H201014 - Van defensief MKB-beleid naar offensief...
51
1 A.A.B.H. Kuiper MSc BA Zoetermeer, April 2010 Van defensief MKB-beleid naar offensief ondernemerschapsbeleid Een reconstructie van de totstandkoming van deze omslag is het op het MKB gerichte beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters
Transcript of H201014 - Van defensief MKB-beleid naar offensief...
1
A.A.B.H. Kuiper MSc BA
Zoetermeer, April 2010
Van defensief MKB-beleid naar offensief
ondernemerschapsbeleid
Een reconstruct ie van de totstandkoming van deze
omslag is het op het MKB ger ichte be le idsprogramma
Ondernemerschap en Star ters
2
EIM Research Reports
reference number H201014
publication April 2010
emailaddress corresponding author [email protected]
address EIM
Bredewater 26
P.O. BOX 7001
2701 AA Zoetermeer
The Netherlands
Phone: +31 79 343 02 00
Fax: +31 79 343 02 03
Internet: www.eim.nl
Dit onderzoek is mede gefinancierd door het programmaonderzoek MKB en
Ondernemerschap (www.ondernemerschap.nl)
Voor alle informatie over MKB en Ondernemerschap: www.ondernemerschap.nl
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM bv. Het gebruik van cijfers
en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is
toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of
openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is
uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van EIM bv. EIM bv aanvaardt geen
aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
The responsibility for the contents of this report lies with EIM bv. Quoting numbers or
text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned.
No part of this publication may be kopied and/or published in any form or by any
means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM bv.
EIM bv does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.
3
Van defensief MKB-beleid naar offensief ondernemerschapsbeleid Een reconstructie van de totstandkoming van deze omslag in het op het MKB gerichte
beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters
A.A.B.H. Kuiper MSc BA1
Erasmus Universiteit Rotterdam
Faculteit der Sociale Wetenschappen
Vaksectie Bestuurskunde
Postbus 1738
3000 DR Rotterdam
&
EIM, onderdeel van Panteia
Postbus 7001
2701 AA Zoetermeer
Contact: [email protected]
De auteur bedankt dr. A.R.M. Wennekers (EIM, onderdeel van Panteia) en prof. dr. P.H.M. van Hoesel
(Panteia; Erasmus Universiteit) voor de waardevolle feedback gedurende de totstandkoming van dit
onderzoeksrapport en voor hun rol in de contactlegging met de geïnterviewde sleutelfiguren. Voorts
gaat zijn dank uit naar de geïnterviewde sleutelfiguren voor hun tijd en dat zij in alle openheid hun
informatie en kennis wilden delen. In deze context gaat tevens dank uit naar drs. J. van der Tuin voor
de feedback op een conceptversie van dit rapport. Eventuele fouten zijn vanzelfsprekend geheel de
verantwoordelijkheid van de auteur.
1 De auteur is econoom en wetenschapsfilosoof en werkt momenteel aan zijn promotieonderzoek (Erasmus
Universiteit Rotterdam; Faculteit der Sociale Wetenschappen; vaksectie Bestuurskunde – oplevering eind 2010)
waarvan dit onderzoeksrapport een beknopte (deel) spin-off is. Zie ook:
http://www.eur.nl/fsw/staff/homepages/kuiper/.
4
Inhoudsopgave
Inleiding.................................................................................................................................... 5
1. Concepten en methode ........................................................................................................ 7
1.1 Analytisch kader ............................................................................................................. 7
1.2 Methode .......................................................................................................................... 8
2. Reconstructie van de beleidstotstandkoming en de beleidsinhoud ............................... 12
2.1 Introductie ..................................................................................................................... 12
2.2 Actoren in het beleidsnetwerk MKB en Ondernemerschap.......................................... 14
2.3 Achtergrond van de beleidstotstandkoming Ruim Baan voor Ondernemen ................. 15
2.4 Veronderstellingen onderliggend aan het beleid in Ruim Baan voor Ondernemen ...... 16
2.5 Achtergrond van de beleidstotstandkoming in Werk door Ondernemen ...................... 17
2.6 Veronderstellingen onderliggend aan het beleid in Werk door Ondernemen ............... 17
2.7 Bevindingen ten aanzien van de specifieke karakters van de beleidsnotities ............... 18
2.8 Leerprocessen en de rol van onderzoek bij de beleidstotstandkoming en beleidsinhoud
............................................................................................................................................. 21
3. De emancipatie van het MKB-beleid: van defensief naar offensief
ondernemerschapsbeleid....................................................................................................... 23
3.1 Introductie ..................................................................................................................... 23
3.2 De eerste stappen van defensief beleid naar offensief beleid........................................ 23
3.3 Werk door Ondernemen en verder ................................................................................ 25
3.4 Van defensief integratie-functioneel naar offensief-functioneel beleid ........................ 26
4. Deregulering en vermindering administratieve lasten: de vestigingswetgeving.......... 27
4.1 Introductie ..................................................................................................................... 27
4.2 Geschiedenis vestigingswetgeving................................................................................ 27
4.3 Geluiden "uit het veld": issues en actoren t.a.v. de vestigingswetgeving ..................... 28
5. De opkomst en toenemend belang van financiële maatregelen; het Borgstellingsbesluit
Midden- en Kleinbedrijf (BBMKB)..................................................................................... 33
5.1 Introductie ..................................................................................................................... 33
5.2 Het fiscale beleid in het programma ............................................................................. 33
5.3 De BBMKB in de periode 1965-2003 .......................................................................... 33
6. Van werknemerscultuur naar ondernemerschapscultuur............................................. 36
6.1 Introductie ..................................................................................................................... 36
6.2 Drie facetten van de ontwikkeling naar een ondernemerschapscultuur ........................ 36
6.3 Beknopte geschiedenis en overzicht ondernemerschapscultuurbeleid.......................... 37
7. Samenvatting bevindingen en conclusies......................................................................... 41
7.1 De emancipatie van het MKB-beleid............................................................................ 41
7.2 Deregulering en vermindering van administratieve lasten............................................ 42
7.3 Het toenemend belang van financiële maatregelen....................................................... 43
7.4 De omslag van werknemerscultuur naar een ondernemerschapscultuur....................... 43
5
Inleiding Ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid hebben sinds het vierde kwart van de
twintigste eeuw flink aan aandacht gewonnen. In de economische wetenschap wordt het
belang van ondernemerschap weer ingezien. Daarbij wordt er veel empirisch onderzoek
uitgevoerd om inzicht te krijgen in de relatie tussen ondernemerschap en economische groei,
en ondernemerschap en werkgelegenheid. Voorts heeft ondernemerschap de aandacht van
beleidsmakers gekregen. In Nederland leidde dit tot Het MKB-beleid in Hoofdlijnen (1982a)
en de zogenaamde Startersnotitie (1982b), waarna een viertal beleidsnota's volgden die het
MKB- en ondernemerschapsbeleid uiteenzetten. Over de totstandkoming van het
beleidsprogramma als geheel en de overgang van MKB-beleid naar op de
ondernemerschapsfunctie gericht beleid is nog weinig onderzoek gedaan.
In een eerder onderzoeksrapport werd de invloed van sociaal-maatschappelijke en
economisch-wetenschappelijke ontwikkelingen, en de visie van de secretarissen-generaal van
het ministerie van Economische Zaken, en onafhankelijke adviesorganen zoals de SER en het
WRR op het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters2 onderzocht
3. In een volgend
onderzoeksrapport werd de ontwikkeling van het bewuste beleidsprogramma geanalyseerd
d.m.v. een synthese van twee eclectische raamwerken uit het
ondernemerschapsbeleidsonderzoek4.
Hoewel beide rapporten inzicht gaven in de totstandkoming van het
beleidsprogramma, riepen de bevindingen ook vragen op. De voorgestelde
conjunctuurhypothese5 kon de relatie tussen de visie van de secretarissen-generaal en de
beleidsnotities slechts beperkt verklaren. De conjunctuurhypothese bestaat uit de verwachting
dat in tijden van conjuncturele voorspoed offensief beleid wordt ingezet en dat in tijden van
conjuncturele tegenspoed wordt teruggegrepen op defensief beleid. De conjunctuurhypothese
kan niet verklaren waarom de beleidsnotitie Ruim Baan voor Ondernemen (1987) (relatieve
economische voorspoed) meer behoudend is dan Werk door Ondernemen (1995) (relatieve
economische tegenspoed). Werk door Ondernemen valt met een offensief beleidspakket in
een conjuncturele situatie van hoge werkloosheid buiten het verklaringsdomein van de
conjunctuurhypothese. Daarbij lijkt de beleidsfilosofie van De Ondernemende Samenleving
(1999) geen verband te hebben met Werk door Ondernemen. De secretarissen-generaal van
het ministerie van Economische Zaken kaartten de thema's MKB en ondernemerschap in de
periode 1980-2008 vrijwel niet aan terwijl deze thema's in dezelfde periode binnen het
beleidsprogramma een substantiële ontwikkeling doormaakten.6
Deze hiaten noopten tot een studie naar hoe de zes beleidsnotities tot stand zijn
gekomen en dan met name wat de achterliggende beleidsveronderstellingen van de
beleidsmakers waren en welke rol deze bij de beleidstotstandkoming hebben gespeeld. In dit
rapport wordt met name aandacht besteed aan de ontwikkeling van de beleidstheorie en de rol
van het beleidsnetwerk. Het rapport is gebaseerd op een gedeeltelijke analyse van een zestal
beleidsnotities en interviews met een tiental beleidsactoren. Deze laatste categorie bestaat uit
penvoerders van de beleidsnotities, vertegenwoordigers van belangenorganisaties (de
werkgeversorganisaties), en personen uit het zogenaamde MKB-instrumentarium: het geheel
aan publiek-private samenwerkingsverbanden waardoor vele beleidsmaatregelen van het
programma werden uitgevoerd.
2 Hier wordt onder het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters verstaan het MKB en
ondernemerschapsbeleid, uiteengezet in de zes beleidsnotities in de periode 1982-2003. 3 Kuiper en Wennekers, 2008. 4 Kuiper en Wennekers, 2009. 5 Deze hypothese luidt als volgt: " (…) in hoogconjunctuur spreekt men meer over dynamiek, deregulering en
flexibilisering terwijl in laagconjunctuur op sg-niveau de beleidsprioriteiten verschuiven naar andere zaken zoals
loonmatiging en bezuiniging" (Kuiper en Wennekers, 2008, p. 37). 6 Een uitzondering hierop was Buijink in 2008.
6
In onderhavig rapport staan de volgende zaken centraal:
� Een reconstructie van de totstandkoming van het beleidsprogramma, waarbij de interactie
binnen het ministerie van EZ, en tussen EZ en het MKB-instrumentarium en de
belangenorganisaties belangrijke aandachtspunten zijn.
� Een verklaring van de ontwikkeling in de achterliggende veronderstellingen (de zgn.
beleidstheorie) van Ruim Baan voor Ondernemen en Werk door Ondernemen en de
weerslag van die ontwikkeling op het uiteengezette beleid (paragraaf 2.3 e.v.).
� Het verklaren van het specifieke karakter van elke beleidsnotitie in de periode 1982-2003
en de rol die de onderscheiden (drie groepen) actoren bij de totstandkoming hebben
gespeeld (paragraaf 2.7).
� Vier thema's die de ontwikkeling van het beleidsprogramma beter lijken te karakteriseren
dan de conjunctuurhypothese en de instrumentaliteitshypothese7 alleen, te weten:
i. De tendens van defensief naar offensief beleid: van generiek integratiebeleid
naar specifiek ondernemerschaps- en startersbeleid en dan met name op het
gebied van fiscale maatregelen in plaats van subsidies (deel 3);
ii. De dereguleringsinitiatieven in het beleidsveld en dan met name de
modernisering en afschaffing van de Vestigingsgwetgeving (deel 4);
iii. De opkomst van (alom als succesvol en effectief beschouwde) financiële
maatregelen en dan met name de BBMKB8 (deel 5); en
iv. De opkomst van ondernemerschap als sociaal-maatschappelijk relevant
fenomeen, het gebruik hiervan als input voor beleid, en de operationalisatie
van ondernemerschapscultuur in de voorlichting en advisering, en
onderwijsbeleid geïnitieerd door EZ (deel 6).
De opzet van het rapport is als volgt: hierna volgt allereerst een uiteenzetting van het
gebruikte analyseraamwerk, dat een onderscheid maakt tussen de beleidstotstandkoming, de
beleidsinhoud en beleidseffecten (deel 1). Daarna worden de algemene bevindingen
besproken ten aanzien van de beleidstotstandkoming en beleidsinhoud (paragraaf 2.1) en
specifiek voor Ruim Baan voor Ondernemen en Werk door Ondernemen (paragraaf 2.3-2.6).
Hierna volgt een uiteenzetting van de ontwikkeling van het beleidsprogramma met als
invalshoek de beleidsnotities. Hierop volgt een uitwerking van de beleidstotstandkoming met
als invalshoek de genoemde beleidsthema's (delen 3-6). Het rapport wordt afgesloten met de
opsomming van conclusies (deel 7).
7 De instrumentaliteitshypothese verwees in Kuiper en Wennekers (2008) naar de observatie dat het MKB en
ondernemerschapsbeleid in sommige beleidsnotities, bijvoorbeeld de Startersnotitie (1982), Werk door
Ondernemen (1995) en De Ondernemende Samenleving (1999), slechts instrumenteel leek teneinde een bepaald
prangend generiek beleidsprobleem op te lossen waarbij het niet per se voor de hand ligt deze beleidsproblemen
aan te kaarten middels het MKB-beleid, respectievelijk: het scheppen van werkgelegenheid onder (langdurig)
werklozen door de faciliteiten aan te bieden om als zelfstandig ondernemer een bedrijf te starten (Startersnotitie),
het werkloosheidsprobleem van begin jaren ’90 op te lossen middels het inzetten van fiscale maatregelen gericht
op starters en groeiers (gazellen) (Werk door Ondernemen), en allerhande sociaal-maatschappelijke doelstellingen
naast de generieke beleidsdoelstellingen van EZ te koppelen aan het MKB en ondernemerschapsbeleid via
onderwijs en cultuur (De Ondernemende Samenleving). 8 Borgstellingsbesluit Midden- en Kleinbedrijf.
7
1. Concepten en methode
1.1 Analytisch kader
Er kunnen drie niveaus worden onderscheiden waar een beleidsanalyse op van toepassing kan
zijn. Allereerst, het niveau waarin het denken en handelen van beleidsmakers en
andersoortige betrokkenen zich afspeelt. Dit noemen we de beleidstotstandkoming. De
"uitvoering" van de beleidstotstandkoming wordt gedaan door en valt samen met het
beleidsnetwerk. Het beleidsnetwerk bestaat uit de actoren die met elkaar interacteren en zich
rondom een beleid formeren.
Het resultaat van het handelen in het eerste niveau representeert het tweede niveau:
het beleid zelf. Beleid is een samenspel van streven naar bepaalde doelstellingen door middel
van het gebruik van bepaalde middelen in een bepaalde tijdsvolgorde9. In het gebruikte
analysekader wordt onderscheid gemaakt tussen beleid als theorie en beleid als praxis. Beleid
als theorie bestaat uit de theoretische veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het
beleid als praxis en noemen we hier de beleidsinhoud. De beleidsinhoud is het resultaat van
door verschillende mensen ingebrachte ideeën ten aanzien van het beleid10
. Het beleid als
praxis noemen we beleidsproces. De beleidsimplementatie en beleidsuitvoering zijn hier
belangrijke analysecategorieën.
Het derde niveau is het resultaat van het tweede niveau namelijk de beleidseffecten.
Op dit niveau van analyse worden de vragen "op welke wijze, en in welke mate heeft het
beleid invloed gehad?" gesteld. Het is een keuze om de beleidseffecten wel of niet onder 'het
beleid zelf' te scharen. Aan de ene kant is het mogelijk te zeggen dat de beleidseffecten
rechtstreeks zijn gerelateerd aan de karakteristieken van het beleid. Aan de andere kant is het
lastig de empirische bewijslast rond te krijgen – hoe relateer je macro-economische
correlaties op basis van kwantitatief onderzoek aan het beleid? Gezien deze problematiek
alsmede het historisch reconstructieve en analytische (en dus niet-evaluatieve) karakter van
het onderhavige onderzoek is er besloten de beleidseffecten conceptueel buiten 'het beleid
zelf' te beschouwen11
. Beleidseffecten kunnen direct of indirect zijn, en bedoeld en
onbedoeld. Directe beleidseffecten zijn empirisch te aanschouwen, indirecte beleidseffecten
kunnen slechts met behulp van theorieën worden aanschouwd. Bedoelde beleidseffecten zijn
bekende gevolgen van het beleid, terwijl onbedoelde effecten niet bekend zijn. Onbedoelde
beleidseffecten kunnen daarbij ook nog gewenst of ongewenst zijn. Gewenste onbedoelde
beleidseffecten dragen bij aan de beleidsdoelstellingen, ongewenste onbedoelde
beleidseffecten doen afbreuk aan de beleidsdoelstellingen.
Zie figuur 1 voor een schematische weergave van het analysekader. De twee zwarte
pijlen die naar beneden wijzen representeren een causale relatie tussen respectievelijk de
beleidstotstandkoming en het beleid, en het beleid en de beleidseffecten. De causale relatie
moet als logisch (noodzakelijk) worden beschouwd en minder als temporeel – aangezien de
werkelijkheid complex is zullen de beleidstotstandkoming en het beleid (niveau 1 en 2)
voortdurend door elkaar heen lopen. De twee pijlen die naar boven wijzen representeren een
feedbackmechanisme. Het beleid kan de beleidstotstandkoming beïnvloeden, net als de
beleidseffecten het beleid kunnen beïnvloeden (en zo ook weer de beleidstotstandkoming).
Het feedbackmechanisme moet als temporeel en accidenteel (niet-noodzakelijk) worden
beschouwd. Voorts heeft de theoretische beleidsinhoud invloed op de inrichting van het
praktische beleidsproces. Het praktische beleidsproces heeft vanwege de confrontatie van het
beleid met de werkelijkheid een feedbackmechanisme naar de beleidsinhoud. Het gaat hier
9 Bressers (1984). 10 Meer over de analysecategorieën van de in dit rapport gebruikte methode, de beleidstheoretische methode, in
paragraaf 1.2. 11 Het onderhavige onderzoek kan ook als een formatieve evaluatie – een waardering van de wijze van
totstandkoming van het beleid – worden beschouwd in plaats van als een summatieve evaluatie – een evaluatie
naar de beleidseffecten/wat het beleid heeft opgeleverd. Desondanks zullen er geen waardeoordelen worden geuit
ten aanzien van de totstandkoming van het beleid en de (wetenschappelijke) houdbaarheid van de beleidsinhoud.
8
onder andere om de houdbaarheid van bepaalde operationalisaties van theoretische
beleidsveronderstellingen in de praktijk.
1.
Beleidstotstandkoming – het denken en handelen van beleidsmakers en andersoortige
beleidsbetrokkenen
↓↑ 2.
Beleid – bestaande uit a. de beleidsinhoud en ↔ b. het beleidsproces
↓↑ 3.
Beleidseffecten
Figuur 1: Het analysekader
In dit rapport wordt de beleidstotstandkoming en de beleidsinhoud van het beleidsprogramma
Ondernemerschap en Starters in de periode 1982-2003 gereconstrueerd. Deze facetten worden
niet geëvalueerd. Daarbij wordt aandacht besteed aan het verband tussen de
beleidstotstandkoming en de beleidsinhoud. Het beleidsproces en de beleidseffecten blijven
buiten beschouwing: ze vormen indien van toepassing wel de context voor de reconstructie.
1.2 Methode
Beleidstheorie
In het hierboven beschreven analytische kader kunnen naar wens verscheidene theorieën
worden ingevoegd om het empirisch materiaal (hier: beleidsdocumentatie en interviews) te
beschrijven, verklaren en illustreren. Zo bezien is dit onderzoek een interpretatief onderzoek:
het analysekader en de gebruikte theorieën worden gebruikt om te beschrijven, verklaren en
illustreren. Dit analytische kader en de theorieën staan zelf niet ter discussie en worden niet
gebruikt om hypotheses te genereren om deze vervolgens te toetsen. Overkoepelend wordt de
beleidstheoretische methode gebruikt. Dit is de basis voor de analyse van zowel de
beleidstotstandkoming als de beleidsinhoud.
De beleidstheoretische methode is erop gericht de (al dan niet impliciete)
onderliggende veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het beleid te herleiden. Hiertoe
wordt onderscheid gemaakt tussen drie relaties die bij elkaar genomen de beleidstheorie
representeren: (1) de normatieve relatie, (2) de finale relatie, en (3) de causale relatie. De
normatieve relatie bestaat uit normen en waarden, de finale relatie bestaat uit middelen en
doelen, en de causale relatie bestaat uit oorzaken en gevolgen. Deze relaties zijn van
toepassing op elk menselijk handelen en in het kader van dit onderzoek dus op alle drie de
niveaus van het analytisch kader12
. Beleid kan gezien worden als een samenstelling van
verschillende handelingen waar al dan niet een centrale beleidstheorie aan ten grondslag ligt
waarbij de invulling van de drie relaties al dan niet consistent met elkaar zijn. De
beleidstheorie is het resultaat van de beleidsvoorbereiding en besluitvorming omtrent het
beleid waarbij verschillende en soms deels tegengestelde veronderstellingen ten aanzien van
het te voeren beleid met elkaar worden geconfronteerd. Onderzoek naar de consistentie, of
algemener gesteld: de (wetenschappelijke) houdbaarheid van de beleidstheorie is een manier
12 Een introductie van de beleidstheoretische methode kan gevonden worden in Hoogerwerf en Herweijer (red.)
(2008), Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Kluwer: Alphen a/d Rijn; of Blommestein et al.
(red.) (1984), Handboek beleidsevaluatie: een multi-disciplinaire benadering, Samsom: Alphen a/d Rijn. Het was
echter de Oostenrijkse econoom Ludwig von Mises die in Nationalökonomie de universeel geldige categorieën van
het menselijk handelen formuleerde en integreerde in een methode die de sociale wetenschappen unificeert en
methodologisch afscheidde van de natuurwetenschappen: de praxeologie. Zie: Mises, Ludwig von (1940),
Nationalökonomie: Theorie Des Handelns und Wirthschaftens; heruitgegeven in een gereviseerde versie in 1949
met de titel Human Action: A Treatise on Economics door Yale University Press.
9
om het beleid te evalueren. In dit rapport wordt volstaan met de beschrijving en verklaring
van de beleidstotstandkoming en de beleidsinhoud in termen van de drie relaties.
In de reconstructie van de beleidstotstandkoming wordt de methode toegepast op een
historisch proces, namelijk: het menselijk handelen met betrekking tot MKB- en
ondernemerschapsbeleid. De historische invulling van de beleidstheoretische methode kan
worden samengevat als: het op zorgvuldige wijze arrangeren van relevante historische feiten
en het interpreteren van de relatie tussen deze feiten middels relevante theorieën uit de
relevante onderzoeksgebieden teneinde een inzichtvol beeld te krijgen van de onderzochte
periode.
In de reconstructie van de beleidsinhoud wordt de beleidstheoretische methode
toegepast op het beleid als theorie en specifiek de veronderstellingen die aan dat beleid ten
grondslag liggen. De focus van deze reconstructie zal liggen op het verband tussen de
beleidstotstandkoming en de ontwikkeling van de theoretische veronderstellingen van het
beleid in de periode 1982-2003.
Het beleidscyclus fasemodel
Naast praxeologische categorieën van het menselijk handelen, waar beleidsvorming, -
implementatie en –uitvoering onderdeel van uitmaken, d.w.z.: categorieën die op al het
menselijk handelen van toepassing zijn zoals: (schaarse) middelen, (subjectieve) doelen,
oorzaak-gevolgrelaties, preferenties en keuze, opportunity costs, onzekerheid et cetera,
bestaan er theoretische modellen en raamwerken die bepaalde deeldomeinen van het
menselijk handelen in kaart brengen, maar waar de categorieën niet dezelfde status hebben als
de praxeologische categorieën. Vaak zijn ze er wel van afgeleid.
Zo wordt er in de bestuurskunde gebruik gemaakt van theoretische modellen en
raamwerken die het beleid beschrijven en analyseren en die soms ook een prescriptief
karakter hebben: ze beschrijven hoe het beleid zou kunnen worden ingericht. Een voorbeeld
van zo'n theoretisch model is het fasemodel. Het fasemodel onderscheidt verschillende fasen
die onderdeel uit kunnen maken van het beleidsproces. Deze fasen vormen een cyclus en
bestaan uit de volgende deelfasen:
(1) sociale problemen,
(2) agendavorming,
(3) beleidsvoorbereiding,
(4) besluitvorming,
(5) beleidsimplementatie,
(6) beleidsuitvoering,
(7) beleidsevaluatie,
(8a) beleidsbeëindiging,
(8b) agendavorming13
.
De in dit rapport beschreven reconstructie van de beleidstotstandkoming zal beperkt zijn tot
het beschrijven van (1), (2), (3), (7), (8a) en (8b) – wanneer van toepassing.
De sociale problemen – de ervaren discrepantie tussen waarden en normen, en de
werkelijkheid – vormen de input van het beleid. Hierop volgt de agendavorming in het geval
dat de sociale problemen nopen tot het maken van een beleid. Vervolgens vormen
besluitvorming, beleidsimplementatie, beleidsuitvoering en beleidsevaluatie een kringloop die
stap voor stap doorlopen kan worden. Het is moeilijk voorstelbaar dat een deelfase die
13 Uit: Akkers, Maike en Menno Fenger, Het beleidsproces in theorie en praktijk, In: Van Hoesel, Leeuw en
Mevissen (red.) (2005), Beleidsonderzoek in Nederland, Koninklijke Van Gorcum: Assen. Akker en Mevissen
baseren dit fasemodel weer op werk van Parsons en Hoogerwerf: Parsons, W. (1995), Public Policy: An
introduction to the theory and practice of public policy, Edward Elgar: Cheltenham. Hoogerwerf, A., Inleiding, In:
Hoogerwerf, A. & M. Herweijer (red.) (2003), Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Kluwer:
Alphen a/d Rijn, pp. 17-35. De toevoeging van beleidsuitvoering en hiermee aangevende het onderscheid tussen
beleidsuitvoering en beleidsimplementatie is van de schrijver dezes.
10
voorafgaat aan een volgende deelfase er vóór zou kunnen plaatsvinden14
. Hoewel de
verschillende deelfasen logisch lijken en te verantwoorden zijn, zijn ze geenszins
noodzakelijk. Een beleidsproces zonder agendavorming of beleidsimplementatie lijkt
onvoorstelbaar. In de praktijk komt het echter voor dat deze deelfasen impliciet worden
uitgevoerd: er wordt weinig aandacht aan besteed. Dit vormt echter geen empirische
weerlegging van het model omdat de deelfasen wel worden doorlopen doch op een weinig
effectieve manier. Er worden geen natuurwetten geschonden als een werkelijk beleidsproces
niet voldoet aan alle fasen van het fasemodel. De functie van het fasemodel is ook niet om te
fungeren als een hypothesegenerator die getoetst dient te worden aan de werkelijkheid. De
functie van het fasemodel bestaat uit het ordenen en interpreteren van een complexe
verzameling historische feiten – wat een beleidsproces toch vaak is. Omdat de fasen uit het
fasemodel de basisstructuur van het proces van ieder beleid vertegenwoordigen, is het ook
raadzaam deze fasen expliciet in een beleidsproces te gebruiken. Dit wil niet zeggen dat ieder
beleidsproces deze fasen ook expliciet en perfect doorloopt. Dit betekent ook niet dat het
fasemodel als gevolg hiervan een onjuist weergave van beleidsprocessen zou schetsen dan
wel onbruikbaar zou zijn voor een rationele analyse van beleid.
Beleidsnetwerken
Netwerken kunnen een ankerpunt vormen voor de analyse van complexe
besluitvormingsprocessen in het openbaar bestuur c.q. in beleidsprocessen15
. Een centraal
uitgangspunt in de netwerkbenadering is het loslaten van het idee dat de (rijks)overheid in
staat zou zijn beleids- en besluitvormingsprocessen in hoge mate te beïnvloeden,"(…) de
werkelijke beslissingsmacht ligt decentraal".16
In het zogenaamde multicentrische model
wordt een netwerk beschouwd als een verzameling van actoren die wederzijds van elkaar
afhankelijk zijn; ze bezitten slechts vrijheid in gebondenheid17
. Deze benadering sluit ook
geen centrale besluitvormingsactor uit, zoals een staatssecretaris, een minister of een directeur
van een directie binnen een ministerie.
De noties van de netwerkbenadering – (1) wederzijds afhankelijke actoren die
feitelijk de decentrale besluitvormers zijn, en (2) tegelijkertijd de mogelijkheid van het
bestaan van een formele centrale besluitvormer – zijn op het eerste gezicht niet in strijd met
de ontwikkelingen in het beleidsveld ten aanzien van het beleidsprogramma
Ondernemerschap en Starters in de periode 1982-2003. In die periode vond een omslag in het
beleid plaats waarbij vele actoren die informele beslissingsmacht en besluitvormingsmacht
hadden in het aankaarten van sociale problemen en het verschaffen van input voor het
agenderen van deze problemen, deze macht verloren (hierover later meer). De
netwerkbenadering sluit voorts aan op de waarneming dat het beleid in dit beleidsveld niet
slechts via formele lijnen tot stand kwam, maar via spontane netwerkverbanden18
die niet
altijd of in het geheel niet formeel waren vastgelegd. De notie dat op deze wijze instituties
ontstaan waarvan de kennis niet expliciet, formeel en voor de hand ligt maar impliciet,
informeel en onderzocht dient te worden is een bruikbaar startpunt ter beschrijving, analyse
en interpretatie van de totstandkoming van het beleidsprogramma.
Klijn definieert beleidsnetwerken als "(…) min of meer stabiele patronen van sociale
relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren, die zich formeren rondom beleidsproblemen
en/of clusters van middelen en die worden gevormd, in stand gehouden en veranderd door
reeksen van spelen"19
. Dit concept is waardevol voor de analyse van het fenomeen van de
14 Uitgezonderd de beleidsevaluatie. Het is immers mogelijk een zogenaamde ex ante evaluatie uit te voeren. Een
ex ante evaluatie zou indien gewenst ook tot de beleidsvoorbereiding gerekend kunnen worden. 15 Klaassen, Hendrik Leonardus (1995), Besluitvorming in afhankelijkheid: over de rol van de procesarchitect bij
overheidsprojecten, Eburon: Delft. 16 Ibid., p. 91 e.v. 17 Ibid., p. 93. 18 Pionier in de sociaal-wetenschappelijke complexiteitstheorie Friedrich von Hayek zou hier spreken van
spontaneous orders. 19 Klijn, Erik-Hans (1996), Regels en sturing in netwerken: de invloed van netwerkregels op de herstructurering
van naoorlogse wijken, Eburon: Delft, p. 47.
11
totstandkoming van het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters, aangezien
beleidsnetwerken zeker deel hebben uitgemaakt van de totstandkoming en ontwikkeling van
het programma en het een verklaring (lees: een van de vele verklaringen) kan vormen waarom
het programma zich heeft ontwikkeld zoals zij dat gedaan heeft.
Net als het fasemodel is de netwerkbenadering een verklaringsmodel, ten behoeve
van de verklaring en illustratie van een verzameling historische feiten. Het zijn geen
voorspellingsmodellen; het is een generator van mogelijke antwoorden op de vraag "welke
feiten zullen er in de toekomst plaatshebben en hoe zullen deze zich aan elkaar relateren?" De
claim van voorspelbaarheid is in de sociale wetenschappen onhoudbaar vanwege het bestaan
van menselijke keuze. Mensen kunnen immers te allen tijde van gedachte veranderen.
12
2. Reconstructie van de beleidstotstandkoming en de beleidsinhoud
2.1 Introductie
In de periode 1982-2003 werden door het ministerie van Economische Zaken zes
beleidsnotities uitgebracht waarin het MKB-beleid wordt uiteengezet. Deze notities zijn
achtereenvolgens: Het MKB-beleid in Hoofdlijnen (1982a), Beleid inzake het starten van een
(eigen) bedrijf of "Startersnotitie" (1982b)20
; Ruim Baan voor Ondernemen – Beleid voor het
Midden- en Kleinbedrijf in nieuw perspectief (1987); Werk door Ondernemen (1995); De
Ondernemende Samenleving: meer kansen, minder belemmeringen voor ondernemerschap
(1999)21
; In Actie voor Ondernemers (2003).
Vier notities kwamen tot stand in een periode van laagconjunctuur: Het MKB-beleid
in Hoofdlijnen, de Startersnotitie, Werk door Ondernemen en In Actie voor Ondernemers. De
drie resterende notities, Ruim Baan voor Ondernemen, Klaar voor de Start?en De
Ondernemende Samenleving kwamen uit in een periode van economische hoogconjunctuur.
De periode kende (de politieke dynamiek in het jaar 1982, dat feitelijk drie verschillende
kabinetten kende, buiten beschouwing gelaten), zeven kabinetten: Lubbers I, II en III, Kok I
en II, en Balkenende I en II. Er stonden acht ministers van Economische Zaken aan het roer:
Van Aardenne, De Korte, Andriessen, Wijers, Jorritsma-Lebbink, Heinsbroek, Hoogervorst,
en Brinkhorst. Deze ministers werden vergezeld door acht staatssecretarissen: Van Zeil,
Heerma, Evenhuis, Bukman, Van Rooy, Van Dok-Van Weele, Ybema en Wijn. Tevens waren
er vijf secretarissen-generaal die hun functie vervulden aan de ambtelijke top van ditzelfde
ministerie: Rutten, Geelhoed, Van Wijnbergen, Bruinsma, en Oosterwijk.
Het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters kende de volgende hoofddoelstellingen,
tussendoelstellingen en beleidsmiddelen:
20 De Startersnotitie is een spin-off gericht op zelfstandig ondernemerschap van de MKB-notitie Het MKB-beleid
in Hoofdlijnen (EZ, 1982a). 21 Met als voorloper de discussienota Klaar voor de Start? (1998).
13
Notitie 1982 1987 1995 1999 2003
Ho
ofd
do
elstelling
beleid
spro
gram
ma
Oplossen
werkloosheids
probleem.
Economische
groei,
werkgelegenhei
d en
economische
structuur22
.
Creëren van
werkgelegenhei
d voor de
groeiende
groep mensen
die de
arbeidsmarkt
(zullen)
betreden.
Bereiken van een
'ondernemende
samenleving' –
gedefinieerd als de
in "(Operationeel)
tussendoel
beleidsprogramma
" aangegeven
zaken.
Het op peil
brengen van de
concurrentiekrac
ht: economische
groei (via het
verhogen van de
economische
dynamiek).
(Op
eration
eel) tussen
do
el
beleid
spro
gram
ma
Het bevorderen
van zelfstandig
ondernemersch
ap.
Voorwaarden
scheppend zijn
en
ondernemerszin
aanwakkeren.
Het bevorderen
van zelfstandig
ondernemersch
ap.
Toegankelijke
markt(ordening);
Minder maar
betere regelgeving;
en Productief
economisch
klimaat; � Minder
belemmeringen &
meer kansen voor
ondernemerschap.
Het bevorderen
van het aantal
startende
ondernemers en
het faciliteren
van goede
prestaties van
bestaande
bedrijven.
Mid
delen
t.b.v
.
ho
ofd
doelstellin
g
Beleidsinstrum
enten gericht
op het
faciliteren van
zelfstandig
ondernemersch
ap verdeeld in
zes
categorieën23
.
Beleid ter
bevordering van
de oprichting,
instandhouding
en groei van
(potentieel)
levensvatbare
ondernemingen
in het MKB.
Fiscaal Beleid;
Verminderen
regeldruk;
Kwaliteit
ondernemersch
ap; en
Financiering.
Instrumentenpakke
t in acht
categorieën.
Drie
actieplannen, te
weten het
Actieplan Start,
Groei en
Bedrijfsoverdrac
ht en -
beëindiging.
Tabel 1: Overzicht doelen en middelen van het programma Ondernemerschap en Starters in de periode 1982-
2003. Bron: Kuiper en Wennekers (2009).
Elk van de vijf notities kent een specifiek thema. In De Startersnotitie was het thema
(potentiële) starters en zelfstandigen en dan vooral vanuit een uitkerings- en
werkloosheidsperspectief. In Ruim Baan voor Ondernemen stond de herijking van het MKB-
instrumentarium op de voorgrond. In Werk door Ondernemen stonden de onbenutte potenties
van ondernemerschap ten aanzien van werkgelegenheid centraal. In De Ondernemende
Samenleving was het de ondernemende samenleving die de centrale kapstok was waaraan het
MKB en ondernemerschapsbeleid werd opgehangen. In In Actie voor Ondernemers stond een
verzameling aan knelpunten ten aanzien van ondernemerschap centraal. Elk van de
beleidsnotities is in thematisch opzicht uniek. Ook zijn de notities geproduceerd door
verschillende personen, met andere bewindvoerders aan het roer, in een andere tijd, in een
andere sociaal-economische context et cetera. Dus is het zaak van te voren niet te veel lineaire
en progressieve24
vooronderstellingen ten aanzien van het geheel aan beleidsnotities te
hebben. Omdat niets vanzelf gaat en de formulering van beleid altijd het resultaat is van
22 Er "(…) wordt een voorwaardenscheppend MKB-beleid gevoerd, met als doel de ondernemingszin in onze
samenleving aan te wakkeren door bevordering van de oprichting, instandhouding en groei van (potentieel)
levensvatbare ondernemingen in het MKB" (EZ, 1987, p. 31). 23 (1) Voorlichting, advisering en begeleiding, (2) vestigingswetgeving en opleidingen, (3) Bedrijfshuisvesting, (4)
Fiscale aspecten en sociale verzekeringen, (5) Financiering en vermogensbehoefte en (6) Steun aan startende
ondernemers in de inkomenssfeer. 24 Het idee dat naarmate de tijd vordert de input en output van beleid als vanzelf beter wordt en het idee dat elk
beleid of elke beleidsnotitie die na een bepaalde beleidsnotitie volgde ook de kennis en kunde van die
beleidsnotitie als vanzelf heeft geïnternaliseerd. Ten eerste gaan zaken nooit vanzelf maar zijn zij het (al dan niet
indirecte) gevolg van menselijk handelen. Ten tweede is de genoemde vooruitgang vaak niet het geval. De
genoemde ideeën worden ook wel The Whig Theory of the History of Science genoemd, o.a. in Rothbard (1995).
14
menselijk handelen is het interessant te achterhalen wat de oorzaak was van de gekozen
thematiek in de drie genoemde beleidsnota's.
Een van de mogelijk verklaringen kan gevonden worden in Kuiper en Wennekers
(2008) in de vorm van de conjunctuurhypothese ten aanzien van het MKB en
Ondernemerschapsbeleid: in periodes van hoogconjunctuur zal het beleid meer offensief van
aard zijn, terwijl in laagconjunctuur op het gebied van ondernemerschapsbeleid relatief meer
defensief beleid wordt gevoerd in de vorm van bezuinigingen en loonmatiging.25
Deze
hypothese werd ingegeven door de analyse van de nieuwjaarsartikelen van de secretarissen-
generaal van het ministerie van Economische Zaken in de periode 1980-2008. Op hiervoor
genoemde wijze geformuleerd is de hypothese makkelijk gefalsificeerd. Immers, in 1995 was
er sprake van een hoge werkloosheid met een lage economische groei en toch werd er veel
offensief fiscaal beleid voorgenomen, gericht op het MKB en ondernemerschap. Aan de
andere kant, in 1987 was er sprake van relatieve hoogconjunctuur maar werden er in de
beleidsnotitie veel mitsen en maren gesteld aan het MKB en ondernemerschapsbeleid. Dit
beleid mocht toch zeker niet ten nadele zijn van de economie als geheel. Dit criterium is door
die notitie heen strak doorgevoerd. Ruim Baan voor Ondernemen was niet zo offensief ten
opzichte van eerder beleid, terwijl de conjunctuurhypothese anders 'voorspelt'.
De reden van het falen van de conjunctuurhypothese is dat, naast dat er vele (soms
tegengestelde, soms elkaar versterkende) causale relaties tegelijkertijd spelen, een studie van
beleidsnotities slechts een beperkt beeld kan geven van de zogenaamde normatieve causale
relaties in een beleidsveld. Een onderscheid dat nog wel eens wordt gemaakt zoals in Chen
(1990) is die tussen de zogenaamde normatieve en descriptieve causale modellen die van
toepassing zijn op beleidsprogramma's. Een normatief causaal model beschrijft hoe de
beleidsmakers denken dat het programma werkt in de zin van causale relaties van oorzaak en
gevolg. Een descriptief model beschrijft de causale relaties zoals ze daadwerkelijk zijn. De
uiteenzetting van het normatieve causale model beschrijft de inhoudelijke overwegingen van
de beleidsmakers en kan de status quo alsmede veranderingen in het programma mogelijk
beter verklaren dan het descriptieve causale model. Het descriptieve causale model geeft
mogelijk meer inzicht in de daadwerkelijke effecten van het beleid, omdat deze effecten in
principe losstaan van de wijze waarop een beleidsmaker erover denkt.
Omdat een studie van de beleidsnotities en andersoortige documentatie niet voldoet
voor een analyse van het normatieve causale model in een beleidsprogramma zijn er ten
behoeve van dit rapport een tiental interviews afgenomen met beleidsmakers en andersoortige
beleidsbetrokkenen – belangenorganisaties, organisaties uit het MKB-instrumentarium en
brancheverenigingen. In wat volgt zullen de bevindingen en gevolgtrekkingen ten aanzien van
de beleidsnotitiestudie van de interviews worden gepresenteerd. Allereerst op
programmaniveau, in deel 3 t/m 6 op beleidsthema.
2.2 Actoren in het beleidsnetwerk MKB en Ondernemerschap
Vele actoren kunnen worden gerekend tot de beleidstotstandkoming c.q. het beleidsnetwerk
(zie bijlage 1). Hier wordt het onderscheid gemaakt tussen 'internen' en 'externen'. Internen
zijn de actoren binnen het ministerie van Economische Zaken zoals de minister – die politiek
verantwoordelijk is voor het beleid – de staatssecretaris, de secretaris-generaal, de directeur
van de directie MKB en/of Ondernemerschap26
en de beleidsmakers. De externen zijn de
25 Het is natuurlijk maar de vraag in hoeverre loonmatigingen en bezuinigingen als ‘defensief’ beleid kunnen
worden gekenschetst, daar zij gericht zijn op het herstellen of bevorderen van de lange termijn concurrentiekracht
van de economie als geheel. In deze context zou werkgelegenheidsbeleid ten faveure van loonmatigingen en
bezuinigingen eerder in aanmerking komen voor het label ‘defensief’. In de huidige context wordt echter verwezen
naar ‘defensief’ en ‘offensief’ beleid in de context van het beleid gericht op het MKB. In die zin zouden
loonmatigingen en bezuinigingen náást generiek werkgelegenheidsbeleid – zoals gesubsidieerde banenprojecten –
als ‘defensief’ kunnen worden geschouwd. Beleid gericht op de de ondernemerschapsfunctie zoals kennis en
vaardigheden (arbeid), financieel beleid (kapitaal) en het verminderen van wet- en regelgeving
(ondernemingsklimaat) wordt in deze context wel als ‘offensief’ beleid beschouwd. 26 Het MKB en Ondernemerschapsbeleid viel in de periode 1982-2003 onder verschillende directies die
verschillende malen van naam en functie (binnen het departement) zijn veranderd.
15
organisaties uit het MKB-instrumentarium, actoren uit andere departementen dan het
ministerie van Economische Zaken (vooral actoren uit het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid en het ministerie van Financiën hebben een substantiële rol gespeeld bij de
totstandkoming van het beleid) en Tweede Kamerleden. Ten tijde van de Vestigingswet
waren de actoren binnen het MKB-instrumentarium naast uitvoerders van het beleid tevens
belanghebbende. Het moderniseringsproces van de Vestigingswet wat de facto een
afschaffing van de wet in fasen, en betekende tevens een (gedeeltelijke) afschaffing van de
belangenrelatie tussen EZ en het instrumentarium. Het MKB-instrumentarium bestaat zowel
uit private als publieke organisaties met een tijdelijke dan wel bij wet ingestelde
overheidstaak. De belangenorganisaties, waar het KNOV, het NCOV (nu MKB-Nederland),
het VNO, het NCW (nu: VNO-NCW) en de brancheverenigingen de belangrijkste spelers
zijn, hebben aantoonbaar – zoals zal blijken – invloed gehad op de totstandkoming van het
beleid. Daarbij liepen voor de afschaffing van de Vestigingswet via het instrumentarium
subsidiestromen richting het KNOV en het NCOV (VNO en NCW, later VNO-NCW, heeft
nooit direct dan wel indirect subsidie ontvangen). Voorts zijn er nog de vanuit de overheid
ingestelde adviesorganisaties en planbureaus zoals de SER en de WRR. Aan de laatste zijn
het CPB, SCP, PBL en het CBS verbonden.
Er is gekozen voor een benadering waarbij de sleutelactoren zijn bestudeerd middels
documentanalyse en/of het afnemen van interviews. Hierbij is de focus komen te liggen bij de
beleidsmakers c.q. penvoerders van de vijf beleidsnotities en enkele sleutelactoren bij de
belangenorganisaties. Hierbij is ook veel informatie vergaard ten aanzien van andere hiervoor
genoemde actoren. Van deze informatie is omzichtig gebruik gemaakt omdat het uit tweede
hand afkomstig is27
.
In de volgende paragrafen worden de achtergrond van de beleidstotstandkoming en
de veronderstellingen van Ruim Baan voor Ondernemen en Werk door Ondernemen
uiteengezet. In deze notities werd de basis gelegd voor elk van de vier thema's die in deel 3
t/m 6 worden besproken. In Ruim Baan voor Ondernemen werden de eerste stappen gezet
naar meer offensief MKB- of ondernemerschapsbeleid; de daadwerkelijke omslag is
gesitueerd in Werk door Ondernemen als gevolg van een substantiële lastenverlichting voor
het MKB. De herijking van de vestigingswetgeving, de borgstellingsregeling en de
beleidsinitiatieven ter bevordering van een ondernemerschapscultuur kennen hun oorsprong
in Ruim Baan voor Ondernemen – hoewel het ondernemerschapscultuurthema tot volle
wasdom komt in De Ondernemende Samenleving.
2.3 Achtergrond van de beleidstotstandkoming Ruim Baan voor Ondernemen
In de beleidsnotitie Ruim Baan voor Ondernemen is het beleid ingedeeld in twee categorieën:
(1) het integratiebeleid en (2) het functionele beleid. Dit onderscheid had zowel een
beleidsinhoudelijke als een organisatorische achtergrond. Het integratiebeleid verenigt het
algemene overheidsbeleid met de onderdelen die medebepalend zijn voor het
omgevingsklimaat van het MKB en heeft als functie het op het MKB gerichte beleid in het
algemene economische beleid te integreren28
. De reden hiervan is dat in het algemene
economische beleid "(…) in onvoldoende mate rekening wordt gehouden met de kenmerken
en betekenis van het MKB"29
. De integratietaak was formeel belegd bij de staatssecretaris;
toentertijd de heer Evenhuis (VVD). De directie MKB (opgericht in 1986) was het
uitvoeringsapparaat van de integratietaak. Het functionele beleid speelt in op de specifieke
kenmerken van het MKB waarvoor apart beleid gewenst is, zoals bijvoorbeeld ten aanzien
27 Het gaat hier in eerste instantie niet om de betrouwbaarheid van de documenten en/of de respondenten ten
aanzien van die andere actoren maar om de simpele notie dat deze documenten en/of respondenten niet dezelfde
toegang tot de kennis omtrent de intenties en motivaties van die andere actoren hadden dan die andere actoren zelf.
Hierdoor is informatie uit de tweede hand minder zeker ten aanzien van het hiervoor genoemde zogenaamde
normatieve causale model; teneinde te achterhalen wat de beleidsmakers dachten voor wat betreft de werking van
het programma. 28 EZ (1987), p. 8 en pp. 11-15. 29 Ibid., p. 32.
16
van kennis en financiering30
, en die niet in het integratiebeleid past omdat het beleid geen
algemeen karakter heeft – en dus ook niet volgt uit of een equivalent kent in het algemene
economische beleid.
De directie MKB bestond uit vier uitvoeringspoten: (1) het algemene MKB-beleid
waarin de integratietaak werd uitgevoerd. Deze uitvoering bestond o.a. uit het onderhouden
van contacten binnen EZ met andere directies en andere departementen zoals SZW en
Financiën. (2) Financieringsbeleid zoals het Borgstellingsbesluit MKB (BBMKB). (3) De
vestigingsgwetgeving en het ondernemersonderwijs. (4) Voorlichting en advisering. De
laatste drie poten bestonden uit zogenaamd functioneel beleid, dat o.a. het specifieke
startersbeleid omvat zoals onderwijsbeleid, vestigingsbeleid, beleid ten aanzien van de
financiering en voorlichting en advisering van het MKB, technologiebeleid, beleid ten
aanzien van toeleveren en uitbesteden van producten en diensten, en exportbeleid. De notitie
bevat ook een evaluatie van het startersbeleid van de Startersnotitie (1982). Hieruit blijkt dat
de onderwerpen uit het startersbeleid van die notitie grotendeels overeenkomen met de
hiervoor genoemde onderwerpen van het functionele beleid.
2.4 Veronderstellingen onderliggend aan het beleid in Ruim Baan voor Ondernemen
De beleidsmakers zagen drie expliciete beleidsproblemen en een verborgen beleidsprobleem
ten tijde van Ruim Baan voor Ondernemen:
(1) Er was te weinig dynamiek in het MKB en het MKB-beleid – er lag een focus op
bestaande bedrijven;
(2) Onbenutte potenties mede door het gebrek aan dynamiek en de karakteristieken (relatief
sterke en zwakke punten) van het MKB – starters horen bij het beleidsprobleem vanwege het
gebrek aan dynamiek: starters dragen bij aan meer dynamiek in het MKB;
(3) Tekortschietende kwaliteit van ondernemers; de beleidsmakers zagen dat starters vaak
slecht voorbereid waren, maar ook dat bestaande ondernemers tekort schoten: ze komen niet
toe aan overheids- (wet- en regelgeving) en marktcompliance (een competitief product in de
markt hebben);
(4) Het verborgen beleidsprobleem lag in de gevestigde belangen in het MKB, het MKB-
instrumentarium, brancheverenigingen en belangenorganisaties. De beleidsmakers zagen dat
bijvoorbeeld de branchewereld en de belangenorganisaties niet zo bezig waren met starters.
Dat werd gezien als hobbywerk van EZ en wetenschappers. In de branchewereld en bij de
belangenorganisaties was men juist bezig met het belang van het bestaande MKB. De
beleidsmakers wilden een verwerping van het zogenaamde zero-sum game-denken (het idee
dat elke starter ten koste gaat van een bestaand MKB-bedrijf) bewerkstelligen en in plaats
daarvan het positive-sum game-denken introduceren. De oplossing van het vierde
beleidsprobleem werd als instrumenteel gezien voor het oplossen van de drie andere
beleidsproblemen. De beleidsdoelstelling was om de gevestigde belangen te doorbreken.
Deze doelstelling werd geoperationaliseerd door in te zetten op de functionele beleidsthema's.
Hier lag de nadruk op de Vestigingswet en dan specifiek op de modernisering ervan, en op
Voorlichting en Adviseringsbeleid en dan met name op het 'in de markt' zetten van het idee
dat (zelfstandig) ondernemerschap een reëel alternatief was voor werknemerschap. In de
beleidsproblemen dynamiek en onbenutte potenties werd ook een aanzet tot een oplossing
gezien in de BBMKB. Voorlichting en Adviseringsbeleid moest het hoofd bieden aan de
tekortschietende kwaliteit.
Samenvattend was het doel van de notitie om tot meer en betere ondernemers te
komen. De kwestie kwantiteit-kwaliteit werd ten tijde van Ruim Baan voor Ondernemen
reeds in de beleidsfilosofie en de inzet van beleidsinstrumenten onderkend.
30 Ibid., p. 8 en pp. 15-18.
17
2.5 Achtergrond van de beleidstotstandkoming in Werk door Ondernemen
De totstandkoming van de beleidsnotitie Werk door Ondernemen viel samen met het
aantreden van het kabinet Kok I. Sinds het aantreden van het kabinet Lubbers III was de
MKB-portefeuille bij de minister belegd. Dat was dus ook zo in het kabinet Kok I, in de
persoon van Hans Wijers (D66). EZ c.q. de directie MKB was voor het aantreden van Kok I
al bezig met een beleidsnotitie i.s.m. het Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf in het
kader van het "MKB-aktieprogramma" dat in Ruim Baan voor Ondernemen in een meer
planmatige vorm is opgezet. Terugkijkend zagen de beleidsmakers wel dat er een fundament
onder de notitie miste – het was lastig om een coherent geheel van de notitie te maken. Uit het
onderzoek i.s.m. EIM31
kwam onder andere naar voren dat starters en snelle groeiers een
enorme bijdrage leverden aan de werkgelegenheid. Toen het kabinet Kok I aantrad met het
motto "Werk, werk, werk" was de gewenste aansluiting op het voorgenomen kabinetsbeleid
snel gevonden.
Toen de genoemde koers van Werk door Ondernemen bekend was, gebeurde het
volgende: in het regeerakkoord kwam er voor EZ opeens 700 miljoen gulden beschikbaar
voor het MKB dat vooral via fiscale maatregelen zou moeten worden besteed32
. Het algemene
fiscale beleid was belegd bij het ministerie van Financiën, dus de vorm te geven fiscale
beleidsmaatregelen t.b.v. het MKB lagen ook op hun beleidsterrein. In de productie van Werk
door Ondernemen is dan ook de samenwerking gezocht tussen EZ (Wijers) en Financiën, in
de vorm van staatssecretaris Vermeend. Toen de notitie bijna voltooid was kwam deze onder
de aandacht (vanwege de werkgelegenheidsaspecten in het MKB waarop de notitie wilde
inspelen) van de toenmalige minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waarna het
Arbeidsbeleid in het algemene MKB-beleid "Ruimte voor ondernemerschap"33
werd
ingevoegd.
Oftewel, de oplopende werkloosheid34
noopte het kabinet Kok I een economisch
beleid te voeren dat gericht was op het terugdringen van de werkloosheid en het creëren van
werkgelegenheid35
. Deze beleidsdoelstellingen werden geoperationaliseerd in Werk door
Ondernemen met de bevindingen uit het onderzoek van de hoofdafdeling Ondernemerschap
en MKB (directoraat-generaal Economische Structuur) i.s.m. EIM, waaruit bleek dat starters
en snelle groeiers (de zogenaamde gazellen) veel werkgelegenheid creëerden. Het gevolg was
dat de in Ruim Baan voor Ondernemen prominent aanwezige clausule dat beleid dat ten
goede kwam aan het MKB niet ten koste zou gaan van de economie als geheel verdween, en
aandacht voor cultuur (in de vorm van voorlichting en onderwijs) op de achtergrond
verdween. In Ruim Baan voor Ondernemen was dit nog het belangrijkste speerpunt. Werk
door Ondernemen is door de bewindspersonen (Wijers, Vermeend, Melkert) getrokken en die
gingen het voorgenomen beleid ook in het land uitleggen in spreekbeurten.
2.6 Veronderstellingen onderliggend aan het beleid in Werk door Ondernemen
Outputdoelstellingen zijn lastig te formuleren en na te gaan met betrekking tot het MKB-
beleid, aldus de beleidsmakers. Ad Melkert zei ooit in de Tweede Kamer, zo memoreerde een
van de geïnterviewde beleidsmakers, dat een stijgend of dalend aantal ondernemers van vele
31 Zie de bijlage in de notitie Werk door Ondernemen, pp. 23-27. 32 Dit vanwege de slechte ervaringen met subsidies die qua uitvoering vaak lastig en complex zijn en vaak leiden
tot de opbouw van instituties die lastig op te heffen zijn en een eigen leven (door eigen belangen – het
uitvoeringsapparaat als doel op zich) kunnen gaan leiden. 33 Werk door Ondernemen, §3.2, pp. 13-17. 34 Zie bijvoorbeeld Macro Economische Verkenning (MEV) 2008: http://www.cpb.nl/nl/data/mev2008/. 35 Met het terugdringen van de werkloosheid wordt hier bedoeld de gesubsidieerde banen die onder minister van
SZW Melkert werden ingevoerd, met het creëren van werkgelegenheid worden hier o.a. de initiatieven uit Werk
door Ondernemen bedoeld. Het creëren van werkgelegenheid hoeft niet per se een (even grote) daling van de
werkloosheid tot gevolg te hebben omdat de nieuw gecreëerde arbeidsplaatsen kunnen worden ingevuld door
personen die al een arbeidsplaats vervulden. Het terugdringen van de werkloosheid hoeft ook niet te betekenen dat
er per saldo meer werkzame personen in de economie bestaan. Immers, gesubsidieerde arbeidsplaatsen of
gesubsidieerde starters, bestaande bedrijven in de ‘lagere’ regionen van de (arbeids)markt kunnen bestaande
arbeidsplaatsen en bedrijven verdringen. In de ondernemerschaponderzoeksliteratuur noemt men dit
‘displacement’, dat van toepassing is op zowel micro als macroniveau: zie o.a. Carree en Thurik (1996; 1999).
18
factoren afhankelijk is; terwijl het CPB zogezegd precies kan berekenen hoeveel banen het
verlagen van de BTW met een tiende procent oplevert. De vraag of en in hoeverre
voorlichting, de startersfaciliteit in de BBMKB of de startersaftrek het aantal startende
ondernemers beïnvloedt, daarop is het antwoord lastig te geven. Kwalitatief kun je wel
suggereren dat deze instrumenten in een kosten-batenanalyse een positief effect hebben op het
aantal starters, maar kwantificeren wat het uiteindelijke effect is kon niet, aldus de
beleidsmakers. Het idee is dan instrumenten logisch te laten aansluiten op de doelgroepen en
deze de goede richting op te sturen. Er is getracht consistentie tussen de maatregelen te
bereiken. Deel van die consistentie was de oorzaak-gevolgrelaties in ogenschouw te nemen.
De beleidsmakers gebruikten echter geen expliciet model waarin alle determinanten van
ondernemerschap en de invloed van de instrumenten op die determinanten in kaart waren
gebracht. Impliciet was er wel de afstemming tussen de veronderstelde oorzaak-gevolgrelaties
en de instrumenten.
De belangrijkste knelpunten die aangrijpingspunten waren van het beleid waren het
stafmanco en het probleem dat kleine ondernemers/starters lastig financiering kunnen krijgen
van de banken. Er werden in en naast Werk door Ondernemen ook veel knelpunten
aangekaart die te maken hebben met het toenmalige bestaande beleid en dan met name het
vermindering regeldruk-beleid, zoals de modernisering vestigingswetgeving voor starters en
deregulering (Winkelsluitingswet naar Winkeltijdenwet en de Nieuwe Mededingingswet in
plaats van de Wet Economische Mededinging) voor ondernemerschap in het algemeen. Dit
zijn allemaal initiatieven die tegengesteld zijn aan het vroegere beschermende beleid t.a.v. het
bestaande MKB. De beleidsmakers denken nu terugkijkend op toen dat de intensivering van
het bestaande beleid op andere vlakken en dan met name in de fiscale sfeer wel heeft
bijgedragen aan de acceptatie van de deregulering en deïnstitutionalisering van het
beschermende MKB-beleid.
Visie op andere beleidsnotities
De eerste tekenen van een omslag van defensief naar offensief beleid wordt door de
beleidsmakers van Werk door Ondernemen in Ruim Baan voor Ondernemen gezien. Dit uit
zich in minder specifieke MKB-maatregelen en meer algemeen beleid dat voor het MKB
positief uitpakt – het integratiebeleid. Thema's als deregulering en administratieve lasten
kwamen toen meer op de voorgrond en werden geagendeerd. In Ruim Baan voor Ondernemen
werden ook de instrumenten en het instrumentarium, die feitelijk waren gericht op het
beschermen van het bestaande MKB zoals de vestigingswetgeving, herijkt.
Een contrast tussen Werk door Ondernemen en Ruim Baan voor Ondernemen bestaat
uit de tegenstelling tussen de beleidsfilosofische fundering van de notities en de beschikbare
financiële middelen voor het MKB-beleid. In Ruim Baan voor Ondernemen kwam 25 miljoen
gulden beschikbaar waarvan 15 miljoen uit een interne herschikking van onder andere het
directoraat-generaal Industrie en Diensten moest komen. Daarbij was de notitie vrij lijvig
onderbouwd, inclusief bijlagen van meer dan 100 pagina's.36
Werk door Ondernemen had
naar de mening van de beleidsmakers van Werk door Ondernemen een minder sterke
beleidsfilosofische fundering37
, terwijl er juist 700 miljoen gulden beschikbaar kwam voor het
MKB-beleid.
2.7 Bevindingen ten aanzien van de specifieke karakters van de beleidsnotities
In deze paragraaf worden de specifieke karakters van de Startersnotitie, Ruim Baan voor
Ondernemen, Werk door Ondernemen, De Ondernemende Samenleving, en In Actie voor
Ondernemers uiteengezet.
36 Zie Ruim Baan voor Ondernemen, p. 5. 37 Wat niet wil zeggen dat er in de beleidsfilosofie geen continuïteit bestaat tussen Ruim Baan voor Ondernemen
en Werk door Ondernemen (zie elders in deze paragraaf). Echter, als er veel geld beschikbaar is voor beleid dan is
er minder noodzaak het beleid intensief te funderen en/of te verdedigen teneinde bijvoorbeeld in de ministerraad
meer financiële middelen te verkrijgen voor – in dit geval – het MKB-beleid.
19
Waarom was de Startersnotitie slechts gericht op het bevorderen van starters vanuit een
uitkering, een doelgroep die wel de minst geschikte lijkt voor het succesvol opstarten
van een nieuwe onderneming? Dit is gelegen in de beleidsfilosofie ten aanzien van het MKB-beleid van het
integratie- en functionele beleid dat in de jaren '80 in zwang was op het ministerie van
Economische Zaken. Vanwege de omslag in de kijk op de economie – van vraageconomie
naar aanbodeconomie – en de rol van beleid hierin, de professionalisering in het
overheidsapparaat, de slechte ervaringen met specifiek beleid gericht op bedrijven met name
in de subsidiesfeer, en de groeiende complexiteit dat de uitvoering van het beleid impliceerde
heerste bij het ministerie van EZ het idee dat zij alleen algemeen beleid zou moeten vormen
en uitvoeren en af moest van de vele specifieke maatregelen. Als er al specifieke maatregelen
genomen moesten worden dan zouden deze zeker niet slechts ten faveure van de doelgroep
mogen zijn en ten nadele van de samenleving als geheel. Als men welvaart herdistribueert
waarbij een indirect neveneffect is dat de ontvanger ontzien wordt van de tucht van de markt
dan leidt dit tot netto-welvaartsverlies38
. De werkloosheidsproblemen waren begin jaren '80
groot en dus werd beleid ten aanzien van het bevorderen van zelfstandig ondernemerschap
onder werklozen als een vorm van specifiek beleid gezien dat aan het genoemde criterium
voldeed.
Waarom was het beleid in Ruim Baan voor Ondernemen zo gebonden aan het
voorbehoud dat het MKB niet bevoordeeld mocht worden ten koste van andere groepen
en/of de economie als geheel? Wat was de achtergrond van dat voorbehoud?
Economische theorie? De reden is tweeërlei. Enerzijds waren er de sociaal-economische ontwikkelingen en
ervaringen uit het verleden met specifiek beleid. Anderzijds was het wel degelijk ook een deel
van de beleidstheorie. Dat wil zeggen: beleid gericht op specifieke groepen werd in sommige
(in de praktijk in de meeste) gevallen als negatief voor de economie als geheel gezien. Een
achterliggende verklaring voor dit denken was het idee dat economisch beleid dat feitelijk
langs de lijnen van de belangen binnen het MKB en tussen het MKB en het grootbedrijf niet
productief was. Daarbij begon binnen het beleidsapparaat het idee dat het MKB niet zwak,
ziek en misselijk was opgeld te doen: het MKB kan prima haar eigen broek ophouden.
Hierachter zat de gedachte dat het MKB een essentiële functie vervulde en vervult in een
moderne economie3940
. Dit idee kreeg vorm binnen het ministerie van EZ na 1982, toen
beleidsambtenaren als Johan van der Tuin en Bas Sepers bij de toenmalige directie
Integratie, Voorlichting en Gewestelijke Aangelegenheden terechtkwamen en wordt
geïllustreerd door Ruim Baan voor Ondernemen (1987) waarin weliswaar een duidelijk
voorbehoud aan specifiek MKB wordt gesteld, maar waarin tevens de modernisering (met als
semi-impliciete beleidsdoelstelling de afschaffing) van de vestigingswetgeving en de herijking
van de BBMKB wordt uiteengezet.
Hoe komt het dat de filosofie van het integratie- en functionele beleid uit Ruim Baan
voor Ondernemen in Werk door Ondernemen verdwenen is en evenzo het in Ruim Baan
voor Ondernemen prominent aanwezige en strikt doorgevoerde voorbehoud?
38 Dit laat de negatieve gevolgen van welvaartsherdistributie an sich, in de vorm van negatieve aanbodeffecten van
belasting en het idee dat kapitaal het beste kan worden ingezet door de oorspronkelijke eigenaar, nog buiten
beschouwing. Binnen beschouwing geacht is elke herdistributie van welvaart in eerste instantie een negative-sum
game. 39 In Op Maat van het Midden- en Kleinbedrijf (WRR, 1987) wordt deze functie van het MKB ook gezien. Echter
wordt het gegeven gekoppeld aan het verdwijnen en het dreigen te verdwijnen van het MKB (een
Schumpeteriaanse Mark II – economies of scale is de determinerende factor in het succes van een bedrijf –
gedachte) en zij impliceert defensief beleid ten faveure van het bestaande MKB en niet offensief beleid ten nadele
van bestaande instituties die barrières vormen voor potentiële toetreders en dus de dynamiek van het MKB. 40 Zie ook: Van der Tuin, J. (1982), Plaats en toekomst van het MKB, Economisch Statistische Berichten (ESB),
jaargang 67, nummer 3381. Een vrij duidelijke verwijzing naar Plaats en Toekomst van de Nederlandse Industrie
(WRR, 1980), waar een visie op de plaats en toekomst van het MKB ontbrak. Op Maat van het MKB (WRR, 1987)
ontvouwde wel een visie op het MKB en implicaties voor beleid.
20
Er kan in Werk door Ondernemen wel onderscheid worden gemaakt tussen beleid dat de
belangen en kenmerken van het MKB integreert in het algemene economische beleid en
beleid dat specifiek en exclusief op de kenmerken van het MKB inspeelt. Echter, dit is niet de
centrale beleidsfilosofie van de notitie. Werk door Ondernemen gaat uit van een
groeifasemodel, dat wil zeggen dat het beleid is gecategoriseerd naar de fase waarin de
doelgroep van het beleid zich bevindt. Er wordt onderscheid gemaakt tussen beleid dat
gericht is op (1) ondernemerschap in het algemeen, (2) starters, en (3) (door)groeiers. Het
beleid gericht op verschillende facetten van (de) ondernemerschap(sfunctie) kan eenvoudig
terug in het integratiebeleid of het functionele beleid worden ingedeeld.
Een aanvullende reden en verklaring van het verdwijnen van de dichotomie in de
beleidsfilosofie is het gegeven dat binnen de organisatie van de MKB-directie het onderscheid
niet meer werd gemaakt. Het in Ruim Baan voor Ondernemen strikt doorgevoerde
voorbehoud dat het functionele beleid het MKB niet mocht bevoordelen ten koste van de
economie als geheel verdween onder invloed van het "positive-sum game"-denken en het
gegeven dat ten tijde van Werk door Ondernemen plotseling zoveel financiële middelen
beschikbaar waren dat er minder noodzaak was tot het rationeren van deze middelen ten
behoeve van het beleid.
Waarom mist het cultuurbeleid dat mede gericht was op het bevorderen van een meer
ondernemende cultuur in Werk door Ondernemen in tegenstelling tot Ruim Baan voor
Ondernemen?
Het expliciete cultuurbeleid is in Werk door Ondernemen verdwenen. Er wordt wel
beleid beschreven op het beleidsveld voorlichting en advisering. Het gebrek aan cultuurbeleid
in Werk door Ondernemen kan worden verklaard middels hetzelfde principe als dat het
onderscheid tussen integratie- en functioneel beleid verviel: het beleid behoefde minder
onderbouwing ten behoeve van het verkrijgen van financiële middelen. Ook werd
cultuurbeleid gezien als soft beleid dat weinig directe en zichtbare resultaten oplevert. De
resultaten zijn vooral theoretisch: het is lastig concrete fenomenen te relateren aan het beleid
– iets dat overigens in bepaalde mate voor elk overheidsbeleid geldt. Voorts is cultuurbeleid
vooral gericht op de langere termijn, omdat het inspeelt op de verandering en het veranderen
van sterk ingebedde instituties zoals de sociaal-maatschappelijke visie op ondernemerschap
of min of meer vastgeroeste gedragspatronen als gevolg van bepaaldheid en/of beleid. In het
eerste geval wordt bedoeld de negatieve visie op ondernemerschap. In het twee geval wordt
bedoeld het idee dat als ondernemerschap (mede) sterk afhangt van het beroep van ouders,
familie, of kennissenkring een transitie naar meer ondernemers in een populatie met weinig
ondernemers langzaam gaat; in tweede instantie wordt bedoeld dat het handelen van
individuen onder andere afhankelijk is van de perceptie en ervaringen met instituties: hoewel
het wegnemen van belemmeringen om te ondernemen en het bevorderen van een
ondernemingsklimaat middels meer offensief beleid op de ondernemersfunctie, het wegnemen
van wet- en regelgeving en administratieve lastendruk, fiscale lastendruk en externe
belemmeringen tot het verkrijgen van financiering bijdraagt aan een verandering van de
perceptie en ervaring met belemmerende instituties, betekent dit niet dat dit een radicale
snelle verandering hoeft te zijn.
Waarom is het beleid in Werk door Ondernemen vooral instrumenteel voor het oplossen
van een werkloosheidsprobleem?
Het kabinet Kok I wilde voortvarend het werkloosheidsprobleem aanpakken. Hierbij
werd ingezet op de bekende gesubsidieerde banen vanuit het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid – de zogenaamde Melkertbanen. Tevens werd er via het ministerie van
Economische Zaken ingezet op een lastenverlichting voor het bedrijfsleven en specifiek een
fiscale maatregelenpakket ten behoeve van het midden- en kleinbedrijf vanwege het gegeven
dat het MKB de banenmotor van de Nederlandse economie is.
21
Komt de beleidsfilosofie van De Ondernemende Samenleving uit het beleidsapparaat
zoals bij Ruim Baan voor Ondernemen, of is zij een voorzetting van de trend dat
beleidsnotities door de politiek, zoals ministers, wordt getrokken? Ruim Baan voor Ondernemen kwam uit het apparaat, de rationalisering van het beleid
specifiek en de professionalisering van overheid in het algemeen leidde ertoe dat het in de
loop van de decennia als gevolg van het MKB-beleid gegroeide instrumentarium als een
knelpunt voor de groei en dynamiek voor het MKB en de Nederlandse economie als geheel
werd beschouwd. Werk door Ondernemen is door de ministers van SZW en EZ en de
staatssecretaris van Financiën getrokken. De Ondernemende Samenleving kwam uit het
beleidsapparaat, in de discussienota Klaar voor de Start (1998) werd op basis van
bijeenkomsten van EZ met bedrijven een voorzet gegeven voor beleid dat de knelpunten in het
MKB en het ondernemerschapsklimaat het hoofd moesten bieden. De branche- en
werknemersorganisaties zijn bij de ontwikkeling van deze notities zelfs helemaal buitenspel
gezet. In Actie voor Ondernemers kende dezelfde inhoudelijke aanpak maar in tegenstelling
tot De Ondernemende Samenleving weer met inbreng van de branche- en
werknemersorganisaties. Herman Heinsbroek, de toenmalige minister van EZ, werd door de
beleidsmakers genoemd als belangrijke factor dat het beleid in In Actie voor Ondernemers
zeer pragmatisch is – gericht op knelpunten voor de ondernemerschapsfunctie – en relatief
veel beleidsacties (aanpassingen op bestaande beleidsinstrumenten) voorstelt ten opzichte
van voorgaande notities.
2.8 Leerprocessen en de rol van onderzoek bij de beleidstotstandkoming en beleidsinhoud
Als leren wordt geïnterpreteerd als de mate waarin het beleid onderhevig is aan verandering,
al dan niet aan de hand van onderzoek en/of beleidsevaluaties, dan kan worden gesteld dat er
in het programma Ondernemerschap en Starters in de periode 1982-2003 voortdurend geleerd
is. De organisatorisch en qua financieel belang meest belangrijke beleidsinstrumenten zijn in
de genoemde periode geëvalueerd, aangepast, of zelfs afgeschaft. De Vestigingswet
representeerde tot ver in de jaren '80 een belangrijk – zo niet het belangrijkste – deel van het
programma en is in de periode erna meerdere malen geëvalueerd, aangepast en uiteindelijk in
2007 afgeschaft. Ter bevordering van een meer ondernemende cultuur en verbetering van de
ondernemersvaardigheden is er nieuw beleid voor in de plaats gekomen. Het financieel
belang van de BBMKB is sinds de invoering in 1976 flink toegenomen en is uitgegroeid tot
het gezichtsbepalende beleidsinstrument binnen het programma. Het financieel belang dat
gemoeid is met fiscale stimuleringsmaatregelen is flink toegenomen en dan vooral vanaf
midden jaren '90 ten opzichte van subsidiemaatregelen die niet noemenswaardig zijn
toegenomen – maar zeker ook niet gedaald.
Deze genoemde veranderingen zijn slechts een greep uit de veranderingen van
beleidsmiddelen. De doelstellingen van het beleid zijn echter niet veranderd. Het beleid dient
nog steeds ter bevordering van de algemene economische doelstellingen: economische groei
en werkgelegenheid en vanaf midden jaren '90 ook dynamiek. Deze laatste generieke
doelstelling van het economische beleid werd in Ruim Baan voor Ondernemen
geoperationaliseerd als: "Het MKB-beleid heeft dan ook als doel de bevordering van de
oprichting, instandhouding en groei van (in potentie) levensvatbare ondernemingen in het
MKB door middel van een op MKB gericht voorwaardenscheppend beleid."41
.
De middelen zijn dus in de periode 1982-2003 voortdurend aangepast op dezelfde generieke
doelstellingen. Het beleid is – zoals hierboven vermeld – offensiever geworden en meer
gericht op de ondernemerschapsfunctie, door het ministerie Economische Zaken verstaan als
die economische activiteiten die bijdragen aan de economische groei, werkgelegenheid en
dynamiek van de Nederlandse economie.
Ook is het financiële beleid voor 1988 en de vestigingswetgeving, die feitelijk voor
een groot deel waren verworden tot beschermende instituties, gemoderniseerd en in het geval
van de vestigingswetgeving zelfs afgeschaft. Los van de wenselijkheid en de invloed op de
effectiviteit van het beleid als gevolg van deze afname van de invloed van belanghebbenden
41 EZ (1987), p. 10
22
en belangenorganisaties op het beleid, kan worden gesteld dat deze verandering in de
operationalisatie van de generieke beleidsdoelstellingen in het MKB-beleid een leerproces is
geweest.
Een andere wijze om het leren in het beleid te bekijken is de wijze waarop
wetenschappelijk onderzoek in de voorbereiding van nieuw en bestaand beleid wordt benut.
Dit kan op vele verschillende wijzen. Enerzijds kan het bijvoorbeeld het geval zijn dat
wetenschappelijk onderzoek constituerend is in de beleidsvoorbereiding; dat
wetenschappelijke bevindingen of theorieën worden opgenomen in de veronderstellingen van
het beleid. Anderzijds kan wetenschappelijk onderzoek slechts als confirmatie- en/of
verificatiemiddel worden gebruikt. In dat geval wordt bepaald wetenschappelijk onderzoek
slechts betrokken bij de beleidsvoorbereiding wanneer de theorieën en/of bevindingen parallel
lopen met de veronderstellingen van de beleidsmakers en –betrokkenen of de wensen vanuit
de politiek. Los van de vraag of wetenschappelijk onderzoek kan en moet bijdragen aan het
constitueren dan wel toetsen van het beleid, moet worden opgemerkt dat beide nu meer het
geval lijken dan decennia geleden. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het instellen van het doorlopend
EIM-onderzoeksprogramma vanaf 1988. Ook is het gelegen in de afschaffing van
bijvoorbeeld de Vestigingswet, die in de loop der jaren een complex van
geïnstitutionaliseerde belangen was geworden, naast dat het de formele taak had beleid uit te
voeren. De centralisatie en heroriëntatie van belangenvertegenwoordiging42
teneinde zowel de
werkgeverskant als de overheidskant van de intermediairfunctie te vervullen heeft geleid tot
een wederzijds meer rationele benadering van het beleid. Daarbij wordt onderzoek bij het
ministerie van Economische Zaken vooral als onderbouwend voor het beleid gezien en
minder tot niet als constituerend in de beleidsvorming.
42 De fusies die leidden tot MKB-Nederland en VNO-NCW.
23
3. De emancipatie van het MKB-beleid: van defensief naar offensief
ondernemerschapsbeleid
3.1 Introductie
De emancipatie van het MKB-beleid bestaat grofweg uit de omslag van zieligheidsbeleid en
schaalgroottebeleid naar beleid dat de natuurlijke plaats van het MKB in de economie en de
ondernemerschapsfunctie die zij mede vervult herkent. Het is een omslag van defensief naar
offensief beleid. Dit wil niet zeggen dat het MKB-beleid in de jaren '80 louter defensief en in
de jaren '90 en verder louter offensief was. Defensief beleid was defensief omdat het uit de
ordeningsfilosofie van na de Tweede Wereldoorlog was geboren. Het betekende dat het MKB
moest worden beschermd tegen oneerlijke concurrentie van het grootbedrijf en starters,
respectievelijk door economies of scale en beunhazerij.
Het defensieve MKB-beleid werd voornamelijk uitgevoerd door een combinatie van
private en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties die nauwe banden hadden met het
belangenveld. Dit groeide uit tot het zogenaamde MKB-instrumentarium dat door het feit dat
zij het beleid uitvoerden een gevestigd belang hadden in de voortzetting en uitbreiding
daarvan43
. Deze organisatie van het beleid bleek niet efficiënt en effectief vis-à-vis de
(algemene) beleidsdoelstellingen; althans dit was de visie die half tot eind jaren '80 binnen het
ministerie van Economische Zaken meer opgeld ging doen. Vervolgens zijn de
vestigingswetgeving, de borgstellingsregeling, en het voorlichtings- en adviseringsbeleid
herijkt. Vanaf midden jaren '90 is het MKB-beleid meer en meer gericht op het beïnvloeden
van de ondernemerschapsfunctie: de interne en externe determinanten van het
ondernemerschap44
. Het ondernemerschapsbeleid is in het algemeen niet meer gericht op
specifieke bedrijven of bedrijfstakken, maar op het bevorderen en ontmoedigen van bepaald
gedrag en het oplossen van knelpunten die een goede ondernemerschapsfunctie belemmeren.
Op deze wijze is het ondernemerschapsbeleid geen zieligheidsbeleid meer, maar gaat het uit
van de kracht van kleine en middelgrote bedrijven. Tevens werden de kenmerken en
belangen, en de sterke en zwakke punten van deze groep in het beleid geïntegreerd. Hierdoor
werd een interne belangenvertegenwoordiger onnodig, omdat door de beleidsmakers werd
ingezien dat het MKB de eigen broek kon ophouden.
3.2 De eerste stappen van defensief beleid naar offensief beleid
De emancipatie van het MKB- en ondernemerschapsbeleid ten opzichte van het algemene
economische beleid is een belangrijke ontwikkeling in het programma Ondernemerschap en
Starters geweest. In Het MKB-beleid in Hoofdlijnen, Startersnotitie en Ruim Baan voor
Ondernemen uit deze ontwikkeling zich in het onderscheid tussen integratiebeleid en
functioneel beleid. Het integratiebeleid is aanvullend op het algemeen economische beleid dat
medebepalend is voor het omgevingsklimaat van het MKB. Het integratiebeleid intervenieert
op dat algemeen economische beleid opdat er rekening wordt gehouden met de belangen en
kenmerken van het MKB45
. Het integratiebeleid bestaat onder andere uit sociaal-economisch
43 Een idee dat (onder andere) voortkomt uit de Public Choice School in de economische wetenschap. Deze
denkstroming past de neoklassieke theorie en modellen toe op het handelen in de collectieve sector. Actoren in de
publieke sector streven ook hun eigen belangen na – al dan niet geoperationaliseerd als het publieke belang.
Overheidsorganisaties en/of afdelingen streven opbrengstmaximalisatie na; in dit geval bestaat die niet uit
opbrengsten door de verkoop van producten of diensten in de markt, maar uit het ophalen van publieke gelden. 44 Interne determinanten hebben met de ondernemer zelf van doen; hier kan gedacht worden aan vaardigheden en
kennis maar ook de mate waarin de ondernemer de beschikking over de vruchten van zijn arbeid houdt en deze
naar wens kan herinvesteren (of sparen voor de oude dag wat via het financiële stelsel ook tot investeringen leidt);
voorlichting, onderwijs en fiscaal beleid zijn de belangrijkste beleidsmiddelen. Externe determinanten zijn de
omgevingsfactoren: het ondernemingsklimaat. Hier kan gedacht worden aan de wet- en regelgeving,
administratieve lastendruk, eventuele vestigingseisen en gemeentelijke of provinciale bestemmingsplannen. 45 EZ (1987), p. 32.
24
en fiscaal beleid, informele economie, zelfstandigenbeleid, deregulering, verzorgingsstructuur
en regionaal beleid46
.
Anderzijds is het functionele beleid gericht op de schaal- en bedrijfsgebonden sterke
en zwakke punten in de ondernemingsfuncties van het MKB47
. Het functionele beleid is
gericht op onder andere onderwijs, vestigingsbeleid, financiering, voorlichting en advisering
en technologiebeleid48
. De inzet van functioneel beleid was strikt gebonden aan de
voorwaarde dat dit beleid het MKB niet mocht bevoordelen ten koste van de economie als
geheel. Wegens de beperkte voorspelbaarheid van beleidseffecten op macroniveau middels ex
ante beleidsanalyses betekende de voorwaarde dat veel overwogen beleidsopties uit het
beleidsapparaat en/of de belangensfeer geen doorgang vonden4950
.
Het onderscheid tussen integratiebeleid en functioneel beleid is een beleidsfilosofisch
onderscheid dat binnen de groep beleidsmakers – en dan vooral de nieuwe lichting die tussen
de Startersnotitie en Ruim Baan voor Ondernemen binnenkwam – niet altijd een even
duidelijk onderbouwd onderscheid werd gevonden. Het is tevens een organisatorisch
onderscheid; de taakverdeling binnen de directie Integratie, Coördinatie en Financiering51
en
Integratie, Voorlichting en Gewestelijke Aangelegenheden52
liep langs de lijnen van het
integratie- en functionele beleid. De staatssecretaris en later de minister (zie bijlage 2) moest
de integratietaak te vervullen, oftewel de belangen van het MKB vis-à-vis het algemene
economische beleid verdedigen en zo goed als mogelijk integreren. Volgens de beleidsmakers
was het een exceptionele situatie dat een politiek verantwoordelijke – een minister of
staatssecretaris – de taak was toegedaan de belangen van een specifieke belangengroep te
behartigen. Deze taak was echter wel expliciet een tijdelijke. Het idee was dat een effectief
uitgevoerd integratiebeleid via de taakstelling van de minister dan wel staatssecretaris
zichzelf uiteindelijk overbodig zou maken.
In veel functioneel beleid was de uitvoering toegedicht aan een combinatie van
private, publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties en belangenorganisaties zoals het KNOV en
NCOV: het zogenaamde MKB-instrumentarium. Zo werd het onderwijs gegeven in de
brancheorganisaties en de voorlichting en advisering uitgevoerd door onder andere
consulenten van het KNOV, NCOV en het CIMK, de Kamers van Koophandel en de
Rijksnijverheidsdienst. De vestigingswetgeving stelde eisen op het gebied van
vakbekwaamheid, handelskennis en kredietwaardigheid. De vereiste vakbekwaamheid en
handelskennis werden geëxamineerd door de brancheorganisaties. De Kamers van
Koophandel verleenden de vestigingsvergunningen. Het financieringsbeleid bestond onder
andere uit de Borgstellingsregeling MKB (KMKB); kredietcommissies en de Nederlandse
Middenstandbank waren betrokken bij de uitvoering daarvan.
Dit geheel aan private en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties die betrokken waren
bij de uitvoering van het functionele MKB-beleid had een beschermende uitwerking. Niet
slechts voor het MKB ten opzichte van het grootbedrijf, maar ook voor het bestaande MKB
ten opzichte van potentiële nieuwkomers. Ook tussen bestaande MKB-bedrijven had het
46 EZ (1987), inhoudsopgave. 47 EZ (1987), p. 33. 48 EZ (1987), inhoudsopgave. 49 Zie bijvoorbeeld de vele besproken beleidsopties die geen doorgang konden vinden in Ruim Baan voor
Ondernemen in hoofdstuk 4 "Integratiebeleid"; pp. 37-54. 50 Zelfs beleidsvoornemens die wel aan de genoemde voorwaarden voldeden, zoals een verlaging van het BTW-
tarief op bepaalde arbeidsintensieve diensten, konden geen doorgang vinden wegens de voorgenomen
harmonisering in EG-verband, een toegenomen ingewikkeldheid van het belastingsysteem en de
fraudegevoeligheid van de maatregel - "heeft zo’n maatregel op zichzelf beschouwd een gunstige uitwerking op
economische groei en werkgelegenheid en kan deze leiden tot versterking van het ondernemerschap in het MKB"
(EZ, 1987, p. 39). 51 Zo heette de directie die tussen 1980 en 1984 met het MKB-beleid was belast; ze was onderdeel van het
directoraat-generaal Handel, Ambacht en Diensten (tussen 1980 en 1985). 52 De directie die tussen 1985 en 1987 belast was met het MKB-beleid; ze was onderdeel van het directoraat-
generaal Handel, Ambacht en Diensten (1985) en het directoraat-generaal Diensten, Midden- en Kleinbedrijf en
Ordening (1986-1992). In 1988 werd de directie omgedoopt tot de directie Midden- en Kleinbedrijf en in 1993 tot
de directie Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf; ze was toentertijd onderdeel van het directoraat-
generaal voor Economische Structuur (tot 2001).
25
functionele beleid in haar uitwerking protectionistische aspecten. Het gedetailleerde stelsel
van vestigingsregelingen betekende dat een nering wel het ene, maar niet een gelijkaardig
ander product of een andere dienst was vergund. Het geheel aan beleidsinstrumenten dat door
het MKB-instrumentarium werd uitgevoerd bleek steeds lastiger in de uitvoering en steeds
minder verenigbaar met de doelstellingen van het MKB-beleid en het algemene economische
beleid. En zo kwam het dat midden jaren 1980 enkele pijlers van het functionele beleid
werden herijkt: de Vestigingswet, de BMKB en het voorlichtings- en adviseringsbeleid.
3.3 Werk door Ondernemen en verder
In Werk door Ondernemen is de beleidsfilosofie van integratie-functioneel beleid losgelaten.
De beleidsnota hanteert een groeifasemodel: ze onderscheidt drie beleidsdoelgroepen. Deze
zijn achtereenvolgens (1) ondernemerschap in het algemeen, (2) starters, en (3)
(door)groeiers. Het beleid in deze drie categorieën staat expliciet in het teken van het creëren
van meer werk. Wat voorts opvalt aan Werk door Ondernemen is dat er meer functioneel
beleid in voorkomt en dan met name gericht op kenmerken van het MKB die van invloed
leken op de potentiële werkgelegenheidsgroei binnen middelgrote en kleine ondernemingen.
De strikte eis uit Ruim Baan voor Ondernemen was dus blijkbaar vervallen. In het
beleidsapparaat, ook op het ministerie en dan specifiek in de directie MKB en
Ondernemerschap werden ten tijde van Ruim Baan voor Ondernemen reeds vraagtekens
geplaatst bij het onderscheid tussen integratiebeleid en functioneel beleid. Tevens blijkt het
onderscheid toentertijd vooral uit de eerder genoemde organisatorische oorsprong te bestaan.
Het geval was dat de staatssecretaris de verantwoordelijkheid had voor de integratie van de
belangen en de kenmerken van het MKB in het algemene beleid. Het functionele beleid was
beleid dat gericht was op het MKB maar had geen equivalent in het algemene beleid. Dit
gegeven sluit natuurlijk niet uit dat het functionele beleid niet ook intervenieerde teneinde de
belangen en kenmerken van het MKB een plaats te geven. Daarbij hadden het
technologiebeleid, het beleid ten aanzien van toeleveren en uitbesteden, en het exportbeleid
wel equivalenten in het algemene beleid, maar werden deze beleidsmaatregelen toch tot
functioneel beleid bestempeld53
.
Het beleid in Werk door Ondernemen richt zich op het wegnemen van barrières als
gevolg van bestaand overheidsbeleid en als gevolg van bepaalde inherente kenmerken van
middelgrote en kleine ondernemingen op het gebied van kennis en financiering. Het beleid
gericht op het wegnemen van barrières als gevolg van bestaand beleid kan als integratiebeleid
worden beschouwd. Het beleid gericht op kennis en financiering en de kosten van arbeid –
een alom erkend inherent kenmerk van middelgrote en kleine ondernemingen is het probleem
van het stafmanco – kan in termen van de beleidsfilosofie van Ruim Baan voor Ondernemen
worden beschouwd als functioneel beleid met een integratietintje: de belangen en kenmerken
van het MKB komen aan de orde terwijl tegelijkertijd wordt gecorrigeerd voor barrières als
gevolg van bestaand algemeen economisch beleid. Deze herindeling van het beleid is deel van
een bredere trend die in de periode 1982-2003 naar voren komt, de trend naar offensiever
beleid. Deze trend valt grotendeels samen met de trend van traditioneel MKB-beleid naar
nieuwer ondernemerschapsbeleid54
dat bestaat uit (1) het wegnemen van de voor
ondernemerschap hinderlijke consequenties van bestaand (economisch) overheidsbeleid ter
bevordering van het ondernemerschapsklimaat, (2) het stimuleren van kenmerken die worden
geassocieerd met succesvol ondernemerschap, (3) het idee dat het beleid zich minder moet
richten op bedrijven en meer op gedragskenmerken die samenhangen met door de
beleidsmakers positief gewaardeerde gevolgen overeenstemmend met de
beleidsdoelstellingen55
. Deze trend uit zich in een groei van beleid dat intervenieert in de
incentivestructuur (al dan niet als gevolg van bestaand beleid) van de economie zoals in het
53 Het gaat hier respectievelijk om het beleid dat in de paragrafen 5.5 tot en met 5.7 wordt uiteengezet in Ruim
Baan voor Ondernemen (EZ, 1987). 54 Zie Kuiper en Wennekers (2009), pp. 10-15, 21-63, en 66-68. 55 Dit derde punt uit zich in het motto "een bedrijf moet niet dit of dat, maar wij stimuleren dit of dat via beleid en
daar kan een bedrijf aan meedoen of niet".
26
dereguleringsbeleid. Voorts is er beleid ingezet dat (potentiële) ondernemers ondersteunt in
het zich (beter) eigen maken van de vaardigheden die bevorderlijk zijn voor een (meer)
succesvol functioneren binnen deze incentivestructuren. Dit uit zich in groeiend onderwijs-,
en voorlichtings- en adviseringsbeleid. De bevordering van een algemene maatschappelijke
perceptie ten aanzien van de aantrekkelijkheid van (zelfstandig) ondernemerschap als
alternatief voor werknemerschap uit zich in die periode in een groeiend
ondernemerschapscultuurbeleid. Dit is in de notitie Ruim Baan voor Ondernemen reeds
ingezet en ook De Ondernemende Samenleving en In Actie voor Ondernemers kennen een
expliciet ondernemerschapscultuurbeleid. De notitie Werk door Ondernemen mist deze
beleidscategorie. Dit wordt door de beleidsmakers verklaard door de overweldigende nadruk
op het beleid in de fiscale sfeer (de hierboven genoemde punten (1) en (2) van de trend naar
offensiever beleid).
3.4 Van defensief integratie-functioneel naar offensief-functioneel beleid
De trend naar meer ondernemerschapsbeleid en beleid dat gericht is op de
ondernemerschapsfunctie heeft het integratiebeleid uit de Startersnotitie en Ruim Baan voor
Ondernemen feitelijk overbodig gemaakt, omdat veel van het incentive-,
ondernemerschapvaardigheden-, en ondernemerschapscultuurbeleid gericht is op
ondernemerschap en ondernemers in het algemeen, maar voor een groot deel terecht komt bij
middelgrote en kleine ondernemingen en starters. Feitelijk is al het beleid vanaf Werk door
Ondernemen voorgenomen en ingezet functioneel beleid, echter zonder de strikte criteria die
in Het MKB-beleid in Hoofdlijnen, de Startersnotitie en Ruim Baan voor Ondernemen in
mindere doch substantiële mate aanwezig zijn. De beleidsdoelstellingen en –thema's van dit
meer offensieve beleid zijn reeds geagendeerd in Ruim Baan voor Ondernemen en bleven in
Werk door Ondernemen – zo blijkt uit interviews – impliciet. Deze beleidsthema's bestaan uit
(1) cultuur, (2) administratieve lasten, (3) fiscaliteit, en (4) BBMKB. Dit was tevens de
volgorde van prioriteit van het programma ten tijde van Ruim Baan voor Ondernemen. In
daaropvolgende notities zien we de nadruk verschuiven naar fiscaliteit, BBMKB (in de vorm
van een aanpassing met commerciële banken als intermediair naar aanleiding van een
beleidsevaluatie), en administratieve lasten (in de vorm van de modernisering van de
Vestigingswet) in Werk door Ondernemen; naar cultuur en onderwijs in De Ondernemende
Samenleving; en naar een evenwicht tussen de genoemde beleidsthema's in In Actie voor
Ondernemers.
Het bovengenoemde beschouwende kan de conclusie worden getrokken dat de defensieve
beleidsfilosofie van de jaren '50-'60-'70 en de dichotomie integratiebeleid – functioneel beleid
van de jaren '70-'80 heeft plaatsgemaakt voor beleid dat intervenieert op de
ondernemerschapsfunctie.
27
4. Deregulering en vermindering administratieve lasten: de
vestigingswetgeving
4.1 Introductie
De vestigingswetgeving is vanaf de jaren '30 ruim vijftig jaar lang het middelpunt van het
defensieve MKB-beleid geweest. Het defensieve karakter van het MKB-beleid werd
gekarakteriseerd door de uitvoering van het beleid door belanghebbenden zoals de
brancheorganisaties. Deze benadering bleek in de jaren '80 in afnemende mate werkbaar, en
effectief. De evaluatie van de Vestigingswet leidde in 1988 tot een modernisering van de wet.
Twintig jaar later werden per 18 juli 2007 de laatste overblijfselen van de wet afgeschaft.
Deze definitieve afschaffing is de belangrijkste dereguleringsmaatregel in het
beleidprogramma geweest. Vandaar dat de ontwikkelingen die de afschaffing inluidden
hierna worden beschreven en geduid.
4.2 Geschiedenis vestigingswetgeving
Het vestigingsbeleid is een belangrijk beleidsveld in het beleid gericht op het midden- en
kleinbedrijf. De oorspronkelijke versie van de vestigingswetgeving, de Vestigingswet
Kleinbedrijf 1937 (VK37) werd ingevoerd om minimale eisen te stellen aan startende
ondernemers op het gebied van kredietwaardigheid, handelskennis en vakbekwaamheid. De
VK37 kan worden gezien als het eerste grote resultaat om tot een middenstandspolitiek te
komen teneinde de middenstandproblematiek het hoofd te bieden. De spelers bestonden uit de
overheid en de Nederlandsche Bond van Vereenigingen van den Handeldrijvenden
Middenstand in 1902, vanaf 1905 De Middenstandsbond56
. De VK37 volgde op de erkenning
van de Middenstandsraad door minister van Arbeid P.J.M. Aalberse in 1919, de daaruit
voortvloeiende wet op de Kamers van Koophandel (1920) en wetgeving op het gebied van
winkelsluiting (1930), winkelwerktijden (1930) en het uitverkopen en opruimen (1935). De
VK37 volgde op het uitbreken van de eerste Grote Depressie, waardoor vele werklozen hun
toevlucht zochten in het zelfstandig ondernemerschap,
"(…) zonder dat ze daarvoor over voldoende kennis van zaken en financiële
mogelijkheden beschikten. Met de Vestigingswet Kleinbedrijf 1937 werd de
mogelijkheid geschapen om de uitoefening van een bedrijf te binden aan minimale
eisen van kredietwaardigheid, handelskennis en vakbekwaamheid."57
De wet werd
zonder aanwijsbare vorm van oppositie door de Tweede Kamer geloodst: "Deze wet
gaf een mogelijkheid om het peil van de bedrijfsuitoefening te verhogen en
onverantwoorde vestiging tegen te gaan, mits het georganiseerde bedrijfsleven zelf
het initiatief nam. Was dat het geval dan stelde de overheid bij nieuwe vestiging in
een bepaalde branche door middel van een vestigingsbesluit eisen ten aanzien van
handelskennis, vakbekwaamheid en kredietwaardigheid. De nieuwe ondernemingen
waren door de vestigingseisen beter toegerust in de concurrentiestrijd. De wetgeving
was voor de middenstand acceptabel omdat ze gedecentraliseerd en in nauw overleg
met de betreffende bedrijfstak zou worden uitgevoerd."58
Tijdens de Duitse bezetting in de Tweede Wereldoorlog werd in het kader van de welfare-
warfare planideologie onder de Commissie-Woltersom het bedrijfsleven in verschillende
schappen verdeeld die de vorm van publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties hadden59
. In 1941
werd het Besluit Algemeen Vestigingsverbod Kleinbedrijf (BAVK) ingevoerd, wat een
56 Clerx, J.M.M.J. (1988), Middenstandsbeleid, realiteit of leuze, Politieke Opstellen 8, Centrum voor
Parlementaire Geschiedenis, pp. 57-82. http://www.ru.nl/cpg/overige_publicaties/politieke_opstellen/ 57 EZ (1987), Ruim Baan voor Ondernemen, p. 57. 58 Clerx (1988). 59 F. Karsten, 'Woltersom, Herman Louis (1892-1960)', in Biografisch Woordenboek van Nederland:
http://www.inghist.nl/Onderzoek/Projecten/BWN/lemmata/bwn2/woltersom [13-03-2008].
28
verbod betekende op toetreden in alle takken van de detailhandel, kleine nijverheid en enkele
dienstverlenende bedrijven waarvoor de VK37 niet gold. Het ordeningscriterium lag vooral
op het gebied van welke grondstoffen de toetreder zou gaan gebruiken en hoe dit paste in de
oorlogsorganisatie en op het gebied van behoefte – de mate waarin de nieuwe toetreder als
noodzakelijk werd gezien, iets dat de SDAP graag in de VK37 had gezien. In 1943 werd de
BAVK toegepast met de kredietwaardigheid-, handelskennis- en vakbekwaamheidscriteria op
de sectoren die onder de VK37 vielen, waardoor deze sectoren feitelijk gesloten waren voor
starters. De BAVK werd een aanvulling op de VK37 en vele bedrijven vielen dus onder twee
vestigingswetten. Na WO2 werd in het kader van de planmatige wederopbouw vastgehouden
aan de BAVK, al werd zij voor doublures niet meer van toepassing verklaard (1949). De
BAVK verviel op 1 juli 1955 bij het in werking treden van de Vestigingswet Bedrijven 1954
die in de Middenstandsnota 1954 werd geïntroduceerd.
De Vestigingswet 1937 bleef in principe ongewijzigd, zoals het kwantitatieve aspect van de
minimale toetredingsdrempel. De VB54 benadrukte echter het kwalitatieve aspect van de
goede bedrijfsvoering in de vestigingsregelingen60
. De VB54 bleef tot ver in de jaren '80 van
kracht. In 1987 werd een wetsontwerp in de Tweede Kamer in behandeling genomen dat de
handhaving van de bestaande vestigingsregelingen en het schrappen van de
kredietwaardigheidseis bij wet zou regelen. In 1988 is de toekomst van de
vestigingswetgeving op de beleidsagenda geplaatst61
, waarna is geopteerd voor een
modernisering van de wet die de vestigingseisen voor ruim 80 branches regelde. De
moderniseringsslag hield in dat per 1 januari 1996 de circa 90 vestigingsregelingen werden
teruggebracht naar acht, waarbij in de vergunningsplichtige branches een aanzienlijke
flexibilisering van de regelingen werd doorgevoerd62
:
"De basiseisen betreffen aspecten van bedrijfsvoering: de algemene
ondernemersvaardigheden (AOV). In vier clusters van bedrijvigheid (bouw,
installatie, vervoermiddelen en levensmiddelen) gelden daarenboven nog eisen van
bedrijfstechniek (BT). In drie branches (bakkers, slagers en electrotechnische
installateurs) gelden bovenop de AOV-eisen en de BT-eisen ook nog eisen van
vaktechniek (VT)"63
. In 1998 is de vestigingswetgeving zoals in werking per 1 januari
1996 geëvalueerd: "Uit de evaluatie van de Vestigingswet kwam naar voren dat de
wet geen effectief, efficiënt en noodzakelijk element is om de kwaliteit van het
ondernemerschap te bevorderen"64
.
In 2001 zijn de algemene ondernemersvaardigheden komen te vervallen met uitzondering van
eisen op het gebied van gezondheid, veiligheid en milieu65
. De geleidelijke herstructurering
en uitkleding van de VB54 leidde op 18 juli 2007 tot de intrekking van deze wet vanwege
publicatie in het Staatsblad, nadat de Eerste Kamer in mei reeds had ingestemd met het
intrekkingsvoorstel.
4.3 Geluiden "uit het veld": issues en actoren t.a.v. de vestigingswetgeving
De modernisering van de vestigingswetgeving is sinds de totstandkoming van het
beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters een belangrijk beleidsthema geweest. In
Ruim Baan voor Ondernemen (1987) werd de modernisering van het Vestigingsbesluit
Bedrijven 1954 in het kader van de deregulering van wet- en regelgeving op de beleidsagenda
geplaatst66
. Daarvoor is de VB54 alleen onderwerp geweest van herinrichting, bijvoorbeeld
60 EZ (1987), p. 58. 61 Ibid., p. 59. 62 EZ (1995), Werk door Ondernemen, p. 18. 63 EZ (1999), De Ondernemende Samenleving, p. 20. 64 Ibid. 65 Ibid., p. 21. 66 EZ (1987), pp. 57-59.
29
door in 1964 de vestigingsregelingen ten aanzien van restaurants, cafés en slijterijen onder te
brengen in de Drank- en Horecawet, en vestigingsregelingen voor de detailhandel in de
Vestigingswet Detailhandel. De centrale kwestie die zowel in de politiek, beleidssfeer en
belangensfeer ten aanzien van de vestigingswetgeving speelde is de vraag hoe een goede
balans tussen vrije toetreding (marktdynamiek) en kwaliteit van het bedrijvenbestand te
bereiken. De beleidstheorie die aan de basis stond van de Vestigingswet Kleinbedrijf 1937
doet nog steeds opgeld, namelijk dat onvoorbereide starters de belangen van de consument
schaden alsmede die van het bestaande MKB door middel van oneerlijke concurrentie. De
vestigingswetgeving fungeert als een filter of drempel die startende bedrijven moeten
overwinnen.
Beleidsproblemen
In Ruim Baan voor Ondernemen zagen de beleidsmakers drie expliciete beleidsproblemen en
een verborgen beleidsprobleem:
(1) Een gebrek aan dynamiek in het MKB en het MKB-beleid – er lag een focus op
bestaande bedrijven;
(2) Er bestonden onbenutte potenties mede door het gebrek aan dynamiek en als
gevolg van de kenmerken van het MKB, de relatief sterke en zwakke punten ten
opzichte van het grootbedrijf. Daarbij hoorden starters bij het beleidsprobleem
vanwege het gebrek aan dynamiek: starters dragen bij aan meer dynamiek in het
MKB;
(3) Een tekortschietende kwaliteit van ondernemers, mede vanwege het gebrek aan
dynamiek. De beleidsmakers zagen dat starters vaak slecht voorbereid waren, maar
ook dat bestaande ondernemers tekort schoten: ze komen niet toe aan overheids-
(wet- en regelgeving) en marktcompliance (een competitief product in de markt
hebben);
(4) Het verborgen beleidsprobleem lag in de gevestigde belangen in het MKB, het
MKB-instrumentarium, de brancheverenigingen en belangenorganisaties. De
beleidsmakers zagen dat bijvoorbeeld de brancheorganisaties en de algemene
belangenorganisaties niet zo bezig waren met starters. Dat werd gezien als
hobbywerk van het ministerie van EZ en wetenschappers. De brancheorganisaties en
belangenorganisaties waren volgens EZ vooral bezig met het belang van het
bestaande MKB.
De beleidsmakers wilden een kanttekening plaatsen bij het zogenaamde 'zero-sum game'-
denken: het idee dat elke starter ten koste gaat van een bestaand MKB-bedrijf in plaats van
het idee dat een starter een netto positieve bijdrage aan de economie levert (het 'positive-sum
game'-denken).
De oplossing van het vierde beleidsprobleem werd als instrumenteel gezien voor het
oplossen van de drie andere beleidsproblemen. De hoofddoelstelling van Ruim Baan voor
Ondernemen was om de gevestigde belangen te doorbreken. Deze doelstelling werd
geoperationaliseerd door in te zetten op de functionele beleidsthema's. Hier lag de nadruk op
de vestigingswetgeving en dan specifiek op de modernisering van de Vestigingswet Bedrijven
1954 en voorlichtings- en adviseringsbeleid, en dan met name het 'in de markt' zetten van het
idee dat (zelfstandig) ondernemerschap een reëel alternatief was voor werknemerschap. Voor
de oplossing van de beleidsproblemen dynamiek en onbenutte potenties werd ook een aanzet
tot een oplossing gezien in het Borgstellingsbesluit Midden- en Kleinbedrijf (BBMKB).
Voorts moesten voorlichtings- en adviseringsbeleid het hoofd bieden aan de bestaande en
eventueel toekomstige tekortschietende kwaliteit van het bestand midden- en kleinbedrijven.
Beleidsnetwerken en het MKB-instrumentarium
De organisatie van de middenstand aan het begin van de twintigste eeuw werd vanuit de
overheid bevorderd omdat zij de middenstand als een belangrijke maatschappelijke groep
beschouwde. Zij kon de middenstand echter niet direct aanspreken omdat deze groep zichzelf
(nog) niet had georganiseerd. Vanuit de middenstand werd de noodzaak tot organiseren ook
30
gezien, omdat ambachtelijke productie meer en meer werd bedreigd door de (in de
negentiende eeuw opgekomen) industrie. Daarbij hadden de arbeiders zich wel reeds
georganiseerd in de verschillende arbeidersbewegingen, waardoor deze groep wel al een
aanspreekpunt was voor de overheid.67
De totstandkoming van de VK37 kan door de bril van netwerkanalyse worden gezien
als een direct gevolg van de succesvolle centrale organisatie van de middenstand. De VK37
voorzag in de beleidsdoelstellingen van de overheid, terwijl zij decentraal werd uitgevoerd.
Vanwege de decentrale uitvoering werd de VK37 door de middenstand acceptabel geacht,
aldus Schrijvers68
. De organisatie van de middenstand sneed dus aan twee kanten, immers
zonder deze organisatie was de VK37 waarschijnlijk niet uitvoerbaar geweest; anderzijds
maakte het de belangenvertegenwoordiging van de middenstand middels de VK37 mogelijk.
De VK37 is dus in feite het product van de (deels) overeenkomende en in elkaars verlengde
liggende beleidsdoelstellingen van de overheid en de belangen van de middenstand.
Als we met zevenmijlslaarzen vijftig jaar verder kijken, dan zien we dat rondom de
uitvoering van de toen vigerende Vestigingswet Bedrijven 1954 het zogenaamde MKB-
instrumentarium was gevormd. Hier hadden de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties in de
vorm van de product- en bedrijfsschappen een belangrijke functie.
Als gevolg van de VK37 en VB54 ontstond in de loop van decennia een omvangrijk netwerk
van publieke en private uitvoeringsorganisaties die de kredietwaardigheids-, handelskennis-
en vakbekwaamheidseisen van de wet voor hun rekening namen. De Kamers van Koophandel
gaven de vestigingsvergunningen af. De publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties, de product-
en bedrijfsschappen speelden hierbij een ordenende rol. De belangenorganisaties hadden een
natuurlijke verbinding met de publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties omdat ze verschillende
taken in de uitvoering van de vestigingswetgeving voor hun rekening namen, zoals opleiding
en onderwijs. Dit netwerk, dat ook andere uitvoeringstaken was toebedeeld zoals de
Borgstellingsregeling, kan kortweg het MKB-instrumentarium worden genoemd.
Tijdens de totstandkoming van Ruim Baan voor Ondernemen, waarin de in uitvoering
zijnde beleidsanalyse (lees: beleidsevaluatie) van de Vestigingswet wordt besproken.
bestonden minstens twee (weinig van elkaar verschillende) versies van de intenties die de
beleidsmakers hadden. De versies verschillen op het punt of de doelstelling van het afschaffen
van de vestigingswetgeving impliciet dan wel verborgen was. Vanuit de beleidsmakerssfeer
enerzijds, wordt die toenmalige doelstelling als impliciet en verborgen beschouwd. Dit is te
verklaren uit het gegeven dat de beleidsnotitie een politiek document is waarvoor de
staatssecretaris politieke verantwoordelijkheid draagt. Anderzijds wordt op het niveau van de
directeur-generaal van de directie MKB de genoemde beleidsdoelstelling in de communicatie
met de belangenorganisaties en de organisaties in het instrumentarium als vrij expliciet
beschouwd. Deze organisaties wisten dat er fundamentele veranderingen op stapel stonden.
De bestaande belangen in het MKB-instrumentarium moesten worden doorbroken
omdat zij de oorzaak zouden zijn van de gebrekkige dynamiek in het MKB. In de
vestigingswetgeving en het ondernemersonderwijs werd er door de beleidsmakers veel
onnodige complexiteit en bureaucratie gezien. Onder invloed van publicaties van Birch
(1979)69
en het omvangrijke beleidsonderzoek in het Verenigd Koninkrijk (het zogenaamde
Bolton Report uit 197170
) werd het gebrek aan dynamiek als een serieus probleem gezien
omdat dynamiek in het MKB werd geassocieerd met werkgelegenheid en economische groei.
Dit zijn generieke beleidsdoelstellingen van het economische beleid. Dit is dan ook de reden
dat het zogenaamde integratiebeleid bestond: beleid dat de belangen en kenmerken van het
MKB moest integreren in het algemene economische beleid. Daarbij werd de Vestigingswet
67 Clerx (1988). 68 A.F.H.C. Schrijvers, Enige notities over het Klein- en Middenbedrijf, in: Economische Wetenschap en
Economische Politiek (Leiden 1952) p. 333. 69 Birch, D. (1979), The Job Generation Process, Cambridge, MA: M.I.T. Program on
Neighborhood and Regional Change. 70 Bolton J. (1971), Small Firms - Report of the Committee of Inquiry on Small Firms, Cmnd 4811, HMSO,
London.
31
bij het ministerie van EZ als onuitvoerbaar gezien: de VB54 plus de Vestigingswet
detailhandel en de Drank- en Horecawet bevatten vestigingsregelingen voor 140 branches en
subbranches. De beleidsmakers zagen het MKB-instrumentarium het liefst zo snel mogelijk
afgeschaft, maar dat bleek politiek niet haalbaar. De beleidsanalyse die in Ruim Baan voor
Ondernemen wordt genoemd stelde drie beleidsopties voor: (1) het voortzetten van VB54
zoals die was, (2) de VB54 geheel afschaffen, (3) een tussenvorm van voorgaande opties.
Uiteindelijk is geopteerd voor optie (3) als instrumenteel tussendoel om uiteindelijk
beleidsoptie (2) bewaarheid te laten worden.
Modernisering Vestigingswet: het perspectief van het ministerie van Economische Zaken
De filosofie van zo veel mogelijk afbreken van de instituties ten aanzien van het MKB-beleid
was gebaseerd op bevindingen uit de genoemde ex ante beleidsevaluatie van de
Vestigingswet die na Ruim Baan voor Ondernemen in 1988 aan het toenmalige kabinet
Lubbers II werd gepresenteerd. De beleidsmakers hadden zich de volgende vraag gesteld:
"hoe krijg je het optimum tussen zo laag mogelijke (door de overheid opgelegde)
toetredingsdrempels en een verantwoorde ondernemers- en productkwaliteit?" Uit de
evaluatie kwam een aantal varianten: stoppen, doorgaan, tussenvorm. Uiteindelijk werd
geopteerd voor een tussenvorm. Het waargenomen 'probleem' lag in de lijn van hoe je eisen
stelt aan toetreders in een markt zonder dat het een wet is. Brancheorganisaties evenals
certificering en keurmerken zouden hier een taak kunnen hebben, zo dachten de
beleidsmakers ten tijde van Ruim Baan voor Ondernemen. Oftewel, dynamiek versus
kwaliteit was een belangrijke discussie en een beleidsdilemma. Met het moderniseren van de
Vestigingswet, dat met de verborgen doelstelling in het achterhoofd kan worden gezien als de
eerste stap naar afschaffing, voerde EZ een ingrijpende institutionele structuurwijziging door.
Het was de grote vraag welke gevolgen modernisering en afschaffing zouden hebben. Er
waren institutioneel ook vele organisaties (publiek en privaat) afhankelijk van de toenmalige
institutionele structuur van de Vestigingswet (Kamers van Koophandel, het Handelsregister et
cetera). Het was vanuit het standpunt van de beleidsmakers vechten tegen instituties.
Ambtelijk wilde EZ de vestigingswetgeving in een slag wegnemen maar politiek bleek dat
niet reëel. De toenmalige minister van Economische Zaken Andriessen (CDA) zag toentertijd
in dat hij het politiek gezien niet (in een keer) kon redden.
Modernisering Vestigingswet: het perspectief van belangenorganisaties
In de belangensfeer bleken de overwegingen binnen het ministerie van EZ een publiek
geheim te zijn. In het kader van de belangenvertegenwoordiging van het MKB keken de
belangenorganisaties anders aan tegen de wenselijkheid van het afschaffen van het MKB-
instrumentarium en de vestigingswetgeving. Hiervoor hadden zij ook rationele argumenten.
Enerzijds is er uit de belangenorganisaties die deel uitmaakten van het
instrumentarium (KNOV, NCOV) vernomen dat de weerstand tegen de modernisering en
uiteindelijke afschaffing van de vestigingswetgeving verschillende facetten had. Ten eerste
was een belangenorganisatie vooral eendimensionaal gericht op het vertegenwoordigen van
het belang van haar leden. Toentertijd leken de belangenorganisaties in het instrumentarium
zich niet bewust van de bredere maatschappelijke rol die zij konden en misschien wel
moesten spelen. In het verlengde daarvan wisten deze organisaties niet welke
maatschappelijke rol de brancheorganisaties zouden gaan spelen als het instrumentarium ten
aanzien van de vestigingswetgeving zou wegvallen. De daling van de maatschappelijke
waardering voor de ambachten lijkt een mogelijke misrekening in de perceptie en uitvoering
van deze maatschappelijk taak te zijn geweest. Een verklaring van de fusie tussen het KNOV
en het NCOV in MKB-Nederland is dan ook een (noodzakelijke) heroriëntatie op de rol en
functie van deze belangenorganisatie ten aanzien van hun leden en de beleidsmakers, met
daarbij de synergievoordelen die een fusie biedt71
.
71 Een vigerende beleidsassumptie bij de modernisering en afschaffing van de vestigingswetgeving was naast dat
deze wetgeving (potentiële) toetreders drempels oplegt, dit gegeven de bestaande bedrijven minder geneigd maakt
te concurreren. Immers, als er (potentiële) toetreders zijn dan is er hoogstwaarschijnlijk plaats op de markt voor
32
Anderzijds kwam er uit de belangenorganisaties die geen deel uitmaakten van het
MKB-instrumentarium (VNO, NCW) het geluid dat het motief binnen het ministerie van EZ
misschien teveel bestond uit de wens het instrumentarium op te heffen zonder daarbij
voldoende in ogenschouw te nemen dat daarmee de baby met het badwater weggegooid zou
kunnen worden. Het beeld van deze organisaties was dat de modernisering van de
vestigingswetgeving vooral leek ingestoken vanuit de moeilijkheid van het uitvoeren van de
regelingen die er mee samenhingen en niet exclusief vanuit een perspectief van het
bevorderen van dynamiek. Onderzoeken van deze organisaties brachten naar voren dat
minimale eisen voor toetreders in markten met vele kleine ondernemingen misschien toch niet
zo'n slecht plan zou zijn. Hiermee stelden deze organisaties zich op een standpunt dat zowel
EZ als de andere organisaties verrasten omdat dit standpunt respectievelijk verder van het
eigen standpunt bleek te liggen dan zij op voorhand hadden verwacht. De agendering van de
modernisering van de vestigingswetgeving in Ruim Baan voor Ondernemen was voor het
NCW en later het VNO een reden om toegang proberen te vinden in het beleids- en
belangennetwerk van het MKB-beleid. Dit leidde in eerste instantie tot een trilateraal overleg,
waarbij de gevestigde belangenorganisaties in het beleidsnetwerk apart van de nieuwkomers
overlegden met het ministerie van EZ. Met op de achtergrond afkalvende belangen in het
MKB-instrumentarium werd dit in de loop der tijd al snel een bilateraal overleg waarbij de
vier belangenorganisaties meer gezamenlijk optrokken.
Afloop afschaffing vestigingswetgeving
Na de invoering van de wijziging vestigingswetgeving op 1 januari 1998
(vestigingsregelingen naar acht teruggebracht en algemene ondernemersvaardigheden
(AOV)), lijkt de weg naar de algehele afschaffing van de vestigingswetgeving definitief
ingezet. Bij de beleidsvoorbereiding in De Ondernemende Samenleving zijn de
belangenorganisaties niet betrokken. Op basis van De Ondernemende Samenleving kwamen
in 2001 de AOV te vervallen. In In Actie voor Ondernemers wordt de vestigingswetgeving in
het geheel niet genoemd (de versoepeling van de vestigingseisen wordt slechts één maal
genoemd, als knelpunt voor ondernemerschap). Dit duidt op een verschuiving van de
aandacht van zowel het ministerie van EZ als de belangenorganisaties naar andere
beleidsvelden, vooral het in de paragraaf hiervoor genoemde offensieve op de
ondernemerschapsfunctie gerichte functionele beleid.
een nieuwe aanbieder. Dit volgt uit het gegeven dat een individu of een groep individuen voor eigen rekening en
risico tot deze markt wil toetreden en verwacht daar een positieve return on investment mee te bereiken.
Toetredingsdrempels verhogen de kosten van toetreden, los van de vraag of de toetreder voldoet aan de criteria die
de markt stelt aan ondernemerschap: dat zij een positief bedrijfssaldo kan behalen, en benadeelt de (potentiële)
toetreder ten opzichte van de bestaande bedrijven in de activiteiten die dan aan de hand zijn. Toetredingsdrempels
hebben daarom de neiging een relatief aanbodtekort te veroorzaken waardoor de prijzen in deze markt hoger zijn
dan anders het geval zou zijn geweest. Bestaande bedrijven zullen relatief gezien minder op prijs en kwaliteit
hoeven te concurreren met elkaar. Ditzelfde principe is toe te passen op het KNOV en het NCOV ten tijde van het
brede MKB-instrumentarium. Van toetreders tot de belangenorganisatiedienstenmarkt met directe toegang tot het
MKB-instrumentarium hadden zij weinig last. En toen werd er beleid geagendeerd dat deze markt compleet zou
herdefiniëren en feitelijk zou opheffen. Het ligt voor de hand dat dit weerstand zou oproepen, niet slechts omdat
dit de gevestigde belangen van de belangenorganisaties zelf raakte, maar tevens vanwege het gegeven dat dit een
fundamentele omvorming van deze organisaties impliceerde. Daar deze organisaties decennialang zonder veel
concurrentie hun activiteiten hadden ontplooid ligt het voor de hand dat zij minder capabel waren dan wel meer
schrik hadden ten aanzien van deze omvorming dan anders het geval zou zijn geweest.
33
5. De opkomst en toenemend belang van financiële maatregelen; het
Borgstellingsbesluit Midden- en Kleinbedrijf (BBMKB)
5.1 Introductie
Terwijl de afbouw van de geïnstitutionaliseerde beleidsuitvoering werd geagendeerd en
uitgevoerd, hebben fiscale en financiële maatregelen vanaf Werk door Ondernemen aan
belang gewonnen. Deze ontwikkeling kan worden beschouwd als een illustratie van de
omslag van het functionele beleid met voorbehouden naar offensief functioneel beleid dat
gericht is op de ondernemerschapsfunctie. Voorts weerspiegelt het in de praktijk de notie van
het waterbedeffect in de beleidssfeer: als de hoeveelheid of focus in het ene beleidsthema
afneemt, dan is er een grote kans dat het in een ander beleidsthema zal toenemen – zo ook
hier. In wat volgt zal de opkomst en het toenemend belang van financiële maatregelen worden
beschreven.
5.2 Het fiscale beleid in het programma
Het fiscale beleid in Het MKB-beleid in Hoofdlijnen (1982a), de Startersnotitie (1982b) en
Ruim Baan voor Ondernemen (1987) kent grote overeenkomsten; er is weinig groei of
afname in het aantal beleidsinstrumenten en het gemoeide financiële belang. Met Werk door
Ondernemen neemt het fiscale en financieringsbeleid, in het kader van het meer op de
ondernemerschapsfunctie gerichte beleid, met 700 miljoen gulden toe. Ook het aantal fiscale
beleidsinstrumenten nam toe. In de beleidsmakerssfeer leek het beeld te bestaan dat fiscale
maatregelen de plaats innamen van subsidiemaatregelen. Achtergrond voor deze
veronderstelling zijn de slechte ervaringen van het departement met subsidiemaatregelen in
het algemeen en bijvoorbeeld de casus van de RSV-werf72
in het bijzonder.
In De Ondernemende Samenleving wordt het fiscale en financiële instrumentarium
ten aanzien van het MKB geschaard onder de categorieën interne en externe financiering.
Fiscale maatregelen zijn feitelijk interne financieringsmaatregelen; de ondernemer kan
belasting aftrekken. wat ten goede kan komen aan de bedrijfsuitoefening: investeren,
reserveren en inkomen. Financieringsmaatregelen zijn daarentegen gericht op het wegnemen
van externe, in de omgeving voor middelgrote en kleine bedrijven bestaande barrières voor de
financiering van (nieuwe) bedrijfsactiviteiten. Met De Ondernemende Samenleving was een
additioneel financieel belang van 845 miljoen gulden aan fiscale maatregelen gemoeid73
. De
BBMKB betrof door een bijdrage van de Europese Investeringsbank van 150 miljoen gulden,
1 miljard gulden. In 1990 en 1995 was dat nog 504 en 750 miljoen gulden per jaar; en in de
periode 2000-2003 tussen de 434 en 454 miljoen euro per jaar74
.
5.3 De BBMKB in de periode 1965-2003
De huidige (d.d. 2010) BBMKB zag het levenslicht als de Kredietbeschikking Midden- en
Kleinbedrijf (KMKB) in 1965. Elf jaar later kwam de Kredietbeschikking Midden- en
Kleinbedrijf 1976 tot stand. Deze kredietregeling bestond toentertijd uit drie categorieën: (1)
bedrijfskrediet, (2) vermogensversterkingskrediet, en (3) de bijzondere hypothecaire
geldlening. De regeling werd in 1985 omgevormd tot de Kredietregeling Midden- en
Kleinbedrijf (KMKB'85). Hier werden twee circuits van beoordelingscommissies, die van de
Nederlandse Middenstandbank en de Centrale Beoordelingscommissie (CBC), samengevoegd
tot de Centrale Beoordelingsinstantie (CBI) voor kredieten, waarbij de aanvrager minder dan
10% eigen middelen had. Voor aanvragers met meer dan 10% van de hoofdsom aan eigen
middelen waarbij het ging om kredieten binnen bepaalde limieten, verliep de aanvraag
72 Het scheepsbouwbedrijf Rijn-Schelde-Verolme kwam onder invloed van de overheid op 1 januari 1971 tot
stand. Op 19 februari 1983 kreeg het bedrijf uitstel van betaling. In de loop van de jaren was er 2,7 miljard gulden
aan staatssteun naar het bedrijf gevloeid. 73 EZ, 1999, p. 34. 74 EZ, 2005, p. 103.
34
rechtstreeks via de commerciële banken. In 1986 werd onder kritiek van banken,
ondernemersorganisaties en adviserende instanties en het ministerie van EZ zelf de regeling
geëvalueerd75
. De KMKB voorzag in een behoefte en de economische effecten werden als
"redelijk gunstig" beschouwd76
. Anderzijds waren de procedures lang en complex en
ondervonden starters extra belemmeringen als gevolg van de inherente kenmerken van deze
groep ondernemers, bijvoorbeeld op het gebied van een ondernemingsgeschiedenis77
. In Het
MKB-beleid in Hoofdlijnen werd reeds opgemerkt dat de procedures lang en complex waren
als gevolg van het toegenomen beroep op de toenmalige '76-versie van de regeling78
. In 1988
wordt de in Ruim Baan voor Ondernemen aangekondigde borgstellingsregeling ingevoerd
waardoor de hiervoor genoemde beoordelingscommissies kwamen te vervallen. De banken
moeten de aanvragen zelf beoordelen en na een positief oordeel komt de aanvraag bij de
minister van EZ terecht die beoordeelt of de aanvraag aan alle voorwaarden – ten aanzien van
de initiële aanvrager en de bank – van de regeling voldoet.
Sinds de invoering van de BBMKB'88 zijn er aan de regeling feitelijk geen radicale
aanpassingen gedaan. De regeling is daarentegen voortdurend op details aangepast: zoals (1)
qua eisen die aan bedrijven worden gesteld, (2) de verhouding van het borgstellingsdeel en
het niet-borgstellingsdeel, (3) de looptijd van de borgstelling, (4) de duur van de
aflossingsvrije periode, (5) het maximaal aantal opschortingen van betaling, (6) de hoogte van
de berekende afsluitprovisie aan banken, (7) de maximale geldsom van het
borgstellingskrediet, en (8) de hoogte van het percentage van borgstelling op het
borgstellingsdeel. Daarbij is er tevens onderscheid gemaakt tussen de doelgroepen: starters,
bestaande bedrijven en innovatieve bedrijven.
Ontwikkelingen in het beleidsnetwerk
Naast de modernisering en afschaffing van de vestigingswetgeving werd de doorgevoerde
vernieuwing van de BBMKB op het ministerie van Economische Zaken gezien als een van de
belangrijkste operationaliseringen van de hernieuwde beleidstheorie die in Ruim Baan voor
Ondernemen nog impliciet doch steeds explicieter in Werk door Ondernemen, De
Ondernemende Samenleving en In Actie voor Ondernemers is uitgedragen. De KMKB
voorzag wel in een behoefte en de economische effecten van de regeling werden als redelijk
gunstig gezien. De procedures waren echter te lang en complex en dit zorgde voor extra
belemmeringen voor starters. Het wegnemen van de intermediaire functie van de
Middenstandbank en de kredietcommissies, volgens EZ onder andere onnodige rompslomp
en betutteling, stuitte op weerstand bij het KNOV en NCOV. Het resultaat van de
onderhandelingen tussen EZ en de Nederlandse Vereniging van Banken, namelijk dat de
commerciële banken de intermediaire functie zelf gingen vervullen, zette de
middenstandsorganisaties feitelijk buitenspel. EZ beschouwde de weerstand vanuit deze
organisaties vooral als een illustratie van het idee dat deze organisaties vonden dat het beleid,
of in ieder geval de uitvoering ervan, toch eigenlijk van hen was. Alles wat dit idee trachtte
aan te tasten werd gezien als een probleem. Het beeld van EZ is dat de organisaties later wel
een draai hebben gemaakt in hun opinie omtrent de BBMKB omdat hun leden beter werden
bediend dan voorheen. De BBMKB werkt in de ogen van de beleidsmakers heel efficiënt en
effectief; geluiden die duiden op eenzelfde opinie ontvingen zij ook vanuit de banken. De
ondernemer merkt vaak niets (qua rompslomp) van de borgstelling omdat de banken deze
simpelweg tussen het verleende krediet kunnen schuiven79
. Daarbij hoeven de ondernemers
zich niet meer te verantwoorden bij de kredietcommissies.
75 EZ, 1987, p. 60. 76 Ibid., p. 63. 77 Ibid., pp. 62-63. 78 EZ, 1982a, p. 34. 79 Dat hier nogal wat haken en ogen aan zitten blijkt uit een evaluatie van de BBMKB uit 2005 Evaluatie van het
Besluit Borgstellingen MKB-Kredieten (BBMKB), Eindrapport uitgebracht in opdracht van het ministerie van
Economische Zaken Amersfoort, 21 december 2005, Bureau Bartels B.V.
35
De belangenorganisaties zijn over het algemeen positief over de BBMKB geweest. De
BBMKB is een beleidsinstrument waartegen, afgezien van de overgang van KMKB'85 naar
de BBMKB ('88), weinig tot geen weerstand is geweest.
36
6. Van werknemerscultuur naar ondernemerschapscultuur80
6.1 Introductie
De ontwikkelingen die als een overgang van werknemerscultuur naar
ondernemerschapscultuur kunnen worden gezien verwijzen naar autonome en exogene
ontwikkelingen in de internationale economie, ontwikkelingen in de economische
theorievorming, en een verschuiving in de beleidsfocus mede als gevolg van de twee
voornoemde ontwikkelingen. De verschuiving van de beleidsfocus is wederom een illustratie
van de omslag in beleidsfilosofie van functioneel beleid met voorbehouden naar offensief
functioneel beleid gericht op de ondernemerschapsfunctie. Allereerst worden de drie facetten
van de ontwikkeling van een werknemers- naar een ondernemerschapscultuur beschreven.
Daarna volgt een beknopt overzicht van wat de verschuiving van de beleidsfocus aan beleid
heeft opgeleverd in de bestudeerde beleidsnotities.
6.2 Drie facetten van de ontwikkeling naar een ondernemerschapscultuur
Vanaf het vierde kwart van de twintigste eeuw is ondernemerschap meer en meer in de
belangstelling gekomen. De omslag van de Managerial naar de Entrepreneurial Economy is
in de ontwikkelde economieën is in volle gang81
. Endogene en exogene factoren hebben
geleid tot een intensivering van de internationale arbeidsdeling waarvan de coördinatie een
meer flexibele en innovatieve organisatie van economische activiteiten vereist en faciliteert.
Endogene factoren behelzen de manier waarop een ontwikkelder economie als geheel zich
organiseert langs de lijnen van meer diversiteit en specialisme vereisende consumentenvraag.
Exogene factoren zijn bijvoorbeeld de val van de Berlijnse Muur en de opkomst van de
Zuidoost-Aziatische economieën.
In de economische wetenschap was de ondernemer vrijwel onzichtbaar in theoretisch
en empirisch onderzoek. Het werk van Schumpeter draaide wel om de ondernemer, maar de
nadruk die het werk legt op de ondernemer als veroorzaker van disequilibrium lijkt er vooral
op gericht om hiaten in het General Equilibrium Model het hoofd te bieden; de neoklassieke
economische theorie kon modelmatig niet verklaren hoe verandering in technologie een
nieuw stationair evenwicht kan veroorzaken82
. Ook in het werk van Chandler en Galbraith
werd een toenemende rol voor grote bedrijven gezien door middel van economies of scale als
gevolg van massaproductie. Galbraith was daarbij een prominent vertegenwoordiger van
progressivism, een politieke stroming die opkwam aan het begin van de twintigste eeuw,
waarvan de aanhangers de oplossing van de dichotomie (laissez-faire) kapitalisme en
socialisme/communisme zagen in de middenweg van de organisatie van big business, big
labor en big government in een gereguleerde markteconomie.
Ook in de politiek en beleidssfeer is als gevolg van de wederopbouw na de Tweede
Wereldoorlog het idee gegroeid dat economisch interventionisme en het managen van de
economie op bedrijfstakniveau voordelig is voor de efficiëntie van de economie en de
algemene welvaart83
. De druk van de (on)houdbaarheid van de welvaartsstaat en vergaand
economisch interventionisme en het falen van het Keynesianisme in de macro-economie ten
aanzien van het voorspellen, verklaren en het oplossen van de stagflatie in de jaren '70, leidde
80 Met dank aan P.H.A. Van Hoesel voor deze meer passende titel dan mijn oorspronkelijke. 81 Audretsch, D.B. and A.R. Thurik (2000), Capitalism and democracy in the 21st century: from the managed to
the entrepreneurial economy, Journal of Evolutionary Economics, 10 (1-2), pp.17-34.
Audretsch, D.B. and A.R. Thurik (2001), What is new about the new economy: sources of growth in the managed
and entrepreneurial economies, Industrial and Corporate Change, 10 (1), pp. 267-315. 82 Rothbard, Murray N. (1987), Breaking Out of the Walrasian Box: the Cases of Schumpeter and Hansen, Review
of Austrian Economics, vol. 1 no. 1, pp. 97-108. 83 Keman, H., K. Van Kersbergen and B. Vis (2006), Political Parties and New Social Risks: The Double Backlash
against Social Democracy and Christian Democracy, in: Armingeon K. and G. Bonoli (Eds.), The Politics of Post-
Industrial Welfare States: Adapting Post-War Social Policies to New Social Risks. London and New York:
Routledge, pp. 27-51.
37
tot een omslag in de economische wetenschap en de politiek en beleidssfeer naar Monetarism
en Supply-side Economics in de macro-economische theorie en beleid. De toename van de
aandacht voor de aanbodzijde leidde – achteraf gezien misschien logischerwijs – tot meer
aandacht voor ondernemerschap in de economische theorie en het overheidsbeleid.
6.3 Beknopte geschiedenis en overzicht ondernemerschapscultuurbeleid
In de hierboven beschreven context van ontwikkelingen in de sociaaleconomische sfeer, de
economische wetenschap, en politiek en beleid moet het programma Ondernemerschap en
Starters worden bezien. De sociaaleconomische ontwikkelingen en economisch-
wetenschappelijke kennis kunnen worden gezien als een pull naar een ondernemender
samenleving, terwijl in de politiek en het overheidsbeleid een duidelijke push hiertoe
aanwezig is. In het kader van het beleidsprogramma is in de context van de Rijnlandse
welvaartsstaten beleidsmatig vrij snel ingezet op het overwinnen van de drempels en
ingesleten instituties die op vele gebieden antithetisch zijn ten aanzien van ondernemen en
ondernemerschap. Dit ondernemerschapscultuurbeleid in de vorm van
voorlichtingscampagnes en ondernemerschapsprojecten in het onderwijs wordt in de
beleidsdocumentatie vaak onderscheiden van voorlichtings- en adviseringsbeleid84
en
ondernemerschapsonderwijs. Echter, de eerstgenoemde beleidsinstrumenten kunnen ook
worden bezien als extern ondernemerschapscultuurbeleid, en het voorlichtings- en
adviseringsbeleid en het ondernemerschapsonderwijs als intern
ondernemerschapscultuuronderwijs.
Zo bezien zijn er in de ontwikkeling van het programma in de periode 1982-2003
enige trends te bespeuren. Allereerst is het interne ondernemerschapscultuurbeleid voor wat
betreft voorlichting toegenomen, terwijl de andere vormen niet noemenswaardig zijn af- dan
wel toegenomen. Ten tweede is het interne beleid dat onder andere in het kader van de
vestigingswetgeving werd gevoerd uit het MKB-instrumentarium gehaald en omgezet in meer
marktgeoriënteerd beleid, dat wil zeggen: private bedrijven verzorgen de advisering die door
de overheid wordt gesubsidieerd en private en/of publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties zoals
de brancheorganisaties verzorgen (al dan niet) gesubsidieerd onderwijs. Ten derde is er extern
beleid ingezet vanaf Ruim Baan voor Ondernemen en met uitzondering van Werk door
Ondernemen representeert dit een belangrijk deel van het programma.
84 Ten aanzien van wet- en regelgeving en ondernemerschapsvraagstukken, en niet: voorlichtingscampagnes ten
aanzien van het bevorderen van ondernemerschap als valide alternatief voor werknemerschap.
38
Het MKB-beleid in Hoofdlijnen/Starternotitie (1982)
Werkboek Een Eigen Bedrijf Beginnen (1981) als gevolg van een
samenwerkingsverband tussen CIMK, KNOV, NCOV, EZ,
Nederlandse Middenstandbank, Raad Nederlandse Detailhandel,
Stichting Coördinatie Dienstverleningscentra Kleinbedrijf, Vereniging
van Kamers van Koophandel en Fabrieken
Voorlichting, advisering en begeleiding
- Kamers van Koophandel en Fabrieken
- Regionale Dienstverleningscentra Kleinbedrijf
- Consulentendiensten van het KNOV, NCOV en CIMK en RND
- Voornemen tot doelmatiger opzet van de gesubsidieerde
voorlichtings- en adviesinstanties uit te voeren door Raad voor het
Midden- en Kleinbedrijf (RMK)
Ruim Baan voor Ondernemen (1987)
Meer aandacht voor ondernemerschap in het regulier onderwijs en
algemene publiekscampagne
- Beroepsonderwijs
- Cursorisch ondernemersonderwijs
- Applicatie-onderwijs
- Voorlichting, advisering en begeleiding – bijv. meerdaagse
starterscursussen, ondernemerschap in middelbaar en hoger
beroepsonderwijs
- Reorganisatie adviesstructuur met twee lijnen: (1) RIMK voor
advisering bedrijfsvoering algemeen en stimulerings- en
subsidiemaatregelen in het bijzonder; (2) SMO (Subsidie
Management Ondersteuning)
- InnovatieCentra; advisering op het gebied van technologie en
innovatie
- Ondernemingshuizen; door de overheid gefaciliteerde bundeling
van private adviesinstanties
- Collectieve voorlichting en advisering
Werk door Ondernemen (1995)
Kwaliteit ondernemerschap
- Regionale coördinatie startersopvang
- Proefprojecten opvang kansarme starters
- Expertisecentrum allochtone ondernemers
- Doorstarters (bezien verbetering bestaand beleid, bv. d.m.v.
mentoren)
- Projectmatige benadering MKB vanuit ondernemingshuizen
De Ondernemende Samenleving (1999)
Onderwijs
- Verbreden en intensiveren van bestaande initiatieven zoals mini-
ondernemingen
- Introduceren aandacht voor ondernemerschap in het hbo, waaronder
in onderwijs-stage traject
- Stimuleren samenwerkingsverbanden onderwijsinstellingen en
bedrijfsleven
- Analyseren mogelijkheid implementatie
ondernemerschapsvaardigheden en –houding in bestaande
cursussen en programma's
39
- Opzetten van een adviescommissie o.a. t.b.v. het in kaart brengen
van de drempels voor de stimulering van ondernemerschap in het
onderwijs
- Stimuleren, in samenspraak met docenten,
studentvertrouwenspersonen, schoolmanagement en nationale
lichamen voor meer systematische aandacht voor ondernemerschap
Nieuwe markten
- Gratis aanbieden van diensten exportconsultants
Hoge groei bedrijven
- Verbeteren markt professioneel advies
- Intensiveren nadruk op ondernemerschapkwaliteiten in onderwijs
en training
- Verbeteren aanbieden van informatie
- Netwerken creëren van hoge groei bedrijven opdat opkomende
bedrijven makkelijker door het glazen plafond kunnen breken
In Actie voor Ondernemers (2003)
Actieplan Start; Actielijn I: Een ondernemende cultuur
- Vergroten bewustwording bij scholieren en studenten
- Organiseren roadshow ondernemerschap in het onderwijs
- Aandacht in onderwijs voor internationale aspecten
ondernemerschap
Actielijn II: Een betere uitgangspositie voor starters
Vergemakkelijken aanvragen subsidies
Bevorderen overstap van uitkering naar ondernemerschap
Organiseren handelsmissie voor vrouwelijke ondernemers
Uitbrengen monitor etnisch ondernemerschap
Aandacht voor etnisch ondernemerschap in het grotestedenbeleid
Bevorderen ondernemerschap onder ouderen
Programma gericht op het wegnemen van belemmeringen voor
technostarters
Tabel 2: Overzicht intern en extern ondernemerschapscultuurbeleid.
Ontwikkelingen in het beleidsnetwerk
Het bevorderen van de omgevingsvoorwaarden voor een economie waarin ondernemerschap
– dat wordt geassocieerd met dynamiek en groei - centraal staat, is feitelijk al in 1982 met de
Startersnotitie ingezet, alhoewel deze notitie wel qua uiteengezet beleid voornamelijk gericht
was op zelfstandig ondernemerschap vanuit een uitkeringssituatie en dus relatief aan latere
notities defensief was. Gerelateerd aan eerder beleid dat het MKB-instrumentarium
voorbracht is de Startersnotitie zeker te kenschetsen als meer offensief/minder defensief. In
Ruim Baan voor Ondernemen werd impliciet – sommige beleidsmakers zagen het zelfs als
een verborgen beleidsdoelstelling – doch voortvarend de aanzet gegeven om het MKB-
instrumentarium los te koppelen van directie subsidiëring vanwege de toegenomen
onuitvoerbaarheid van de vestigingswetgeving en de veronderstelde negatieve effecten op het
gebied van dynamiek en groei die de aan de Vestigingswet gerelateerde instituties hadden. De
beleidsmakers zagen het MKB-instrumentarium meer en meer als een beperking van de
dynamiek en groei (en dan met name op het gebied van economische groei en
werkgelegenheid) van het MKB. Voorts werd er aandacht geschonken aan ondernemerschap
in het algemene onderwijs met de campagne "Onderneem het maar" in de jaren 1990-1993 in
combinatie met een tweetal televisieprogramma's met Harry de Winter ("Onderneem 't maar")
en Ivo Niehe ("Eigen Baas"). Door EZ werd onder invloed van het in de jaren '80 in zwang
40
geraakte supply-side economics85
met AEP (Algemene Economische Politiek) ingezet op de
opheffing van het MKB-instrumentarium en zelfs het MKB-beleid an sich, omdat het
algemene economische beleid hieraan zou moeten voldoen om de algemene
beleidsdoelstellingen (economische groei, werkgelegenheid) te bewerkstelligen. De directie
Midden- en Kleinbedrijf bleef de integratietaak invullen tot na Ruim Baan voor Ondernemen
waarna het opging in het directoraat-generaal Economische Structuur en als directie in dat
directoraat aan invloed inboette. De overgang naar een meer instrumentele beleidsfilosofie in
Werk door Ondernemen ten opzichte van Ruim Baan voor Ondernemen leidde er toe dat
expliciet geformuleerde beleidsinstrumenten ten aanzien van het bevorderen van een meer
ondernemende cultuur, het externe ondernemerschapscultuurbeleid, en voorlichting en
onderwijs in Werk door Ondernemen niet bestonden. In De Ondernemende Samenleving
lijken deze beleidsthema's weer aan belang te winnen ten opzichte van Werk door
Ondernemen. Er wordt ingezet op het bevorderen van een ondernemende samenleving, een
concept dat veelomvattender is dan een ondernemende cultuur, omdat dit slechts een
onderdeel is van het uiteengezette beleidspakket in De Ondernemende Samenleving. Zowel
het interne als externe ondernemerschapscultuurbeleid is in De Ondernemende Samenleving
meer activerend in vergelijking met zowel Ruim Baan voor Ondernemen als In Actie voor
Ondernemers. In de laatste notitie ligt vooral de nadruk op het wegnemen van knelpunten via
het ondernemerschapscultuurbeleid.
85 Supply-side economics is kortweg de economische denkstroming die zich richt op de aanbodkant van de
economie. Deze denkstroming won aan academische aandacht en publiek belang na de implosie van het vraagkant
en het vraaggestuurde denken van de Keynesiaanse stromingen als gevolg van de stagflatie in de jaren ’70 – dat
door deze laatstgenoemden niet verklaard kon worden wat casu quo de Popperiaanse falsificatie van de
theoretische fundering van de heersende economische orthodoxie betekende. De opkomst van het Keynesiaanse
vraaggestuurde denken kan in de context van de huidige financiële en economische crisis, en de op stapel staande
monetaire crisis, als opmerkelijk worden beschouwd.
41
7. Samenvatting bevindingen en conclusies De focus van het onderhavige rapport lag bij de manier waarop de beleidsinhoud samenhing
met belangrijke trends in de beleidstotstandkoming en dan met name hoe de spelers in het
beleidswerk zich gedroegen en waarom ze zich zo gedroegen. Aan de hand van deze
invalshoeken zullen de beleidsthema's nogmaals de revue passeren. Eerst bespreken we de
algemene trend die we de emancipatie van het MKB-beleid noemen. Daarna bespreken we de
drie beleidsthema's bestaande uit het dereguleringsbeleid, het financiële beleid en het
cultuurbeleid. Deze besprekingen bestaan uit de relevante beleidstheoretische
veronderstellingen ten aanzien van het beleidthema aan de hand van de drie
beleidstheoretische relaties. Daarna wordt de beleidsinhoud besproken, d.w.z. het beleid zelf.
Als derde wordt de beleidscyclus besproken en als vierde het netwerkperspectief–beiden
indien relevant en van toepassing.
7.1 De emancipatie van het MKB-beleid
Dit rapport bevat twee aan elkaar gerelateerde algemene bevindingen die een betekenisvolle
interpretatie van de ontwikkeling van het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters
representeren. Eerst zien we de trend van deïnstitutionalisering van de beleidsvorming en
vooral de beleidsuitvoering. Dit uit zich in de modernisering en afschaffing van de
Vestigingswet, en de herijking van de borgstellingsregeling. Ten tweede zien we de trend van
defensief integratiebeleid–beleid dat de belangen van het MKB in het algemeen economische
beleid integreert–en defensief functioneel beleid naar het wegvallen van het defensieve
integratiebeleid en het offensief worden van het functionele beleid gericht op de
ondernemerschapsfunctie. Deze trend uit zich in het toegenomen belang van fiscaal beleid–
binnen het programma ook wel intern financieel beleid genoemd–en de overheveling van het
beleid gericht op de kwaliteit van ondernemerschap van de vestigingswetgeving naar
voorlichting, advisering en onderwijsbeleid. Dit onderwijsbeleid kreeg tevens een expliciete
ondernemerschapscultuur-component. Samenvattend: de omslag van defensief naar offensief
beleid uit zich in een omslag in de beleidsinhoud bestaande uit (1) de veranderde waardering
van de effectiviteit en de institutionele opzet van het MKB-beleid, en (2) het nieuwe denken
over de voorname ondernemerschapsfunctie die het MKB zou kunnen vervullen in de bredere
economie. De achterliggende gedachte was dat er te weinig dynamiek was in het MKB, dat de
focus van het beleid te veel lag op bestaande bedrijven, de tekortschietende kwaliteit van
starters en bestaande bedrijven en de observatie dat de gevestigde belangen een belangrijk
struikelblok waren in het oplossen dan deze problemen.
De twee trends verklaren we als het gevolg van een omslag in de algemene
beleidstheorie op het ministerie van Economische Zaken ten aanzien van het MKB en
ondernemerschap en de wijze waarop de verschillende directies die zich met het MKB-beleid
bezighielden met deze omslag zijn omgegaan. Deze omslag in de beleidstheorie heeft zich
geuit in onder andere: de herijking en uiteindelijke afschaffing van de Vestigingswet binnen
twee decennia; een toename van het belang van financiële maatregelen (bestaande uit fiscale
maatregelen en financieringsmaatregelen zoals het Borgstellingsbesluit Midden- en
Kleinbedrijf); en de beleidsinitiatieven ter bevordering van een ondernemerschapscultuur in
plaats van de toen bestaande minder dynamische werknemerscultuur. Deze beleidsinitiatieven
waren effectief vormen van deïnstitutionaliseringsbeleid; dat wil zeggen: beleid gericht op het
verminderen van de structurele instituties zoals die in het MKB-instrumentarium bestonden
en meer gericht op het beïnvloeden van de incentivestructuren die samenhangen met
ondernemend gedrag–het dragen van risico voor eigen rekening in een economische
context.86
86 Deze omslag van institutie- naar incentivebeleid is wat Lundström en Stevenson de omslag van Traditional SME
Policy naar Newer Entrepreneurship Policy noemen. Zie ook: Kuiper en Wennekers (2009).
42
Voorts hebben de initiatieven ten aanzien van de professionalisering van het
ambtenarenapparaat ertoe geleid dat beleidsmakers relatief losser kwamen te staan ten
opzichte van de belangenorganisaties die door de feitelijke minimalisering van het MKB-
instrumentarium zich genoodzaakt zagen een nieuwe rol in het beleidsnetwerk te vinden. Het
beleid ten aanzien van MKB en ondernemerschap is rationeler geworden; het beleid bestaat
niet meer uit het in midden jaren '90 door KNOV voorzitter Jan Kamminga genoemde
"zieligheidsbeleid". De vele evaluatieonderzoeken die aan substantiële beleidsveranderingen
voorafgingen duiden tevens op leerprocessen. Zowel vanuit de beleidsmakers als de politiek
waren deze evaluaties een teken is dat veranderingen gewenst waren; tevens worden
bevindingen uit wetenschappelijk onderzoek gebruikt ter onderbouwing van het beleid.
Ruim Baan voor Ondernemen en Werk door Ondernemen representeren elk op eigen
wijze de basis van de twee trends die in het beleidsprogramma hebben plaatsgehad. In Ruim
Baan voor Ondernemen werd expliciet en impliciet de deïnstitutionalisering van het MKB-
beleid geagendeerd in de vorm van de voorstellen tot de modernisering van de Vestigingswet
en de herijking van de borgstellingsregeling. In Werk door Ondernemen werd – in
retrospectief – als gevolg van de lastenverlichting voor het MKB van 700 miljoen gulden de
omslag in de beleidsfilosofie duidelijk: van het integratie-functionele beleid naar meer
offensief op de ondernemerschapsfunctie gericht beleid. Hoewel de beleidsnotities na Ruim
Baan voor Ondernemen en Werk door Ondernemen een eigen insteek en karakter hebben, zijn
het illustraties van de twee genoemde trends waarvan de basis in Ruim Baan voor
Ondernemen en Werk door Ondernemen is gelegd.
Als gevolg van bovengenoemde omslag kreeg het MKB-instrumentarium direct en
indirect minder toegang tot de beleidsvoorbereiding vanwege het opheffen of herstructureren
van de instituties die tot dan toe een rol in de beleidsimplementatie of –uitvoering hadden.
Bezien vanuit een netwerkperspectief had de herstructurering van het MKB-
instrumentarium implicaties voor de manier waarop de verschillende spelers zich in het
beleidsnetwerk gingen gedragen. Algemeen kan de concentratie van werkgeversorganisaties
zoals het KNOV en het NCOV tot MKB Nederland, en de toegenomen onderlinge
samenwerking tussen MKB-NL en VNO-NCW, worden gezien als een indirect gevolg van de
herstructurering. Vóór de herstructurering vervulden de genoemde werkgeversorganisaties
KNOV en NCOV een centrale intermediaire functie tussen de beleidsmakers en het
instrumentarium; daarbij maakten zij in vele gevallen deel uit van dit instrumentarium. Toen
deze centrale intermediaire functie wegviel, moesten de werkgeversorganisaties zich
herpositioneren zowel ten opzichte van de beleidsmakers, het geherstructureerde
instrumentarium en hun leden: de ondernemers.
7.2 Deregulering en vermindering van administratieve lasten
Een belangrijke ontwikkeling binnen het algemene economische beleid bestaat sinds de jaren
'80 uit beleidsinitiatieven ter bevordering van deregulering van ondernemerschap en
vermindering van administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Voor wat betreft het MKB-
beleid is de herijking en de uiteindelijke afschaffing van de Vestigingswet het meest
ingrijpende beleid geweest. Het MKB-instrumentarium was in de loop van de jaren steeds
minder verenigbaar met de hoofddoelstelling van het beleidsprogramma, namelijk
economische groei, werkgelegenheid en economische structuur (normatieve relatie). Hiertoe
werd een voorwaardenscheppend economische klimaat in verband gebracht met het
aanwakkeren van de ondernemerszin (causale relatie); het beleid, zoals onder andere de
hervorming van de Vestigingswet zou dan leiden tot meer dynamiek en economische groei en
werkgelegenheid (finale relatie).
De aanleiding–vanuit de beleidsinhoud bezien–voor deze koerswijziging waren de
gevestigde belangen van het MKB-instrumentarium en de vermenging van die belangen met
belangenvertegenwoordiging in de werkgeverssfeer. Deze geconcentreerde en vermengde
belangen stonden volgens de beleidsmaker en de wetgever in de vorm van de minister c.q. de
staatssecretaris een effectieve werking van het beleid in de weg. Drempels voor startende
ondernemers beschermden niet alleen de consument, maar ook de gevestigde bedrijven. De
43
vestigingsregelingen voor de branches werden mede vormgegeven door de
brancheverenigingen; deze bepaalden dus mede de inhoud van de vestigingeisen die hen
moesten beschermen. Los daarvan werd de wet praktisch onuitvoerbaar dan wel
oncontroleerbaar geacht vanwege de honderden vestigingsregelingen.
De beleidsvoorbereiding voor de herijking en de intentie tot het afschaffen van de
vestigingswetgeving vindt men prominent terug in Ruim Baan voor Ondernemen. De
implementatie en uitvoering komen in alle daaropvolgende beleidsnotities aan bod.
Vanuit het netwerkperspectief valt er ten aanzien van de vestigingswetgeving weinig
toe te voegen dan wat reeds in 7.1 is opgemerkt; de wetgever heeft de vestigingsregelingen en
–eisen opgeheven voor starters maar ziet toe op een handhaving van de bestaande wet- en
regelgeving.
7.3 Het toenemend belang van financiële maatregelen
Een specifieke uiting van de algemene trend van defensief naar offensief beleid is het
toegenomen belang van financiële maatregelen. Deze financiële maatregelen moesten
bijdragen aan de hoofddoelstelling van Werk door Ondernemen welke bestond uit het creëren
van werkgelegenheid voor de groeiende groep mensen die de arbeidsmarkt zouden gaan
betreden. Hiertoe werd ingezet op het bevorderen van zelfstandig ondernemerschap en van
snelgroeiende bedrijven, de zogenaamde Gazellen. Met het oog op toekomstige toetreders op
de arbeidsmarkt voorzag de Nederlandse economie volgens de beleidsmakers onvoldoende
(normatieve relatie). Beleidsmaatregelen gericht op het bevorderen van zelfstandig
ondernemerschap en dat gedrag dat werd geassocieerd met snelgroeiende bedrijven, de
Gazellen, zou deze werknemersstroom kunnen opvangen (finale relatie en causale relatie).
De beleidstheorie kreeg vorm in het beleid met de notitie Ruim Baan voor
Ondernemen; qua fiscaal beleid was Werk door Ondernemen een belangrijke mijlpaal. Het
beleid richt zich voornamelijk op de incentives die ondernemend gedrag bepalen en steunt op
het idee dat het bevorderen van positief gedrag tot meer positieve effecten zal leiden en dat
het ontmoedigen van negatief gedrag minder negatieve effecten tot gevolg zal hebben.
Tot de herstructurering van de BBMKB was de implementatie en uitvoering via de
Middenstandbank bij de belangenorganisaties belegd. Hierna werd de regeling uitgevoerd
door een Dienst of Agentschap van het ministerie van Economische Zaken en de commerciële
banken. Hierdoor is het krachtenveld in het beleidsnetwerk ten aanzien van dit beleidsveld
veranderd; ook hier hebben de belangenorganisaties aan directe invloed ingeboet. Voor wat
betreft het toegenomen belang van fiscale maatregelen en subsidies87
is de uitvoering
vanzelfsprekend bij de het ministerie van Financiën c.q. de Belastingdienst belegd. Hierdoor
bestaat er ten aanzien van dit beleid minder implementatie en uitvoeringscapaciteit –wat de
initiële gedachte van de in 7.1 genoemde omslag in de beleidsinhoud was. De
beleidstotstandkoming is voor wat betreft de BBMKB voornamelijk beïnvloed door de
interne en externe beleidsevaluaties.
Vanuit een netwerkperspectief zet het financiële beleid verschillende spelers
buitenspel ten opzichte van het eerdere beleid. De werkgeversorganisaties hebben echter wel
een voorlichtingsfunctie en spelen in die zin een intermediaire rol. Echter, ze zijn niet (meer)
betrokken bij de implementatie en uitvoering van het beleid – en dan doelen we vooral op de
vroegere inrichting van de BBMKB.
7.4 De omslag van werknemerscultuur naar een ondernemerschapscultuur
Het ondernemerschapscultuurbeleid werd pas in De Ondernemende Samenleving expliciet op
de kaart gezet daar de hoofddoelstelling van het beleidsprogramma bestond uit het bereiken
van een ondernemende samenleving. Deze hoofddoelstelling werd geoperationaliseerd als het
streven naar een toegankelijke marktordening; minder en betere regelgeving; een productief
economisch klimaat met minder belemmeringen en meer kansen voor ondernemerschap. De
achterliggende gedachte was dat de Nederlandse economie nog niet de ondernemende
87 Zie: Van de Graaff en Van Noort (2002)
44
samenleving was die zij zou kunnen (en moeten) zijn (normatieve relatie); het idee was
vervolgens dat aandacht voor ondernemerschap in het voortgezet, middelbaar en hoger
onderwijs en voorlichtingscampagnes geschikte beleidsmiddelen zijn om ondernemerschap
beter in te bedden in de Nederlandse cultuur (finale relatie); het beleid zou er toe leiden dat
ondernemerschap als een volwaardig alternatief voor werknemerschap zou worden gezien
(causale relatie).
De 'softe' uiting van de omslag van defensief naar offensief beleid is het beleid dat
gericht is op de bevordering van een ondernemerschapscultuur. Dit beleid bestond in de loop
der jaren uit voorlichting, ondernemerschapsonderwijs voor ondernemers en
ondernemerschap als onderwerp in het middelbaar en hoger onderwijs. De
beleidsinhoudelijke achtergrond van dit beleid is het idee dat de verzorgingsstaat88
bepaalde
negatieve indirecte effecten met zich meebrengt ten aanzien van factoren die
ondernemerschap determineren alsmede de sociaal-culturele status van ondernemerschap.
Binnen het onderscheid structuur-cultuur kan het ondernemerschapscultuurbeleid worden
gezien als een categorie van beleidsinitiatieven die tracht verandering in de cultuur te
bewerkstelligen. Zo bezien is ook dit beleidsveld complementair aan de algemene omslag van
institutie- naar incentivebeleid, of van defensief naar offensief beleid.
Een kanttekening hierbij is dat dit beleidsveld wel vele uitvoeringsinstituties kent –
doch dit betekent niet per definitie dat dit gegeven een atypisch kenmerk van dit offensieve
beleid is, noch dat deze instituties niet efficiënt of effectief zouden zijn. Beleid is een middel
tot een doel en uitvoeringsinstituties zijn een middel tot het bereiken vah het doel van het
bevorderen van een ondernemende cultuur via het middelbare en hoger onderwijs,
voorlichting en ondernemerschapsonderwijs.
Vanuit een netwerkperspectief kan dit beleidsveld gezien worden als aanvulling van
de voorlichtings- en onderwijspakketten die werknemersorganisaties hun leden aanbieden. Er
kunnen hier gedeeltelijk tegengestelde belangen spelen, omdat de wetgever zich op de markt
van voorlichting en onderwijs begeeft. Uit deze studie blijkt niet dat in het beleid bewust
rekening wordt gehouden met deze zaken.
88 Bestaande uit o.a. arbeidsbeleid, onderwijsbeleid, sociale zekerheid, zorgbeleid et cetera.
45
Literatuur
Wetenschappelijke literatuur
Akkers, Maike en Menno Fenger, Het beleidsproces in theorie en praktijk, In: Van Hoesel,
Leeuw en Mevissen (red.) (2005), Beleidsonderzoek in Nederland, Koninklijke Van Gorcum:
Assen.
Audretsch, D.B. and A.R. Thurik (2000), Capitalism and democracy in the 21st century: from
the managed to the entrepreneurial economy, Journal of Evolutionary Economics, 10 (1-2),
pp. 17-34.
Audretsch, D.B. and A.R. Thurik (2001), What is new about the new economy: sources of
growth in the managed and entrepreneurial economies, Industrial and Corporate Change, 10
(1), pp. 267-315.
Birch, D. (1979), The Job Generation Process, Cambridge, MA: M.I.T. Program on
Neighborhood and Regional Change.
Blommestein, H.J., Bressers, J.Th.A., Hoogerwerf, A. (1984), Handboek beleidsevaluatie:
een multi-disciplinaire benadering, Samsom Uitgeverij: Alphen a/d Rijn/ Brussel.
Bresssers, J. Th. A. (1984), Analyse en evaluatie van de beleidsinhoud, in: Blommestein,
H.J., Bressers, J.Th.A., Hoogerwerf, A. (1984), Handboek beleidsevaluatie: een multi-
disciplinaire benadering, Samsom Uitgeverij: Alphen a/d Rijn/ Brussel, pp. 53-75.
Bolton J. (1971), Small Firms - Report of the Committee of Inquiry on Small Firms, Cmnd
4811, HMSO: London.
Carree, M. en R. Thurik (1996), Entry and exit in retailing: Incentives, barriers, displacement
and replacement, Review of Industrial Organization, volume 11, number 2 / April, 1996, pp.
155-172.
Carree, M.A. en A.R. Thurik (1999), The carrying capacity and entry and exit flows in
retailing, International Journal of Industrial Organization, volume 17, issue 7 / October 1999,
pp. 985-1007.
Chen, H.T. (1990), Theory-Driven Evaluation, Thousand Oaks, California: Sage.
Clerx, J.M.M.J. (1988), Middenstandsbeleid, realiteit of leuze, Politieke Opstellen 8, Centrum
voor Parlementaire Geschiedenis, pp. 57-82.
http://www.ru.nl/cpg/overige_publicaties/politieke_opstellen/
Hoogerwerf, A., Inleiding, in: Hoogerwerf, A. & M. Herweijer (red.) (2003),
Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Kluwer: Alphen a/d Rijn, pp. 17-35.
Hoogerwerf en Herweijer (red.) (2008), Overheidsbeleid: een inleiding in de
beleidswetenschap, Kluwer: Alphen a/d Rijn.
Karsten, F., 'Woltersom, Herman Louis (1892-1960)', in: Biografisch Woordenboek van
Nederland: http://www.inghist.nl/Onderzoek/Projecten/BWN/lemmata/bwn2/woltersom [13-
03-2008].
Keman, H., K. Van Kersbergen and B. Vis (2006), Political Parties and New Social Risks:
The Double Backlash against Social Democracy and Christian Democracy, in: Armingeon K.
and G. Bonoli (Eds.), The Politics of Post-Industrial Welfare States: Adapting Post-War
Social Policies to New Social Risks, London and New York: Routledge, pp. 27-51.
46
Klaassen, Hendrik Leonardus (1995), Besluitvorming in afhankelijkheid: over de rol van de
procesarchitect bij overheidsprojecten, Eburon: Delft.
Klijn, Erik-Hans (1996), Regels en sturing in netwerken: de invloed van netwerkregels op de
herstructurering van naoorlogse wijken, Eburon: Delft.
Kuiper, A.A.B.H. en A.R.M. Wennekers (2008), Twee decennia ondernemerschapsbeleid in
beeld: een jong beleidsprogramma in sociaaleconomische context geplaatst, SCALES
research paper: H200807, http://www.ondernemerschap.nl.
Kuiper, A.A.B.H. en A.R.M. Wennekers (2009), Een reconstructie van het
beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters 1982-2003: een eclectische analyse,
SCALES research paper: H200904, http://www.ondernemerschap.nl.
Mises, Ludwig von (1940), Nationalökonomie: Theorie Des Handelns und Wirthschaftens;
heruitgegeven in een gereviseerde versie in 1949 met de titel Human Action: A Treatise on
Economics door Yale University Press; beide te vinden op http://www.mises.org/literature.
Parsons, W. (1995), Public Policy: An introduction to the theory and practice of public
policy, Edward Elgar: Cheltenham.
Rothbard, Murray N. (1987), Breaking Out of the Walrasian Box: the Cases of Schumpeter
and Hansen, Review of Austrian Economics, vol. 1, no. 1, pp. 97-108.
Rothbard, Murray N. (1995), An Austrian Perspective on the History of Economic Thought (2
vols.), Edward Elgar.
Schrijvers, A.F.H.C. (1952), Enige notities over het Klein- en Middenbedrijf, in:
Economische Wetenschap en Economische Politiek: Leiden, p. 333.
Van der Tuin, J. (1982), Plaats en toekomst van het MKB, Economisch Statistische Berichten
(ESB), jaargang 67, nummer 3381.
Beleidsnota's en -notities beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters (1982-2003) Het MKB-beleid in Hoofdlijnen (1982a), EZ.
Beleid Inzake het Starten van een (Eigen) Bedrijf (1982b), EZ; SZW; CRM; LV.
Ruim baan voor ondernemen (1987), EZ.
Werk door ondernemen (1995), EZ; SZW; MinFin.
De Ondernemende Samenleving (1999), EZ.
In actie voor ondernemers (2003), EZ.
Andersoortige beleidsdocumentatie (adviezen en evaluaties)
Algemene Rekenkamer (2001), Stimulering van midden- en kleinbedrijf en ondernemerschap,
KST56809, ISSN 0921 – 7371, Sdu Uitgevers: 's-Gravenhage.
Centraal Planbureau (2008), Macro Economische Verkenning (MEV) 2008,
http://www.cpb.nl/nl/data/mev2008/.
47
Economische Zaken, Ministerie van (2005), Evaluatie van het besluit borgstellingen MKB-
kredieten (BBMKB), EZ: 's-Gravenhage.
Graaff, ir. C.C. van de en drs. E.A. van Noort (2002), Stimulering van het MKB: de
effectiviteit van het beleidsinstrumentarium, EIM: Zoetermeer,
http://www.ondernemerschap.nl.
KNOV (1988), Ruimer Baan voor Ondernemen: KNOV-commentaar op Kabinetsnota "Ruim
Baan voor Ondernemen".
Economische Zaken, Ministerie van (2005), Evaluatie van het Besluit Borgstellingen MKB-
Kredieten (BBMKB), Eindrapport uitgebracht in opdracht van het Ministerie van
Economische Zaken, Amersfoort, 21 december 2005, Bureau Bartels B.V.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1980), Plaats en Toekomst van de
Nederlandse Industrie.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1987), Op Maat van het MKB.
48
Bijlage 1
Een niet-uitputtende opsomming van personen en instanties in het
beleidsnetwerk van het beleidsprogramma Ondernemerschap en Starters.
Ministerie van Economische Zaken
Minister
SG
Staatssecretaris
DG directie MKB en/of Ondernemerschap
Beleidsmakers directie MKB en/of Ondernemerschap
MKB-instrumentarium
KvK
EIM
RMK, opgegaan in RZO
IMK, nu geheel commercieel
Adviesorganisaties
WRR; CPB, SCP, PBL, CBS & SER
Minister, staatssecretaris, DG, beleidsmakers SZW en MinFin
Tweede Kamerleden
Belangengroepen
KNOV, NCOV; nu MKB NL
VNO, NCW; nu VNO-NCW
Brancheverenigingen
49
Bijlage 2
Ministers en staatssecretarissen van het ministerie van Economische Zaken in de
periode 1982-2003.
Jaar Kabinet Minister van Economische Zaken Staatssecretaris van
Economische Zaken
1982 Van Agt II/Van Agt III/Lubbers I Jan Terlouw (D66)** Jan Terlouw (D66)** Gijs van Aardenne
(VVD)**
Van Zeil (CDA)*
1983 Lubbers I Gijs van Aardenne (VVD)** Van Zeil (CDA)*
1984 Lubbers I Gijs van Aardenne (VVD)** Van Zeil (CDA)*
1985 Lubbers I Gijs van Aardenne (VVD)** Van Zeil (CDA)*
1986 Lubbers/Lubbers II Gijs van Aardenne (VVD)** Rudolf de Korte (VVD) ** Van Zeil (CDA)* Heerma
(CDA)* Evenhuis (VVD)*
1987 Lubbers II Rudolf de Korte (VVD) ** Evenhuis (VVD)*
1988 Lubbers II Rudolf de Korte (VVD) ** Evenhuis (VVD)*
1989 Lubbers II/Lubbers III Rudolf de Korte (VVD)** Koos Andriessen (CDA)* Evenhuis (VVD)* –
Bukman (CDA)**
1990 Lubbers III Koos Andriessen (CDA)* Bukman (CDA)** Van
Rooy (CDA)**
1991 Lubbers III Koos Andriessen (CDA)* Van Rooy (CDA)**
1992 Lubbers III Koos Andriessen (CDA)* Van Rooy (CDA)**
1993 Lubbers III Koos Andriessen (CDA)* Van Rooy (CDA)** Van
Dok-Van Weele (PvdA)**
1994 Lubbers III/Kok I Koos Andriessen (CDA)* Hans Wijers (D66)* Van Dok-Van Weele
(PvdA)**
1995 Kok I Hans Wijers (D66)* Van Dok-Van Weele
(PvdA)**
1996 Kok I Hans Wijers (D66)* Van Dok-Van Weele
(PvdA)**
1997 Kok I Hans Wijers (D66)* Van Dok-Van Weele
(PvdA)**
1998 Kok I/Kok II Hans Wijers (D66)* Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)** Van Dok-Van Weele
(PvdA)** Ybema (D66)*
1999 Kok II Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)** Ybema (D66)*
2000 Kok II Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)** Ybema (D66)*
2001 Kok II Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)** Ybema (D66)*
2002 Kok II/Balkenende I Annemarie Jorritsma-Lebbink (VVD)** Herman Heinsbroek
(LPF)*
Ybema (D66)* Wijn
(CDA)**
2003 Balkenende II Hans Hoogervorst (VVD)* Laurens Jan Brinkhorst (D66)* Wijn (CDA)**
50
The results of EIM's Research Programme on SMEs and Entrepreneurship are
published in the following series: Research Reports and Publieksrapportages. The
most recent publications of both series may be downloaded at:
www.entrepreneurship-sme.eu.
Recent Research Reports and Scales Papers
H201013 16-3-2010 Human capital and start-up succes of nascent entrepreneurs
H201012 16-3-2010 New business creation in the Netherlands
H201011 16-3-2010 Factors influencing the entrepreneurial engagement of
opportunity and necessity entrepreneurs
H201010 16-3-2010 The more business owners the merrier? The role of tertiary
education
H201009 2-3-2010 Open, distributed and user-centered: Towards a paradigm
shift in innovation policy
H201008 1-2-2010 Geographical distance of innovation collaborations
H201006 21-1-2010 Family ownership, innovation and other context variables
as determinants of sustainable entrepreneurship in SMEs:
An empirical research study
H201005 12-1-2010 Intrapreneurship – An international study
H201004 12-1-2010 Schumpeter versus Kirzner:
An empirical investigation of opportunity types
H201003 7-1-2010 Institutions and entrepreneurship: The role of the rule of
law
H201002 5-1-2010 Patterns of innovation networking in Dutch small firms
H201001 4-1-2010 Administratieve lasten en ondernemerschap
H200911 29-1-2010 Ambitious entrepreneurship, high-growth firms and
macroeconomic growth
H200910 4-2-2010 Entrepreneurial exit and entrepreneurial engagement
H200909 10-3-2009 Entrepreneurship Education Monitor (EEM)
H200908 3-3-2009 Internationale samenwerking door het Nederlandse MKB
H200907 2-3-2009 The Dynamics of Entry and Exit
H200906 2-3-2009 Bedrijfsgrootteverdelingen in Nederland
H200905 2-3-2009 Start-ups as drivers of incumbent firm mobility: An
analysis at the region-sector level for the Netherlands
H200904 16-2-2009 Een reconstructie van het beleidsprogramma
Ondernemerschap en Starters 1982-2003: een eclectische
analyse
H200903 16-2-2009 Determinants and dimensions of firm growth
H200902 2-2-2009 The decision to innovate: Antecedents of opportunity
exploitation in high tech small firms
H200901 7-1-2009 The Relationship between Successor, Planning
Characteristics, and the Transfer Process on Post-Transfer
Profitability in SMEs
H200825 19-12-2008 Isomorfie en het beloningspakket van werknemers in het
MKB
H200824 16-12-2008 The relation between entrepreneurship and economic
development: is it U-shaped?
H200823 11-12-2008 International Entrepreneurship: An Introduction,
Framework and Research Agenda
H200822 11-12-2008 The two-way relationship between entrepreneurship and
51
economic performance
H200821 5-12-2008 Spin-outs
H200820 27-11-2008 Innovative Work Behavior: Measurement and Validation
H200819 17-11-2008 Open innovation in SMEs: Trends, motives and
management challenges
H200818 10-11-2008 High-Growth SMEs Evidence from the Netherlands
H200817 3-11-2008 Internationalization of European SMEs towards Emerging
Markets
H200816 27-10-2008 Measuring business dynamics among incumbent firms in
The Netherlands
H200815 20-10-2008 Vergrijzing van het arbeidsaanbod
H200814 16-10-2008 User Innovation in SMEs: Incidence and Transfer to
Producers
H200813 30-9-2008 How Does Entrepreneurial Activity Affect the Supply of
Business Angels?
H200812 16-9-2008 Science and technology-based regional entrepreneurship in
the Netherlands: building support structures for business
creation and growth entrepreneurship
H200811 8-9-2008 What Determines the Growth Ambition of Dutch Early-
Stage Entrepreneurs?
H200810 6-8-2008 The Entrepreneurial Advantage of World Cities;
Evidence from Global Entrepreneurship Monitor Data
H200809 25-7-2008 The Entrepreneurial Adjustment Process in Disequilibrium:
Entry and Exit when Markets Under and Over Shoot
H200808 2-7-2008 Entrepreneurial Career Capital, Innovation and New
Venture Export Orientation
H200807 24-6-2008 Twee decennia ondernemerschapsbeleid in beeld: een jong
beleidsprogramma in sociaaleconomische context geplaatst
H200806 18-6-2008 Overcoming Resource-Constraints through
Internationalization? An Empirical Analysis of European
SMEs
H200805 9-6-2008 Whither a flat landscape? Regional differences in
Entrepreneurship in the Netherlands
H200804 19-2-2008 Samenwerken op afstand
H200803 1-1-2008 Explaining Preferences and Actual Involvement in Self-
Employment: New Insights into the Role of Gender
H200802 5-6-2008 Intrapreneurship; Conceptualizing entrepreneurial
employee behaviour
H200801 12-11-2008 Investigating Blue Ocean v. Competitive Strategy: A
Statistical Analysis of the Retail Industry
H200723 21-12-2007 Overoptimism Among Entrepreneurs in New Ventures:
The Role of Information and Motivation
H200722 21-12-2007 The relevance of size, gender and ownership for
performance-related pay schemes
H200721 21-12-2007 The Role of Export-Driven New Ventures in Economic
Growth: A Cross-Country Analysis
H200720 21-12-2007 Entrepreneurial exit in real and imagined markets
H200719 21-12-2007 Modelling latent and actual entrepreneurship
