good governance als voorwaarde en doel bij enkele europese ...€¦ · 167 good governance als...

163

good governance als voorwaarde en doel bij enkele europese donoren - paul hoebink

good governance als voorwaarde en doelbij enkele europese donoren Paul Hoebink*

1 introductie

Minister Herfkens heeft al kort na haar aantreden aangekondigd het aantal hulp-ontvangende landen te verminderen, gestimuleerd door het Wereldbank-rapportAssessing Aid en de discussie daarover, alsook ingegeven door management-overwegingen. In het verlengde daarvan werd snel duidelijk dat naast hetarmoedecriterium ook criteria omtrent ‘goed bestuur’ en ‘goed beleid’ voor deselectie van landen van belang zouden zijn. De veranderingen in het Nederlandsebeleid sluiten daarmee aan op een internationale tendens waarin er, vooral sindsde val van de Muur, een steeds grotere aandacht is voor de schending vanmensenrechten. De aandacht voor mensenrechten heeft zich inmiddels verbreedtot een groot aantal andere aspecten van (goed) bestuur en deze zijn van voor-waarde ook meer en meer tot doel geworden.

In onderstaand preadvies wordt bekeken hoe dit gewijzigde internationaleklimaat is terug te vinden bij een aantal Europese donoren, hoe zij het begripgoed bestuur uitleggen in hun verschillende beleidsdocumenten en welkeelementen van goed bestuur zij benadrukken.1 Daarnaast worden hun acties toten ervaringen met het nastreven van goed bestuur als doel weergegeven, maarook het gebruik van goed bestuur als instrument (als middel tot doel) van ont-wikkelingssamenwerking. Tot slot onderzoekt dit preadvies hoe de donoren hethernieuwde accent op goed bestuur laten terugkeren in hun selectie van hulp-ontvangende landen en in hun landenbeleid.

164

2 conceptualisering en uitwerking vanbeleid

2.1 goed bestuur als doel en middel

Het begrip goed bestuur is in ontwikkelingssamenwerking voor het eerst aan-gehaald aan het eind van de jaren tachtig. De Wereldbank concludeerde aan hetslot van het ‘mislukte’ derde Ontwikkelingsdecennium dat ondanks een forsestroom van ontwikkelingshulp vele landen in Sub-Sahara Afrika niet in staatwaren geweest een behoorlijke vooruitgang te boeken. Eén van de oorzaken diede Bank (1989: 5-6, 54-62, in het bijzonder 60-61) daarvoor noemde, was hetontbreken van goed bestuur: “Africa needs not just less government but bettergovernment.”2 Goed bestuur betekende hier voor de Bank vooral ‘efficiëntbestuur’: een overheid die bij machte was een financieel-economisch beleid teformuleren en ook daadwerkelijk ten uitvoer te brengen.

Dit alles leidde tot hernieuwde aandacht voor goed bestuur binnen het Develop-ment Assistance Committee (dac) van de oeso. Een eerste document uit 1993over ‘participatief en goed bestuur’ zag goed bestuur toch ook eerst in termen van‘efficiënt management’, waarbij de publieke sector goed beheerd, corruptiegecontroleerd en militaire uitgaven verminderd moesten worden (dac/eocd1993). Zaken als mensenrechten, democratisering en de handhaving of invoeringvan de rechtsstaat werden als aparte categorieën beschouwd. Ook Stokke (1995)onderscheidt onder de noemer good government een drietal agenda’s, te weten“good governance, human rights and democracy.” Het begrip goed bestuur issindsdien verbreed. Onderwerpen die hier al eerder aan gekoppeld waren, zij hetsoms weinig consistent, zoals schending van de mensenrechten, werden onderhet begrip gebracht. Ook meer recente punten van aandacht onder donoren, zoalsdemocratisering en de opbouw van de civil society, kwamen onder de zich ver-bredende noemer van goed bestuur.

Geleidelijk aan kreeg goed bestuur zodoende niet alleen een bredere betekenis,het concept kreeg ook verschillende toepassingen. Allereerst werd het eencriterium, dat gebruikt kon worden voor het aangaan, afbreken of veranderen vanhulprelaties. Dat was al eerder gebeurd bij schending van mensenrechten of eensterke vermindering daarvan, zij het dat dit criterium in tijden van dekolonisatieen Koude Oorlog op weinig stelselmatige wijze werd toegepast.3 Recentelijkheeft goed bestuur zich ontwikkeld tot een bredere, nieuwe vorm van conditio-naliteit, naast de financieel-economische conditionaliteit vormgegeven door deWereldbank en het imf, die al gold in het geval van schuldenproblemen.4

Goed bestuur werd tegelijkertijd ook doel. Door de uitzending van expertshebben donoren al vanaf het begin van de moderne ontwikkelingssamenwerkinggeprobeerd (staats)instituties op te bouwen. Ook de opbouw van het maatschap-pelijk middenveld (eerst vakbonden, daarna vrouwenorganisaties en recentelijk

on t w ikk el ingsbeleid en goed best uur

165


ook milieuorganisaties) heeft, vooral via het particuliere kanaal, al langer aan-dacht. In het afgelopen decennium heeft dit een veelheid aan vormen gekregen.Niet alleen werd via twinning – het koppelen van overheidsinstituties uit ont-wikkelingslanden aan die van donorlanden – geprobeerd institutieopbouw eensteviger, minder tijdelijke en individugebonden vorm te geven. Ook op andereterreinen, in het bijzonder van democratisering, werden allerlei activiteitenondersteund en ondernomen.

Zodoende kwam aan donoren een serie instrumenten ter beschikking om goedbestuur te stimuleren en te bevorderen. Ten eerste, is er al van oudsher de(beleids)dialoog: tijdens het meestal jaarlijkse overleg over de besteding vanhulpgelden en/of tijdens de jaarlijkse hulpgroep- of hulpconsortiumvergaderingkonden zaken op het terrein van goed bestuur aan de orde worden gesteld. In hetlaatste geval vereist dat een zekere mate van consensus onder de donoren, dieeigenlijk pas in het laatste decennium zichtbaar wordt. Ten tweede zijn capaci-

Tabel 1 Het gebruik van goed bestuur

Gebruik Inhoud Moment van toepassing

Criterium voor aangaan van hulprelatie jaren ‘50: in geval van socialistische landen of

voor stopzetting van hulprelatie regimeverandering naar links

voor verandering van inhoud van jaren ‘70: stopzetting hulp bij staatsgreep of

hulprelatie ernstige schendingen van mensenrechten

(Chili, Oeganda)

jaren ‘80: steun vooral via particuliere

organisaties

jaren ‘90: verkleining van aantal hulpontvan-

gende landen

Doel versterking van staatsorganisaties tweede helft jaren ‘80: institutie-opbouw (al

versterking van democratisering sinds begin ontwikkelingsrelatie maar met

meer

versterking van civil society beklemtoning, vooral van financiële instellin-

gen, vanaf deze tijd)

vooral vanaf eind jaren ‘80: steun bij verkiezin-

gen en aan democratische instellingen

vanaf halverwege jaren ‘80: steun aan mensen-

rechtenorganisaties via internationale of parti-

culiere kanalen

vanaf jaren ‘70: steun aan vrouwen- en milieu-

organisaties en vakbonden

Middel ter bevordering van (economische) vanaf eind jaren ‘80: beklemtoning van efficiën-

ontwikkeling voor armoedebestrijdingte te overheid goed bestuur en armoedebestrij-

ding nog nauwelijks uitgewerkt (‘missing link’)

166

teitsopbouw en institutieopbouw eveneens instrumenten die donoren terbeschikking staan. Met inzet van personele en financiële middelen kunnen deelementen en instituties van goed bestuur worden opgebouwd. Ten slotte is er demogelijkheid van sancties waarmee het ontbreken van goed bestuur kan wordenafgestraft. Dat betreft veelal stopzetting of vermindering van hulp, maar het kanook gaan om een wijziging van de hulpstroom.


Tabel 2 Middelen en instrumenten ter bevordering van goed bestuur

Middelen/Instrumenten Inhoud Gebruik

Dialoog aan de orde stellen gebrek aan gesprekken tijdens jaarlijks bestedings-

goed bestuur voorstellen maat- overleg tijdens jaarlijkse hulpgroep/-

regelen ter bevordering van goed consortia-vergaderingen bij overleg over

bestuur projecthulp of begrotingssteun

Capaciteitsopbouw training/onderwijs empowerment van achtergestelde

organisatievorming groepen (vrouwen, etnische minder-

heden) faciliteren aan de orde stellen van

verschillende thema’s (mensenrechten,

milieu) transparantie en openbaarheid

bevorderen (versterking media)

Institutie-opbouw technische assistentie opbouwen planningsapparaat opbouw

opleiding cruciale staatsorganisaties bevorderen

adviezen decentralisatie opbouw maatschappe-

twinning lijke organisaties

Sancties stopzetten/vermindering van hulp bij schending van mensenrechten bij

verandering van hulp- frauduleuze verkiezingen bij hoge mate

instrumentarium van corruptie

andere inzet van hulp

167


3 goed bestuur in andere l anden

3.1 noorwegen

3.1.1 het begrip goed bestuur in de noor se samenwerking

In de Noorse begrotingen, jaarverslagen en nota’s neemt het begrip goed bestuurzelf geen belangrijke plaats in. De centrale doelstelling benadrukt dat de hulp tengoede moet komen aan de armste mensen en dat de selectie van landen, sectoren,doelgroepen en kanalen gebaseerd dient te zijn op het armoedecriterium.Daarbij wordt aangetekend dat “als hulp het meest effectief moet zijn, het ookvan belang is dat ontwikkelingslanden een gezond economisch beleid volgen,investeren in de opbouw van hun bestuurssysteem en een verdelingsbeleidhebben dat de gehele bevolking ten goede komt.” 5 Dat betekent dat de Noorsehulp geconcentreerd is op landen “die hun bereidheid tonen om de noodzakelijkepolitieke, economische en sociale veranderingen door te voeren en hun respecttonen voor mensenrechten en internationale overeenkomsten.” 6 In landen waardeze bereidheid ontbreekt, zal de Noorse hulp gereorganiseerd worden en zichvervolgens richten op het maatschappelijk middenveld met het doel democra-tisering en een groter respect voor mensenrechten te bevorderen.

Al een aantal jaren eerder had de Noorse regering haar steun voor democratise-ring vastgelegd in de nota Support for democratic development.7 Dit documentverkondigde dat Noorwegen een actieve dialoog zou voeren met hulpontvangen-de landen om bij te dragen aan een democratische ontwikkeling. Daarbij zourekening gehouden moeten worden met de complexiteit en langdurigheid vanhet ontwikkelen en versterken van democratische instituties. De prioriteiten vanhet zogenaamde ‘democratiefonds’ zijn: nationale en regionale maatregelen voorde bevordering van vrede en stabiliteit, het ondersteunen van verkiezingen,wettelijke bescherming en ontwikkeling van de rechtsstaat, economischeplanning en controle, decentralisatie, het ontwikkelen van diversiteit van organi-saties, en informatievoorziening via de media, waaronder de pers.

3.1.2 goed bestuur als doel

Gebaseerd op het bovenstaande, ondersteunde Noorwegen in de jaren negentigverkiezingen voor parlementen en lokale raden met financiële middelen (Zambia,Ethiopië, Cambodja, Oeganda), het functioneren van parlementen met opbouw-projecten (Malawi, Mozambique) en kranten, massamedia en maatschappelijkeorganisaties (Tanzania, Zimbabwe). Daarnaast bemiddelden de Noren in conflic-ten of werden fondsen beschikbaar gesteld voor demobilisatie (Nicaragua, Mali).Via Noorse advocatenorganisaties werden mensenrechtenorganisaties en deadvocatuur gesteund (Nepal, Oeganda), ook al erkent men dat Noorwegen op hetvlak van het bevorderen van de rechtsstaat en het verbeteren van het juridischsysteem geen comparatief voordeel heeft in vergelijking tot andere donoren.

168

De middelen die beschikbaar zijn onder de noemer ‘steun voor vrede, democratieen mensenrechten’, zijn de laatste jaren sterk opgelopen van zo’n 467 miljoen nkrin 1996 tot bijna 785 miljoen nkr in 1998. Dat is zo’n 11,5 procent van de totalebilaterale uitgaven in 1998. Deze stijging komt vooral door oplopende steun aanGuatemala (na het vredesakkoord), Angola, Mozambique, Mali, voormaligJoegoslavië en de Palestijnse gebieden. Middelen worden onder andere aange-wend voor demobilisering van militairen, het bekostigen van vn-waarnemers,vredesinitiatieven van lokale ngo’s en kerken.8

Hilde F. Johnson, de toenmalige minister van Internationale Ontwikkeling enMensenrechten, signaleert twee problemen voor het ondersteunen van de demo-cratiseringsprocessen in de komende jaren. Ten eerste neemt de steun van debevolking voor democratisering in sommige landen af. Ten tweede behoeft in eenaantal jonge democratieën de opbouw van instituties nog de nodige ondersteu-ning. Tezelfdertijd gaf zij in een redevoering in Straatsburg aan het te betreurendat de hoofdstroom in het denken over mensenrechten de politieke en burger-rechten nog steeds centraal stelt en het verwezenlijken van de sociale en econo-mische rechten als een aparte zaak ziet. Daarbij wordt volgens haar vergeten datbeide categorieën van mensenrechten elkaar wederzijds versterken.9 Dit mondtuit in een “op rechten gebaseerde benadering van ontwikkeling.”

In mei 1999 benadrukte Hilde Johnson in haar bericht aan het Noorse parlementzeer sterk de strijd tegen de corruptie. Ze beschreef de kosten en de gevaren vancorruptie en ze kondigde aan dat norad, de uitvoerende organisatie in hetNoorse ontwikkelingsprogramma, een ‘internationale frontlijnorganisatie’ tegende corruptie zal worden. Tevens plaatste zij corruptie hoog op de agenda in dedialoog met de hulpontvangende landen met als voornaamste doel meer open-heid over corruptie. Ook bleek uit haar bericht dat deze landen steun zullen ont-vangen voor corruptiebestrijding in de vorm van medewerking voor bestuurlijkereorganisatie (“hervormingen die op hebzucht gebaseerd corruptie bestrijden ende omstandigheden veranderen die op behoeften gebaseerde corruptie nood-zakelijk maken”) en de versterking van instituties als de Rekenkamer. Tot slotbeloofde de minister de internationale inspanningen om corruptie te beteugelente schragen, mede met behulp van niet-gouvernementele organisaties.10

Op het bericht aan het Noorse parlement volgde de instelling van een werkgroepbinnen norad en het uitzenden van een tweetal breed samengestelde factfinding missions. In contracten met hulpontvangende regeringen wordt nu vast-gelegd dat hulpgelden teruggeëist kunnen worden als er geen fatsoenlijkefinanciële verantwoording wordt overlegd, wat recentelijk bijvoorbeeld in hetgeval van Oeganda en Mozambique ook gebeurd is. In het verleden gebeurde datvrij discreet, nu meer openlijk.

Wel bevestigt men in de strijd tegen corruptie dat twee erkende principeskunnen botsen, te weten ownership (de overdracht van middelen aan de hulp-ontvangende regering of instituties) en good governance (de noodzakelijkecontrole op de middelen).


169


3.1.3 goed bestuur als middel

Goed bestuur in het Noorse hulpbeleid betekent tot nu toe vooral de verdedigingvan de mensenrechten en de opbouw van democratische instituties. In 1997 werddit in de naamgeving van de nieuwe ministerspost benadrukt. Het begrip goedbestuur wordt als een zeer wijd begrip gezien, dat moeilijk grijpbaar en tastbaaris. De verantwoordelijkheid hiervoor wordt sterk bij de hulpontvangende landengelegd. In de landenkeuze heeft het criterium goed bestuur tot nu toe geen bete-kenis gehad. De lijst van hulpontvangers is al jaren vrijwel onveranderd en bijnageheel gebaseerd op inkomenscriteria en historische hulprelaties. Alleen Nepal isrecentelijk (in 1995) toegevoegd. Wel is er soms sprake van vermindering vanhulp of verandering van status (Pakistan, Namibië), bijvoorbeeld omdat een land‘te rijk’ werd (Botswana). Bovendien is de relatie met Kenia al sinds 1992, na dearrestatie van een in Noorwegen erkende vluchteling, problematisch met alsgevolg een opschorting van de hulprelatie door de Keniaanse regering. Vanaf 1997is er een voorzichtig herstel van de relatie, waarbij Noorwegen nu vooral men-senrechtenorganisaties en andere niet-gouvernementele organisaties steunt.

De grote hoeveelheid onderwerpen die onder het begrip goed bestuur vallen,dwingt, zo geven de geïnterviewden aan, ertoe te focussen. Zo ligt het accent insommige van de belangrijkste hulpontvangende landen, zoals Vietnam enOeganda, op hervorming van bestuur, of, zoals in Tanzania, op de bestrijding van corruptie door institutieopbouw en het verhogen van de transparantie.Dat laatste gebeurt veelal door middel van twinningrelaties in samenwerking metde Noorse Rekenkamer, het bureau voor statistiek en de planningseenheid vanhet Ministerie van Financiën. Eerder had de Noorse regering in een bericht aanhet parlement al gesteld: “in veel landen zal de meest effectieve vorm van steunvoor het ontwikkelingsproces hulp voor de ontwikkeling van efficiënt bestuur enhet efficiënt functioneren van organisaties in de private sector en het maatschap-pelijk middenveld zijn.”11 Gewezen werd daarbij op het feit dat hulp een grootbeslag kan leggen op de bestuurlijke capaciteit van de hulpontvanger.

Wat betreft de economische kanten van goed bestuur, volgt Noorwegen momen-teel de Wereldbank, waar het land in het verleden eerder de lijnen van de vnonderschreef,. Maar men is nog niet in staat het Bankbeleid kritisch te volgen,mede omdat de begrippen in het nieuwe Comprehensive Development Frame-work nog erg vaag zijn gedefinieerd. Noorwegen heeft ook nog geen bijdragengeleverd aan sectorprogramma’s van de Bank noch zijn er interne stukken ofbeleidsnota’s over sectorprogramma’s en budget support.

170

3.2 zweden

3.2.1 goed bestuur als concept

Al vanaf het begin van de jaren tachtig was de Zweedse rijksdienst sida, als éénvan de eerste donoren, betrokken bij projecten die ‘making government work’ totdoel hadden. De initiatieven kwamen toentertijd vanuit de onderwijsafdeling enleidden in 1991 tot richtlijnen voor dit type projecten en in 1995 bij de grotereorganisatie van sida tot een aparte afdeling voor ‘Democratie en SocialeOntwikkeling’ met een divisie voor ‘Democratic Governance’. De uitgangs-punten voor het beleid zijn daarop vastgelegd in de nota Justice and Peace.12

Zweden volgt in deze nota de internationaal gangbare definities van goedbestuur. De centrale doelstelling van het Zweedse beleid is het verbeteren van delevenssituatie van de armsten. Maar daarnaast zijn er zes subdoelstellingen,waaronder vredesopbouw en het bevorderen van democratische ontwikkelingen mensenrechten. Goed bestuur staat nadrukkelijk in dienst van deze doel-stellingen. De prioriteiten liggen voor sida dan ook bij het bevorderen van derechtsstaat en onafhankelijke media en het versterken van de kerninstituties vande democratie. Op het terrein van de mensenrechten streeft sida bovendien naarhet op gang houden van de dialoog, het versterken van lokale mensenrechten-organisaties en vakbonden, en het verder ontwikkelen van internationaleafspraken op dit terrein.

De nota stelde verder dat de instituties en de cultuur van de democratie zichontwikkelen via creatieve spanning tussen de staat en het maatschappelijkmiddenveld. In de matrix die deze spanning kan uitbeelden staat op de ene as destaat en het maatschappelijk middenveld en op de andere staan de instituties encultuur. In elk van de vier vakjes die dan ontstaan, is de Zweedse ontwikkelings-samenwerking actief. In de nota wordt echter geconstateerd dat het merendeelvan de projecten zich erop richt waarden en houdingen te beïnvloeden en eendemocratische cultuur in het maatschappelijk middenveld te creëren. Er zijnweinig Zweedse projecten op het terrein van institutieopbouw binnen de staat enin het maatschappelijk middenveld. Afhankelijk van het maatschappelijke enpolitieke klimaat in het hulpontvangende land zou Zweden juist ook langdurigerelaties op deze terreinen moeten gaan opbouwen, aldus de nota.

Tabel 3 Gebieden van good governance waarop Zweden actief is

Staat Civil Society

Institutionele Dimensie 1 2

weinig projecten weinig projecten

Culturele Dimensie 3 4

weinig projecten veel activiteiten


171


In de nota Democracy and Human Rights in Sweden’s Development Cooperationen in een intern werkdocument is een en ander recentelijk verder uitgewerktonder de noemer ‘democratic governance’, waarbij nadrukkelijk verwezen wordtnaar de documenten van het Development Assistance Committee (dac) van deoeso en de vier dimensies daarvan (participatorische ontwikkeling, democrati-sering, mensenrechten, goed bestuur).13 Onderstreept wordt dat het ontwikkelenvan een constitutionele democratie een doel op zichzelf is, maar ook een instru-ment voor het bevorderen van maatschappelijke democratie. Daaronder verstaatmen een democratische cultuur van tolerantie, bereidheid tot het aangaan vancompromissen, respect voor verschillen tussen openbaar en privaat leven enmogelijkheden tot deelname aan alle instituties van de staat en het maatschap-pelijk middenveld. Men sluit zich nauw aan bij de ‘nieuwe school’ binnen deontwikkelingstheorie, waarin de relatie tussen democratie en ontwikkeling aande ene kant gelegd wordt bij het opbouwen van politieke instituties voor door destaat geleide ontwikkelingsinterventies en aan de andere kant bij de bevorderingvan participatie en van ontwikkeling die participatief en herverdelend is.

Het actieprogramma uit 1997 is in Zweden bekritiseerd als ‘overidealistisch’.Het zou te weinig rekening houden met actoren en activiteiten die buiten hetgeschetste ideale beeld vallen of dat ondermijnen en die hierdoor gemarginali-seerd worden. Zo zou het programma geen aandacht besteden aan corruptie enevenmin aan de doorwerking van de marktwerking op het politieke systeem enhet maatschappelijk middenveld. Deze en andere tekortkomingen (zoals eengebrekkige uitwerking van het begrip participatie, of van het evenwicht tussen ende scheiding van de machten) worden in het werkdocument erkend, maar dezeinstemming heeft vooralsnog niet geleid tot verdere actievoorstellen.

Corruptie is in een aparte serie directieven wel aan de orde gekomen.1 4 Kern vanhet document Good Administrative Practice Counters Corruption was, zoals detitel aangeeft, dat goede administratieve procedures corruptie kunnen tegengaan.Het is van belang twee principes in balans te houden. Aan de ene kant is er hetprincipe van ownership, dat inhoudt dat de hulpontvanger een “beslissendeinvloed over de Zweedse steun” heeft. Aan de andere kant moet sida van hetparlement en de regering controle uitoefenen om de doelstellingen zo efficiëntmogelijk te bereiken, oftewel het principe van good governance. Zowel in de aan-loop tot de goedkeuring van het projectvoorstel als in de verslaggeving daarnamoeten procedures zo helder en transparant mogelijk zijn om corruptie tegen tegaan. Het document beveelt aan dat financiële controle van het begin af aan in deprojectopzet wordt ingebouwd en dat de stappen worden aangegeven die onder-nomen worden, als onregelmatigheden worden ontdekt. Zo kan angst voor onre-gelmatigheden bijvoorbeeld betekenen dat Zweeds personeel wordt ingezet.

Het rapport bepleit niet zozeer de bestrijding van corruptie in alle hulpontvan-gende landen. In de praktijk steunde Zweden wel de rekenkamers in verschillen-de landen (Zimbabwe, Namibië, Botswana) via trainingsprogramma’s met deZweedse rekenkamer. Daarnaast was er hulp voor netwerken van rekenkamers en

172

van ministeries van Financiën, onder andere in Mozambique. Via een verbeterdecontrole op de vele geldstromen hoopt men zo, “op dit moeilijke terrein”, enigehulp aan corruptiebestrijding te leveren.

Er is een zekere worsteling om de drie concepten democratisering, mensen-rechten en goed bestuur bij elkaar te brengen en de betekenis ervan te vertalen inbeleid. Sommige kwesties zijn al duidelijk:1 democratie en mensenrechten zullen het centrum van het Zweedse beleid

blijven vormen;15

2 samenwerking met de staat én het maatschappelijk middenveld, en deversterking van de interactie tussen beide, is daarbij noodzakelijk; en

3 men wil op een langeretermijnbasis samenwerken met de kerninstituties(parlement, partijensysteem, rechterlijke macht/juridisch systeem) van dedemocratie.

Lange termijn betekent hier een periode van tien tot twintig jaar, waarbij hetaccent eerder ligt op het proces dan op snelle verandering en waarbij de nood-zakelijke flexibiliteit, dat wil zeggen regelmatige aanpassing, wordt betracht.

Gezien zijn lange ervaring op het terrein van goed bestuur, kijkt sida met enigwantrouwen naar het imf en de Wereldbank die recent de staat weer ‘ontdekt’hebben. De ‘Public Administration and Management Support’ van onder anderedeze organisaties zou volgens sida te veel een technocratische bias hebben, teveel ingegeven zijn door de agenda vanuit de structurele aanpassingsprogram-ma’s en te veel gericht zijn op doelmatigheid en doeltreffendheid, zonder debeperktheid van mogelijke veranderingen in te zien.

Van de andere kant heeft sida wat betreft de financiële en monetaire kant vangoed bestuur altijd de Wereldbank en het imf gevolgd. Dat standpunt werdvooral ondersteund door de economische afdeling binnen sida, maar werd nietaltijd in dank aanvaard door de regionale afdelingen. In de praktijk heeft mengeen alternatieven kunnen aanbieden, al hebben sommige ontwikkelingslandengebruik kunnen maken van door Zweden gesteunde onderzoeksprogramma’snaar alternatieven.


Zweden heeft al langere tijd een groot aantal projecten gericht op het bevorderenvan goed bestuur; in Zweedse termen democratic governance. Die betroffen inhet verleden vooral institutieopbouw, maar recentelijk vooral ook ondersteuningvan democratisering. Het accent lag bij institutieopbouw vooral op financieelmanagement, statistiek en fysieke planning, management van publieke instel-lingen, en de ontwikkeling van trainingscapaciteit voor ambtenaren en lokaalbestuur. Een aantal lessen uit sida’s ervaringen op dit terrein, in het bijzonderin Afrika, werd al in 1991 getrokken.16 Recentelijk is daardoor de prioriteitverschoven naar het ontwikkelen en verbeteren van de efficiëntie van lokaalbestuur en naar hervorming van het ambtenarenapparaat.


173


Ook onder de noemer democratisering heeft zich een breed scala aan projectenontwikkeld. Voorbeelden hiervan zijn:1 ondersteuning van de organisatie, de voorbereiding (kieswetgeving en kiezers-

registratie) en de supervisie van verkiezingen;2 ondersteuning van het functioneren van parlementen door de Zweedse

Rijksdag (Vietnam);3 ondersteuning van de opbouw van democratische organisaties en politieke

partijen (via Zweedse zusterpartijen); 4 ondersteuning van het justitiële systeem (politiecorpsen in Zuid-Afrika en de

Palestijnse Gebieden; rechterlijke macht in de Baltische staten); en 5 ondersteuning van massa- en lokale media en training van journalisten.17

Wat betreft mensenrechten gaat het vooral om ondersteuning van niet-gouvernementele organisaties, in het bijzonder organisaties die zich metvrouwen en kinderen bezighouden.18

In de laatste jaren zijn de middelen onder de noemer democratic governance toe-genomen, tot bijna anderhalf miljard Zweedse kronen (zo’n 375 miljoen gulden)in 1996. In de begrotingen voor 1997 en voor 1998 stond een bedrag van zo’n éénmiljard kronen opgenomen. Dat is ongeveer vijftien procent van de totale bilate-rale hulp. Van deze bedragen gaat circa twintig procent naar mensenrechten enfinancieel management; lokaal bestuur en democratisering ontvangen elk rond devijftien procent. Van de 877 projecten die er eind 1998 liepen, bevond veertigprocent zich in Afrika, vooral in Zuid-Afrika. Daarnaast is er een aantal projectenin Oost-Europa, vooral in de Baltische staten en Rusland.

3.3 groot- brittannië


Het beleid van de Britse Labour-regering ten aanzien van ontwikkelingssamen-werking is vastgelegd in het White Paper on International Development, getiteldEliminating World Poverty: A Challenge for the 21st Century, dat in november1997 door de Secretary of State for International Development, Clare Short, werdgepresenteerd. Zoals de titel al aangeeft, staat onder de nieuwe regering armoede-bestrijding centraal. De Britse regering stelt dat zij “haar internationale ontwik-kelingsinspanningen opnieuw zal instellen op de uitbanning van armoede en hetbevorderen van economische groei die de armsten ten goede komt.”19

Tegelijkertijd wordt in deze nota gesteld dat de Britse regering “speciale aandachtzal schenken aan mensenrechten, aan transparant en aanspreekbaar bestuur enaan de belangrijkste arbeidsvoorwaarden, waarbij gebouwd wordt op de ethischebenadering van de internationale betrekkingen van de zijde van de regering.”20

De bevordering van vrede en politieke stabiliteit is daarvoor een eerste voor-waarde, zo wordt aangegeven, alsmede het voorkomen van conflicten. Ten tweede wordt financiële en economische stabiliteit van groot belang geacht,in het bijzonder een houdbare oplossing van de schuldenproblematiek.

174

In een belangrijk tekstdeel wordt verwezen naar het World Development Reportvan 1997, waarin gesteld is dat goed bestuur “geen luxegoed is, maar een essen-tiële voorwaarde voor ontwikkeling.” Het verhogen van de standaard van goedbestuur wordt daarom een groot gewicht toegekend voor de uitbanning vanarmoede. Als de regeringen in ontwikkelingslanden meer open zouden staanvoor de behoeften en wensen van arme mensen, zou dit het leven van de armenverbeteren, zo wordt gemeend: “Het verbeteren van het bestuur kan dus hetleven van arme mensen direct verbeteren.” Het rapport beschouwt goed bestuurals essentieel voor economische groei. Corruptie kan deze beide punten aantastenen treft vooral ook de armste mensen door haar onmiddellijke (hogere kosten,wegvloeien van fondsen) en indirecte impact (onzekerheid en onvoorspelbaar-heid, elitepolitiek).21

Uit het voorgaande volgt dat er binnen het Britse ontwikkelingsbeleid steun zalzijn voor:1 decentralisatie, 2 nieuwe benaderingen van het strafrecht, 3 het betrekken van het maatschappelijk middenveld en vrouwen bij de politiek, 4 het verbeteren van de overheidsmachine en het efficiënter maken van de

ambtenarij,5 een eerlijker belastingheffing en verdeling van belastinggelden, en 6 democratische structuren die de armen een stem geven. Tevens spreekt men steun uit voor de initiatieven van de oeso op het terrein vancorruptiebestrijding, alsmede voor het beleid en de voorwaarden van de Wereld-bank en het imf om corruptie te beteugelen.

Wat opmerkelijk is aan deze nota en aan het Britse beleid onder de Labour-regering, is dat het begrip goed bestuur consequent wordt geplaatst in het ver-lengde van armoedebestrijding. Het begrip zelf wordt nauwelijks in het WhitePaper uitgewerkt en blijft hangen in wat algemeenheden en algemene doel-stellingen, maar de link naar armoedebestrijding is expliciet aanwezig.Datzelfde geldt voor meer recente interne notities, zoals het werkdocumentFocusing Governance on Poverty.22 Daarin wordt het standpunt ingenomen dater in de kern vier uitkomsten nodig zijn voor goed bestuur: 1 politieke systemen die de armen en achtergestelden macht geven; 2 regeringscapaciteit om een op armoede gericht beleid te organiseren;3 beleid en systemen die een gelijke voorziening van basisbehoeften mogelijk

maken; 4 veiligheid voor huishoudens en gemeenschappen en toegang tot het rechts-

systeem voor armen en achtergestelden.Een verdere uitwerking van deze vier uitkomsten levert op dat het Departmentfor International Development (dfid) een betere kennis en beoordeling van depolitieke systemen van de hulpontvangers zal moet opbouwen; kennis en beoor-deling die ook terug te vinden zullen moeten zijn in country strategy papers.Ten tweede zal er meer in ‘partnerschap’ met deze landen aan de goedbestuurs-agenda gewerkt moeten worden.


175


Het blikveld is sinds het White Paper verbreed, maar beleidsformulering wordtnog steeds gezien als work in progress. Het Britse beleid wordt daarbij geplaatst inhet kader van het internationale beleid, de new agenda zoals vastgelegd in hetdac-rapport Shaping the 21st Century. Ten eerste, waar in het verleden goedbestuur een verzameling was van “bits and pieces,” daar staat het nu in het tekenvan de internationale doelen op sociaal terrein en het terrein van armoedebestrij-ding. In de tweede plaats is de aandacht verschoven van wat eerst een louterfinancieel beleid was en daarna een financieel beleid geflankeerd door belangstel-ling voor bestuurlijke hervormingen, naar armoedebestrijding. In de derde plaatstracht men nu de capaciteit om beleid te formuleren op één lijn te brengen met decapaciteit om hulpbronnen te mobiliseren en te gebruiken. Verder staat een bete-re dienstverlening door de overheid en een verbetering van de relatie tussen staaten maatschappelijk middenveld in het Britse denken voorop. Ten slotte wordtbinnen het Britse beleid, meer dan in multinationale ontwikkelingssamen-werking, zo wordt gesteld, veiligheid juist ook binnen huishoudens van grootbelang geacht.


Deze bovengenoemde punten krijgen niet binnen alle projecten en programma’seen plaats; zeker het laatste werkdocument bevat weinig operationalisering.Maar het is bijvoorbeeld de bedoeling dat veiligheid binnen het gezin en toegangvan de armen tot het rechtssysteem meer worden ingebouwd in het vrij groteaantal politieprojecten. Daarnaast heeft men enkele projecten op het terrein vanbelastinginning. In Azië bijvoorbeeld zijn er weinig projecten op dit gebied, maarer is wel een project in Bangladesh met betrekking tot het management van open-bare uitgaven. Wat betreft de bestrijding van corruptie, heeft men in het verledennogal eens anticorruptiecommissies gesteund. Nu wil men het accent veel meerleggen op vervolging en het aanpakken van de lage beloning. Die vervolging blijktook uit de toepassing van Britse anticorruptiewetten op activiteiten van Britseonderdanen in ontwikkelingslanden en uit de uitfasering van de Aid and TradeProvision.23 Maar er is enige scepsis over wat men daadwerkelijk in specifieke lan-den aan corruptiebestrijding kan doen.

Wat betreft de economische kanten van goed bestuur zit ook het dfid veelal opdezelfde lijn als het imf, zeker sinds dit zijn beleid heeft verbreed. Maar bijvoor-beeld ten aanzien van Pakistan vond men recentelijk dat het imf niet hard genoegwas. Het dfid zal in ieder geval niet werken in landen die ver buiten de lijn vanhet imf zitten. Er is veel meer uitwisseling en discussie met de Wereldbank,vooral sinds deze gedecentraliseerd is. Er zijn weliswaar af en toe menings-verschillen over sectorbeleid, maar tegelijkertijd is er sprake van cofinanciering ineen aantal landen.

176

3.3.3 goed bestuur en mensenrechten

Rondom het Britse mensenrechtenbeleid zijn er in het verleden de nodige schan-dalen geweest. Berucht is bijvoorbeeld de bouw van de Pergaudam in Maleisiëmet behulp van ontwikkelingshulp die tegelijkertijd diende als smeergeld vooreen wapentransactie.2 4 Daarnaast waren er schandalen rond wapenleverantiesaan Irak en Rwanda. Amnesty International uk constateerde dan ook dat er eenbehoorlijke inconsistentie was in het mensenrechtenbeleid ten aanzien van ver-schillende landen. Zo werden mensenrechtenschendingen gemakkelijk aan dekaak gesteld in landen waarmee de handels- of strategische banden gering waren,maar was de Britse regering uiterst terughoudend in landen als China, Indonesiëof Saoedi-Arabië die strategisch en/of qua export van groot belang zijn voorGroot-Brittannië.25

De veranderingen in het regeringsbeleid in 1997-1998 werden door Amnesty danook van harte toegejuicht. De nieuwe Labour-minister van Buitenlandse ZakenRobin Cook verklaarde direct na zijn aantreden in mei 1997 dat “mensenrechtenin het centrum van het buitenlandse beleid zullen worden gezet.”26 De Britseregering beloofde onder andere het wapenexportbeleid te herzien. Daarnaastwerd het Departement voor Mensenrechten binnen het Foreign and Common-wealth Office met een derde uitgebreid en werd er in februari 1998 een specialebudgetlijn voor mensenrechten geopend. Tevens werd de publicatie van een jaar-rapport over mensenrechten aangekondigd.27 In het nieuwe beleid ten aanzienvan wapenexport werd gesteld dat de Britse regering geen wapens zou leverenaan regimes die deze voor binnenlandse onderdrukking of buitenlandse agressiezouden kunnen gebruiken. Tevens werd de geheimzinnigheid onder de vorigeregeringen sterk bekritiseerd en openheid beloofd.

Ondanks deze stappen vooruit constateert Amnesty International uk nog steedsinconsistentie in bijvoorbeeld het beleid ten aanzien van China, waar het eenbelangrijke handelspartner betreft, of ten aanzien van Indonesië. In het laatstegeval heeft de Britse regering steun aangeboden aan de Nationale MensenrechtenCommissie (Komnas ham) en werden er voor sommige wapens exportvergun-ningen geweigerd. Maar er zijn toch ook in 1997 en 1998 vergunningen afgegevenvoor de export van een groot aantal wapens en ammunitie, waaronder voor trai-ningsfaciliteiten voor het bestormen van huizen en gebouwen. De kritiek werdzeer fors en er kwam grote verdeeldheid in de Britse regering naar buiten bij deleverantie van drie Hawk-straaljagers aan Indonesië in het najaar van 1999.28

Amnesty bekritiseerde bovendien de geringe hoeveelheid details in de jaar-rapporten, hetgeen het moeilijk maakte het Britse beleid te beoordelen. Men zoudaaraan kunnen toevoegen dat het ook ontbreekt aan conditionaliteit.

Binnen het dfid bestaan er hiernaast andere vraagtekens, in het bijzonder overhet verband tussen de verdediging van mensenrechten en ontwikkeling. De doel-stelling van het huidige mensenrechtenbeleid is zeker niet het doen verdwijnenvan de armoede. Het beleid is ook niet gericht op diegenen die het minst gebruik


177


(kunnen) maken van politieke, mensen- en burgerrechten. De nadruk zou te veelliggen op de politieke en burgerrechten ten koste van de sociale en economischerechten. Tevens zouden ook de rechten van bepaalde groepen, meer dan van indi-viduen, binnen het beleid een plaats moeten krijgen. Men ziet dus problemen metde operationalisering: het begrip mensenrechten is alomvattend maar welke rech-ten dan in een specifiek ontwikkelingsland en ontwikkelingsbeleid prioriteit moe-ten krijgen, is onduidelijk. Daartoe is momenteel geen ‘operational guidance’. 29

3.4 nederl and


Kort na haar aantreden in 1998 kondigde de nieuwe minister voor Ontwikke-lingssamenwerking, Eveline Herfkens, aan dat het aantal landen waaraanNederland ontwikkelingshulp gaf, drastisch verminderd zou worden. Efficiëntie-overwegingen werden als eerste reden daarvoor gegeven: het aantalvan 131 landen waaraan Nederland hulp gaf (88 daarvan ontvingen meer dan eenmiljoen dollar volgens de dac-cijfers van 1997) was niet ‘behapbaar’ voor hetministerie. De minister zat met managementproblemen en bezuinigingen, waar-door zij het bilaterale hulpprogramma drastisch wilde herzien. Op 5 novemberberichtte zij daarover uiteindelijk de Tweede Kamer en op 26 februari 1999 werdde lijst met negentien landen naar de Kamer gestuurd.

De selectiecriteria voor deze uitdunning van landen zijn natuurlijk enigszins wille-keurig, maar kunnen objectiveerbaar gemaakt worden. De eerste set van criteriabetreft de behoefte aan hulp. Voor de mate van armoede gebruikt Herfkens de normvan de Wereldbank. Landen met een inkomen per hoofd van de bevolking onderde 925 dollar kunnen nog wel zachte leningen van de Bank krijgen, daarbovenniet meer. Daarnaast is het hulpvolume dat de landen ontvangen een criterium.

De tweede set van criteria betreft de relatie met het hulpontvangende land.Het gaat daar ten eerste om good governance. In de brief van minister Herfkenszijn dat de twee criteria ‘kwaliteit van beleid’ en ‘kwaliteit van bestuur’.Herfkens legt het gebruik van het tweede en derde criterium niet erg duidelijkuit. Zij schrijft: “Goed bestuur vergt een beoordeling van de kwaliteit van hetbeheer van overheidsgelden (inclusief de mate waarin corruptie in het land voor-komt). Tevens wordt in beschouwing genomen de situatie op het terrein vandemocratisering van de samenleving en de naleving van mensenrechten.”30

Daarnaast schrijft de minister dat het niet om een momentopname gaat, maar ommeerjarige trends. Wat betreft goed beleid, zal worden gekeken naar het oordeelvan “de relevante multilaterale organisaties … op het gebied van sociaal enmacro-economisch beleid.”

Wat betreft de duiding van het begrip goed bestuur, blijft het dus bij een paar zin-netjes. Hoe het precies tot de selectie van landen heeft geleid, wordt niet helder.Dit komt overeen met wat er in eerdere beleidsstukken ten aanzien van goed

178

bestuur is gezegd.31 Zeker is dat er een delegatie van Buitenlandse Zaken naar deWereldbank is gestuurd om de lijst op te halen van landen met goed bestuur,waarop het rapport Assessing Aid was gebaseerd. Zeker is ook dat er vanuit talvan Nederlandse ambassades in ontwikkelingslanden druk is uitgeoefend ombepaalde landen op de lijst te krijgen of te houden. Die druk was er ook vanambassades van ontwikkelingslanden zelf, van werkgeversorganisaties enbedrijven. Dit heeft geresulteerd in een lijst van negentien landen (plus drie vooreen beperkte hulprelatie: Egypte, Zuid-Afrika en de Palestijnse gebieden), waar-bij de nodige vragen konden worden gesteld. De Kamer boog zich dan ook overde toepassing van de criteria, juist die van goed bestuur en goed beleid.

Vraagtekens betreffen allereerst landen met forse mensenrechtenschendingen(zoals Pakistan en Zimbabwe) en landen in oorlog (Ethiopië en Eritrea, Rwanda).Die vraagtekens plaatste de minister zelf ook al. Daarnaast zijn er twijfels overhulp aan landen met een hoog inkomen, zoals Zuid-Afrika, maar ook ‘the minis-ter’s darling’ Macedonië (dat lid uitmaakt van de Nederlandse kiesgroep van deWereldbank en daar het hart van de minister veroverde). Ten slotte zijn er vragente stellen bij de landen die nu bij donoren ‘populair’ zijn (Oeganda, Ghana), bij-voorbeeld of zij die populariteit morgen nog zullen hebben.

Vraagtekens zijn er ook bij de afvallers. Want er zijn landen met een behoorlijkbestuur waar Nederland actief was met een naar verluidt goed draaiend Neder-lands programma, die niet op de lijst van negentien staan. Kaapverdië is hiervaneen voorbeeld.

Het begrip ‘goed bestuur’ is aanzienlijk verder uitgewerkt in een intern werkdo-cument van Buitenlandse Zaken onder de titel Bevordering van Goed Bestuur inhet Nederlands buitenlands beleid.32 De definitie van goed bestuur luidt als volgt:“Goed bestuur betreft de transparante, verantwoordelijke en doeltreffende aan-wending van gezag en middelen door de overheid, in dialoog met de bevolking.”De twee belangrijke beginselen in deze definitie zijn volgens de nota het beginselvan legitiem regeren en dat van effectief regeren.

Daarin zijn vier elementen te onderscheiden. Het eerste element is het bevorde-ren van participatief bestuur door deelname van de bevolking in het bestuur(door versterking van het representatieve karakter van het parlement, vergrotingvan vrouwelijke deelname, steun aan maatschappelijke organisaties en de vrijepers, versterking van decentralisatieprocessen, en dergelijke). Op de tweedeplaats is bevordering van transparant bestuur van belang, waarvoor het afleggenvan rekenschap de basis vormt. Dit betekent onder andere goed financieel beheeren het bestrijden van corruptie. Dat kan onder meer geschieden, aldus de nota,door versterking van de capaciteit van de wetgevende, uitvoerende en recht-sprekende macht van de overheid, bevordering van de vrije vergaring van infor-matie over het overheidsbeleid en versterking van het onafhankelijk toezicht opoverheidsfinanciën. Het derde element is rechtmatig, rechtszeker en rechtvaardigbestuur. Dat betekent een heldere verdeling van de functies van de verschillende


179


staatsmachten, bevordering van de rechtsstaat, maar ook een hoge kwaliteit vanuitvoering van staatstaken. Het bevorderen van de onafhankelijkheid van derechterlijke macht en het ontwikkelen van inspraak- en klachtenprocedures zijnook belangrijke onderdelen van dit derde element. Het laatste element van goedbestuur is effectief bestuur door doeltreffend en doelmatig gebruik van over-heidsmiddelen. Heldere wetten en regelingen, alsmede goede financiële controlezijn hier van betekenis. Versterking van weten regelgeving, regulering van debancaire sector, verbetering van de financiële verslaggeving worden genoemd alsactiviteiten om dit te bereiken.

In de nota staat nadrukkelijk dat goed bestuur zowel een (ontwikkelings)doel-stelling als een (selectie)criterium is. Er staat ook dat goed bestuur zowel deontwikkelingssamenwerking, de buitenlands-economische als de buitenlands-politieke betrekkingen raakt en hierin bevorderd dient te worden. Aan de notaontbrak echter nog een praktische uitwerking. Hij werd moeilijk operationali-seerbaar geacht en is daarom niet als officieel stuk naar buiten gebracht.De minister gebruikte de nota wel in een rede die zij in januari 1999 afstak.33

Hierin benadrukte zij dat goed bestuur geen nieuw vlaggenschip was van eenethische buitenlandse politiek of een instrument om uit de gratie gevallen ont-wikkelingslanden de wacht aan te kunnen zeggen. Het benadrukken van goedbestuur legde in haar ogen de vinger op de zere plek: “Op het voor eigen doel-einden verslinden van publieke fondsen door een dunne bovenlaag van de bevol-king. Op puissant walgelijke rijken die geen of nauwelijks belasting betalen...Kortom: goed bestuur klaagt overheden aan die volledig buiten de harten enhoofden van mensen staan en nalaten hun kerntaken te vervullen.”

Binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt erkend dat er bij de uitwer-king van de elementen of criteria van goed bestuur naar concrete situaties zeersnel een hoge mate van subjectiviteit ontstaat. Daardoor is het moeilijk om er eengoede maat op los te laten en een zekere mate van willekeur is dan onvermijde-lijk. In de lijst van landen die na de selectie tot stand kwam, hebben bijvoorbeeldhistorische banden dan ook een belangrijke rol gespeeld. In die zin wordt er ookafstand genomen van het Wereldbank-rapport Assessing Aid, waarin een groteafstand tot de praktijk wordt geconstateerd. Een uitdaging is bovendien nog hetbij elkaar brengen en met elkaar verbinden van de verschillende elementen vangoed bestuur en van ‘goed beleid’, in het bijzonder van macro-economisch enmonetair beleid. Er wordt daar nog een duidelijke, ook intern bureaucratischescheiding gezien.

Op het terrein van corruptie is er officieel een beleid van zero tolerance, maarfeitelijk is er nog geen beleid. De minister heeft in redevoeringen en in het zoge-naamde Utstein-overleg34 de bestrijding van corruptie verschillende malen naarvoren gehaald. Ook organiseerde Nederland eind april 2000 een internationaleconferentie over corruptie en ontwikkelingssamenwerking in Maastricht.Daardoor is wel duidelijk dat men niet streeft naar een ‘quick-fix’-benaderingmaar naar een geleidelijke, meer procesmatige aanpak.

180

3.4.2 goed bestuur en mensenrechten

Op het terrein van mensenrechten volgt Nederland al jaren een ambivalentbeleid. Het was weliswaar één van de eerste donoren die het beleid vastlegde ineen nota, maar in 1948 bij de onderhandelingen over de Universele Verklaringvan de Rechten van de Mens verzette het zich nog tegen het recht op zelfbeschik-king en het onthield zich van stemming bij anti-apartheidsresoluties in de vn(zie Hoebink 1999). De massaslachtingen in Indonesië na de staatsgreep van 1965werden niet veroordeeld, de staatsgreep werd begroet en kort erna werd de hulp-relatie met Indonesië begonnen. Pronk toonde zich daarentegen in de jarenzeventig voorstander van een harde lijn ten aanzien van Indonesië, maarprobeerde juist in gesprek te komen met Noord-Vietnam en Cuba.

In de eerste nota over mensenrechten en buitenlandse beleid, verschenen in hetbegrotingsjaar 1978-79, werd in het speciale hoofdstuk over mensenrechten enontwikkelingssamenwerking aangegeven dat er meer en meer voorwaardengehecht zouden worden aan de verstrekking van hulp, omdat men “door hetgeven van hulp in feite bijdraagt aan het voortbestaan van repressieve regimes.”35

De keuze voor programmalanden werd in deze tijd gezien als een moment om demensenrechtensituatie te testen; van de andere kant wordt er in de nota bena-drukt dat men hulp niet wil gebruiken als een instrument om landen te belonenof te straffen al naar gelang hun mensenrechtensituatie. Daarna volgde een drietalvervolgnotities, waarvan de meest recente (1997) de vooruitgang op het terreinvan mensenrechten sinds het einde van de Koude Oorlog begroet, maar wel nogaandacht vraagt wordt voor de rechten van vrouwen, kinderen en minder-heden.36

In het midden van de jaren tachtig verdwenen mensenrechten naar het tweedeplan. Vooral het Nederlandse beleid ten aanzien van Sri Lanka en Pakistan wasambigu, terwijl met Indonesië eerder hartelijke verhoudingen werden onder-houden. Slechts ten aanzien van Suriname volgde Nederland, na het aftreden vanpresident Chin A Sen in februari 1982 en de decembermoorden in datzelfde jaar,een confrontatiebeleid, waarbij het land alleen nog noodhulp kreeg.

Men zou kunnen concluderen (cf. Hoebink 1999:194), dat Nederland ten aanzienvan de ontwikkelingslanden waarmee het een ontwikkelingssamenwerkings-relatie heeft, drie soorten van beleid heeft: 1 één voor de grote landen, Indonesië voorop, waartegenover men over het

algemeen zeer voorzichtig is;2 een over het algemeen striktere houding ten opzichte van kleine ontwikke-

lingslanden; en, 3 een bijzonder strikte houding ten opzichte van Suriname. Zo figureren ernstige mensenrechtenschenders als Indonesië, Pakistan, Soedanen Kenia al twintig jaar, en recentelijk ook China, in de top van hulpontvangendelanden.


181



Vooral in de jaren negentig is de steun vanuit het bilaterale programma voordemocratisering en handhaving van mensenrechten toegenomen. Het overgrotedeel bestond uit kortlopende activiteiten waarvoor jaarlijks middelen werdentoebedeeld.

Al lange tijd staat er op de begroting van Buitenlandse Zaken een post vanongeveer 20 miljoen gulden ten behoeve van het bijstaan van slachtoffers vanmensenrechtenschendingen en van een vijftal internationale organisaties op hetgebied van mensenrechten. Tevens was er een bedrag van ongeveer gelijke groot-te voor de versterking van overheidsapparaten, steun bij verkiezingen en derge-lijke. In de loop van de jaren negentig is dat laatste bedrag sterk verhoogd totongeveer 50 miljoen gulden in 1999 en 2000. Voor conflictbeheersing, goedbestuur en steun aan de overgang in Midden- en Oost-Europa is door toedoenvan de vredesoperaties in totaal meer dan een half miljard gulden uitgetrokken,maar slechts 67 miljoen daarvan geldt als officiële ontwikkelingshulp.37 Van dezemiddelen werden onder andere verkiezingswaarnemingen betaald, de opleidingvan diplomaten, de open ombouw van het politie-apparaat in Zuid-Afrika enRwanda.

Vanaf 1996 kende het Ministerie van Buitenlandse Zaken twee directies waarvande één zich op goed bestuur (Directie Mensenrechten, Goed Bestuur en Demo-cratisering) en de ander zich op institutionele ontwikkeling ging richten (DirectieSociale en Institutionele Ontwikkeling). Per januari 2000 werd de eerste directiesamengevoegd met die van Vredesopbouw tot de Directie Mensenrechten enVredesopbouw. Tegelijkertijd werd de besteding van de middelen gedecentrali-seerd en naar de ambassades overgeheveld, alsmede het aantal landen beperktwaaraan nog steun op dit terrein zou worden verstrekt.

Veel steden hebben stedenbandprogramma’s. Daarvan financiert de Nederlandsecentrale overheid voor zo’n 4 miljoen gulden mee via het programma Gemeente-lijke Samenwerking Ontwikkelingslanden via de Vereniging van NederlandseGemeentes, die ook een sterk coördinerende en adviserende taak op dit terreinheeft. Aan dit programma werken ruim 35 grotere gemeentes en een aantal nuts-bedrijven mee. De vng werkt ook samen met een aantal particuliere ontwikke-lingsorganisaties. Er is hier in zekere zin sprake van een reiscircuit, veel projectenlopen moeizaam en er is weinig sprake van vernieuwing. Een evaluatie in 1997 gafeen positieve waardering van de zijde van de verschillende gemeentes te zien.

Aangegeven wordt dat veel van de projecten uitlopen op een fiasco. Een belang-rijk deel van deze hulp wordt geïmplementeerd via undp, zoals de wederopbouwvan het politie-apparaat in Rwanda. Nederland heeft, als een grote donor aan deundp en actief lid in de uitvoerende raad, deze organisatie sterk de kant opge-duwd van goed bestuur.

182

3.5 fr ankrijk


Het Franse ontwikkelingsbeleid heeft tot zeer recent altijd nadrukkelijk in hetteken gestaan van het verdedigen van de Franse belangen overzee en de ‘Franco-phonie’. Dat gold ook voor het beleid onder Mitterand. In het bijzonder metbetrekking tot Afrika heeft dat in de laatste jaren tot een stroom van onthullin-gen, publicaties en parlementaire onderzoeken geleid.38 Daarin worden de drielijnen van het buitenlands beleid ten aanzien van dit continent, ook wel hetfoccartisme genoemd,39 beschreven als politiek (in het bijzonder de financieringvan de verkiezingscampagnes van de Franse politieke partijen), militair (de Fran-se aanwezigheid in veel landen in Afrika) en olie (Elf). Dat komt na een periodewaarin het Franse ontwikkelingsbeleid met een waas van geheimzinnigheid wasomgeven en waarin het, alleen al vanwege de complexe organisatorische struc-tuur en het ontbreken van basisdocumenten, moeilijk was hier zicht op tekrijgen. Zelfs als men bereid is het Franse ontwikkelingsbeleid te verdedigen, dangeeft men toe dat het beleid een voortzetting is van het Franse kolonialisme enallereerst een politiek zaak is (Lanne 1998). Het is duidelijk dat in een dergelijkbeleidsklimaat een begrip als goed bestuur weinig betekenis heeft.

Het is nota bene president Jacques Chirac, die in verschillende publicaties wordtbeschreven als de ‘grootmeester’ van het foccartisme,40 die het begrip bonnegouvernance, een anglicisme, introduceerde. Hij gaf daarmee een vervolg aan deredevoering van zijn voorganger, François Mitterand, die op de Frans-Afrikaansetop in La Baule41 in juni 1990 democratisering en het meerpartijensysteem alsvoorwaarde en democratische stabiliteit als doel in het Franse ontwikkelings-beleid introduceerde. Openbare en interne documenten die uitleg geven aan datbeleid zijn er niet. Het is opmerkelijk dat ook in een recent parlementair rapportin opdracht van premier Jospin niet wordt ingegaan op de doelstellingen van hetFranse beleid bijvoorbeeld ten aanzien van democratisering en bevordering vande mensenrechten.42 Daarentegen zijn er sinds Mitterand’s redevoering in LaBaule wel enige voorbeelden van Franse sancties tegen landen die weinig aan-stalten maakten met democratisering.

In februari 1998 besloot de regering Jospin, nadat een paar jaar eerder de regeringJuppé tevergeefs hetzelfde had geprobeerd, tot een hervorming van de Franseontwikkelingssamenwerking. Dit besluit werd genomen mede door de een jaareerder geuite scherpe kritiek van het dac op de ondoorzichtigheid van de organi-satie, de procedures en de begroting. Vanaf 1999 geschiedt de hulpverlening van-uit twee polen, namelijk vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken (waaraanhet oude ministerie van Coopération wordt gevoegd) en vanuit het Ministerie vanEconomie en Financiën. De uitvoeringsaspecten worden geheel overgelaten aanhet Agence Française de Développement (de vroegere Caisse Française).Bovendien worden de vroegere missions voor ontwikkelingssamenwerking inde hulpontvangende landen gevoegd bij de ambassades als services. Er is een


183


interministerieel comité voor internationale ontwikkelingssamenwerking inge-steld onder voorzitterschap van de premier. Daarnaast wordt er vanaf 1999 éénbegroting voor ontwikkelingssamenwerking aangeboden. De hulpontvangendeen ontwikkelingslanden worden ingedeeld in twee groepen: de Zone de la Solida-rité Prioritaire, waarin zich de ‘minst ontwikkelde landen’ bevinden en waaropde hulp zal worden geconcentreerd; en een groep van landen uit Azië en Latijns-Amerika waar het doel vooral politieke, culturele en commerciële aanwezigheidzal zijn. De hulp met de landen uit de Zone Prioritaire zal in een breder kader ineen verdrag worden vastgelegd.43

De hervorming zou de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking gedi-versifieerd hebben, zodat naast de vermindering van armoede en het stimulerenvan economische groei en ontwikkeling, ook het bevorderen van de rechtsstaaten mensenrechten, alsmede van vrede en de dialoog tot de centrale doelstellingen(de zes axes stratégiques) van het Franse beleid behoren. In interne stukken is eenen ander echter niet verder uitgewerkt.

In de commentaren is deze verandering toegejuicht en als zeer noodzakelijk(mede vanwege het vroegere beleid) beschreven, al werd betreurd dat het vooralom organisatorische veranderingen lijkt te gaan en dat de gehele hervorming zichin de achterkamers van de bureaucratie heeft afgespeeld. Enig wantrouwen blijft.Zo zijn de criteria voor de landen die toegelaten worden tot de Zone de laSolidarité Prioritaire nauwelijks uitgewerkt, in het bijzonder niet ten aanzien vanhandhaving van de mensenrechten en democratisering. Juist hier had men in hetlicht van de “duisternis” in het verleden de “meest grote transparantie”verwacht.4 4 De conclusie is dat de hervorming van de Franse ontwikkelings-samenwerking “nog in de diepte geherdefinieerd moet worden.”45


Ook Frankrijk heeft in het recente verleden verkiezingswaarnemers uitgezondenen steun gegeven voor het organiseren van verkiezingen. Maar in nogal watgevallen (Comoren, Niger, Tsjaad) zijn de Franse ‘verkiezingswaarnemers’ ervanbeschuldigd in werkelijkheid de verkiezingen te hebben gefraudeerd ten gunstevan een Frankrijk welgevallige kandidaat. In ieder geval bleken de Franse verkie-zingswaarnemers over de fraude bij deze verkiezingen een geheel ander oordeelte hebben dan andere buitenlandse missies.46 Zelfs televisies werden beschikbaargesteld aan dorpen in Niger, zodat de dorpelingen de debatten zouden kunnenvolgen.47

Van de andere kant heeft Frankrijk traditioneel vele duizenden coöperantenuitgezonden die bijvoorbeeld recentelijk betrokken zijn geweest bij belasting-hervormingen, verbetering van de efficiëntie van douane-systemen en van hetmanagement van de gezondheidssector. Ook op het terrein van de bevorderingvan de rechtsstaat is er al langere tijd een aantal projecten op juridisch vlak en terondersteuning van politiekorpsen.48 De opleiding van juristen (op de École

184

Nationale de la Magistrature in Bordeaux), het geven van juridische adviezen enhet uitzenden van magistraten kost jaarlijks zo’n 60 miljoen franc. Het budgetvoor alle projecten (tussen de 30 en 40) op het terrein van de bevordering van derechtsstaat is de laatste jaren gedaald van 270 miljoen franc naar tussen de 150 en200 miljoen in 1999; bijna de helft daarvan gaat naar politieprojecten.Het merendeel van de projecten wordt uitgevoerd in West-Afrika, maar eenbehoorlijk aantal, vooral met betrekking tot politiesamenwerking en de bestrij-ding van de drugshandel, in Latijns-Amerika.

Een ander deel van de projecten bevindt zich op het terrein van de opbouw vanoverheidsinstituties, bijvoorbeeld via opleidingen in Frankrijk (École Nationald’Administration) en via bijdragen aan de hervorming en decentralisatie van hetstaatsapparaat. Een derde element is wat in Frankrijk de coopération décentraliséegenoemd wordt, de jumelage van meer dan 250 Franse steden en dorpen metsteden en dorpen in ontwikkelingslanden, opnieuw vooral in West-Afrikagelokaliseerd (200 in Franstalig Afrika), in het bijzonder in Senegal en Mali.De Franse staat co-financiert hier voor zo’n 60 miljoen franc, terwijl de regio’sen gemeentes het tienvoudige bijdragen (zie Petiteville 1995).


185


4 een eerste toetsing: analyse vanhulpcijfers en l andenbeleid

Aangezien bij veel donoren in een afweging met commerciële en politiek-strate-gische belangen het mensenrechtenbeleid de nodige ambivalentie vertoonde,mag men verwachten dat de recente aandacht en doelstellingen op het terreinvan goed bestuur nog niet altijd en overal hun plaats hebben gevonden in eenconcrete uitwerking van beleid. Een verscherping of verscherpte toepassing vancriteria zou in eerste instantie te vinden moeten zijn in veranderingen in de lijstvan hulpontvangende landen. Vervolgens zou dit moeten terugkomen in devermindering of vermeerdering van hulpvolumes of de verandering van hulp-kanalen. Dit geheel zou zich moeten reflecteren in landen- en regiobeleidsdocu-menten. Ten slotte zouden veranderingen zichtbaar moeten worden in projectenen programma’s. Het onderstaande gaat vooral de mogelijke veranderingen na inde lijst van landen, in hulpvolumes en in landenbeleidsdocumenten.

Uit tabel 4 blijkt dat de meeste hier behandelde donoren hun hulp versnipperenover een groot aantal landen. Zelfs een land als Denemarken, dat zijn hulp in dejaren negentig concentreerde op minder landen en minder sectoren, zag recente-lijk zijn hulp aan de eerste tien hulpontvangers toch verhoudingsgewijs weerafnemen. De landenlijst van de meeste donoren is in het afgelopen decenniumvrijwel onveranderd gebleven, met uitzondering van Denemarken, België, Frank-rijk en Spanje, en zeer recent Nederland. Slechts in het geval van Denemarken,België en Nederland lijkt het respect voor mensenrechten en/of goed bestuurenige rol van betekenis te hebben gespeeld, al zeggen alle donoren deze criteriaook daadwerkelijk te hebben gebruikt.

Noch het ontbreken van goed bestuur noch schending van mensenrechten zijn inhet recente verleden aanleiding geweest voor het Verenigd Koninkrijk om eenverandering aan te brengen in de lijst van hulpontvangers. Een uitzondering isNigeria, waarmee de hulprelatie kortstondig was beëindigd, maar vorig jaar weeris hervat. Wel is er sprake van vermindering van hulp in de gevallen van Pakistan,Gambia, Kenia en Birma.

In het verleden is de Zweedse hulp geconcentreerd geweest op 15 tot 20 landendie al bij het begin van de Zweedse ontwikkelingssamenwerking en in de eerstehelft van de jaren zeventig op de lijst zijn komen te staan. In de laatste vijftien jaarheeft het aantal landen zich sterk uitgebreid, gedreven door buitenlands politiekeoverwegingen. Nu heeft men programma’s in bijna alle ontwikkelingslanden; ineen twintigtal landen met uitgebreide missies van sida en in een aantal anderelanden vooral via niet-gouvernementele organisaties. In het verleden is alleenChili (na de staatsgreep in 1973) vanwege ernstige mensenrechtenschendingenvan de lijst geschrapt.

186

Zoals gesteld heeft Frankrijk, sinds de redevoering van Mitterand in La Baule in1990 waarin hij het verstrekken van hulp verbond met engagement voor demo-cratiseringsprocessen, een aantal malen maatregelen genomen tegen landenwaarin democratisering stokte of niet op gang kwam. Dat betrof het opschortenvan de hulp aan Zaïre (1991) en Togo (1993) en het tijdelijk vasthouden van hulpaan Benin (Cumming 1995).

Slechts in enkele gevallen heeft Nederland besloten na ernstige mensenrechten-schendingen landen van de lijst te schrappen. Dat betrof in de eerste helft van dejaren zeventig Oeganda en Chili. Andere ernstige mensenrechtenschenders, zoalsIndonesië en Pakistan, zijn daarentegen altijd op de Nederlandse lijst blijvenstaan en hebben zelfs in het volume en de vorm van de hulp nauwelijks enigeconditionaliteit van Nederlandse kant gevoeld. Vooral het beleid ten aanzien vanIndonesië heeft daarbij altijd sterk ter discussie gestaan en tot verschillendebotsingen geleid tussen de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en dievan Buitenlandse Zaken en tussen de minister en het parlement. Uiteindelijkleidde een tijdelijke opschorting van het overleg over de besteding van de hulpnaar aanleiding van het bloedbad op Oost-Timor tot het opzeggen van de hulp-relatie door president Suharto, die met het oog op de presidentsverkiezingenenige publieke steun kon gebruiken.49

Niet alle donoren beschikken over landenbeleidsdocumenten, of zogenaamdecountry strategy papers. Bovendien is een aantal van dit soort documenten somsvan ouder datum, zodat ze niet het recente beleidsdenken reflecteren. Nederlandheeft alleen de beschikking over regiobeleidsdocumenten, die bijna van naturevaag, weinig precies en generalistisch zijn.

Vooral in enige recente Britse landenbeleidsdocumenten wordt een stevige toongezet over elementen van goed bestuur. Zo staan in het landenbeleidsdocumentover Kenia niet alleen klachten over de schendingen van mensenrechten en derecente verkiezingen, maar ook dat de Keniaanse ambtenarij de grootste in deregio is, maar met zeer lage salarissen en productiviteit. Dit betekent dan voor hetBritse beleid dat men in het bijzonder de autonomie van sleutelinstituties als deRekenkamer wil ondersteunen, maar ook wil bijdragen aan de tweede fase vanhet Civil Service Reform Programme. Met andere donoren wil Groot-Brittanniëbovendien de corruptie aanpakken. Zelfs in het document over India zijn derge-lijke kritische opmerkingen te vinden onder het kopje ‘Politics and Governance’.Zo wordt gesteld dat corruptie wijd verspreid is en dat het moeilijk is, ondanks deonafhankelijkheid van de gerechtshoven, om corrupte politici veroordeeld tekrijgen. Dat betekent onder andere dat men de Britse hulp vooral wil richten opeen aantal deelstaten die gericht zijn op hervormingen en armoedebestrijding.

De recente Zweedse documenten zijn wat voorzichtiger van toon, maar ook indeze wordt onder het kopje good governance aandacht besteed aan zaken als deinefficiëntie van staatsapparaten, corruptie en het gebrek aan accountability.Zo wordt in het Tanzania-document de regering Mkapa geprezen om zijn recente


187


initiatieven op het terrein van corruptiebestrijding, maar wordt tegelijkertijdgeconstateerd dat corruptie, doordat zij doorgedrongen is in alle lagen van hetstaatsapparaat, een belangrijke hinderpaal voor ontwikkeling is geworden.Daarnaast wordt er gewezen op de zwakke positie van de overheid die niet instaat is allerlei voorgenomen plannen en maatregelen ook daadwerkelijk uit tevoeren door een zwakke bureaucratie en veel red tape. In het landendocumentover Kenia wordt ook de nodige aandacht besteed aan corruptie en de nadeligeeffecten die dit heeft op het bestuur. Tevens is er speciale aandacht voor de rolvan de massamedia en het maatschappelijk middenveld. Minder dan in de Britsedocumenten leidt dit tot strakke lijnen in de Zweedse financieringsstrategie inKenia.

Van andere, hier behandelde donoren zijn geen landenbeleidsdocumentenaanwezig of zijn er slechts regio-beleidsdocumenten die zich op een veel hogerabstractieniveau bevinden en die slechts in zeer algemene termen gestelde refe-renties naar goed bestuur hebben.

188

5 conclusies

Zes jaar geleden concludeerden Mik Moore en Mark Robinson dat er vijf problemenwaren bij het gebruik van ontwikkelingshulp om goed bestuur te bevorderen: eenteveel aan definities, verwarrende definities, inconsistentie in de implementatie, deonbetrouwbaarheid van buitenlandse pressie en de ongebalanceerde agenda waarinconditionaliteit gekoppeld is aan slinkende hulpstromen (Moore and Robinson1994). Men zou kunnen stellen dat er sindsdien niet veel veranderd is.

Op grond van de bestudeerde documenten en de interviews, alsmede op basisvan de internationale literatuur zouden we tot de conclusie kunnen komen dat erdrie benaderingen zijn van het begrip goed bestuur.50 Die benaderingen lijken, inzekere zin, visies op de eigen staat en democratisering te symboliseren. De eerstezouden we een ‘technocratische’ kunnen noemen, waarbij het accent vooral ligtop het goed functioneren van de staatsinstituties: goed functionerend toezicht,efficiënte productie van diensten, zo weinig mogelijk corruptie, met een zo‘klein’ mogelijk staatsapparaat. ‘Accountability’ en ‘transparency’ zijn hier desleutelbegrippen. Op dit moment wordt geprobeerd de verschillende elementendaarvan in een waarderingssysteem onder te brengen. Deze benadering is vooralte vinden bij de multilaterale donoren.51

De tweede zou men de ‘mensenrechtenbenadering’ kunnen noemen. Het accentligt hier op handhaving van mensenrechten: eerst en vooral een goed functio-nerend juridisch systeem (bescherming van de integriteit van de persoon,vrijwaring van martelingen), maar tevens, vooral gepropageerd in het laatstedecennium, de aanwezigheid van een democratische structuur (vrijheid vanorganisatie, van pers, meerpartijensysteem e.d.). In het bijzonder bij de Scandina-vische landen is een dergelijke invulling van het begrip goed bestuur zichtbaar.Een subvariant zou hier de benadering van het Amerikaanse usaid kunnen zijn,dat het accent sterk legt op het houden en het goede verloop van verkiezingen.

In de derde benadering wordt, meer nog dan bij de eerste twee, goed bestuurgezien als een middel. Goed bestuur dient dan om armoedebestrijding mogelijkte maken. Het gaat daarbij om het instellen van de staatsorganen op armoede-bestrijding, alsmede om het toegang verschaffen van de armen tot staatsorganen.Deze ideeën zijn nog weinig uitgewerkt. Vooral structurele hervormingen (zoalslandhervorming) die nodig zijn om armen toegang te geven tot productiemidde-len blijven (nog) buiten beschouwing.

In de meeste donorlanden ontbreekt het niet eens zozeer aan een heldere con-ceptualisering van het begrip goed bestuur, maar veeleer aan het doordenken vandat begrip naar de centrale beleidsdoelen van ontwikkelingssamenwerking en hetverband daartussen. Ook is er weinig reflectie op de consequenties van hetgebruik van goed bestuur voor de beleidspraktijk.


189


Slechts in het geval van Groot-Brittannië lijkt er een proces gaande van het steedsweer leggen van verbindingen van beleid rondom goed bestuur en mensenrechtennaar de hoofddoelstelling van het Britse ontwikkelingsbeleid, dat wil zeggen: deuitbanning van armoede. In de meeste beleidsdocumenten van andere donorenworden goed bestuur en de verschillende elementen daarvan nogal geïsoleerdbekeken. Als goed bestuur naast doel ook middel is, wat eenieder benadrukt, danzou men verwachten dat het verband tussen goed bestuur en verder liggende doe-len nadrukkelijker wordt geformuleerd. Men kan zich niet aan de indruk onttrek-ken, dat op de achtergrond toch veelal beelden van en reflecties op de eigen samen-leving en eigen ontwikkeling van donorlanden een rol spelen en zelfs eenvoorbeeldfunctie hebben. Dat kan leiden tot een zekere dogmatiek ten aanzien vandemocratiseringsmodellen, inrichting van de rechtsstaat, herverdelingsbeleid.

Bilaterale donoren hebben moeite de verschillende elementen van goed bestuuruit te werken en de betekenis van die elementen naar beleidsinstrumenten tevertalen. Het zoeken van een balans tussen sanctie en stimulering is daarbij even-eens problematisch, zoals ook het vinden van een evenwicht tussen excessievebemoeienis (bij het opvoeren van conditionaliteit) en een ‘hands-off’-beleidwaarbij alle verantwoordelijkheid bij de hulpontvanger wordt gelegd in het kadervan de bevordering van ownership.52 Dit mede omdat over de effectiviteit vanpolitieke conditionaliteit nog minder duidelijkheid bestaat dan over economischeconditionaliteit.

Opmerkelijk is dat de verschillende donoren hun beleidswijzigingen en -plannenin betrekkelijk isolement volvoeren. Er is binnen het Development AssistanceCommittee van de oeso weliswaar een werkgroep op het terrein van participatieen goed bestuur, maar alleen al door het verschillend belang dat donoren hieraanhechten verkeert deze werkgroep in een impasse. Daarnaast blijkt het moeilijkafspraken of ideeën die binnen de werkgroep ontwikkeld zijn, ook daadwerkelijkte vertalen naar de ministeries vanwege de interne verkokering en de afstand dieer bestaat tussen de ‘beleidsformuleerders’ en de staf in het veld. Onder andereom deze redenen verlopen de experimenten op het terrein van participatie engoed bestuur in een viertal ontwikkelingslanden weinig succesvol. Ook tussen demeer gelijkgezinde donoren is er geen of slechts zeer beperkt overleg over debeleidswijzigingen die op centraal niveau worden doorgevoerd. Het lijkt erop datdit gegeven in de veldsituaties menigmaal moeilijke confrontaties oplevert.

Nagenoeg alle donoren hebben programma’s ontwikkeld – sommige vanaf hal-verwege de jaren tachtig, maar de meeste meer recent – om goed bestuur en dehandhaving van mensenrechten te ondersteunen en te stimuleren. Bilateraledonoren begeven zich hiermee nogal eens op het terrein van particuliere hulp-organisaties. Dit betreft zowel de steun aan mensenrechtenorganisaties, als meerrecent ook de opbouw van de zogenaamde ‘civil society’. Er zijn nog vrij weinigevaluaties beschikbaar van dit soort programma’s. De eerste gegevens wijzen erechter op dat ook deze projecten dezelfde soort problemen ondervinden alseconomische projecten en programma’s.53

190

Dit betekent voor het Nederlandse beleid dat veel grotere voorzichtigheid isgeboden op een drietal vlakken. Ten eerste geldt dit voor het hanteren van hetbegrip goed bestuur als criterium voor het aangaan, veranderen en verbrekenvan hulprelaties. De relatie tussen goed bestuur en economische ontwikkeling oftussen goed bestuur en een effectieve aanwending van ontwikkelingshulp is nietgemakkelijk te leggen.5 4 Met name in het overgangsgebied tussen ‘goed’ en‘slecht’ waarin de meeste ontwikkelingslanden zich, uit de aard van hun ontwik-kelingsstatus, bevinden, zouden al te grote schokken in beleid vermeden moetenworden. Tevens vereist het hanteren van dit criterium een veel groter mate vandonoroverleg en -coördinatie dan tot nu toe gebruikelijk is.

Op de tweede plaats is er zo weinig bekend over de effectiviteit van politiekeconditionaliteit dat er veel voorzichtiger en gevarieerder met het instrumen-tarium op dit terrein zou moeten worden omgesprongen. Politieke druk vanuitde Kamer en maatschappelijke organisaties dwingt aarzelende ministers nogaleens tot onverwachte actie. Meer studie over het succes en falen van conditionali-teit zou tot een ontwikkeling van scenario’s kunnen leiden die een strategischgebruik van beschikbare middelen koppelt aan heldere politieke stellingnamesdie vanuit publiek en politiek worden verlangd. Tevens kan dit betekenen dat dewerking van binnenskamerse, zich achter gesloten deuren afspelende activiteit,zoals de beleidsdialoog, beter gewogen en in die scenario’s ondergebrachtkunnen worden.

Ten slotte zijn de ervaringen met projecten voor institutieopbouw en program-ma’s voor democratisering zo wisselend dat een betere invulling van dit soortactiviteiten, vastgelegd in een actieprogramma en op basis van een bestuderingvan ‘best practices’, dringend gewenst is. Dat vereist ook een koppeling vanprojecten en interventies op dit terrein aan ‘duurzame armoedebestrijding’, nogsteeds de hoofddoelstelling van het Nederlandse beleid. Het betekent ook eenweinig dogmatische, maar een flexibele en gecombineerde toepassing van deverschillende hulpvormen. Zelfs in één en hetzelfde land kan het betekenen datbegrotingssteun, ingezet in verschillende sectoren, bestaat naast sectorsteun ennaast projectsteun.

Dit alles vereist van het ministerie allereerst een grote landenkennis en kennisvan de wijze waarop verschillende overheidsinstituties en het maatschappelijkmiddenveld functioneren. Het betekent dat men moet beschikken over politieken economisch inzicht, organisatiekennis en zicht moet hebben op het effect vaninterventies. Die kennis is binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken nietaanwezig. De zich uitbreidende conditionaliteit betekent in deze setting, dat, wilhet ministerie niet louter blind varen op internationale organisaties als deWereldbank (die nog nooit in de historie hebben bewezen dat zij het ei vanColumbus in huis hebben), de luiken en ramen van Buitenlandse Zaken veelmeer open zullen moeten staan naar de Nederlandse (academische) wereld dantot nu toe.


191


Dit levert tevens drie terreinen op waarop verder onderzoek noodzakelijk is: 1 de effectiviteit van politieke conditionaliteit: welke veranderingen zijn

donoren in staat (geweest) te bewerkstelligen op het vlak van het bevorderenvan goed bestuur en de handhaving van mensenrechten?

2 In het verlengde hiervan: hoe wordt er door regeringen en door maatschappe-lijke organisaties in ontwikkelingslanden aangekeken tegen het instellen vancriteria en voorwaarden op het vlak van goed bestuur?

3 Wat zijn de resultaten van projecten en programma’s op het terrein van hetstimuleren van goed bestuur en de handhaving van mensenrechten en uitwelke goede ervaringen (‘best practices’) zijn er lessen te trekken voor toe-komstig beleid?

Het ware aan te bevelen dat discussies over de uitkomsten van dit type vanonderzoek meer tussen wetenschappers en beleidsmakers van verschillendeniveaus en binnen internationale settings plaatsvinden, zodat isolement enverkokering doorbroken worden.


192

Aan

tal o

ntva

ngen

-de

land

en

Aan

tal l

ande

n da

t mee

r dan

1 m

iljoe

n $

ontv

angt

Om

vang

van

de

nett

o O

DA

aan

de

groo

tste

tien

ont

-va

nger

s (i

n m

iljoe

nen

$)

Net

to O

DA

aan

eers

te ti

en a

ls p

er-

cent

age

van

tota

lene

tto

bila

tera

lehu

lp

Tien

mee

st

ontv

ange

nde

land

en(1

997)

Mee

st re

cent

e ja

ar v

oor

land

ense

lect

ie

Geb

ruik

te c

rite

ria

ZZwweedd

eenn

106

(199

7)

73 (198

8/89

)

70 (199

7)

406.

8(1

996/

97)

603

(198

8/89

)

31.2

(199

6/97

)

73.2

(1

988/

89)

Tanz

ania

Moz

ambi

que

Viet

nam

Irak

Indi

aEt

hiop

iëZu

id-A

frik

a N

icar

agua

Ang

ola

Oeg

anda

1994

on

twik

kelin

g ric

htin

gm

arkt

econ

omie

;de

moc

ratie

;re

spec

terin

g va

nm

ense

nrec

hten

doel

mat

ighe

id v

anhu

lp;

laag

mili

tair

aand

eel

in to

tale

ove

rhei

dsui

t-ga

ven

NNoooo

rrwweegg

eenn10

7(1

997)

92 (198

8/89

)

69 (199

7)

363.

9(1

996/

97)

338.

7(1

988/

89)

39.1

(199

3/94

)

72.9

(198

8/89

)

Moz

ambi

que

Tanz

ania

Pale

stijn

se A

dm.

Geb

iede

nBo

snië

-Her

cego

vina

Bang

lade

shZ

ambi

aEt

hiop

iëO

egan

daSr

i Lan

ka

n.a.

n.

a.

DDeenn

eemmaarr

kkeenn

88 (199

7)

62

(198

6/87

)

49 (199

7)

422.

8(1

996/

97)

306

(198

6/87

)

40.9

(199

6/97

)

66 (198

6/87

)

Tanz

ania

Oeg

anda

Indi

aG

hana

Moz

ambi

que

Bang

lade

shVi

etna

mZu

id-A

frik

aEg

ypte

Nic

arag

ua

1994

-95

arm

oede

;be

drag

ont

vang

en v

anan

dere

don

oren

;op

nam

e ca

paci

teit

enpe

rfor

man

ce;

voor

uitz

icht

en v

oor

inte

grat

ie v

an th

ema’

sal

s men

senr

echt

en e

nvr

ouw

en in

ont

wik

ke-

ling

Tabe

l 4La

nden

sele

ctie

Eur

opes

e D

onor

en

193


Aan

tal o

ntva

ngen

-de

land

en

Aan

tal l

ande

n da

t mee

r dan

1 m

iljoe

n $

ontv

angt

Om

vang

van

de

nett

o O

DA

aan

de

groo

tste

tien

ont

-va

nger

s (i

n m

iljoe

nen

$)

Net

to O

DA

aan

eers

te ti

en a

ls p

er-

cent

age

van

tota

lene

tto

bila

tera

lehu

lp

Tien

mee

st

ontv

ange

nde

land

en(1

997)

Mee

st re

cent

e ja

ar

voor

land

ense

lect

ie G

ebru

ikte

cri

teri

a

FFiinnll

aanndd

83 (199

7)

26 (199

7)

94.4

(199

6/97

)

175

(198

5/86

)

45.5

(199

6/97

)

73.2

(198

5/86

)

Chi

naBo

snië

-Her

cego

vina

Moz

ambi

que

Zam

bia

Tanz

ania

Viet

nam

Nam

ibië

Thai

land

Ethi

opië

Nic

arag

ua

n.a.

be

hoef

tehi

stor

ische

ban

den;

men

senr

echt

en-

situa

tie;

bijd

rage

aan

vre

des-

proc

es

GGrroo

oottBBrr

iittttaann

nniiëë

126

(199

7)

122

(198

4/85

)

83 (199

7)

747.7

(199

6/97

)

711

(198

4/85

)

39.6

(199

6/97

)

60.3

(198

4/85

)

Indi

aZ

ambi

aG

uyan

aO

egan

daBa

ngla

desh

Tanz

ania

Land

en in

ex-

Joeg

osla

vië

Mal

awi

Moz

ambi

que

Paki

stan

1997

co

mm

itmen

t voo

rin

tern

atio

nale

on

twik

kelin

gs-

doel

stel

linge

n;co

mm

itmen

t voo

r‘p

ro-p

oor g

row

th’;

bele

id v

oor ‘

resp

onsi-

ve a

nd a

ccou

ntab

lego

vern

men

t

NNeedd

eerrllaa

nndd13

1(1

997)

88 (1

997)

65

2.5

(199

6/97

) 33

.4(1

996/

97)

Ned

erla

ndse

Ant

illen

Indi

aBo

snië

-Her

cego

vina

Surin

ame

Bang

lade

shTa

nzan

iaBo

livia

Ethi

opië

Jem

enM

ozam

biqu

e

1999

m

ate

van

arm

oede

/be

hoef

te a

an h

ulp;

kwal

iteit

van

bele

id;

kwal

iteit

van

best

uur1


Aan

tal o

ntva

ngen

-de

land

en

Aan

tal l

ande

n da

t mee

r dan

1 m

iljoe

n $

ontv

angt

Om

vang

van

de

nett

o O

DA

aan

de

groo

tste

tien

ont

-va

nger

s (i

n m

iljoe

nen

$)

Net

to O

DA

aan

eers

te ti

en a

ls p

er-

cent

age

van

tota

lene

tto

bila

tera

lehu

lp

Tien

mee

st

ontv

ange

nde

land

en(1

997)

Mee

st re

cent

e ja

ar

voor

land

ense

lect

ie G

ebru

ikte

cri

teri

a

DDuuii

ttssllaa

nndd13

2(1

997)

136

(198

5/86

)

103

(199

7)

1 366

.1(1

996/

97)

1 805

(198

5/86

)

33.4

(199

6/97

)

41.4

(198

5/86

)

Chi

naEg

ypte

Turk

ijeN

icar

agua

Indo

nesië

Indi

aBr

azili

ëFi

lippi

jnen

Paki

stan

Boliv

ia

? re

spec

t voo

r men

sen-

rech

ten;

pa

rtic

ipat

ie v

an b

evol

-ki

ng in

pol

itiek

ebe

sluitv

orm

ing;

rule

of l

aw;

invo

erin

g va

n ee

nso

cial

e m

arkt

econ

o-m

ie;

com

mitt

erin

g aa

non

twik

kelin

g do

orpa

rtne

r ove

rhei

dBBee

llggiiëë

12

3(1

994/

95)

105

(198

4/85

)

151.6

(199

6/97

)

364

(198

4/85

)

31.3

(199

6/97

)

66.1

(198

4/85

)

Boliv

iaRw

anda

Cong

o, D

em. R

ep.

Mad

agas

car

Viet

nam

Ivoo

rkus

tM

arok

koTa

nzan

iaBe

nin

Chi

na

1996

ar

moe

deni

veau

;po

litie

ke w

il va

n on

t-va

ngen

de o

verh

eid

om b

ij te

dra

gen

aan

soci

aal-e

cono

misc

heon

twik

kelin

g in

hun

land

;go

ed b

estu

ur;

land

en in

cris

is, w

aar-

mee

Bel

gië

beke

nd is

194

195


Aan

tal o

ntva

ngen

-de

land

en

Aan

tal l

ande

n da

t mee

r dan

1 m

iljoe

n $

ontv

angt

Om

vang

van

de

nett

o O

DA

aan

de

groo

tste

tien

ont

-va

nger

s (i

n m

iljoe

nen

$)

Net

to O

DA

aan

eers

te ti

en a

ls p

er-

cent

age

van

tota

lene

tto

bila

tera

lehu

lp

Tien

mee

st

ontv

ange

nde

land

en(1

997)

Mee

st re

cent

e ja

ar

voor

land

ense

lect

ie G

ebru

ikte

cri

teri

a

FFrraann

kkrriijjkk

136

(199

7)

133

(198

6/87

)

103

(199

7)

2 36

6.3

(199

6/97

)

1 398

.2(1

986/

87)

44.9

(199

6/97

)

49.6

(198

6/87

)

Fran

s Pol

ynes

iëN

ieuw

Cal

edon

iëIv

oork

ust

Egyp

teKa

mer

oen

Mar

okko

Cong

o, R

ep.

Mad

agas

car

Sene

gal

Alg

erije

1998

La

nden

ges

ituee

rd in

de Z

one

de S

olid

arité

Prio

ritai

re2 ;

min

st o

ntw

ikke

lde

land

en d

ie m

oeili

jkto

egan

g he

bben

tot

de k

apita

alm

arkt

;A

frik

aans

e la

nden

waa

rmee

his

toris

che

en p

oliti

eke

band

enzi

jn;

ande

re A

CP

land

enva

nweg

e sy

nerg

iem

et E

urop

ese

hulp

;fr

anco

fone

land

en,

waa

rmee

al s

amen

-w

erki

ng b

esta

atSSpp

aannjjee

90 (199

7)

82 (199

0/91

)

43 (199

7)

354.

6(1

996/

97)

388

(199

0/91

)

42.9

(199

6/97

)

67.0

(199

0/91

)

Arg

entin

iëCo

ngo,

Rep

.A

ngol

aIn

done

siëEc

uado

rM

adag

asca

rCo

lom

bia

Chi

naM

arok

koPe

ru

1999

3on

twik

kelin

gsni

veau

;be

trok

kenh

eid

bij

resp

ect v

oor m

ense

n-re

chte

n en

ont

wik

ke-

lings

doel

stel

linge

n;co

mpa

ratie

f voo

rdee

len

effi

ciën

tie v

an d

ehu

lp;

polit

ieke

voo

rkeu

r in

buite

nlan

ds b

elei

d


Aan

tal o

ntva

ngen

-de

land

en

Aan

tal l

ande

n da

t mee

r dan

1 m

iljoe

n $

ontv

angt

Om

vang

van

de

nett

o O

DA

aan

de

groo

tste

tien

ont

-va

nger

s (i

n m

iljoe

nen

$)

Net

to O

DA

aan

eers

te ti

en a

ls p

er-

cent

age

van

tota

lene

tto

bila

tera

lehu

lp

Tien

mee

st

ontv

ange

nde

land

en(1

997)

Mee

st re

cent

e ja

ar

voor

land

ense

lect

ie G

ebru

ikte

cri

teri

a

Not

en:

1. Br

ief v

an d

e M

inis

ter v

oor O

ntw

ikke

lings

sam

enw

erki

ng a

an d

e Tw

eede

Kam

erbe

tref

fend

e La

nden

bele

id v

oor d

e st

ruct

urel

e bi

late

rale

hul

p, 2

6 fe

brua

ri 19

99, 2

6433

001

.2.

Min

istè

re d

es A

ffaire

s Étr

angè

res,

Coop

érat

ion

et F

ranc

opho

nie,

La

Refo

rme

duD

ispos

itif F

ranç

ais d

e Co

opér

atio

n, 19

98.

3. Jo

sé A

nton

io A

lons

o (d

irect

or),

Estr

ateg

ia p

ara

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola,

Min

iste

rio d

eA

sunt

os E

xter

iore

s, Se

cret

aría

de

esta

do p

ara

la c

oope

raci

ón in

tern

acio

nal y

par

aib

eroa

mér

ica,

Juni

o 19

99, p

.98/

99.

Tabe

l geb

asee

rd o

p:

a. D

AC/O

ECD

, Dev

elop

men

t Co-

oper

atio

n, E

ffort

s and

Pol

icie

s of t

he M

embe

rs o

f the

Dev

elop

men

t Ass

ista

nce

Com

mitt

ee, 1

998

Repo

rt, P

aris:

1999

.b.

DAC

/OEC

D, D

evel

opm

ent C

o-op

erat

ion

Revi

ew S

erie

s, vo

or v

ersc

hille

nde

land

en,

No.

1- N

o.34

, Par

is: O

ECD

, 199

4, 19

95, 1

996,

1997

, 199

8 an

d 19

99.

c. D

AC/O

ECD

, Geo

grap

hica

l Dis

trib

utio

n of

Fin

anci

al F

low

s to

aid

reci

pien

ts,

Disb

urse

men

ts, C

omm

itmen

ts, C

ount

ry in

dica

tors

, 199

3-19

97, P

aris:

OEC

D, 1

999.

IIttaalliiëë

83

(1

997)

97 (198

8/89

)

47 (199

7)

282.

0(1

996/

97)

1 197

(198

8/89

)

44.6

(199

6/97

)

55.2

(198

8/89

)

Mal

taO

egan

daBo

snië

-Her

cego

vina

Ethi

opië

Jord

anië

Alb

anië

Nic

arag

uaM

ozam

biqu

eA

rgen

tinië

Cong

o, R

ep.

n.a.

n.

a.

196

197


noten

* Dr. P. Hoebink is universitair docent aan het Centre for International Develop-ment Issues Nijmegen van de Katholieke Universiteit Nijmegen.

1 Daartoe is een aantal vertegenwoordigers van deze Europese donoren geïnter-viewd en zijn documenten van deze donorlanden verzameld en bestudeerd. Ookeen vertegenwoordiger van het dac van de oeso is geïnterviewd (zie lijst vangeïnterviewden in Appendix 1). Vertalingen van teksten uit nota’s en documen-ten van de auteur.

2 In eerdere rapporten over Afrika van 1981 en 1984 had dit punt slechts aandachtgekregen onder de noemers ‘growth of parastatals’ en ‘size of government’.

3 Zie o.a. de verschillende publicaties van K. Tomasevski over dit onderwerp(1989, 1993a, 1993b). Politieke conditionaliteit in de zin dat donoren in ruil voorhun hulp ook verschillende vormen van politieke en politiek-strategische steunverwachten is natuurlijk zo oud als het geven van ontwikkelingshulp zelf.

4 O.Stokke (inleidend hoofdstuk in O.Stokke, 1995) onderscheidt ook in de econo-mische conditionaliteit twee ‘generaties’: een eerste generatie van hervormingvan economische beleid (vooral in de jaren zeventig/eerste helft van de jarentachtig) en een tweede gericht op hervormingen in het systeem die vooral eindjaren tachtig opkomt. Daar zou men ten eerste tegenin kunnen brengen dat her-vormingen gericht op het terugdringen van de rol van de staat ook halverwege dejaren tachtig al in de aanpassingsprogramma’s in Afrika waren ingebracht. Tentweede heeft politieke conditionaliteit al veel eerder bij verschillende donoren,zoals Stokke ook zelf aangeeft, in positieve en negatieve zin een rol gespeeld (bijernstige schendingen van mensenrechten bijvoorbeeld). Stokke constateert ech-ter terecht dat pas vanaf het definitief verdwijnen van de Koude Oorlog zaken alssysteemhervorming in politiek en economisch opzicht in het centrum van deaandacht kwamen te staan. Het is daarom misschien beter politieke en economi-sche conditionaliteit als twee verschillende zaken te beschouwen, met een eigengeschiedenis waarin pas recentelijk sprake is van het enigszins samenvloeien vanbeide.

5 Utenrikensdepartmentet, Focus on Norwegian Development Cooperation:Statement tot the Storting on Development Cooperation Policy. Oslo, May 1999,p.18.

6 Idem.7 Utenriksdepartementet, Support for Democratic Development. Oslo, March

1993.8 Ministry of Foreign Affairs, Focus on Norwegian Development Cooperation.

Statement to the Storting on Development Cooperation Policy, Report onNorwegian Development Cooperation in 1998, Oslo May 1999.

9 Hilde F.Johnson, Towards a new human rights agenda, Keynote Adress, Councilof Europe, Global Forum for Poverty Eradication, 16 October 1999.

10 Utenrikensdepartmentet, Focus on Norwegian Development Cooperation:Statement tot the Storting on Development Cooperation Policy, Oslo May 1999,p.8-10.

198

11 Royal Norwegian Ministry of Foreign Affairs, Report no.19 to the Storting:A changing world; Main elements of Norwegian policies towards developingcountries, Oslo 1996.

12 Swedish International Development Cooperation Agency, Justice and Peace:sida’s Programme for Peace, Democracy and Human Rights. Stockholm, May1997.

13 Ministry of Foreign Affairs, Democracy and Human Rights in Sweden’s Devel-opment Cooperation, Stockholm, February 1999; sida, ‘Democratic Governanceand development’, Working paper Stockholm, August 1999.

1 4 sida, Department for Policy and Legal Services, Good Administrative PracticeCounters Corruption. Stockholm, January 1997.

15 In de nota Democracy and Human Rights in Sweden’s development cooperation(Stockholm, Ministry of Foreign Affairs, February 1999, p.8) wordt benadruktdat mensenrechten en democratie van het begin af aan (verwezen wordt naar deeerste regeringsnota over ontwikkelingshulp uit 1962) een belangrijk ‘intrinsiekaspect’ van de Zweedse ontwikkelingssamenwerking was en dat de waarden enprincipes die spreken uit de Universele Verklaring van de Rechten van de Menseen normatieve basis vormen voor alle Zweedse ontwikkelingsinspanning.

16 sida Education Division, Public Administration Section, Making governmentwork: Guidelines and framework for sida’s support for the development ofpublic administration. Stockholm, May 1991.

17 Voor een overzicht zie de aangehaalde nota Democracy and Human Rights inSweden’s Development Cooperation, chapter 6.

18 sida: Human rights and democratic governance: Facts and figures 1997, Stock-holm 1997.

19 White Paper, p.8: “We shall refocus our international development efforts on theelimination of poverty and the encouragement of economic growth which bene-fits the poor.”

20 idem, p.50.21 Zie de tekstbox ‘Good governance, corruption and the law’ in: idem, p.30.22 Department For International Development, Governance Department, A Wor-

king Paper: Focusing Governance on Poverty, London, March 1999.23 Dit betreft een regeling die vergelijkbaar is met het Nederlandse oret-program-

ma. Grond voor afschaffing is de sterke ‘overpricing’ en het vermoeden van veelomkoping door Britse bedrijven die orders gefinancierd willen zien onder ditprogramma.

2 4 National Audit Office, Pergau hydro-electric project, London 1993.25 Amnesty International uk, uk Foreign and Asylum Policy: Human Rights Audit

1998, London September 1998.26 Deze rede op 12 mei 1997 en de ‘mission statement’ daarin werd wel aangeduid als

‘Labour’s ethical foreign policy’, alhoewel Cook in latere redes en beschouwingenhet woord ‘ethisch’ nadrukkelijk zou vermijden en bij voorkeur de term ‘enligh-tened self-interest’ gebruikte. Zie verschillende artikelen in The Guardian injanuari en februari 2000, o.a. 28 januari 2000.

27 Foreign and Commonwealth Office and Department for International Develop-ment, Human Rights Annual Report for 1998, London, April 1998, en: HumanRights Annual Report for 1999, London, July 1999.


199


28 Zie artikelen in The Guardian over het Britse ‘ethische buitenlandse beleid’ o.a. inseptember 1999. In januari ontstond er nieuwe verdeeldheid binnen het Britsekabinet over het opheffen van een verbod op wapenexport naar Pakistan. Cooken Short stonden daar, aldus uitgelekte documenten, tegenover de ministers vanDefensie en van Handel en Industrie (The Guardian, 12 en 26 januari en 2 februari2000).

29 Omdat er geen apart sectorprogramma voor democratisering en goed bestuur is,is het moeilijk uit de begrotingen te achterhalen hoeveel middelen dfid preciesbesteedt aan dit onderwerp. Uit de British Aid Statistics blijkt dat in de jarennegentig jaarlijks zo’n 80 miljoen pond werd besteed aan ‘Public Administra-tion’, waarvan het overgrote deel (zo’n 80 tot 85 procent) aan het uitzenden vanBritse deskundigen en ambtenaren.

30 Brief van minister Herfkens aan de Tweede Kamer, 5 november 1998.31 J.M. Otto noemde de beleidsformulering “tamelijk mistig” en zag “tekenen van

haastwerk” in krakkemikkige definities en zwakke uitwerking van de begrippeno.a. in de Begroting voor 1997 (Otto 1997).

32 Directie Mensenrechten, Democratisering, Goed Bestuur, Bevordering van GoedBestuur in het Nederlands buitenlands beleid. Den Haag Ministerie van Buiten-landse Zaken, januari 1999.

33 E.Herfkens, Geen effect zonder goed bestuur, Rede tijdens het Cordaid Driekoninginnendebat ‘Goed bestuur en effectiviteit van hulp’ Oegstgeest,20 januari 1999.

34 Een overleg van de vier vrouwelijke ministers voor Ontwikkelingssamenwerkinguit Noorwegen, Groot-Brittannië, Duitsland en Nederland in het kloosterUtstein in Noorwegen in de zomer van 1999, dat uitmondde in een actieprogram-ma en verschillende gezamenlijke activiteiten.

35 Nota De rechten van de mens in het buitenlands beleid. Handelingen TweedeKamer, vergaderjaar 1978-1979, 15 571, nrs. 1-2.

36 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Derde voortgangsnotitie over de rechten vande mens in het buitenlands beleid, Den Haag, 1997.

37 Deze en andere cijfers uit de Begroting Buitenlandse Zaken, Hoofdstuk V van deRijksbegroting, verschillende jaren.

38 Een overzicht geeft François Verschave (1998).39 Naar Jacques Foccart die dertig jaar lang het Franse Afrika-beleid vanuit het

Elysée vorm gaf en ook daarna zijn grip nog op het Afrika-beleid wist te houden.Dat speelde zich onder andere af via benoemingen waarbij ook de portefeuilleontwikkelingssamenwerking van belang was.

40 Zie onder andere Verschave (1998) passim, o.a. p.334. Zo pleitte Chirac nog infebruari 1990 voor het handhaven van het éénpartijsysteem in Afrika (Brüne,1995:144).

41 Dit Bretonse badplaatsje is sinds 1990 een begrip, toen François Mitterand er dezestiende Frans-Afrikaanse top organiseerde en stelde dat Frankrijk zijn ontwik-kelingshulp voortaan zou binden aan het op gang komen en houden van demo-cratiseringsprocessen. Hij voegde er wel direct aan toe dat “de verschillen, instructuur, beschaving, traditie, zeden” wel in acht genomen moesten worden endat “Frankrijk niet, ik weet niet welke, grondwet moet dicteren” (Brüne, 1995:142-143).

200

42 Yves Tavernier, La coopération française au développement. Rapport au PremierMinistre, Paris, La Documentation Française, 1999.

43 Ministère des Affaires Étrangères, Coopération et Francophonie: La reforme dudispositif français de coopération, Paris Décembre 1998.

4 4 Observatoire permanent de la Coopération française 1999, Paris, Karthala, 1999,p.14.

45 idem, p.16. Zie ook de artikelen van Daniel Bourmaud, Émile Le Bris, François-Xavier Verschave en Jean Némo in dezelfde uitgave.

46 Zie o.a. de artikelen over de waarneming van verkiezingen in Togo, Niger enTsjaad in: Observatoire permanent de la Coopération française 1997, Paris,Karthala, 1997.

47 “Deze verdwenen de een na de andere” (Gourévitch, 1997:151).48 Étienne le Roy, ‘La politique française de coopération judiciaire: bilan et perspec-

tives’ in: Observatoire permanent de la Coopération française 1997 Paris, Kartha-la, 1997.

49 Bij het opzeggen van de hulprelatie had Nederland het overleg al enige maandenhervat. Ook Denemarken en Canada hadden hun overleg opgeschort. Canadahandhaafde die opschorting bovendien tot ver na de zomer van 1992. Zie ookHoebink (1999) en Schulte Nordholt (1995).

50 Mick Moore en Mark Robinson (1994) onderscheidden een viertal benaderingen:een ‘mensenrechtenbenadering’ die in hun ogen door de meeste donoren welwordt onderschreven; een ‘democratiseringsbenadering’, waarbij democratise-ring, in de zin van formele verkiezingen, door de meeste donoren wel naar vorenwordt gebracht in de definiëring van goed bestuur, maar waarbij in de uitvoeringer behoorlijke verschillen zijn, en in het bijzonder de vs sterke nadruk leggen ophet houden van verkiezingen en het opbouwen van formele democratische insti-tuties; de ‘lage militaire uitgaven’ benadering is de derde, vooral begin jarennegentig door het imf naar voren gebracht en sindsdien min of meer van de agen-da verdwenen; de ‘praktijken en procedures van regeren’ benadering die in prin-cipe het breedst en meest diffuus is, waarin minder het accent gelegd wordt opdemocratisering en meer op het functioneren van staatsapparaten.

51 Dit mede ingegeven door hun mandaat dat politieke inmenging in lidstaten ver-biedt. Een punt dat in het verleden overigens in verschillende gevallen geenbelangrijke rol speelde.

52 Voor een overzicht van verschillende benaderingen van donoren in het geval vanTanzania zie Voipio en Hoebink (1999).

53 Zie bijvoorbeeld Carothers (1999).5 4 In die zin is niet alleen het Wereldbank-rapport Assessing Aid zeer omstreden,

ook de definiëring van wat goed bestuur is bepaalt in sterke mate welke resulta-ten men krijgt: zijn de Oost-Aziatische landen ‘goed bestuurd’? Is China, verre-weg de belangrijkste ontvanger van particuliere investeringen en ook, sinds kort,de belangrijkste ontvanger van ontwikkelingshulp, ‘goed bestuurd’?


201


liter atuur

Brüne, S. (1995) Die französische Afrikapolitik: Hegemonialinteressen und Entwicklung-sanspruch, Baden-Baden, Nomos Verlaggesellschaft.

Carothers, T. (1999) Aiding democracy abroad: the learning curve, Washington, CarnegieEndowment for International Peace.

Cumming, G. (1995) ‘French development assistance to Africa: Towards a new agenda?’African Affairs, vol.94: 383-398.

Development Assistance Committee (1993) dac-orientations on Participatory Develop-ment and Good Governance, oecd, Paris.

Development Assistance Committee (1995) Participatory Development and Good Gover-nance, Paris, oecd, Development Co-operation Guidelines Series.

Development Assistance Committee (1997) Final Report of the dac Ad Hoc WorkingGroup on Participatory Development and Good Governance - Part 1, oecd, Paris.

Development Assistance Committee 1997 () Lessons from experience in selected areas ofSupport for Participatory Development and Good Governance - Part 2 FinalReport of the dac Ad Hoc Working Group on Participatory Development andGood Governance, oecd, Paris.

Development Assistance Committee (1997) Evaluation of Programs Promoting Participa-tory Development and Good Governance - Synthesis Report, oecd, Paris.

Gibbon, P. (1993) ‘The World Bank and the New Politics of Aid’, European Journal ofDevelopment Research, vol.5.1: 35-62.

Gourévitch, J.P. (1997) L’Afrique, le fric, la France: l’aide, la dette, l’immigration, l’avenir:verités et mensonges, Paris: Le Prés au Clers.

Hoebink, P. (1999) ‘Aid and trade coherence and development policy in the Netherlands’,in O.Stokke (ed.) Policy coherence in development co-operation, London: FrankCass.

Kuitenbrouwer, M. and M. Leenders (1996) (red.) Geschiedenis van de mensenrechten:bouwstenen voor een interdisciplinaire benadering, Hilversum: Verloren.

Lanne, B. (1998) ‘La coopération française: un témoignage’, Afrique Contemporaine,Numéro Spécial: Les aides à l’Afrique en questions, no. 188.

Moore, M. and M. Robinson (1994) ‘Can foreign aid be used to promote good governmentin developing countries?’, Ethics an International Affairs, vol.8: 141-158.

Otto, J.M. (1997) ‘Ontwikkelingssamenwerking en goed bestuur’, Internationale Specta-tor, vol 51, nr.4.

Petiteville, F. (1995) La coopération décentralisée: Les collectivités locales dans la coopéra-tion Nord-Sud, Paris: L’Harmattan.

Raad van Advies voor het Wetenschappelijk Onderzoek in het kader van Ontwikkelings-samenwerking, O.van Cranenburgg en M.Veldhuis (1995) (red.) Good Governan-ce: rawoo Lunchlezingen 1993, rawoo Publicaties no.8, Den Haag.

Roy, E. le (1997) ‘La politique française de coopération judiciaire: bilan et perspectives’, inObservatoire permanent de la Coopération française 1997, Paris: Karthala.

Schulte Nordholt, N. (1995) ‘Aid and conditionality: the case of Dutch-Indonesian rela-tionships’, in O.Stokke (ed.) Aid and political conditionality London: Frank Cass.

Stevens, M. and S. Gnanaselvam (1995) ‘The World Bank and governance’, ids Bulletin,vol.26, no.2: 97-105.

202

Stokke, O. (1995) (ed.) Aid and political conditionality, London: Frank Cass.Tomasevski, K. (1989) Development aid and human rights, London: Pinter Publishers.Tomasevski, K. (1993) Development aid and human rights revisited, London: Pinter

Publishers.Tomasevski, K. (1993)) Between sanctions and elections: Aid donors and their human rights

performance, London: Pinter Publishers.Uvin, P. (1993) ‘Do as I Say. Not as I do: The limits of Political Conditionality’, European

Journal of Development Research, vol.5, nr.1: 63-84.Verschave, F. (1998) La Françafrique: Le plus longue scandale de la République, Paris:

Editions Stock.Voipio, T. en P.Hoebink (1999) European Aid for Poverty Reduction in Tanzania, Overseas

Development Institute, Working Paper 116, London.World Bank (1989) Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth - A Long-term

Perspective Study, Washington.


203


lijst van geïnterviewde personen

Joan Boer, Plv. dgis, Ministerie van Buitenlandse Zaken, NederlandAntoinette Gosses, Hoofd Beleid en Coördinatie Directie Mensenrechten/Goed Bestuur,

Ministerie van Buitenlandse Zaken, NederlandAnne-Karine Arvesen, Counsellor, Regional Desk for Africa, Ministry of Foreign Affairs,

NorwayGunnar Andreas Holm, Adviser, Regional Desk for Africa, Ministry of Foreign Affairs,

NorwayEli Jonsvik, Assistant Director General, Regional Desk for Africa, Ministry of Foreign

Affairs, NorwayDag Nissen, Assistant Director General, Development Co-operation Sector, Ministry of

Foreign Affairs, NorwayRagna Fidjestol, Adviser Technical Department, Norwegian Agency for Development

Cooperation, NorwayOlle Peter Opsand, Senior Adviser Institutional Development, Norwegian Agency for

Development Cooperation, NorwayPaul Ackroyd, Senior Economic Advisor, Asia Division, Department for International

Development, United KingdomRoger Wilson, Chief Governance Adviser, Department for International Development,

United KingdomHallgerd Dyrssen, Deputy Head of Division Democratic Governance, Swedish Interna-

tional Development Cooperation Agency, SwedenBirgitta Johansson, Assistant Director General, Swedish International Development

Cooperation Agency, SwedenAnnika Magnusson, Head of Division Department for Africa, Swedish International

Development Cooperation Agency, SwedenRené Boissenin, Chef du bureau de l’Etat de droit et des libertées publiques, Direction de

la Coopération Internationale et du Développement, Ministère des AffairesEtrangères

Elizabeth Thioléron, Development Assistance Committee, oecd

204


good governance als voorwaarde en doel bij enkele europese ...€¦ · 167 good governance als...

Documents

Transcript of good governance als voorwaarde en doel bij enkele europese ...€¦ · 167 good governance als...