Fundament op orde: kwalitatief goed onderwijs met kansen

voor iedereen #Hoedan

Brede maatschappelijke heroverweging

Datum 20 april 2020

Status Definitief

Pagina 1 van 183

#Hoedan

Colofon

Titel Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen

Bijlage(n) 9

Inlichtingen Inspectie der Rijksfinanciën

BMH-secretariaat

BMH@minfin.nl

Pagina 2 van 183

#Hoedan

Pagina 3 van 183

Inhoud

Woord vooraf 4

Samenvatting en varianten 5

1 Inleiding: het belang van goed onderwijs met kansen voor iedereen 19 1.1 Aanleiding: kwaliteit van en gelijke kansen in het onderwijs staan onder druk 19 1.2 Opdracht: brede resultaten van onderwijs en optimaal benutten van talent 20 1.3 Afbakening en insteek: uitgaan van ‘het kind in de klas’ 20 1.4 Aansluiting andere brede maatschappelijke heroverwegingen 21 1.5 Dwarsdoorsnijdende thema’s 21 1.6 Leeswijzer 21

2 Kwaliteit van het onderwijs en kansen voor ieder kind onder druk 22 2.1 Een analysekader voor kwaliteit en leerkansen 22 2.2 Dalende internationale prestaties en verschillen tussen groepen leerlingen 22 2.3 Personeel onder druk door tekorten en werkdruk 27 2.4 Verandervermogen onderwijsorganisaties beperkt 33 2.5 Stelselkenmerken: autonomie, diversiteit en vroege selectie 34 2.6 Publiek gefinancierd onderwijs, wel verschuivingen in uitgaven 37 2.7 Onderwijs wekt hoge verwachtingen door potentieel hoge opbrengsten 39 2.8 Conclusie: het funderend onderwijs staat onder flinke druk 41 2.9 Aangrijpingspunten voor beleid 43

3 Intermezzo: samen onderwijsbeleid maken en implementeren #hoedan 45 3.1 Veranderingen krijgen maar beperkt vorm in het onderwijs 45 3.2 Vrijheid van onderwijs en autonomie zijn niet hetzelfde 45 3.3 Sturingsoverload en beleidsresistentie 47 3.4 De school in de samenleving: maatschappelijke opgave van het onderwijs 48 3.5 Het fundament op orde 49

4 Beleidsvarianten kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen 51 4.1 Steviger sturen op een beperkter aantal onderwerpen 51 4.2 Een stevig fundament 51 4.3 Thema 1: Werken aan professionele organisaties in het onderwijs 57 4.4 Thema 2: Ieder kind een goede startpositie in het onderwijs 59 4.5 Thema 3: Ieder kind en iedere jongere kan zich onbelemmerd ontwikkelen 62 4.6 Bezuinigingsvariant 66

Bijlage 1 Taakopdracht 68 Bijlage 2 Samenstelling werkgroep 70 Bijlage 3 Literatuurlijst 71 Bijlage 4 Lijst met afkortingen 78 Bijlage 5 Hoe om is gegaan met de vijf dwarsdoorsnijdende thema’s 79 Bijlage 6 Geraadpleegde experts 81 Bijlage 7 Het stelsel van funderend onderwijs (+vve) 83 Bijlage 8 Vroeg beginnen 95 Bijlage 9 Overzicht maatregelen 102

#Hoedan

Pagina 4 van 183

Woord vooraf

Voor u ligt het rapport Kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen van de

Brede Maatschappelijke Heroverwegingen. In totaal zijn zestien rapporten opgesteld

naar aanleiding van de motie Sneller c.s. Deze motie heeft het kabinet gevraagd om

ter voorbereiding op een volgende neergaande conjunctuur of economische crisis

effectieve beleidsopties en hervormingen, bestaand uit zowel plussen als minnen, in

kaart te brengen. Daarnaast zijn ook de moties Wiersma/Bruins en Van

Weyenberg/Wiersma over respectievelijk arbeidsproductiviteit en arbeidsmarktbeleid

betrokken.

Over de volle breedte van de collectieve sector zijn zestien maatschappelijke

opgaven geïdentificeerd. Voor deze onderwerpen zijn ambtelijke werkgroepen onder

leiding van een onafhankelijke voorzitter opgesteld en deze zijn ondersteund door

een onafhankelijk secretariaat. Daarbij is externe expertise zoveel mogelijk

betrokken. De leden van de werkgroep hebben zitting genomen zonder last of

ruggespraak. De opties betreffen zowel investeringen en intensiveringen als

hervormingen en besparingen. Het uiteindelijke doel is om in de toekomst

onderbouwde keuzes mogelijk te maken door inzicht te verschaffen in effectieve

beleids- en uitvoeringsopties en de mogelijke gevolgen daarvan, zonder oordeel

over de wenselijkheid.

Aanvullend zijn vijf dwarsdoorsnijdende thema’s geïdentificeerd. Het gaat om

maatschappelijke samenhang, brede determinanten van zorggebruik, productiviteit,

digitalisering en de stabiliserende functie van de overheid in de economie. Deze

dwarsdoorsnijdende thema’s zijn waar relevant meegenomen in de verschillende

rapporten. In dit rapport zijn alle thema’s meegenomen. Nadere informatie over de

uitwerking van deze dwarsdoorsnijdende thema’s in het rapport staat beschreven in

bijlage 5 van het rapport.

Er bestaat mogelijk wisselwerking tussen de opgestelde maatregelen. Ook kunnen

varianten zijn opgenomen die elkaar uitsluiten of tegenwerken. De gevolgen (o.a.

maatschappelijk, economisch, juridisch, fiscaal, uitvoering en budgettair) zijn zo

goed mogelijk beschreven per variant. De gevolgen van maatregelen moeten

vanwege mogelijke wisselwerking en opstapeling van de gevolgen altijd in een

totaalpakket aan maatregelen worden bezien. Dit geldt in het bijzonder voor de

gevolgen voor de uitvoering en medeoverheden.

Bij de maatregelen is uitgegaan van een besluit op 1 september 2021 gevolgd door

een implementatieproces (bijvoorbeeld een wetgevingsproces). Het precieze tijdpad

is afhankelijk van de maatregel. Als er één jaar later wordt besloten tot een

maatregel (1 september 2022), dan schuiven bij de meeste maatregelen de

bedragen één jaar op.

#Hoedan

Pagina 5 van 183

Samenvatting en varianten

Iedere dag gaan in Nederland 2,5 miljoen kinderen naar school.

Tienduizenden leraren zijn dagelijks aan het werk om Shirley, Lucas, Zayn,

Sophia en alle andere kinderen voor te bereiden op de rest van hun leven.

Hoe kunnen we ervoor zorgen dat Shirley en ieder ander kind gezien

worden? Hoe zorgen we dat Lucas de leerkansen krijgt die bij hem passen?

Wat maakt dat de school van Zayn goede onderwijskwaliteit heeft en de

school van Sophia met leerlingen met eenzelfde achtergrond niet? De

samenleving vraagt onderwijs van hoge kwaliteit dat ervoor zorgt dat alle

kinderen voldoende leerkansen krijgen, maar we zien dat dit onder druk

staat.

De prestaties van Nederlandse leerlingen in internationale vergelijkingen dalen sinds

2003. De resultaten wijzen er sterk op dat niet alle talenten optimaal benut worden

en leerlingen gedurende hun schoolloopbaan tegen drempels aan blijven lopen. Het

aandeel leerlingen dat op vijftienjarige leeftijd onvoldoende kan lezen om aan de

samenleving deel te nemen neemt toe. Het risico bestaat dat kinderen uiteindelijk

van school af gaan met een diploma dat onder hun potentiële capaciteit ligt. Vooral

laatbloeiers, leerlingen die anders leren en leerlingen met een lage sociaal-

economische status worden hiermee geconfronteerd.

Funderend onderwijs is in meer dan één betekenis van het woord funderend. Het

primair onderwijs (po) en voortgezet onderwijs (vo) zijn niet alleen funderend om

kinderen door te laten leren in het vervolgonderwijs. Maar ook zodat ze zich kunnen

ontwikkelen als individu binnen de maatschappij, waarbij ze kennis maken met

tradities en andere culturen. Daarnaast is het funderend voor ons individueel en

collectief welzijn en onze welvaart. Funderend voor cohesie in de samenleving.

Funderend ten slotte ook omdat het een diepte-investering is in jonge mensen, die

zich op lange(re) termijn terugverdient.

De werkgroep is van oordeel dat de overheid haar kerntaak op het gebied van

onderwijs – het zeker stellen van de kwaliteit en het bieden van gelijke leerkansen

aan alle kinderen – de afgelopen tijd niet duidelijk heeft ingevuld. Om ervoor te

zorgen dat kwalitatief goed onderwijs met kansen voor iedereen ook in de toekomst

voor alle kinderen beschikbaar en bereikbaar is, moet de overheid steviger sturen op

hoofdlijnen. De werkgroep ziet daarvoor drie belangrijke aangrijpingspunten.

Eerste aangrijpingspunt zijn de organisaties van het funderend onderwijs zelf. Deze

organisaties moeten in staat zijn hun taak goed te kunnen verrichten. Hier horen

duidelijke doelen, taken en rollen bij. Deze liggen soms op het niveau van het

stelsel, soms op het niveau van de school of het schoolbestuur en soms ook

regionaal. Omdat mensen de organisatie maken, vraagt dat vooral investeringen in

de kwaliteit van leraren, schoolleiders en schoolbesturen, ondersteund door beter

gebruik van kennis uit de praktijk en wetenschap, alsmede een nog zichtbaarder

Inspectie van het onderwijs (inspectie).

Een goede leraar kan ervoor zorgen dat een kind een heel onderwijsniveau hoger

scoort. Goed onderwijs vereist dan ook voldoende goed opgeleide en professionele

leraren die in staat zijn om in te spelen op de verschillende behoeftes van de

leerlingen voor wie zij verantwoordelijk zijn. Dat kan alleen in een school waar de

#Hoedan

Pagina 6 van 183

leraar ruimte, ondersteuning en waardering krijgt en uitgedaagd wordt het beste uit

zichzelf te halen. Het lerarentekort en de