsfase is het van belang hier een waarde aan te koppelen. Als kader houden wij 48 uur aan, waarbij de tijd ruimer dan 48 uur benut kan worden voor preventieve evacuatie en alles binnen een tijdsbestek van 48 uur bestempeld wordt als ‘acuut’.

4.3.3 Gebiedsomvang / gebiedskenmerk Bij gebiedsomvang / gebiedskenmerk kan een een indeling naar windstreken wor-den gemaakt: Noord, Oost, Zuid en West. Per locatie en situatie kunnen deze die-nen als beschikbare evacuatierichting. Zo heeft Noord Holland als het over horizon-tale evacuatie over de weg gaat maar 1 echt goede evacuatierichting en dat is in zuidelijke richting. Terwijl de stad Utrecht in principe alle 4 de windrichtingen als evacuatierichting zou kunnen benutten of inzetten.

4.3.4 Aantal evacues Bij dit aspect speelt vooral de relatie tussen het aantal evacués en het daadwerkelijk aantal voertuigen (bezettingsgraad) een belangrijke rol. Maatgevend hierbij is de gemiddelde autobezettingsgraad die gehanteerd is in de casus ‘Walcheren’ zoals deze beschreven is in hoofdstuk 3 (paragraaf 3.3.1): 2,5 personen per motorvoer-tuig. Als minimale maat hebben wij de maat, schaal en omvang van een groot concert of evenement aangehouden: circa 25.000 personen / 10.000 motorvoertuigen.

4.3.5 Netwerkbeschikbaarheid Beschikbaarheid (wegen)netwerk / capaciteit, waarbij het eenvoudige gegeven is meegenomen dat de knelpunten tijdens reguliere spitsen zeker ook de knelpunten tijdens evacuaties zullen zijn. Extra capaciteit zoals spitsstroken, maar ook beschik-baarheid bruggen/tunnels is bepalend.

4.4 Samenvatting In paragraaf 4.2 is de samenstelling van de netwerkkaart aan de orde gekomen. Een netwerk(relatie)kaart brengt de belangrijkste spelers voor Rijkswaterstaat tij-dens een evacuatieproces in beeld. Ook wordt inzicht verschaft in de onderlinge relaties. Vervolgens zijn de belangrijkste kaders en randvoorwaarden besproken. De voorgestelde kaders uit paragraaf 4.3 zijn als volgt gecategoriseerd / gerubriceerd:

Pagina 29 van 49

KADER CATEGORISERING / OPTIES

Sociaal - Personeel

- Geen personeel OMSTANDIGHEDEN

Fysiek - Beperking - Geen beperking

geen voorbereidingstijd < 48 uur

VOORBEREIDINGSTIJD

> 48 uur Noord Oost Zuid

GEBIEDSOMVANG / GEBIEDSKEN-MERKEN

West < 10.000

> 10.000 en < 50.000 AANTAL / OMVANG uitgedrukt in aan-tal motorvoertuigen

> 50.000 wel bedieningsmogelijkheden

(ICT, stroom, techniek) NETWERKCAPACITEIT / BESCHIK-BAARHEID

geen bedieningsmogelijkheden (ICT, stroom, techniek)

Binnen het totstandkomingproces van het handelingsplan zijn bovenstaande kaders vertaald naar een afwegingskader. Dit komt in hoofdstuk 6 uitgebreid aan de orde. Daarbij zal ook worden ingegaan op de volgordelijkheid van deze kaders.

Pagina 30 van 49


Pagina 31 van 49

5 Operationeel kader: verkeersmanagement

5.1 Inleiding Centrale vraag bij het operationele kader is: wat kan Rijkswaterstaat in gevallen als deze als geheel bieden ter ondersteuning? Waar staat Rijkswaterstaat voor? Wat kan Rijkswaterstaat allemaal bieden? Maar vooral ook: wat niet. Doel van het handelingsplan is om operationeel voorbereid te zijn ten tijde van een ramp waarvoor grootschalige evacuatie noodzakelijk is. Benadrukt wordt dat het handelingsplan dus het (mogelijk) handelen van Rijkswaterstaat als deelnemende c.q. betrokken partij weergeeft en dus geen operationele uitwerking is van een eva-cuatieplan voor specifieke locaties en situaties. Het handelingsplan moet dienen als een algemeen generiek(er) plan dat als kader gaat dienen voor deze meer gedetail-leerdere (operationele) uitwerkingsplannen / regelscenario’s. Bekeken moet worden welke verkeers(management)maatregelen binnen de eerder gestelde kaders mogelijk inzetbaar zijn, maar vooral ook zal worden gekeken naar welke maatregelen niet ingezet kunnen worden. En dan vooral ook: waarom niet? Met andere woorden: wat is de mogelijke oorzaak van het niet kunnen inzetten? In dit hoofdstuk wordt getracht een zo compleet mogelijk beeld te krijgen van (moge-lijk) gehanteerde verkeers(management)maatregelen bij het evacuatieproces.

5.2 Inzet verkeersmanagement Om te kunnen bepalen welke maatregelen tot de mogelijkheden van Rijkswaterstaat als ondersteunende partij bij een grootschalige, horizontale evacuatie horen, is het van belang nog een keer kort terug te komen op hetgeen in hoofdstuk 3 (paragraaf 3.3.1) aan de orde is gekomen. Om immers te kunnen werken aan een oplossing is het van zeer groot belang te weten wat het uiteindelijke probleem precies is. Maar vooral ook: wáár dit probleem zich (mogelijk) voordoet. Uit het model dat gebruikt is in de casus zoals besproken in hoofdstuk 3 blijkt dat er heel veel congestie op-treedt in gebieden met een ‘dicht’ netwerk aan wegen. Het is vooral het onderlig-gend wegennet in stedelijk gebied dat zorgt voor forse congestie. Gevolg:

• een enorme capaciteitsval op het beschikbare wegenneten • het ontstaan van filegolven • het ontstaan van blokkades en • het ontstaan van turbulentie in de doorstroming

Dit geheel past binnen een aantal reeds eerder genoemde verkeerskundige ‘wetma-tigheden’:

o een ongelijke spreiding van verkeer zorgt voor een lagere netwerkcapaciteit o concentratie van verkeer op bepaalde routes of bij bepaalde knelpunten leidt

tot congestie o congestie leidt tot meer congestie

Wetende dat de kern van het probleem vooral op het onderliggende wegennet ligt, moet geconstateerd worden dat de mogelijkheden tot ingrijpen door Rijkswaterstaat beperkt zijn. Immers: als beheerder van het hoofdwegennet kán Rijkswaterstaat weliswaar (mee)helpen aan de aanpak van de problemen op het onderliggend we-

Pagina 32 van 49


gennet, maar feit is dat Rijkswaterstaat daar niet (hoofd)verantwoordelijk voor is. Kortom: samenwerking met andere wegbeheerders is een must! Wat Rijkswaterstaat wel kan doen, is nadenken en voorbereiden welke maatregelen op het hoofdwegennet moeten worden toegepast. Oplossingsrichtingen die vanuit verkeersmanagement hierbij zouden kunnen worden toegepast, zijn:

5.2.1 Doorstroming vergroten Essentieel is het vergroten van de doorstroom van knelpunten. Op het hoofdwegen-net kan als gevolg van een te groot aanbod van verkeer congestie ontstaan. Aange-zien congestie leidt tot meer congestie is het de kunst om reeds bij de eerste teke-nen van file- / knelpuntvorming in te grijpen. In normale omstandigheden kan dit door [1] de instroom te beperken en [2] de doorstroom te bevorderen. Aangezien aspect [1] bij een evacuatie niet aan de orde is (de instroom wordt als gevolg van het voornemen tot evacuatie juist als een gegeven gezien) ligt de aanpak van het knelpunt in het 2de aspect: de doorstroom bevorderen door capaciteitsverruiming. In de praktijk moet dan gedacht worden aan:

o het vroegtijdig openstellen van spitsstroken en het gebruik ervan stimule-ren. Dit laatste kan o.a. door het tonen van maatregelondersteunende teksten op DRIPs

o als geen spitsstroken aanwezig zijn is het toestaan van vluchtstrookgebruik een goede capaciteitsverruimende maatregel. Aandachtspunt hierbij is wel dat het gebruik niet altijd en overal ondersteund kan worden door ICT en dat cameratoezicht en ondersteunende maatregelen ontbreken. Inzet van (extra) personeel kan een oplossing bieden.

o Naast het gebruik van spits- of vluchtstroken is het noodzakelijk om bottle-necks bij knooppunten te voorkomen. Door het toepassen van het zoge-naamde ‘dubbel-door-de-bocht’-principe (in wezen vluchtstrookgebruik in verbindingsbogen) kan congestie worden voorkomen.

Gebruik van deze doorstromingsbevorderende maatregelen is heel kwetsbaar: elke (kleine) verstoring kan alsnog leiden tot congestie. Het is dan ook noodzakelijk om het toepassen van deze maatregelen altijd te combineren met 1 of meer van de volgende maatregelen:

5.2.2 Blokkades voorkomen Om een goed functioneren van de maatregelen bij het toepassen zoals beschreven in de voorafgaande subparagraaf is het noodzakelijk om blokkades op het netwerk te voorkomen. Te denken valt hierbij aan het zo veel mogelijk scheiden van conflic-terende verkeersstromen: de gewenste uitstroom wordt maximaal gefaciliteerd, waarbij alle denkbare verstorende verkeersstromen onmogelijk worden gemaakt. Dit kan door bijvoorbeeld bepaalde toeritten (maar ook afritten) fysiek af te sluiten of door bijvoorbeeld in knooppunten verkeersstromen te scheiden door het afsluiten van verbindingsbogen die een conflict in de doorstroming kunnen veroorzaken.

5.2.3 Optimaliseer het gebruik van het totale netwerk Zorg in alle gevallen voor een goede spreiding van het verkeer over het gehele net-werk, en streef dus altijd naar een optimaal gebruik van de beschikbare capaciteit van het totale wegennet. Dus van zowel het hoofdwegennet als het onderliggend wegennet. Hierbij kan men denken aan het communiceren van (preventieve) evacuatie-instructies (“wat te doen tijdens een crisis”), maar ook het van te voren bepalen van voorkeursroutes op het onderliggend wegennet, waarbij alle VRI’s op die voorkeurs-

Pagina 33 van 49

route voorzien zijn van een (voorgeprogrammeerde) calamiteiten-/ doorstromings-stand. Bij het ontwikkelen van evacuatieplannen komt regelmatig het onderwerp 'reverse laning' ter sprake. Bij reverse laning worden beide rijbanen van een weg ingezet om het verkeer in één richting te laten rijden. Bij grootschalige evacuaties wordt daar-mee de volledige wegcapaciteit ingezet in de richting van de evacuatie. Het concept van reverse laning is niet nieuw en wordt in het buitenland soms toegepast. Hoewel reverse laning op het eerste gezicht een goed middel lijkt om zoveel mogelijk weg-capaciteit ter beschikking te stellen, kleven er risico's aan het concept en vraagt de eventuele inzet ervan grote inzet van mens en materieel. De inzet van reverse la-ning op (auto)snelwegen is niet zonder meer toepasbaar. Het vraagt altijd een ge-detailleerde uitwerking (scenario) en extra inzet van mens en materieel. De onbe-kendheid van reserve laning bij weggebruikers moet meegewogen worden, en het is onbekend hoe weggebruikers zullen reageren. Reverse laning beperkt de mobiliteit van de hulpdiensten het rampgebied in en kan mogelijk de zelfredzaamheid van burgers beperken.

5.2.4 Instroom beperken De instroom op het netwerk kan beperkt worden door bijvoorbeeld het instellen en faciliteren van een inrijverbod. Bij grootschalige evacuaties zullen veel burgers het 'rampgebied' verlaten; echter, de hulpdiensten zullen juist het rampgebied in gaan om hulp te bieden. Hierbij kan sprake zijn van een mogelijk conflict tijdens de eva-cuatie: hulpdiensten zouden wel gebruik moeten blijven maken van de instroom richting het rampengebied. Alle andere partijen (bv ramptoeristen) moeten verme-den worden.

5.3 Relatie met overige maatregelen en aspecten Bij het toepassen van bovenstaande principes en maatregelen spelen een aantal eerder aan de orde gekomen aspecten een grote rol in het welslagen van de maat-regel(en). Zelfredzaamheid is daar 1 van. Maar ook de reactie van de mens, die –zoals besproken in paragraaf 3.3.2- sterk afhankelijk is van het stadium waarin een ramp of crisis zich bevindt. Tot slot is een andere component binnen de algemene noemer ‘Human Factors’ sterk bepalend: de onbekendheid met de getroffen maat-regel: wat wordt nu precies van de evacué gevraagd of verlangd? Bij grote calamiteiten wordt er door de overheid ingezet op de zelfredzaamheid van burgers. Dat betekent dat in eerste instantie burgers zélf voor hun veiligheid zor-gen. De overheid faciliteert die zelfredzaamheid zoveel als mogelijk. Bij evacuaties brengt het concept van zelfredzaamheid met zich mee dat burgers zich op allerlei manieren zullen verplaatsen; dat hoeft niet per se uit het evacuatiegebied te zijn. Het opzoeken van een hogere plaats (flat, hoger huis, etc.) kan zeer effectief zijn bij overstromingen. Een grootschalige evacuatie brengt een grote maatschappelijke onrust met zich mee. Elke extra verandering in het gedrag van burgers is een belasting die risico's met zich mee brengt. Juist in stressvolle situaties is het wijs om zoveel mogelijk 'normale' zaken door te laten gaan. Het aanpassen van de spelregels voor het ver-keer vraagt veel anticipatie en flexibiliteit van weggebruikers, in een situatie die op zich zelf al extra aandacht vraagt. Dit verhoogt het risico op ongevallen, en kan tevens leiden tot onbegrip en irritaties onder weggebruikers. Daarnaast zijn de we-gen in Nederland niet zijn uitgerust voor alle mogelijke, denkbare, theoretische op-lossingen: verkeersborden zijn niet leesbaar in tegenovergestelde richting en de

Pagina 34 van 49


hele weginrichting is contra (vluchtstrook links ipv rechts). Het is dus onbekend hoe weggebruikers uiteindelijk zullen reageren op ‘te revolutionaire’ (lees: anders dan andere) maatregelen om de evacuatie succesvol te begeleiden.

5.4 Conclusie Welke maatregelen nu precies in welke situatie en op welk moment van de crisis of calamiteit moeten worden toegepast, komt in het volgende hoofdstuk aan de orde. Belangrijkste punt is nogmaals de afhankelijkheid van Rijkswaterstaat te benadruk-ken: aangezien het knelpunt op het onderliggend wegennet ligt, ligt de oplossing / aanpak ook voornamelijk op dat deel van het netwerk. Kortom: het succes / welsla-gen van de maatregelen op het hoofdwegennet is sterk gekoppeld aan wat er tij-dens de evacuatie aan mens en middelen wordt ingezet op het onderliggende we-gennet.

Pagina 35 van 49

6 Constateringen, aanbevelingen & vervolgacties

6.1 Inleiding Veiligheid is niet sec een taak van de overheid, maar een gedeelde verantwoorde-lijkheid van overheid, burgers en bedrijfsleven. Bij een grootschalige dreiging is de hulpvraag al snel groter dan het aanbod, zeker in de eerste uren1 en kan de over-heid niet iedereen in veiligheid brengen. Door handelingsperspectieven te bieden, stelt de overheid burgers en bedrijven in staat keuzes te maken en zorg te dragen voor de eigen veiligheid. Burgers en bedrijven zijn over het algemeen goed in staat om zichzelf te redden en zijn bereid anderen hulp te verlenen indien zij hiertoe in staat zijn. Daarmee kan de neiging tot zelfredzaam handelen bij noodsituaties als een gegeven worden be-schouwd. Om bedrijven en burgers bewust te maken van hun eigen rol tijdens een grootschalige dreiging en om hun (zelf)redzaamheid te versterken zijn generieke maatregelen nodig, voorafgaand aan en tijdens een grootschalig incident. Kennis over welke maatregelen de overheid op welk moment zal nemen bij een grootschalig incident, kennis over de risico’s in de eigen omgeving en inzicht in mo-gelijke handelingsperspectieven voor burgers en bedrijven stellen deze in staat een afgewogen keuze te maken over het eigen handelen. Het is daarom noodzakelijk om in eerste instantie inzicht te verschaffen in welke maatregelen wél en welke maatre-gelen in bepaalde situaties, locaties of omstandigheden niet kunnen worden uitge-voerd. Dit hoofdstuk geeft inzicht in de mogelijke maatregelen die Rijkswaterstaat als wegbeheerder in de rol van een ondersteunende c.q. faciliterende partij bij grootschalige horizontale evacuaties kan inzetten.

6.2 Afwegingskader Aan het in paragraaf 3.3.2 besproken model van Leach (1994) wordt een extra fase toegevoegd: een fase voorafgaand aan de dreiging van een ramp. Een zogenaamde nul-fase. Een fase waarin sprake is van geen enkele dreiging. Het model van Leach gaat uit van 5 fasen die zich nagenoeg altijd voordoen tijdens een calamiteit: [1] dreiging, [2] waarschuwing, [3] impact, [4] herstel en [5] redding. Deze zijn uitge-breid aan de orde geweest. In dit hoofdstuk wordt een link gelegd tussen deze 5 fasen (aangevuld met een ‘nul-fase’) en de te ondernemen acties. Nadat dit over-zicht is opgesteld wordt een nieuwe kolom toegevoegd: de kolom met een opsom-ming van de eventueel (nog) toe te passen verkeersmaatregelen, gekoppeld aan de verschillende fasen.

6.2.1 Fasen & maatregelen Voor de uitvoering van verschillende maatregelen en acties kunnen de eerder aan de orde gekomen 5 fases in het model van Leach in grofweg in 3 hoofdcategorieën worden verdeeld:

I. VOORBEREIDING II. GEBEURTENIS: CALAMITEIT / RAMP

III. NAZORG

1 Zie de lectorale rede van dr. Menno van Duin dd 1 februari 2011, Veerkrachtige crisisbeheersing:

nuchter over het bijzondere, ISBN 9789079149391: http://www.nifv.nl/web/show/id=193299/contentid=3128

Pagina 36 van 49


Gekoppeld aan de 5 fases van Leach vallen de fases van ‘dreiging’, ‘waarschuwing’ aangevuld met de ‘nul-fase’ alle 3 onder de hoofdcategorie I ‘VOORBEREIDING’ De ‘impact’-fase in het model van Leach is gelijk aan de hoofdcategorie II ‘GEBEUR-TENIS’. De 2 laatste fasen van het model van Leach, zijnde ‘herstel’ en ‘redding’ kunnen dan worden toegekend aan hoofdcategorie III ‘NAZORG’. Door aan deze 3 hoofdcategorieën en de daaraan gekoppelde 6 fases de in hoofd-stuk 5 besproken maatregelen te koppelen ontstaat het volgende totaaloverzicht. Dit totaaloverzicht vormt de basis van het uiteindelijke handelingsplan.

HANDELINGSPLAN RIJKSWATERSTAAT

Welke acties moeten worden ge-troffen?

Wat is het hoofddoel per fase? Welke maatregelen moeten worden getroffen om dit doel zo veel mogelijk te onder-steunen?

VO

OR

BER

EID

ING

NU

L-F

AS

E

- Algemene, brede communi-catie rijksoverheid: wat te doen bij crisis? - Voorbereiding (o.a. aanpas-singen op wegennet) - Opstellen operationele sce-nario’s door veiligheidsregio’s

DOEL: INFORMEREN EN VOORBEREIDEN

RWS-maatregelen: • bepaling van voorkeursvluchtroutes, geba-

seerd op de mogelijke vluchtrichtingen • afstemming met veiligheidsregio’s ivm net-

werkbenadering (dus HWN en OWN sa-men!)

• routes inventariseren en knelpunten van de-ze routes in beeld brengen: waaraan ont-breekt het? Zijn er alternatieven?

• Indien nodig en noodzakelijk: wensenlijst opstellen van aanvullende maatregelen (zie toolkit)

Maatregelen overige partijen: • Opstellen operationele scenario’s / draaiboe-

ken door veiligheidsregio’s • Shelters aanwijzen en indien wenselijk in-

richten (denk ook aan bv aanbrengen be-bording of speciaal logo ter herkenning)

Pagina 37 van 49

DR

EIG

ING

SFA

SE

Verkeersmanagement-maatregelen uitvoeren zoals:

• doorstroom vergroten • instroom beperken • spreiding over netwerk

DOEL: EVACUATIE BURGERS ->PREPARATIE RWS-maatregelen:

• spitstroken tijdig openen • maatregelen treffen voor extra capaciteit (oa

dubbel door de bocht en vluchtstrookge-bruik)

• VRI’s HWN (aansluitingen snelwegen op OWN) aanpassen

Maatregelen overige partijen: • VRI’s OWN aanpassen (indien mogelijk) • shelters prepareren / inrichten • plaatsen van aanvullende bebording op OWN • weghalen eventuele bottlenecks op OWN

(denk aan rotondes tijdelijk aanpassen of vluchtheuvels verwijderen, maar ook: plaatsen van varkensruggen om bepaalde straten af te sluiten)

WA

AR

SC

HU

WIN

GS

FA

SE

Verkeersmanagement-

maatregelen uitvoeren zoals:


DOEL: EVACUATIE BURGERS ->ALLES UIT DE

KAST RWS-maatregelen:

• spitstroken zijn open • VRI’s HWN (aansluitingen snelwegen op

OWN) aanpassen • extra capaciteit inschakelen (oa dubbel door

de bocht en vluchtstrookgebruik) • bepaalde toe- en afritten afsluiten • fysieke maatregelen treffen om ongewenst

gedrag te voorkomen Maatregelen overige partijen:

• plaatsen van aanvullende bebording op OWN • shelters openstellen / gebruik faciliteren • weghalen eventuele bottlenecks op OWN

(denk aan rotondes tijdelijk aanpassen of vluchtheuvels verwijderen, maar ook: plaatsen van varkensruggen om bepaalde straten af te sluiten)

• VRI’s aanpassen (indien mogelijk)

GE

BEU

RTEN

IS

IMP

AC

TFA

SE

Verkeersmanagement-maatregelen uitvoeren zoals:


DOEL: NIKS DOEN ->VEILIG STELLEN / SCHUI-LEN RWS-maatregelen:

• eerder getroffen maatregelen stop zetten of zwaar versoberen (bv geen menskracht bij te gevaarlijke situaties) denk aan: geen hulp en ondersteuning meer bij toe-passen vluchtstrookgebruik

• iedereen veilig stellen Maatregelen overige partijen:

• eerder getroffen maatregelen stop zetten of zwaar versoberen (bv geen menskracht bij te gevaarlijke situaties) denk aan: geen hulp en ondersteuning meer bij toe-passen vluchtstrookgebruik

• iedereen veilig stellen

Pagina 38 van 49


HE

RS

TE

LFA

SE

Indien mogelijk: extra capaci-teit gebied inwaarts voor hulpdiensten en hulpverle-ners. Dus: mogelijke aanpas-

sing in verkeersmanagement-strategie uit eerdere fasen

DOEL: BEREIKBAARHEIDHULPDIENSTEN EN HULPVERLENERS. RWS-maatregelen:

• indien mogelijk: extra capaciteit gebied in-waarts voor hulpdiensten en hulpverle-ners.

• Dus: mogelijke aanpassing in verkeersma-nagementstrategie uit eerdere fasen. Denk bv aan instellen variant op reversed laning waarbij 1 rijrichting alleen voor hulpdiensten zowel in als uit gefaciliteerd wordt. E.e.a. is sterk afhankelijk van de ligging en bereikbaarheid van het gebied (bv alleen maar bereikbaar vanuit 1 rich-ting dan is het noodzakelijk Bij meerdere richtingen is het de vraag of dit helpt)

Maatregelen overige partijen: • OWN beschikbaar stellen en beschikbaar

houden voor bereikbaarheid hulpdiensten. N

AZ

OR

G

RED

DIN

GS

FA

SE

Indien mogelijk: extra capaci-teit gebied inwaarts voor hulpdiensten en hulpverle-ners. Dus: mogelijke aanpas-

sing in verkeersmanagement-strategie uit eerdere fasen

DOEL: BEREIKBAARHEIDHULPDIENSTEN EN HULPVERLENERS. Focus van verkeersmanagementmaatregelen ligt

nu vooral op bereikbaarheid hulpdiensten en dus nauwelijks nog op evacuatie. RWS-maatregelen:

• indien mogelijk: extra capaciteit gebied in-waarts voor hulpdiensten en hulpverle-ners.

Maatregelen overige partijen: • OWN beschikbaar stellen en beschikbaar

houden voor bereikbaarheid hulpdiensten.

6.2.2 Kaders Nu de verschillende fases die zich nagenoeg altijd voordoen tijdens een calamiteit gekoppeld zijn aan de verschillende te treffen maatregelen per fase begint het han-delingsplan zich geleidelijk aan te ontvouwen. Met enkel deze fase en de daaraan gekoppelde maatregelen zijn we er echter nog niet. Een koppeling met de in hoofd-stuk 4 besproken kaders ontbreekt namelijk nog. Deze kaders zijn immers erg be-palend voor het uiteindelijk wel of niet kunnen uitvoeren van de maatregelen zoals getoond in bovenstaand totaaloverzicht. Door het toevoegen van onderstaande kaders aan de verschillende fases die zich tijdens een calamiteit kunnen voordoen ontstaat een zo compleet mogelijk hande-lingsplan dat rekening houdt met verschillende, zeer bepalende kenmerken en ka-ders die uiteindelijke bepalend zullen zijn voor wélke voorgestelde maatregelen daadwerkelijk voorbereid en uitgevoerd kunnen worden ten tijde van een calamiteit. Tegelijkertijd geven deze kaders ook inzicht in welke middelen beschikbaar zijn en welke beperkingen een rol kunnen spelen waardoor bepaalde maatregelen ook juist niet kunnen worden uitgevoerd.

Pagina 39 van 49

In principe zou dus achter elk maatregelenpakket behorende bij elke fase onder-staand overzicht van de bepalende c.q. beperkende kaders moeten worden opge-nomen: KADER CATEGORISERING / OPTIES

Sociaal - Personeel - Geen personeel

OMSTANDIGHEDEN

Fysiek - Beperking - Geen beperking

geen voorbereidingstijd

< 48 uur

VOORBEREIDINGSTIJD

> 48 uur

Noord

Oost

Zuid

GEBIEDSOMVANG / GEBIEDSKENMERKEN

West

< 10.000

> 10.000 en < 50.000

AANTAL / OMVANG uitgedrukt in aantal motorvoertuigen

> 50.000

wel bedieningsmogelijkheden (ICT, stroom, techniek)

NETWERKCAPACITEIT / BESCHIKBAAR-HEID

geen bedieningsmogelijkheden (ICT, stroom, techniek)

6.2.3 Relatie tussen fasen, maatregelen en kaders Om de tabel met maatregelen en kaders leesbaar én werkbaar te houden is ervoor gekozen om een schematische weergave te maken van de samenvoeging van het totaaloverzicht uit paragraaf 6.2.1 en het overzicht van bepalende / beperkende kaders uit paragraaf 6.2.2Schematisch kan dit het best als volgt worden weergege-ven:

Pagina 40 van 49


Ingezoomd op 1 fase (in dit geval de nul-fase) zien de beoogde maatregelen voor deze specifieke fase, het beoogde doel van deze maatregelen én de afwegingska-ders die daarbij een grote rol spelen er als volgt uit:

wel perso-

neel

SOCIAAL

geen perso-

neel

wel beper-

king

OMSTANDIG-

HEDEN

FYSIEK

geen beper-

king

GEEN VOORBEREIDINGSTIJD

< 48 UUR

VOORBEREIDINGS

TIJD

> 48 UUR

NOORD

OOST

ZUID

GEBIEDSOMVANG

WEST

< 10.000

> 10.000 EN < 50.000

AANTAL

MOTORVOER-

TUIG-EN

> 50.000

WEL BEDIENINGS-

MOGELIJKHEDEN

VO

ORB

EREI

DIN

G

NU

L-FA

SE

* Algemene,

brede commu-

nicatie rijks-

overheid: wat te

doen bij crisis?

* Voorbereiding

(o.a. aanpassin-

gen op wegen-

net)

* Opstellen

operationele

scenario’s door

veiligheidsre-

gio’s

* …

DOEL: INFORMEREN EN VOORBEREIDEN

RWS-maatregelen: • bepaling van voorkeursvlucht-

routes, gebaseerd op de mo-gelijke vluchtrichtingen

• afstemming met veiligheidsre-gio’s ivm netwerkbenadering (dus HWN en OWN samen!)

• routes inventariseren en knel-punten van deze routes in beeld brengen: waaraan ont-breekt het? Zijn er alternatie-ven?

• Indien nodig en noodzakelijk: wensenlijst opstellen van aanvullende maatregelen (zie toolkit)

Maatregelen overige partijen: • Opstellen operationele scena-

rio’s / draaiboeken door vei-ligheidsregio’s

• Shelters aanwijzen en indien wenselijk inrichten (denk ook aan bv aanbrengen bebor-ding of speciaal logo ter her-kenning)

BESCHIKBAARHEID

GEEN BEDIENINGS-

MOGELIJKHEDEN

De 2 meest rechtse kolommen horen dus bij elke fase zoals getoond in paragraaf 6.2.1: de nul-fase, dreigingsfase, waarschuwingsfase, impactfase, herstelfase én reddingsfase. In de bijlage behorend bij dit handelingsplan is een het complete han-delingsplan (dus: fasen, maatregelen én kaders) gevoegd.

6.2.4 Vervolgacties Nu de relatie tussen verschillende fases van een ramp, de eventueel te treffen maatregelen en de kaders die bepalend zijn bij de afweging en bepaling van de te treffen maatregelen inzichtelijk zijn gemaakt kunnen de laatste stappen aan het proces worden toegevoegd: de lijst met uitgewerkte mogelijke maatregelen en de uiteindelijke uitwerking van alle van te voren afgewogen en beoordeelde concrete maatregelen per gebied / veiligheidsregio. De lijst met uitgewerkte mogelijke maatregelen noemen wij de ‘toolkit’. Deze is als bijlage bij dit handelingsplan gevoegd. De toolkit dient als hulpmiddel om in een bepaalde fase van een ramp of calamiteit inzichtelijk te maken welke maatregelen binnen die fase het best kunnen worden toegepast en ingezet. Het betreft een op-somming van alle mogelijk denkbare maatregelen, waarbij per situatie een set van maatregelen gekozen kan worden om operationeel in te zetten. Bij de keuze van de uiteindelijk toe te passen maatregelen spelen de gestelde kaders / specifieke ken-merken zoals besproken in paragraaf 6.2.2 een belangrijke rol. Het zijn deze ka-

Pagina 41 van 49

ders, die sterk sturend zijn in de vraag welke maatregelen wel en welke maatrege-len niet in een bepaalde situatie op een bepaalde locatie kunnen worden ingezet. De keuze van maatregelen uit de toolkit wordt dus sterk bepaald door de kaders die van toepassing zijn binnen een bepaald gebied of bepaalde streek. Deze afweging dient te worden gemaakt in de uitvoeringsplannen die dienen te worden uitgewerkt. Een veiligheidsregio kan 1 of meer uitwerkingsplannen (laten) opstellen. Een en ander is sterk afhankelijk van de diversiteit in kaders en kenmerken van gebieden vallend binnen 1 veiligheidsregio. Schematisch ziet dit er als volgt uit:

De uitwerkingsplannen hebben geen operationeel karakter (zijn dus geen uitgewerk-te evacuatiescenario’s), maar vormen een afwegingskader per (gebied binnen een) veiligheidsregio van de te hanteren (operationele) maatregelen die RWS –in sa-menwerking met andere wegbeheerders- kan inzetten in specifieke situaties. Dit handelingsplan biedt voldoende handvaten om deze regiospecifieke keuzes te ma-ken en vast te leggen in een uitvoeringsplan. In de uitwerkingsplannen kan per regio / per gebied een keuze gemaakt worden in de te hanteren strategie, bijvoorbeeld: gaan we wel of niet uit van het gebruik van shelters? En zo ja: maken we dan gebruik van ‘natuurlijke’ shelters (hoger gelegen delen, zoals een dijk of heuvel) of kiezen we er ook voor om shelters te prepareren en te voorzien van noodzakelijke voorzieningen (bv hoger gelegen gebouwen. Denk o.a. aan toegankelijkheid). Deze uitvoeringsplannen kunnen op hun beurt weer de aanleiding vormen voor het opstellen van een operationeel regelscenario voor verkeersmanagement.

Pagina 42 van 49


6.3 Samenvatting / conclusie Veiligheid is een gedeelde verantwoordelijkheid: zowel overheid, burgers als be-drijfsleven leveren daaraan een bijdrage. Bij een grootschalige dreiging is de hulp-vraag al snel vele malen groter dan het aanbod dat geboden kan worden, zeker in de eerste uren2. Zoals eerder aangegeven kan de overheid niet iedereen in veilig-heid brengen. Wel kan de overheid handelingsperspectieven bieden, zodat burgers en bedrijven in staat kunnen worden gesteld om zelf keuzes te maken en zorg te dragen voor hun eigen veiligheid. Het is daarom van groot belang dat de overheid bedrijven en burgers bewust moet maken van hun eigen rol tijdens een grootschali-ge dreiging. Om de (zelf)redzaamheid van burgers te vergroten c.q. te versterken zijn generieke maatregelen nodig, voorafgaand aan en tijdens een grootschalig inci-dent. In dit hoofdstuk is een totaaloverzicht opgenomen van welke maatregelen de over-heid (in dit geval: Rijkswaterstaat) onder bepaalde omstandigheden in specifieke fases van een grootschalige dreiging zou kunnen uitvoeren. Daarbij zijn de kaders waarbinnen een grootschalige dreiging of een omvangrijke calamiteit zich voltrekt vooral van belang. Deze kaders zijn immers niet alleen bepalend voor de vraag wel-ke maatregelen ingezet kunnen worden, maar verschaffen ook inzicht in de vraag waarom bepaalde maatregelen juist níet ingezet of uitgevoerd kunnen worden. Dit handelingsplan, en dan meer specifiek de schema’s zoals getoond in paragraaf 6.2, bevat een overzicht van alle mogelijk te treffen maatregelen. Uitgangspunt voor de overheid is dat burgers en bedrijven in staat moeten zijn een weloverwogen keuze te maken en daarbij overzicht te hebben van de gevolgen van hun keuze. Voor hulpverleners betekent de (zelf)redzaamheid van burgers en be-drijven dat zij goed moeten kunnen improviseren in de samenwerking en dat zij bestuurlijk draagvlak ondervinden voor het geven van ruimte aan (zelf)redzaamheid. Burgers en bedrijven zijn over het algemeen goed in staat om zichzelf te redden en zijn bereid anderen hulp te verlenen indien zij hiertoe in staat zijn. Daarmee kan de neiging tot zelfredzaam handelen bij noodsituaties als een gegeven worden beschouwd. Succesvolle (zelf)redzaamheid van burgers en bedrij-ven wordt bepaald door:

I. de kennis en vaardigheden waarover zij reeds beschikken,

II. de mate waarin zij de ruimte hebben om (zelf)redzaam te handelen,

III. de situatie waarin om (zelf)redzaam handelen wordt gevraagd en

IV. de mate waarin de overheid in staat blijkt de zelfredzame burger en het bedrijfsleven langer te faciliteren.

Ervaringen in andere landen, ook in gezagsgetrouwe landen zoals Japan, laten zien dat niet iedereen de keuzes van de overheid zal volgen, zelfs niet bij een verplichte evacuatie.

Figuur 3: voorbeeld campagne “Duck& Cover” jaren ‘50

2 Zie de lectorale rede van dr. Menno van Duin dd 1 februari 2011, Veerkrachtige crisisbeheersing:

nuchter over het bijzondere, ISBN 9789079149391: http://www.nifv.nl/web/show/id=193299/contentid=3128

Pagina 43 van 49

Ook is het een gegeven dat mensen die wel evacueren de routes kiezen die worden aangeboden en de snelheid van vertrek hanteren die wordt gewenst (door de over-heid). Uit enquêtes onder de Nederlandse bevolking en op basis van buitenlandse ervaring zoals in New Orleans is gebleken dat circa 20% van de mensen afwijkend gedrag vertoond. De overheid dient er daarom rekening mee te houden dat de keu-ze van burgers of bedrijven hoe te handelen bij een (dreigend) incident anders kan zijn dan de overheid adviseert. Daarop moet de overheid dus voorbereid zijn. Dit vraagt van de overheid een bepaalde mate van flexibiliteit bij het opstellen en het uitvoeren van mogelijk te treffen maatregelen en te ondernemen acties. En dit is precies wat wij met onderhavig handelingsplan beogen. Daarom dus geen concre-te, in detail uitgewerkte draaiboeken of overzichten van te treffen maatregelen. Maar een overzicht van mogelijk te treffen maatregelen per fase van een grootscha-lige dreiging of calamiteit, waarbij –afhankelijk van de aard, omvang en complexi-teit- een overzicht gemaakt is van een aantal mogelijke maatregelen die uitgevoerd zouden kunnen worden.

Pagina 44 van 49


Pagina 45 van 49

7 NAWOORD

Naar aanleiding van het voorafgaande is het formuleren van een aantal vervolgac-ties in de vorm van aanbevelingen aan te bevelen. Hierbij wordt onder andere aan-dacht gevraagd voor:

o Algemene brede communicatie rijksoverheid (Bv postbus 51) met als in-steek: bieden van handelingsperspectief.

o Benoemen / analyseren vluchtroutes o Algemene kenmerken bepalen / benoemen waaraan vluchtroutes moeten

voldoen o Maatregelen vluchtroutes uitwerken en indien nodig uitzetten (denk bv aan

het maken van calamiteitendoorsteken bij bottlenecks als bruggen). Zie: toolkit.

o Veiligheidsregio’s informeren o Opstellen algemene draaiboeken (handelingsperspectief) door veiligheidsre-

gio’s (dus GEEN regelscenario, maar draaiboek: wie doet wat? En waar?) o Onderzoek naar gebruik (wel / niet) van shelters, bij voorkeur meenemen in

de uitwerkingsplannen o …

Figuur 4: oefening door scholieren in het kader van de overheidscampagne “Dug & Cover” uit jaren ’50. Een landelijke

voorlichtingscampagne van de Amerikaanse overheid om burgers te vertellen wat te doen bij dreiging van een nucleai-

re aanval.

Uit de combinatie van maatregelen en beoogde doelen per fase gelegd naast het afwegingskader kan een overzicht van mogelijke –reeds uitgewerkte- algemene maatregelen worden afgeleid. Dit pakket aan mogelijk realiseerbare en/of inzetbare maatregelen kan gezien worden als een toolkit: afhankelijk van kenmerken als (ge-bieds)omvang, ligging, situatie en reeds beschikbare maatregelen kan uit deze tool-kit een aantal maatregelen worden ‘genomen’ en operationeel worden ingezet. Dit laatste kan dan verwerkt worden in een of meerdere uitvoeringsplannen ‘grootscha-lige evacuatie’ die door de verschillende veiligheidsregio’s dienen te worden opgezet en uitgewerkt. Zowel de toolkit als het hele afwegingskader is als bijlage bij dit handelingsplan toegevoegd.

Pagina 46 van 49


Pagina 47 van 49

8 TOOLKIT HANDELINGSPLAN

8.1 Inleiding Ter voorbereiding op mogelijke grootschalige horizontale evacuaties is een toolkit samengesteld. Deze bestaat uit een aantal (verkeers)maatregelen die, afhankelijk van de locatie en situatie, gerealiseerd of ingezet kunnen worden. De set aan maat-regelen is opgenomen in een tabel in paragraaf 8.3. In paragraaf 8.2 is een uitge-breide toelichting op de tabel opgenomen.

8.2 Toelichting Bij de beschrijving van de mogelijke maatregelen is per maatregel een inschatting gemaakt van de bijbehorende kosten en de tijd die nodig is om de maatregelen te realiseren. Daarbij is de volgende indeling gehanteerd: Kostenindicatie in categorie I t/m VII:

I. Nihil II. < €10.000

III. €10.000 en < € 50.000 IV. € 50.000 en < € 150.000 V. € 150.000 en < € 500.000

VI. € 500.000 en < € 1.000.0000 VII. € 1.000.000

Realisatietermijn in categorie A t/m D:

A. direct B. tot 3 maanden C. 3 tot 6 maanden D. 6 tot 12 maanden E. meer dan 12 maanden

De lijst met maatregelen is (nog) niet compleet, maar is wel zo compleet als moge-lijk met de kennis en ervaring die er op dit moment is. Nieuwe maatregelen kunnen altijd worden toegevoegd in een later stadium. Nagenoeg alle maatregelen dienen te worden opgestart uitgevoerd in de 0-fase zoals beschreven in het handelingsplan, zodat deze in één van de volgende stadia in het model van Leach kunnen worden ingezet. Wellicht verdient het aanbeveling om de lijst met maatregelen zodanig te coderen, dat duidelijk wordt in welk stadium van een ramp de desbetreffende maatregel het meest effectief is.

Pagina 48 van 49


8.3 Overzicht mogelijke maatregelen Nr. Maatregel Kosten Realisatie 1. Inzet spitsstroken, calamiteitendoorsteken etc

I A

2. Bij vormgeving nieuwe aanleg of verbreding rekening houden met aanvullende wensen / eisen zoals genoemd onder 3, 5, 8, 11, 13 en 14

I A

3. Bepalen vluchtroutes per veiligheidsregio

II B

4. Aanpassen belijning (beperkte lengte)

II B

5. Barriers standby op locaties / knooppunten

III B

6. Onderzoek / locatiestudie shelters

II C

7. Onderzoek locaties calamiteitendoorsteken

II C

8. Naar aanleiding van ‘3’ : routes voorzien van bebording

III C

9. VRI’s op vluchtroutes koppelen en / of herpro-grammeren

IV C

10. Uitwerken plannen / draaiboeken per veilig-heidsregio

II C

11. Aanschaf mobiele camera’s inclusief koppeling aan verkeerscentrale(s)

III D

12. Voorlichting (algemeen, via Rijksoverheid)

VII D

13. Realisatie calamiteitendoorsteken (kosten per locatie)

V - VI E

14. ‘13’ aangevuld met dynamische / dubbele sig-naalgevers

VI E

15. Aanschaf mobiele verkeerscentrale

VII E

16. Inrichting shelters

VI E

17. Koppelen verkeerscentrales (actie loopt al via “Centrale van Morgen”)

- -

18. …

Pagina 49 van 49

Handelingsplan grootschalige horizontale evacuaties · onze minister opdracht heeft gegeven en...

Documents

Transcript of Handelingsplan grootschalige horizontale evacuaties · onze minister opdracht heeft gegeven en...