Flexibel bestemmen voor omgeving Groningen Airtport Eelde

Auteur Pim van den Heuvel Studentnummer 298923

Flexibel bestemmen voor omgeving Groningen Airport Eelde

Afstudeeronderzoek Pim van den Heuvel © 2

Voorblad

Auteur

Pim van den Heuvel

Studentnummer

298923

Studie

HBO Rechten

Opdrachtgever

Gemeente Tynaarlo

Praktijkbegeleiders

Paul Kamps en Bernard Dijkstra

Opleidingsinstituut

Hanzehogeschool Groningen

HBO Rechten

Afstudeerdocent

mr. Marjolein den Uijl

Opende, maart 2015


Samenvatting

Dit onderzoeksrapport is uitgevoerd in opdracht van de gemeente Tynaarlo en richt zich op

de mogelijkheden om flexibel te bestemmen in het gebied rondom Groningen Airport Eelde.

De gemeente Tynaarlo denkt dat een flexibel bestemmingsplan voor de omgeving van GAE

wellicht kan bijdragen aan de verbetering van de aantrekkingskracht van het desbetreffende

gebied.

Flexibel bestemmen is een relatief nieuw begrip in de wereld van de ruimtelijke ordening. Om

een beter beeld te krijgen van het flexibele bestemmingsplan/flexibel bestemmen is gekeken

naar de relevante literatuur, wetsartikelen en jurisprudentie met betrekking tot dit onder-

werp. Daarnaast is er een praktijkonderzoek uitgevoerd in de vorm van interviews met ver-

schillende experts op het gebied van flexibele bestemmingsplannen in Nederland. Deze ex-

perts zijn nauw betrokken (geweest) bij de totstandkoming van een of meerdere flexibele be-

stemmingsplannen in Nederland, namelijk in de gemeenten: Deventer, Amsterdam, West-

land, Pijnacker-Nootdorp, Groningen en Maastricht. De theorie en de praktijk zijn vervolgens

goed bestudeerd en geanalyseerd. Deze analyse vormt de basis voor de uiteindelijke conclu-

sies en aanbevelingen voor de gemeente Tynaarlo.

Dit onderzoeksrapport brengt naar voren dat flexibel bestemmen vele vormen kent. Een ge-

meente heeft dus tal van mogelijkheden om een bestemmingsplan flexibel te maken. Er is

ruimtelijk ordelijk gezien veel mogelijk in Nederland, zolang de desbetreffende gemeente haar

keuzes maar goed en gedetailleerd omschrijft in de toelichting van het bestemmingsplan. Ook

is van belang dat een gemeente zich houdt aan een goede ruimtelijke ordening.

De visie van de gemeente op een bepaald gebied is erg belangrijk en vormt de basis van het

uiteindelijke bestemmingsplan. Deze visie dient te worden uitgewerkt in de ontwerpfase van

het bestemmingsplan. In deze fase dienen de kaders van het desbetreffende gebied worden

bepaald. Dit het liefst in nauwe samenwerking met de (mogelijke) gebruikers van het gebied

omdat zij weten wat het gebied nodig heeft. Zij bepalen vervolgens welke bestemmingen wel

en welke bestemmingen niet mogelijk moeten zijn in het desbetreffende gebied. Flexibele

bestemmingsplannen dienen zodoende vraaggericht te zijn. Het bestemmingsplan dient te

voldoen aan de vraag van de markt.

Een veelgebruikte manier van flexibiliteit in een bestemmingsplan is het gebruik van ge-

mengde bestemmingen. Via deze weg, mits goed onderbouwd in de toelichting, is het moge-

lijk om een gebied erg flexibel in te richten. Meerdere functies worden mogelijk in hetzelfde

gebied.

Uit de praktijk blijkt dat flexibele bestemmingplannen goed werken, gemeenten zijn tevreden.

Het flexibele bestemmingplan werkt.


Voorwoord

In maart 2015 ben ik begonnen aan het afstudeertraject van mijn studie HBO Rechten aan de

Hanzehogeschool in Groningen. Via het Kenniscentrum Noorderruimte ben ik in contact ge-

komen met het project ‘Living Lab Groningen Airport Eelde’ (Living Lab). Het Living Lab is een

samenwerkingsverband tussen de Hanzehogeschool Groningen, de gemeente Tynaarlo, de

provincie Drenthe en Groningen Airport Eelde (GAE) dat verschillende problemen rondom

GAE onderzoekt, analyseert en uiteindelijk aanbevelingen doet aan de desbetreffende rele-

vante instantie(s). De analyses, onderzoeken, conclusies en aanbevelingen worden gedaan

door studenten met verschillende studie-achtergronden. Dit alles met als doel om de zoge-

noemde ‘reuring’ proberen terug te brengen in het gebied rondom GAE.

Ik ben als HBO-Rechten student bezig gegaan met het onderzoeken van de mogelijkheid voor

de gemeente Tynaarlo om gebruik te maken van een flexibel bestemmingsplan in de omgeving

rondom GAE. De gemeente Tynaarlo, mijn opdrachtgever, dient het bestemmingsplan

rondom het gebied van GAE in 2017 wettelijk gezien te vernieuwen en is zodoende benieuwd

of een flexibel bestemmingsplan kan bijdragen aan het verbeteren van het gebied rondom

GAE. Flexibele bestemmingsplannen zijn relatief nieuw fenomeen op het gebied van de ruim-

telijke ordening in Nederland, dus er lag voldoende uitdaging om dit onderwerp te onder-

zoeken.

Ondanks een ietwat valse start, omdat het maken van een juiste en passende onderzoeksop-

zet meer tijd in beslag nam dan van te voren verwacht was, is de rest van dit onderzoeksrap-

port voorspoedig verlopen. Vooraf was ik bang dat de afname van de interviews problemen

op zouden kunnen leveren omdat deze gepland stonden in de vakantieperiode, maar dit bleek

gelukkig niet zo te zijn. De experts op het gebied van flexibele bestemmingsplannen, die ik

geïnterviewd heb, bleken stuk voor stuk enorm enthousiast om mee te werken aan dit onder-

zoeksrapport. Erg fijn dat deze mensen, ondanks hun drukke agenda’s, tijd vrij hebben weten

te maken om mij te helpen.

Gedurende het proces ben ik veel mensen tegengekomen die van grote waarde zijn geweest

voor het eindresultaat. Zonder deze mensen zou ik niet aan een aantal waardevolle contacten

zijn gekomen, die mij bruikbare informatie hebben weten te verschaffen en mij een betere

kijk in de wereld van de ruimtelijke ordening hebben weten te geven. Via deze wijze wil ik

iedereen die mij heeft geholpen bij de totstandkoming van dit onderzoeksrapport hartelijk

bedanken.

Ik wens u veel leesplezier!


Inhoudsopgave Voorblad ..................................................................................................................................... 2

Samenvatting .............................................................................................................................. 3

Voorwoord ................................................................................................................................. 4

Hoofdstuk 1 Inleiding .......................................................................................................... 9

1.1 Inleiding .......................................................................................................................... 10

1.2 Het onderzoekskader ..................................................................................................... 11

1.2.1 Onderwerp onderzoeksrapport .............................................................................. 11

1.2.2 Relevantie van het onderzoeksrapport ................................................................... 11

1.2.3 De opdrachtgever .................................................................................................... 11

1.2.4 Actoren met betrekking tot dit onderzoeksrapport ............................................... 12

1.2.5 Relevante weten regelgeving ................................................................................ 12

1.2.6 Wat is al bekend over dit onderwerp bij de opdrachtgever/literatuurverkenning 12

1.3 Doelstelling onderzoeksrapport ..................................................................................... 13

1.4 Centrale onderzoeksvraag .............................................................................................. 14

1.5 Deelvragen ..................................................................................................................... 14

1.5.1 Theoretische deelvragen ......................................................................................... 14

1.5.2 Praktijkdeelvragen ................................................................................................... 14

1.5.3 Analysedeelvragen .................................................................................................. 14

1.6 Methoden van onderzoek .............................................................................................. 14

1.7 Fase interventiecyclus .................................................................................................... 15

1.8 Afbakening ...................................................................................................................... 15

1.9 Leeswijzer ....................................................................................................................... 15

Hoofdstuk 2 Methodologische verantwoording ............................................................... 17

2.1 Inleiding .......................................................................................................................... 18

2.2 De gebruikte onderzoeksmethoden .............................................................................. 18

2.2.1 Literatuuronderzoek ................................................................................................ 18

2.2.2 Case study ............................................................................................................... 18

2.3 De onderzoeksobjecten en de gehanteerde technieken ............................................... 20

2.4 Analysering van de gegevens ......................................................................................... 21

2.5 Betrouwbaarheid van dit onderzoeksrapport................................................................ 21

2.6 Reflectie .......................................................................................................................... 22


Hoofdstuk 3 Theorie .......................................................................................................... 23

3.1 Inleiding .......................................................................................................................... 24

3.2 Mogelijkheden om flexibel te bestemmen op grond van de huidige regelgeving en

wetgeving. ............................................................................................................................ 24

3.2.1 Onderdelen bestemmingsplan ................................................................................ 24

3.2.2 Vormen van flexibiliteit in bestemmingsplannen ................................................... 26

3.2.3 Crisis- en herstelwet (Chw) ..................................................................................... 30

3.3 Flexibel bestemmen in de relevante literatuur en jurisprudentie. ................................ 31

3.3.1 Flexibel versus globaal............................................................................................. 31

3.3.2 Vormen van bestemmingsplannen ......................................................................... 32

3.3.3 Gedetailleerde bestemmingsplannen ..................................................................... 32

3.3.4 Globale bestemmingsplannen ................................................................................ 33

3.3.5 Combinatie van de twee voorgaande varianten ..................................................... 33

3.3.6 Relevante jurisprudentie ......................................................................................... 34

3.4 Voordelen en nadelen van flexibel bestemmen ............................................................ 35

3.4.1 Voordelen flexibel bestemmen ............................................................................... 35

3.4.2 Nadelen flexibel bestemmen .................................................................................. 36

3.5 Tussentijdse conclusie en nadere onderzoekspunten ................................................... 37

Hoofdstuk 4 Praktijk .......................................................................................................... 38

4.1 Inleiding .......................................................................................................................... 39

4.2 Geïnterviewde experts op het gebied van flexibele bestemmingsplannen .................. 39

4.3 Weergave interviews ...................................................................................................... 40

4.3.1 Gemeente Deventer: Havenkwartier ...................................................................... 40

4.3.2 Gemeente Amsterdam: Amstel III Oost .................................................................. 42

4.3.3 Gemeente Westland: Zandheuvel........................................................................... 45

4.3.4 Gemeente Pijnacker-Nootdorp: Ackerswoude ....................................................... 47

4.3.5 Gemeente Groningen: Westpoort .......................................................................... 49

4.3.6 Gemeente Maastricht: Tapijnkazerne ..................................................................... 52

4.4 Tussentijdse conclusie en overgang volgend hoofdstuk ................................................ 54

Hoofdstuk 5 Analyse .......................................................................................................... 55

5.1 Inleiding .......................................................................................................................... 56

5.2 Analyse gemeente Deventer: Havenkwartier ................................................................ 56


5.2.1 Praktijk versus de theorie ........................................................................................ 56

5.3 Analyse gemeente Amsterdam: Amstel III Oost ............................................................ 57


5.4 Analyse gemeente Westland: Zandheuvel ..................................................................... 58


5.5 Analyse gemeente Pijnacker-Nootdorp: Ackerswoude ................................................. 58


5.6 Analyse gemeente Groningen: Westpoort .................................................................... 59


5.7 Analyse gemeente Maastricht: Tapijnkazerne ............................................................... 60


5.8 Onderlinge vergelijking flexibele bestemmingsplannen ................................................ 61

5.8.1 Manier van flexibel bestemmen ............................................................................. 61

5.8.2 Vraaggericht bestemmingsplan .............................................................................. 62

5.8.3 Maximale functiemenging ....................................................................................... 62

5.8.4 Kosten ...................................................................................................................... 63

5.8.5 Ontwikkelingsduur flexibele bestemmingsplannen ................................................ 64

5.8.6 Evaluatie gemeenten ............................................................................................... 65

5.9 Tussentijdse conclusie en overgang volgend hoofdstuk ................................................ 65

Hoofdstuk 6 Conclusies ..................................................................................................... 66

6.1 Inleiding .......................................................................................................................... 67

6.2 Conclusies ....................................................................................................................... 67

6.2.1 Duidelijke visie ......................................................................................................... 67

6.2.2 Kaders stellen .......................................................................................................... 67

6.2.3 Uitnodigingsplanologie............................................................................................ 68

6.2.4 Kosten flexibel bestemmingsplan ........................................................................... 68

6.2.5 Functiemenging ....................................................................................................... 68

6.2.6 Ontwikkelingsduur flexibele bestemmingsplannen ................................................ 69

6.2.7 Goede ruimtelijke ordening .................................................................................... 69

6.2.8 Crisis- en herstelwet ................................................................................................ 69

Hoofdstuk 7 Aanbevelingen .................................................................................................... 70

7.1 Inleiding .......................................................................................................................... 71


7.2 Aanbevelingen voor gemeente Tynaarlo ....................................................................... 71

Afkortingen en Begrippen ........................................................................................................ 73

Literatuur en Jurisprudentie..................................................................................................... 75

Literatuur .............................................................................................................................. 75

Boeken .............................................................................................................................. 75

Overige publicaties ........................................................................................................... 76

Websites ........................................................................................................................... 76

Interne Stukken .................................................................................................................... 77

Jurisprudentie ....................................................................................................................... 77

Bijlagen ..................................................................................................................................... 78

Bijlage 1. Volledig uitgeschreven interview met de heer J. Oosterkamp over het

Havenkwartier: gemeente Deventer ................................................................................ 78

Bijlage 2. Volledig uitgeschreven interview met de heer R. Sieben over Amstel III Oost:

gemeente Amsterdam...................................................................................................... 80

Bijlage 3. Volledig uitgeschreven interview met mevrouw J.E.G. Dekker over

Zandheuvel: gemeente Westland .................................................................................... 82

Bijlage 4. Volledig uitgeschreven interview met de heer R. Broekhuijzen over

Ackerswoude: gemeente Pijnacker-Nootdorp ................................................................. 83

Bijlage 5. Volledig uitgeschreven interview met de heer P. Schollema over Westpoort:

gemeente Groningen ....................................................................................................... 85

Bijlage 6. Volledig uitgeschreven interview met mevrouw T. van der Linden over

Tapijnkazerne: gemeente Maastricht .............................................................................. 88


Hoofdstuk 1

Inleiding


1.1 Inleiding

Het gebied rondom Groningen Airport Eelde (GAE) is al jarenlang een veelbesproken gebied

in de regio Noord-Nederland. Het gebied is veelvuldig in de landelijke media gekomen door

de (uiteindelijke) realisatie van de langverwachte baanverlenging van het vliegveld. Door deze

baanverlenging is het voor GAE vanaf februari 2013 mogelijk om grotere vliegtuigen te laten

vertrekken van en naar GAE. De baanverlenging zou de aantrekkingskracht van GAE en het

gebied daaromheen een ‘boost’ moeten geven. Ondanks alle positieve verwachtingen is het

gebied rondom GAE niet het economisch floriserende gebied geworden, zoals vooraf door de

desbetreffende beleidsbepalers geschetst werd. Het bedrijventerrein ligt er momenteel troos-

teloos bij: er is sprake van leegstand, achterstallig onderhoud en er zijn weinig aansprekende

bedrijven gevestigd.

Een van de redenen dat de aantrekkingskracht mogelijk uitblijft in het gebied rondom GAE, is

dat het huidige bestemmingsplan te weinig ruimte biedt voor potentiële ondernemers en der-

gelijken om zich te vestigen in en rondom GAE.

De gemeente heeft als taak actuele bestemmingplannen op te stellen voor iedere vierkante

meter die de desbetreffende gemeente rijk is. De gemeenteraad heeft deze bevoegdheid op

grond van artikel 3.1 lid 1 Wet ruimtelijke ordening (Wro). Een bestemmingsplan dient vervol-

gens op grond van artikel 3.1 lid 2 Wro iedere tien jaar geactualiseerd te worden.

De gemeente Tynaarlo is belast met de bestemming van het gebied rondom Groningen Airport

Eelde (GAE). Het huidige bestemmingsplan van de omgeving GAE dient, juridisch gezien, ui-

terlijk in 2017 te zijn vervangen door een nieuw bestemmingsplan. Het huidige bestemmings-

plan stamt uit 2002. Volgens de bepalingen uit de Wro had het bestemmingsplan in 2012 al

vervangen moeten worden (tien jaar), maar dit is door verschillende clausules een aantal jaren

uitgesteld. In 2017 dient het bestemmingsplan toch echt vernieuwd te worden. Het huidige

bestemmingsplan is verouderd en niet meer actueel. Daarnaast heeft het huidige bestem-

mingplan niet het gewenste effect op de omgeving GAE. Bovendien kan de gemeente, wan-

neer het bestemmingsplan niet tijdelijk wordt venrieuwd of geactualiseerd, geen leges meer

heffen. Leges zijn inkomsten van een gemeente naar aanleiding van een individuele handeling,

zoals het verlenen van een vergunning. Om na 1 juli 2013 bij de afgifte van een omgevingsver-

gunning leges te kunnen innen, mag het bestemmingsplan van de desbetreffende gemeente

niet ouder zijn dan tien jaar. Dit is ook een reden waarom het bestemmingsplan van de om-

geving van GAE in 2017 vervangen moet worden.

Afstudeeronderzoek Pim van den Heuvel ©

11

1.2 Het onderzoekskader

1.2.1 Onderwerp onderzoeksrapport

Dit onderzoeksrapport gaat over de juridische mogelijkheden om het bestemmingsplan

rondom de omgeving van luchthaven GAE flexibel te actualiseren. Concreet houdt dit in dat

er onderzocht wordt in hoeverre het (juridisch) mogelijk is flexibel te bestemmen. De op-

drachtgever (gemeente Tynaarlo) is benieuwd in hoeverre een flexibel bestemmingsplan kan

bijdragen aan haar wensen. De gemeente Tynaarlo heeft als oogmerk het gebied rondom GAE

tot ontwikkeling te brengen en daarbij een (ruimtelijke) kwaliteitsimpuls te creëren. Om te

beoordelen of het juridisch haalbaar is flexibel te bestemmen in het gebied rondom GAE,

wordt niet alleen de wet, literatuur en jurisprudentie bestudeerd, maar wordt ook gekeken

naar gemeenten in Nederland die al gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om flexibel

te bestemmen. Deze gegevens worden vervolgens geanalyseerd en deze analyse leidt uitein-

delijk tot een rapport in de vorm van een aanbeveling voor de gemeente Tynaarlo.

1.2.2 Relevantie van het onderzoeksrapport

Het huidige bestemmingplan voor het gebied rondom GAE dient op grond van de Wro ver-

nieuwd te worden door de gemeente Tyaarlo. Het huidige bestemmingsplan is namelijk al

meer dan tien jaar oud. Daarnaast is het huidige bestemmingsplan rondom GAE niet meer

actueel. Ook zijn er verscheidene initiatieven voor het desbetreffende gebied, waardoor een

wijziging van het huidige bestemmingsplan op korte termijn noodzakelijk is.1

Het doel van de gemeente is om geleidelijk verlopende gebiedsontwikkelingen op gang te

brengen in de omgeving van GAE. GAE is een luchthaven dat, in tegenstelling tot andere se-

cundaire luchthavens in Nederland, moeite heeft om economisch te groeien. Zo is het terrein

rondom GAE sterk verouderd en vervallen. Panden staan leeg, bedrijventerreinen zijn verlaten

en de infrastructuur laat te wensen over. De gemeente wil, mede met behulp van een nieuw

(flexibel) bestemmingplan, proberen om van GAE (en het gebied rondom GAE) een econo-

misch bolwerk te maken, vol met bedrijvigheid. Deze gebiedsontwikkelingen kunnen gemak-

kelijker gerealiseerd worden met een buigzaam (flexibel) bestemmingsplan. Daarnaast wil de

gemeente van een blauwdrukplanologie, waar alle ruimtelijke ordening vast staat, naar een

uitnodigingsplanologie in het gebied rondom GAE. De vraag van de markt is belangrijk en hier

wil de gemeente Tynaarlo gehoor aan proberen te geven.

1.2.3 De opdrachtgever

Het onderzoek wordt uitgevoerd voor de gemeente Tynaarlo.2 Er is vanuit de gemeente een

bestuurlijke wens een flexibel bestemmingsplan te creëren voor de omgeving van GAE. Een

normaal bestemmingsplan biedt, door de vele restricties, weinig ruimte voor nieuwe impulsen

1 Zie paragraaf 1.1 van dit onderzoeksrapport voor meer redenen van de gemeente Tynaarlo om een nieuw (flexibel) be-stemmingsplan op te stellen. 2 Team Fysiek Beleid gemeente Tynaarlo.


12

in een gebied. Een bepaalde bestemming kan zodoende 'verlammend' werken omdat be-

paalde initiatieven bij voorbaat worden geblokkeerd doordat ze niet voldoen aan de desbe-

treffende bestemming.3

Een flexibel bestemmingplan kan er voor zorgen dat er meer mogelijkheden zijn het gebied

rondom GAE aantrekkelijker te maken voor verscheidene initiatieven om zo GAE en de omge-

ving van GAE een ‘economische boost’ te geven. Deze economische boost kan uiteindelijk

meer inkomsten genereren voor de gemeente Tynaarlo (denk bijvoorbeeld aan pachtinkom-

sten, de toename van werkgelegenheid en de toename van toeristen). Vandaar de bestuurlijke

wens van de gemeente Tynaarlo om te kijken naar de mogelijkheden van een flexibel bestem-

mingsplan. Een flexibel bestemmingsplan zorgt wellicht voor meer bewegingsmogelijkheden

voor de gemeente. Uiteindelijk moet de uitkomst van dit onderzoeksrapport de gemeente

Tynaarlo juridische aanbevelingen geven met betrekking tot mogelijkheden tot het flexibilise-

ren van het bestemmingsplan voor de regio GAE. Wat zijn bijvoorbeeld de juridische knelpun-

ten bij het flexibiliseren van het bestemmingsplan? En, waar moet men absoluut aan denken

gedurende de ontwerpfase van een flexibel bestemmingsplan?

1.2.4 Actoren met betrekking tot dit onderzoeksrapport

Groningen Airport Eelde (GAE)

Mogelijke bedrijven die zich willen vestigen in het gebied van GAE

Bestaande bedrijven in het gebied van GAE (bijvoorbeeld KLM Flight Academy en Geveke)

De provincie Drenthe

Gemeenten in Nederland die al gebruik hebben gemaakt van een flexibel bestemmings-

plan.

1.2.5 Relevante weten regelgeving

Algemene Wet Bestuursrecht (Awb)

Wet Ruimtelijke Ordening (Wro)

Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo)

Besluit Ruimtelijke Ordening (Bro)

Ministeriële Regeling Standaarden Ruimtelijke Ordening (RO-standaarden)

Crisis- en Herstelwet (Chw)

1.2.6 Wat is al bekend over dit onderwerp bij de opdrachtgever/literatuurverkenning

In 2013 heeft Platform 31 een onderzoeksrapport geschreven over flexibele bestemmings-

plannen.4 Zeven pilotgemeentes hebben meegedaan aan dit onderzoek. Belangrijkste uitkom-

sten van dit onderzoek zijn dat het huidige wettenstelsel genoeg ruimte biedt om flexibel te

3 Deze blokkering is niet definitief. Er kan via ontheffingen en vrijstellingen alsnog doorgang vinden van een bepaald initia-tief dat in conflict is met het bestemmingsplan. Deze opties zijn echter tijdrovend en kosten veel geld. 4 Platform 31 is een kennis en netwerk organisatie voor stedelijke en regionale ontwikkeling.


bestemmen. Echter heeft niet iedere gemeente baat bij de invoering van een flexibel bestem-

mingsplan. Dit ligt geheel aan de omstandighenden van de desbetreffende gemeente. Feit is

dat de manieren om flexibel te bestemmen snel innoveren, zodat het voor de wetgever moei-

lijk is om dit bij te houden. Naast deze uitkomsten is duidelijk dat er nog veel valt te onder-

zoeken met betrekking tot dit onderwerp.

1.3 Doelstelling onderzoeksrapport

De doelstelling van het onderzoeksrapport is als volgt:

Het in kaart brengen van de juridische mogelijkheden voor de gemeente Tynaarlo om rondom

het grondgebied van GAE flexibel te bestemmen.

door

Het analyseren van het huidige juridische instrumentarium met betrekking tot flexibel be-

stemmen.

Vergelijken op welke manier andere gemeenten in Nederland soortgelijke situaties (flexi-

bel bestemmen) aanpakken of hebben aangepakt. Denk hierbij aan de gemeenten Deven-

ter, Amsterdam, Westland, Pijnacker-Nootdorp, Groningen en Maastricht. Dit zijn ge-

meenten die gebruik hebben gemaakt van flexibele bestemmingsplannen.

Interviews afnemen bij experts die verantwoordelijk zijn (geweest) voor het creëren en

invoeren van bestemmingsplannen van de gemeenten Deventer, Amsterdam, Westland,

Pijnacker-Nootdorp, Groningen en Maastricht. Zo wordt er bijvoorbeeld gevraagd waar de

desbetreffende experts juridisch gezien tegenaanliepen bij het gebruikmaken van een

flexibele manier van bestemmen.

Documentenonderzoek. De inhoud van de (flexibele) bestemmingsplannen (en andere re-

levante documenten) van de gemeenten van Deventer, Amsterdam, Westland, Pijnacker-

Nootdorp, Groningen en Maastricht analyseren en vergelijken. Dit wordt samengevoegd

met de interviews. Tijdens de interviews worden vragen gesteld over de inhoud van de

relevante interne documenten, zoals de flexibele bestemmingsplannen en eventuele be-

leidsnota’s.


1.4 Centrale onderzoeksvraag

De centrale onderzoeksvraag van het onderzoeksrapport luidt:

Welke mogelijkheden heeft de gemeente Tynaarlo om, op basis van de huidige weten regel-

geving en vergeleken met de praktijk, het gebied rondom Groningen Aiport Eelde (GAE) flexi-

bel te bestemmen?

1.5 Deelvragen

1.5.1 Theoretische deelvragen

Welke mogelijkheden biedt de huidige weten regelgeving om flexibel te bestemmen?

Wat zijn volgens de (juridische) literatuur en/of jurisprudentie de mogelijkheden om flexi-

bel te bestemmen?

Welke positieve en/of negatieve effecten worden in de literatuur en/of jurisprudentie

over flexibele bestemmingsplannen beschreven?

1.5.2 Praktijkdeelvragen

Waar zit de flexibiliteit in de flexibele bestemmingsplannen van de geïnterviewde gemeen-

ten?

Wat zijn de ervaringen van de geïnterviewde gemeenten bij het ontwerpen/in gebruik ne-

men van een flexibel bestemmingsplan?

1.5.3 Analysedeelvragen

Wat zijn de belangrijkste overeenkomsten en verschillen tussen de onderzochte flexibele

bestemmingsplannen en de theorie met betrekking tot flexibel bestemmen?

Hoe verhouden de onderzochte flexibele bestemmingsplannen zich tot elkaar?

1.6 Methoden van onderzoek

In dit onderzoeksrapport wordt gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksmethoden:

Literatuuronderzoek

Case study (bronnenvergelijking en interviews)


15

1.7 Fase interventiecyclus

Er is sprake van een probleemsignalerend onderzoek. Met dit onderzoeksrapport worden de

mogelijkheden om flexibel te bestemmen in de omgeving GAE onderzocht. Tevens worden de

eventuele knelpunten met betrekking tot flexibel bestemmen in de omgeving GAE in kaart

gebracht. Om dit te kunnen bewerkstelligen zullen onderzochte flexibele bestemmingsplan-

nen, van gemeenten waar eerder gebruik is gemaakt van (een vorm van) flexibel bestemmen,

in kaart worden gebracht en met elkaar worden vergeleken. De uitkomsten van deze vergelij-

kingen kunnen gebruikt worden om tot duidelijke conclusies te komen en uiteindelijk zullen

deze conclusies leiden tot concrete aanbevelingen voor de gemeente Tynaarlo.5

1.8 Afbakening

In dit onderzoeksrapport wordt de omgevingswet 2018 niet meegenomen.6 Dit heeft te ma-

ken met de deadline van het nieuwe bestemmingsplan in 2017. De omgevingswet 2018 is nog

niet in werking getreden wanneer het nieuwe (flexibele) bestemmingsplan voor de omgeving

van GAE definitief af dient te zijn. Wel wordt gekeken naar eventuele ‘overgangswetten’, waar

de overgang van de huidige relevante wetgeving (Wro en Wabo) naar de omgevingswet 2018

wordt geregeld. Artikel 7a van de Crisis- en herstelwet (Chw) biedt bijvoorbeeld de mogelijk-

heid af te wijken van bepaalde regelgeving in de Wro en de Bro. Dit met betrekking tot de

voorbereiding, vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling van een bestemmingsplan.

1.9 Leeswijzer

Hoofdstuk 1 is de inleiding van dit onderzoeksrapport. In dit hoofdstuk wordt het onderwerp

van het onderzoeksrapport ingeleid. Het onderzoekskader wordt besproken, de doelstelling

van het onderzoeksrapport wordt besproken, de centrale onderzoeksvraag wordt weergege-

ven en de deelvragen worden genoemd. Daarnaast worden de methoden van onderzoek, de

interventiecyclus-fase, de afbakening van dit onderzoeksrapport en de leeswijzer genoemd.

In hoofdstuk 2 staat de methodologische verantwoording. Ook dit hoofdstuk begint met een

korte inleiding. Na de korte inleiding wordt er ingegaan op de methodologische verantwoor-

ding van dit onderzoeksrapport.

5 Verschuren en Doorewaard 2010, p.30. 6 In 2018 wordt een nieuwe omgevingswet in gebruik genomen. De overheid wil met deze wet de drempel om ruimtelijke projecten en dergelijke lager maken en vereenvoudigen. Daarnaast gaat deze nieuwe omgevingswet vele regels met betrek-king tot de ruimtelijke ordening samenvoegen, zodat de regels overzichtelijker worden.


Hoofdstuk 3 bevat het theoretische kader van dit onderzoeksrapport. In dit hoofdstuk wordt

gekeken naar de relevantie jurisprudentie/literatuur en de relevante regelen wetgeving.

Daarnaast worden de voor- en nadelen van flexibel bestemmen genoemd.

Hoofdstuk 4 bevat het praktijk-gedeelte van dit onderzoeksrapport. In dit hoofdstuk worden

verschillende interne bronnen, zoals bestemmingsplannen, van verschillende relevante ge-

meenten (die gebruik maken van flexibele bestemmingspannen) besproken. Dit gebeurt in

combinatie met interviews, die zijn afgenomen met personen die reeds een of meerdere ke-

ren betrokken zijn geweest bij het ontwikkelen van een flexibel bestemmingsplan.

In hoofdstuk 5 worden de bevindingen van hoofdstuk 3 en 4 met elkaar vergeleken en geana-

lyseerd.

Hoofdstuk 6 bevat de conclusies van dit onderzoeksrapport. Deze conclusies vloeien voort uit

de analyse van de theorie en de praktijk in hoofdstuk 5.

Hoofdstuk 7 bevat ten slotte de aanbevelingen voor de gemeente Tynaarlo. Deze aanbevelin-

gen zijn gebaseerd op de conclusies uit hoofdstuk 6


Hoofdstuk 2

Methodologische

verantwoording


18

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt uitgelegd welke onderzoeksmethoden zijn gebruikt voor dit onder-

zoeksrapport. Vervolgens worden de onderzoeksobjecten en de gehanteerde technieken, die

zijn gebruikt bij dit onderzoeksrapport, weergegeven. Daarna bevat dit hoofdstuk een para-

graaf over de analysering van de gegevens. Hoe zijn de gegevens geanalyseerd en waarom op

deze manier? Ten slotte wordt de betrouwbaarheid van dit onderzoeksrapport weergegeven.

2.2 De gebruikte onderzoeksmethoden

De gebruikte onderzoeksmethoden geven weer op welke manier relevante informatie is ver-

zameld om de verschillende (deel)vragen van dit onderzoeksrapport uit te werken. In dit on-

derzoeksrapport is gebruik gemaakt van literatuuronderzoek en van een case study.7 De case

study bestaat uit een bronnenvergelijking en uit interviews. De bronnenvergelijking is ver-

werkt in de weergave van de interviews. Bij de interviews is namelijk inhoudelijk ingegaan op

de relevante interne bronnen, zoals de flexibele bestemmingsplannen en eventuele beleids-

nota’s van de desbetreffende gemeente.

2.2.1 Literatuuronderzoek

Het theoretische kader van dit onderzoeksrapport (hoofdstuk 3) is uitgewerkt door middel van

literatuuronderzoek. Relevante literatuur, weten regelgeving en relevante jurisprudentie

hebben de verschillende deelvragen in hoofdstuk 3 beantwoord. Relevante literatuur was van

belang om duidelijk uit te leggen wat nou precies wordt bedoeld met flexibele bestemmings-

plannen/flexibel bestemmen. De relevante weten regelgeving heeft er voor gezorgd dat dui-

delijk is geworden wat de huidige juridische mogelijkheden zijn om flexibel te bestemmen. De

precieze literatuurlijst is te vinden aan het einde van dit onderzoeksrapport. Deze literatuur is

vooral gevonden via relevante websites, zoals de websites van Infomil, Bügelhajema Advi-

seurs, Rijksoverheid, Platform31 en dergelijke. Daarnaast is er veel informatie verkregen via

het internet. Daarnaast is er gebruik gemaakt van de leidraad voor juridisch schrijven, zodat

de lay-out van dit onderzoeksrapport voldoet aan de eisen van een juridisch onderzoek.

2.2.2 Case study

Het praktijkgedeelte van dit onderzoeksrapport is door middel van een case study uitgewerkt.

De case study bestaat uit interviews en een bronnenvergelijking. Er zijn een aantal diepte-

interviews gehouden met verschillende personen die betrokken zijn geweest bij reeds in wer-

king getreden flexibele bestemmingsplannen en met personen die momenteel betrokken zijn

7 Segers 2002, p.31.


bij de ontwikkeling van een flexibel bestemmingsplan. Deze geïnterviewde personen zijn inte-

ressant, vooral vanwege de opgedane ervaring op het gebied van flexibele bestemmingsplan-

nen. Met behulp van de interviews kunnen deze opgedane ervaringen van direct betrokkenen

bij de ontwikkeling van flexibele bestemmingsplannen gebruikt worden voor dit onderzoeks-

rapport.

De bronnenvergelijking is verwerkt in de interviews van hoofdstuk 4. Voor deze interviews zijn

namelijk de flexibele bestemmingsplannen en de toebehorende documenten bestudeerd en

hier zijn vragen over gesteld. De bronnenvergelijking, het vergelijken van flexibele bestem-

mingsplannen van verschillende gemeenten in Nederland, heeft bijgedragen aan het beant-

woorden van deelvragen in hoofdstuk 4 en hoofdstuk 5.

2.2.2.1 Informatie geïnterviewde personen

De verschillende interviews zijn afgenomen bij verschillende personen, werkzaam voor ver-

schillende organisaties, gemeenten en/of andere instellingen. Belangrijk voor het onderzoeks-

rapport is dat deze personen allemaal nauw betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van

een flexibel bestemmingsplan. De interviews met deze personen vormen de basis voor de be-

antwoording van de deelvragen in hoofdstuk 4 en hoofdstuk 5.

De geïnterviewde personen zijn:

De heer J. Oosterkamp

De heer Oosterkamp is directeur/jurist ruimtelijk bestuur bij BügelHajema Adviseurs

in Amersfoort. De heer Oosterkamp is een expert op het gebied van flexibele bestem-

mingsplannen. Hij is zeer prominent betrokken geweest bij de totstandkoming en het

ontwerp van het flexibele bestemmingsplan van het gebied ‘Havenkwartier’ in de ge-

meente Deventer. Daarnaast geeft de heer Oosterkamp vaak lezingen/presentaties

over flexibel bestemmen aan belangstellende gemeenten in Nederland. Ook is de heer

Oosterkamp betrokken bij vele andere (toekomstige) flexibele bestemmingsplannen

voor verschillende gemeenten in Nederland.

De heer R. Sieben

De heer Sieben is werkzaam voor het Team Ruimtelijke Ontwikkeling van de provincie

Drenthe. In het verleden is de heer Sieben werkzaam geweest bij verschillende ge-

meenten en instellingen op het gebied van het omgevingsrecht. De heer Sieben heeft

meegewerkt aan het ontwerp van het flexibele bestemmingsplan van Amstel III Oost

in de gemeente Amsterdam.

Mevrouw J.E.G. Dekker

Mevrouw Dekker is als juridisch adviseur team Stedenbouw en Bestemmingsplannen

werkzaam op de Afdeling Ruimte Omgeving en Veiligheid voor de gemeente Westland.


Zij heeft meegewerkt aan de ontwikkeling van het flexibele bestemmingsplan Zand-

heuvel in Naaldwijk.

De heer R. Broekhuijzen

De heer Broekhuijzen is werkzaam voor de afdeling ruimtelijke ordening van de ge-

meente Pijnacker-Nootdorp. De heer Broekhuijzen heef ruim twintig jaar ervaring in

‘ruimtelijk ordeningsland’ en is betrokken bij het flexibele bestemmingsplan Ackers-

woude 2014.

De heer P. Schollema

De heer Schollema is tevens werkzaam voor BügelHajema Adviseurs. De heer Schol-

lema is algemeen directeur en jurist ruimtelijk bestuur bij de afdeling van BügelHajema

Adviseurs in Assen. Naast zijn werk voor BügelHajema Adviseurs is de heer Schollema

vooral bezig met het juridische aspect van ruimtelijke ordening. De heer Schollema

heeft meegewerkt aan het flexibele bestemmingsplan ‘Westpoort’ in de gemeente

Groningen.

Mevrouw T. van der Linden

Mevrouw van der Linden is als Projectmanager Ruimte werkzaam voor de gemeente

Maastricht. Mevrouw van der Linden is zodoende betrokken bij de ontwikkeling van

het nieuwe bestemmingsplan voor de ‘Tapijnkazerne’ in de gemeente Maastricht. Dit

bestemmingsplan is nu nog in ontwikkeling en zal in januari 2016 klaar zijn.

2.3 De onderzoeksobjecten en de gehanteerde technieken

De onderzoeksobjecten van dit onderzoeksrapport zijn de gemeenten van: Deventer, Amster-

dam, Westland, Pijnacker-Nootdorp, Groningen en Maastricht. Deze gemeenten hebben alle-

maal gebruik gemaakt van een flexibel bestemmingsplan of zijn op dit moment bezig met het

creëren van een flexibel bestemmingsplan. Door middel van interviews met personen die

(toentertijd) nauw betrokken zijn geweest bij de ontwikkeling van het desbetreffende flexi-

bele bestemmingsplan/flexibele manier van bestemmen is informatie verkregen die nodig

was om de hoofdvraag van dit onderzoeksrapport te beantwoorden. Deze interviews zijn (met

toestemming) opgenomen, zodat er zo min mogelijk informatie verloren is gegaan. Ter voor-

bereiding op de interviews is een vragenlijst opgesteld. Deze vragenlijst bevatte vragen met

betrekking tot de totstandkoming van het desbetreffende flexibele bestemmingsplan. Ook zijn

de relevante interne bronnen (bestemmingsplannen en relevante aanverwante documenten,

zoals beleidsnota’s) tijdens deze interviews besproken. Naast de interviews is er via het inter-


net informatie opgezocht en geanalyseerd over de desbetreffende gebieden, waar flexibel be-

stemd is. De websites van de desbetreffende gemeenten bleken erg waardevol te zijn voor

achtergrondinformatie.

2.4 Analysering van de gegevens

De gegevens die zijn vergaard in hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4 worden in hoofdstuk 5 geanaly-

seerd. Hoofdstuk 3 bevat de theorie over het hoofdonderwerp en hoofdstuk 4 bevat de gege-

vens die zijn verkregen door de Case study.

De interviews uit hoofdstuk 4 vormen de basis voor de uiteindelijke analyse. De gegevens die

zijn verkregen uit de interviews met de verschillende personen, die nauw betrokken zijn ge-

weest bij de totstandkoming van een of meerdere flexibele bestemmingsplannen in verschil-

lende gemeenten in Nederland, zijn allereerst vergeleken met de theorie uit hoofdstuk 3. Er

is gekeken naar de overeenkomsten en eventuele verschillen met de theorie. Daarna zijn de

gegevens uit de afgenomen interviews onderling met elkaar vergeleken. Dit alles is weerge-

geven in een aantal tabellen. De tabellen moeten er voor zorgen dat de analyse duidelijk wordt

weergegeven voor de lezer.

2.5 Betrouwbaarheid van dit onderzoeksrapport

Dit onderzoeksrapport wordt aangemerkt als een kwalitatief onderzoeksrapport. Het onder-

zoeksrapport is namelijk gericht op het verkrijgen en vergelijken van informatie met betrek-

king tot het onderwerp ‘flexibele bestemmingsplannen’. Er is met behulp van diepte-inter-

views ingegaan op de meningen en bevindingen van experts, die reeds betrokken zijn geweest

bij het opstellen van een recent opgesteld flexibel bestemmingsplan in een bepaalde ge-

meente in Nederland. Sommige van deze geïnterviewde experts zijn zelfs betrokken geweest

bij meerdere flexibele bestemmingsplannen. Het doel van deze interviews is om een beeld te

krijgen van het gebruik en het ontstaan van flexibele bestemmingsplannen in Nederland.

Bij het theoretische gedeelte van dit onderzoeksrapport is gebruik gemaakt van de huidige

relevante weten regelgeving. Deze huidige wetgeving kan als betrouwbaar worden aange-

merkt omdat het regels zijn die door de overheid zijn vastgesteld, en zodoende voor iedereen

in Nederland gelden. Daarnaast is bij de beantwoording van de deelvragen van het theoreti-

sche gedeelte van dit onderzoeksrapport, gebruik gemaakt van relevante literatuur. Deze lite-

ratuur is geschreven door gerenommeerde bestuursrechtelijke personen en kan zodoende

worden gekenmerkt als betrouwbaar.


De interviews in dit onderzoeksrapport zijn afgenomen bij experts op het gebied van flexibele

bestemmingsplannen. Deze personen hebben grote invloed gehad bij het maken van een flexi-

bel bestemmingsplan in een bepaalde gemeente in Nederland. Deze personen mogen dan ook

als betrouwbaar beschouwd worden. Daarnaast zijn de flexibele bestemmingsplannen, waar

deze experts bij betrokken zijn geweest, vrij recent ontwikkeld. Dit impliceert dat de opgedane

kennis vrij recent (binnen de afgelopen vijf jaar) is opgedaan. De projecten, waarbij de geïn-

terviewde experts betrokken zijn geweest, zijn hierdoor tot stand gekomen met behulp van

recente weten regelgeving.

2.6 Reflectie

Dit onderzoeksrapport is zonder al te grote problemen tot stand gekomen. Voorafgaand aan

het onderzoeksproces werd gedacht dat het regelen van interviews een probleem op zou

kunnen leveren. Dit aangezien de interviews in de vakantieperiode moesten worden gepland

en afgenomen. Gelukkig bleek dit vermoeden ongegrond. Alle benaderde experts waren ra-

zend enthousiast om mee te werken aan een interview voor dit onderzoeksrapport. De ex-

perts waren allen bereid om op korte termijn medewerking te verlenen aan het verzoek voor

een interview. Dit zorgde er voor dat het uiteindelijke onderzoeksrapport snel was afgerond.

De totstandkoming van een correct onderzoeksopzet is het enige obstakel geweest in het ge-

hele proces. Dit bleek langer te duren dan verwacht, waardoor het onderzoeksrapport later

dan gepland is afgerond. Er kon pas inhoudelijk met het onderzoeksrapport worden begon-

nen, zodra de onderzoeksopzet was goedgekeurd. Het probleem bij het creëren van een juist

onderzoeksopzet was dat de onderzoeksvraag niet exact duidelijk was. Na de goedkeuring

van de onderzoeksopzet is het snel gegaan met het afronden van het uiteindelijke onder-

zoeksrapport.


Hoofdstuk 3

Theorie


24

3.1 Inleiding

De wijze hoe bestemmingsplannen in Nederland worden weergegeven is over het algemeen

star, er zit weinig beweging in. De regels in een bestemmingsplan zijn bindend en zodoende

dient iedereen zich te houden aan deze regels. Het is moeilijk buiten de regels van het starre

bestemmingsplan om bepaalde initiatieven uit te voeren. Het tegenovergestelde van starre

bestemmingsplannen zijn flexibele bestemmingsplannen. Het flexibele bestemmingsplan is

het hoofdonderwerp van dit onderzoeksrapport. Het begrip flexibel bestemmingsplan klinkt

heel logisch, maar wat betekent het nu precies?

Om daar achter te komen wordt in dit hoofdstuk allereerst de relevante weten regelgeving

met betrekking tot flexibele bestemmingsplannen bestudeerd.

Na het bestuderen van de weten regelgeving, wordt de relevante literatuur, de betrokken

parlementaire stukken en de jurisprudentie met betrekking tot flexibele bestemmingsplannen

bestudeerd.

Het hoofdstuk wordt afgesloten met een overzicht van de voor- en nadelen van flexibel be-

stemmen.

3.2 Mogelijkheden om flexibel te bestemmen op grond van de huidige regel-

geving en wetgeving.

3.2.1 Onderdelen bestemmingsplan

Een bestemmingsplan bestaat uit drie onderdelen.8 Deze drie onderdelen zijn:

Regels

Verbeelding

Toelichting

Een bestemmingsplan bevat regels. Deze regels zijn een juridisch bindend gedeelte van het

bestemmingsplan.9 In artikel 3.1 lid 1 Wro staat dat de regels betrekking hebben op de be-

stemming van het desbetreffende stuk grond in het bestemmingsplan. De regels bevatten in

elk geval regels over het grondgebruik en van de bouwwerken die op het desbetreffende stuk

grond staan. De regels stellen bijvoorbeeld vast hoe hoog er maximaal gebouwd mag worden

op een bepaalde plek en welke bestemming een bepaalde regio heeft (‘wonen’, ‘horeca’, ‘be-

drijven’, enzovoorts).10 De regels in het bestemmingsplan moeten tevens voldoen aan de lan-

8 Joosten 2010, p.111. 9 Website BügelHajema Adviseurs. < http://www.bugelhajema.nl/bestemmingsplannen.html > (geraadpleegd op 12-04-2015). 10 Website Kenniscentrum Infomil. < http://www.infomil.nl > (geraadpleegd op 08-05-2015).

http://www.bugelhajema.nl/bestemmingsplannen.html

http://www.infomil.nl/


25

delijke standaarden, de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen (SVB). Deze zoge-

noemde RO-Standaarden 2012 liggen vastgelegd in de Ministeriële Regeling standaarden

ruimtelijke ordening 2012. Per 1 oktober 2012 zijn deze RO-Standaarden als onderdeel van de

Wro in werking getreden. 11

De SVB bevatten landelijke regels voor het ontwerpen, vormgeven en inrichten van bestem-

mingsplannen. Een voorbeeld hiervan is dat de begrenzing van een plangebied in Nederland

wordt weergegeven met een zwartgekleurde doorlopende bolletjeslijn. Het doel van de lan-

delijke standaarden van de SVB is om bestemmingsplannen eenduidig en duidelijk weer te

geven. De opbouw van bestemmingsplannen in Nederland wordt op deze manier gelijk ge-

trokken. Dit zorgt er voor dat ieder bestemmingsplan in Nederland hetzelfde wordt weerge-

geven, zodat er geen onduidelijkheden kunnen ontstaan en zodat het makkelijker wordt om

de bestemmingsplannen af te lezen.12

De verbeelding van het bestemmingsplan is, simpel gezegd, een illustratie van het desbetref-

fende gebied waar het bestemmingsplan betrekking op heeft. Op een zogenoemde plankaart

(bovenaanzicht van een bepaald gebied) wordt met behulp van symbolen, cijfers, kleurenvak-

ken, en dergelijke, duidelijk weergegeven hoe het desbetreffende bestemmingsplan er uit

ziet. De verbeelding is een juridisch bindend gedeelte van het bestemmingsplan. De verbeel-

ding moet zich ook houden aan de SVB-standaarden.13

De toelichting van een bestemmingsplan wordt omschreven in artikel 3.1.6 Bro. Dit artikel

geeft aan dat de toelichting onderdeel is van een bestemmingsplan en dat de toelichting de

volgende onderdelen bevat:

a. Een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen;

b. Een beschrijving van de wijze waarop in het plan rekening is gehouden met de ge-

volgen voor de waterhuishouding;

c. De uitkomsten van het in artikel 3.1.1 Bro bedoelde overleg; 14

d. De uitkomsten van het met toepassing van artikel 3:2 van de Awb verrichte onder-

zoek;

e. Een beschrijving van de wijze waarop burgers en maatschappelijke organisaties bij

de voorbereiding van het bestemmingsplan zijn betrokken;

f. De inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.

11 Bregman, Bröring & de Graaf 2014 p.78. 12 Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012. 13 Website BügelHajema Adviseurs. < http://www.bugelhajema.nl/bestemmingsplannen.html > (geraadpleegd op 11-04-2015). 14 Overleg tussen het bestuursorgaan dat belast is met de voorbereiding van een bestemmingsplan en besturen van betrok-ken gemeenten en waterschappen en met de diensten van de provincie en Rijk, die betrokken zijn bij de zorg voor de ruim-telijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen welke in het plan in het geding zijn.



26

Het doel van het bestemmingsplan wordt dus toegelicht in de toelichting. In de toelichting

wordt uitgelegd waarom er sprake is van goede ruimtelijke ordening en tevens worden de

regels en de verbeelding toegelicht. Dit gedeelte is niet juridisch bindend.15

3.2.2 Vormen van flexibiliteit in bestemmingsplannen

Op basis van de huidige weten regelgeving kan er op drie manieren flexibel bestemd wor-

den.16 Deze manieren van flexibeliteit zijn:

Intrinsieke flexibiliteit

Binnenplanse flexibiliteit

Buitenplanse flexibiliteit

Intrinsieke flexibiliteit houdt in dat de ruimte om af te wijken van het geldende bestemmings-

plan al onderdeel is van het desbetreffende bestemmingsplan. Hierdoor geeft de ontwerper

van het bestemmingsplan bij voorbaat al een mogelijkheid om af te wijken van het bestem-

mingsplan. Deze mogelijkheid wordt geboden bij de verbeelding en bij de regels van het des-

betreffende bestemmingsplan. Dit zijn immers de onderdelen van het bestemmingsplan die

juridisch bindend zijn.

De verbeelding van het bestemmingsplan kan intrinsiek flexibeler worden gemaakt door de

verschillende aspecten van de desbetreffende ‘tekening/kaart’ aan te passen. Hoe minder

kleuren en/of vlakken en/of aanduidingen een verbeelding bevat, hoe groter de onderlig-

gende uitwisselbaarheid van functies die daarmee is gemoeid (kleuren) en hoe liberaler de

maatvoering is gelaten (vlakken en aanduidingen).17 Met andere woorden: een simpelere

kaart met minder gedetailleerde vlakken, kleuren en aanduidingen zorgt voor een flexibeler

bestemmingsplan.

15 Website bestemmingsplan.nl. < http://www.bestemmingsplan.nl/Bestemmingsplan/Inhoud_bestemmingsplan.html > (geraadpleegd op 07-07-2015). 16 Bomhof en Oosterkamp 2013, p.15. 17 Bomhof en Oosterkamp 2013.

http://www.bestemmingsplan.nl/Bestemmingsplan/Inhoud_bestemmingsplan.html


27

Figuur 1: Voorbeeld van een verbeelding uit een gedetailleerd bestemmingsplan (bron: gemeente Lelystad) 18

Figuur 2: Voorbeeld van een verbeelding uit een flexibel bestemmingsplan (bron: gemeente Lelystad) 19

In figuur 1 staat een afbeelding van een willekeurig stuk grond in Lelystad dat op een gedetail-

leerde manier is bestemd.20 Wat opvalt, is dat bijna ieder object op de afbeelding een eigen

bestemming heeft. In figuur 2 is een afbeelding te zien van hetzelfde stuk grond als in figuur

1, alleen nu op een flexibelere manier ingevuld. In figuur 2 zijn alleen de hoofdcontouren van

het stuk grond te vinden. De overige, gedetailleerde, bestemmingen van bijlage 1 zijn in de

afbeelding van figuur 2 opgegaan in de hoofdcontouren. Er ontstaat meer vrijheid in het ge-

bied omdat het gebied niet meer gebonden is aan de strikte en gedetailleerde bestemming

van de afbeelding in figuur 1. Hierdoor is de situatie bij figuur 2 flexibeler dan in de situatie bij

figuur 1.

18 Website gemeente Lelystad < http://www.lelystad.nl/4/bestemmingsplannen/Globaal-bestemmen-zo-werkt-het.html > (geraadpleegd op 01-04-2015). 19 Website gemeente Lelystad < http://www.lelystad.nl/4/bestemmingsplannen/Globaal-bestemmen-zo-werkt-het.html > (geraadpleegd op 01-04-2015). 20 Het feit dat er bij figuur 1 en 2 een gedeelte uit een (flexibel) bestemmingsplan van de gemeente Lelystad is gebruikt als voorbeeld is puur willekeurig. Voor het zelfde geld was er een gedeelte uit een (flexibel) bestemmingplan van een andere gemeente gebruikt. Het gaat puur om de illustratie.

http://www.lelystad.nl/4/bestemmingsplannen/Globaal-bestemmen-zo-werkt-het.html



28

De regels van een bestemmingsplan kunnen ook intrinsiek flexibeler worden gemaakt. Aller-

eerst zorgen ruimere betekenissen van begrippen voor een grotere uitlegmogelijkheid. Hier-

door kunnen de regels ruimer uitgelegd worden dan bij begrippen die geen ruime betekenis

hebben. Een boom is een boom, maar kan ook ruimer worden uitgelegd en in het bestem-

mingsplan als ‘groen’ worden beschreven. Hierdoor hoeft er niet persé een boom ergens te

worden geplaatst, maar kan er ook verder worden gedacht dan dat, als het maar onder het

kopje ‘groen’ te plaatsen valt.21

Daarnaast bevatten de regels van een bestemmingsplan doeleindenomschrijvingen. In artikel

3.1.3 Bro is bepaald dat de doeleindenomschrijvingen van een bestemmingsplan in ieder geval

een duidelijk beschrijving van die bestemmingen bevat. Het doel of de doeleinden van deze

bestemming dienen duidelijk te worden gemaakt. Deze doeleindenomschrijvingen kunnen en-

kelvoudig of meervoudig worden opgemaakt. Enkelvoudige doeleindenomschrijvingen geven

een bepaald stuk grond een doeleinde, bijvoorbeeld ‘wonen’. Meervoudige doeleindenom-

schrijvingen kunnen datzelfde stuk grond meerdere doeleinden geven, bijvoorbeeld ‘wonen’

en ‘kantoor’. Het bestemmingsplan krijgt op deze manier een flexibeler karakter omdat er

meerdere mogelijkheden zijn voor hetzelfde stuk grond.22

Binnenplanse flexibiliteit is vastgelegd in artikel 3.6 Wro. In dit artikel zijn een aantal mogelijk-

heden genoemd die het college van B&W kan gebruiken om de regels in het bestemmingsplan

aan te passen en/of te wijzigen:

In artikel 3.6 lid 1 sub a Wro staat dat het college van B&W het bestemmingsplan kan

wijzigen binnen bij het plan te bepalen grenzen. Er wordt op deze manier een moge-

lijkheid gegeven om de bestemming eventueel aan te passen. Deze mogelijkheid wordt

gegeven omdat het zo mogelijk wordt te anticiperen op bepaalde gebeurtenissen die

in de toekomst plaats gaan vinden, maar op het moment nog niet helemaal duidelijk

zijn.

De wijzigingsbevoegdheid kan worden opgenomen in het bestemmingsplan wanneer

er sprake is van nieuwe ontwikkelingen die nog vaag of onduidelijk zijn op het moment

dat het bestemmingsplan wordt gecreëerd. De wijzigingsbevoegdheid mag er echter

niet voor zorgen dat het bestemmingsplan een compleet andere structuur krijgt.

Het college van B&W is niet verplicht om gebruik te maken van de wijzigingsbevoegd-

heid wanneer deze is opgenomen in het bestemmingsplan, maar heeft wel de be-

voegdheid daartoe. Deze bevoegdheid krijgt het college van B&W uit het originele be-

stemmingsplan, ook wel het ‘moederplan’ genoemd.

21 Bomhof en Oosterkamp 2013, p.15. 22 Bomhof en Oosterkamp 2013, p.16.


29

Wanneer gebruik wordt gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid, vervangt dit de des-

betreffende ‘oude’ bestemming uit het originele bestemmingsplan.23

In artikel 3.6 lid 1 sub b Wro wordt de uitwerkingsplicht genoemd. Dit houdt in dat

bepaalde delen van het bestemmingsplan als het ware ‘leeg’ blijven (erg globaal inge-

deeld worden) en nog verder moeten worden uitgewerkt. Wanneer het college van

B&W gebruik maakt van deze optie, is het college van B&W verplicht om de ‘leegte’

uiteindelijk uit te werken. Vandaar dat het een uitwerkingsplicht wordt genoemd. De

mogelijkheid die artikel 3.6 lid 1 sub b Wro biedt is voornamelijk handig voor gebieden

die aan het ontwikkelen zijn. Vaak krijgen deze gebieden een bouw- of gebruiksverbod

zodat er geen ongewenste omgevingsvergunningen worden verleend aan particulie-

ren. Ongewenst uitgegeven omgevingsvergunningen kunnen er namelijk voor zorgen

dat de ‘leegte’ op een verkeerde manier wordt ingevuld.

Artikel 3.1.4. Bro geeft een verdere invulling aan de uitwerkingsplicht van artikel 3.6

lid 1 sub b Wro. In dit artikel staat dat de doelstellingen van de delen van het bestem-

mingsplan waar een uitwerkingsplicht geldig is voldoende duidelijk dienen te zijn, zo-

dat voldoende inzicht kan worden verkregen in de toekomstige ontwikkeling van het

desbetreffende gebied.

Op grond van artikel 3.6 lid 1 sub c Wro kan met behulp van een omgevingsvergunning,

in beperkte mate, worden afgeweken van de regels in het bestemmingsplan. Dit wor-

den de afwijkingsbevoegdheden genoemd. De afwijkingsbevoegdheden geven de mo-

gelijkheid om veranderingen aan te brengen binnen de bestemming. Deze afwijkings-

bevoegdheden mogen niet resulteren in een wijziging van de desbetreffende bestem-

ming. De afwijkingsbevoegdheden zijn in het algemeen minieme afwijkingen, die een-

voudig zijn te realiseren of waarvan de realisatie makkelijk is aan te tonen. Het gaat

bijvoorbeeld om een minieme expansie van een reeds bestaand gebouw, waarbij de

woningaantallen en grondoppervlake niet toenemen.24

Op grond van artikel 3.6 lid 1 sub d Wro kan het college van B&W ten aanzien van in

het bestemmingsplan omschreven onderwerpen of onderdelen nadere eisen stellen.

De nadere eis dient echter binnen de grenzen van de oorspronkelijke eisen blijven en

moet overeen komen met de omschrijving van de gewichtigheden die ermee worden

gediend.

Buitenplanse flexibiliteit komt voort uit artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo. Buitenplanse

flexibiliteit houdt in dat er, door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning, kan

worden afgeweken van het bestemmingsplan. De desbetreffende activiteit, die in strijd is met

23 Website Kenniscentrum Infomil. < http://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/wet-ruimtelijke-0/instrumentarium-wro/bestemmingsplan/uitleg/ > (geraadpleegd op 28-03-2015). 24 Website Kenniscentrum Infomil. < http://www.infomil.nl > (geraadpleegd op 20-04-2015).

http://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/wet-ruimtelijke-0/instrumentarium-wro/bestemmingsplan/uitleg/




30

de bepalingen uit het bestemmingsplan, mag dan niet botsen met een goede ruimtelijke or-

dening. Daarnaast moet het de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbou-

wing bevatten. Op deze manier maakt de wetgever het voor gemeenten mogelijk om, na een

grondige afweging, af te kunnen wijken van een bestemmingsplan. Hierdoor kan een initiatief

dat in principe in strijd is met het geldende bestemmingsplan toch doorgang vinden.25

3.2.3 Crisis- en herstelwet (Chw)

De Crisis- en herstelwet is op 31 maart 2010 in werking getreden in Nederland. Wil een be-

paalde gemeente meedoen aan dit experiment, dan dient de desbetreffende gemeente een

aanvraag te doen. Is deze aanvraag goedgekeurd, dan doet de desbetreffende gemeente mee

aan het experiment en wordt zodoende ingedeeld in een zogenoemde tranche. Per tranche

doen meerdere gemeenten in Nederland mee.

De Chw heeft als doel om de procedures bij infrastructurele projecten, waaronder bestem-

mingsplannen, makkelijker te maken en zodoende te versnellen. Op 26 maart 2013 is besloten

om de Chw voor onbepaalde tijd te verlengen totdat de nieuwe omgevingswet in werking zal

gaan treden. Dit houdt in dat er nog een aantal experimenten kunnen worden uitgevoerd,

totdat de nieuwe omgevingswet er is. Op 6 juni 2013 is het Besluit uitvoering Crisis- en her-

stelwet, zesde tranche in werking getreden. Dit besluit zorgde er voor dat de Chw werd aan-

gevuld, gewijzigd en aangepast.26

Een van de aanpassingen door middel van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, zesde

tranche, is de toevoeging van artikel 7a. Op grond van dit artikel wordt het voor een aantal

aangewezen gemeenten in Nederland mogelijk gemaakt in bepaalde gebieden te experimen-

teren met flexibele bestemmingsplannen. De participerende gemeenten gaan bestemmings-

plannen opstellen met een bredere reikwijdte.27 Door deze bredere reikwijdte gaan de desbe-

treffende bestemmingsplannen lijken op omgevingsplannen. Het omgevingsplan gaat, bij de

invoering van de nieuwe omgevingswet in 2018, het huidige bestemmingsplan en al haar re-

gels vervangen. Het experiment zorgt er voor dat participerende gemeenten alvast kunnen

oefenen met de nieuwe regels van de omgevingswet 2018. Op grond van de regels in de Chw

wordt het voor participerende gemeenten juridisch gezien mogelijk gemaakt af te wijken van

bepaalde delen van de Wro, de Wet geluidshinder, de Wet milieubeheer en het Activiteiten-

besluit milieubeheer. Dit heeft als gevolg dat de omgevingsplannen flexibeler zijn dan de tra-

ditionele bestemmingsplannen.

Het doel van het experiment van artikel 7a Chw is om meer en sneller ruimte te kunnen maken

voor voorstellen en veranderingen in bepaalde gebieden in Nederland, zonder geremd te wor-

den door de regelgeving en verplichtingen die gepaard gaan met de traditionele manier van

bestemmingsplannen maken. Het experiment bevat drie verschillende varianten:

25 Bomhof en Oosterkamp 2013, p.18. 26 Website Rijksoverheid. < http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/crisis-en-herstelwet > (geraadpleegd op 05-06-2015). 27 Website nieuwe Wro. < http://www.nwro.nl/?file=crisis-en-herstelwet > (geraadpleegd op 09-08-2015).

http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/crisis-en-herstelwet

http://www.nwro.nl/?file=crisis-en-herstelwet


Globale bestemmingsplannen

Uitnodigingsplanologie (alles mag, tenzij…)

Afschaffen huidige bestemmingsplannen en werken met een verordening

Participerende gemeenten hebben geen vrij spel bij het experiment. De participerende ge-

meenten mogen enkel anders handelen bij de wetsartikelen die zijn genoemd in artikel 7a lid

1 van de zesde tranche van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Dit zijn de enige wets-

artikelen waar van mag worden afgeweken. Inmiddels is de negende tranche van de Chw in

werking getreden. Dit gebeurde op 18 maart 2015. De verwachting is dat er nog meer tranches

gaan komen, met nieuwe gemeenten die zich voor bepaalde projecten aanmelden voor de

Chw. Dit zal zo doorgang, totdat de nieuwe omgevingswet 2018 van kracht wordt in Neder-

land.

3.3 Flexibel bestemmen in de relevante literatuur en jurisprudentie.

In paragraaf 3.2 van dit onderzoeksrapport is het flexibele bestemmingsplan ingeleid door te

kijken naar de theorie van dit onderwerp. Daarnaast is de relevante wetgeving met betrekking

tot dit onderwerp bekeken. In paragraaf 3.3 wordt dieper ingegaan op het onderwerp flexibele

bestemmingsplannen en wordt gekeken naar de relevante literatuur en de jurisprudentie.

3.3.1 Flexibel versus globaal

Flexibele bestemmingsplannen zijn het tegenovergestelde van starre/onbuigbare bestem-

mingsplannen. Er wordt over starre bestemmingsplannen gesproken, wanneer het bijna on-

mogelijk is om anders te handelen dan dat is opgesteld in het desbetreffende bestemmings-

plan. De opgestelde regels van het starre bestemmingsplan kunnen ‘beknellend’ voelen. Flexi-

bele bestemmingsplannen laten juist wel ruimte open om anders (tot op een zekere hoogte)

te handelen dan het desbetreffende opgestelde bestemmingsplan. Voorstellen die niet met-

een geregeld zijn in het bestemmingsplan, kunnen zo wellicht toch doorgang bieden in plaats

van dat een bepaald voorstel meteen van tafel wordt geveegd, zoals bij starre bestemmings-

plannen. 28

Een globaal bestemmingsplan is het tegenovergestelde van een gedetailleerd bestemmings-

plan. Dit is reeds duidelijk gemaakt middels de vergelijkingen tussen figuur 1 en figuur 2 in

paragraaf 3.2.2 van dit onderzoeksrapport.

De begrippen globaal en flexibel zijn twee naast elkaar staande begrippen. In de literatuur

worden beide begrippen vaak naast elkaar gebruikt. Dit is logisch, omdat globaal bestemmen

28 Ministerie van VROM 2010, p.5.


32

een vorm van flexibel bestemmen kan zijn. Hoe globaler een bestemmingsplan is, hoe flexibe-

ler dat bestemmingsplan is. Dat de begrippen in de literatuur soms als synoniemen worden

gebruikt kan soms verwarrend zijn.29

3.3.2 Vormen van bestemmingsplannen

De literatuur spreekt over drie verschillende vormen van bestemmingsplannen.30 Deze vor-

men zijn:

Gedetailleerde bestemmingsplannen

Globale bestemmingsplannen

Combinatie van de twee voorgaande varianten

3.3.3 Gedetailleerde bestemmingsplannen

Gedetailleerde bestemmingsplannen zijn bestemmingsplannen die, zoals de naam al doet ver-

moeden, enorm uitgebreid zijn. Alle facetten van het bestemmingsplan zijn tot in detail uitge-

werkt. Deze vorm van bestemmen wordt vaak gebruikt voor reeds bestaande en volgebouwde

regio´s. De bestemming van die regio´s is al ingevuld en gaat niet snel veranderen. Hierdoor

wordt het mogelijk gedetailleerder in te gaan op de bestaande regio´s. Een voorbeeld hiervan

is een regio met een nieuwbouwwijk. De bestemming is vastgesteld en zal niet snel meer wij-

zigen. Nu kan er in deze regio tot in detail inzicht worden gegeven in de gebruiks- en bouw-

mogelijkheden. Dit zorgt er voor dat er gericht vorm kan worden gegeven aan een bepaald

stuk grond. Figuur 1 in paragraaf 3.2.2 is een voorbeeld van gedetailleerd bestemmen. Ieder

vakje op de kaart heeft een aparte bestemming en er wordt weinig tot geen ruimte openge-

laten.

Figuur 3: Voorbeeld van de verbeelding van een gedetailleerd bestemmingsplan (bron: gemeente Zwolle)

29 Ministerie van VROM 2010, p. 13. 30 Website Kenniscentrum Infomil. < http://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/wet-ruimtelijke-0/instrumentarium-wro/bestemmingsplan/uitleg/ > (geraadpleegd op 23-04-2015).




33

Figuur 4: Voorbeeld van de verbeelding van een flexibel bestemmingsplan (bron: gemeente Zwolle)

Ook figuur 3 laat zien hoe een gedetailleerd bestemmingsplan eruit ziet. De zwarte rand om

de (met geel aangegeven) bestaande huizen laat zien dat er geen ruimte is om uit te bouwen,

zonder in strijd te zijn met het bestemmingsplan. Figuur 4 laat hetzelfde gebied zien als figuur

3, maar hier is gebruik gemaakt van grote vlakken om de bestaande huizen heen. Hierdoor

wordt het makkelijker om huizen te verbouwen Figuur 4 is dan ook een voorbeeld van flexibel

bestemmen (zie paragraaf 3.3.4).

3.3.4 Globale bestemmingsplannen

Globale bestemmingsplannen zijn bestemmingsplannen die alleen de gewichtigste aspecten

van een gebied benoemen. Hierdoor blijft er veel ruimte over om bepaalde dingen nader in te

vullen. Dit in tegenstelling tot gedetailleerde bestemmingsplannen, die alle aspecten van het

bestemmingsplan tot in detail uitwerken. Een globaal bestemmingsplan is een vorm van flexi-

bel bestemmen. Het verschil met gedetailleerde bestemmingsplannen is te zien in figuur 2.

Wanneer figuur 2 (globaal bestemmen) wordt vergeleken met figuur 1 (gedetailleerd bestem-

men) dan valt op dat figuur 2 veel meer ruimte biedt om bijvoorbeeld te bouwen. Figuur 1 is

veel gedetailleerder ingevuld, waardoor iets al snel in strijd is met het (gedetaileerde) bestem-

mingsplan. Figuur 3 en 4 is reeds uitgelegd.

3.3.5 Combinatie van de twee voorgaande varianten

In een bestemmingsplan kunnen bepaalde kenmerken van gedetailleerde bestemmingsplan-

nen en kenmerken van globale bestemmingsplannen gecombineerd worden. Deze bestem-

mingsplanvariant is zodoende een combinatie van kenmerken van een gedetailleerd bestem-

mingsplan en kenmerken van globale bestemmingsplannen.31 Zo kan het in de praktijk voor

komen dat een bepaald gedeelte van het bestemmingsplan globaal wordt weergegeven om-

dat nog niet duidelijk is wat de desbetreffende gemeente met dat specifieke gebied van plan

is. Een ander, grenzend, gebied kan tegelijkertijd wel kenmerken bevatten van een gedetai-

31 Website Kenniscentrum Infomil. < http://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/wet-ruimtelijke-0/instrumentarium-wro/bestemmingsplan/uitleg/ > (geraadpleegd op 07-06-2015).




34

leerd bestemmingsplan, omdat de gemeente daar wel een duidelijke visie heeft op het des-

betreffende gebied. Op deze manier worden gedetailleerde en globale manieren van bestem-

men gecombineerd in een bestemmingsplan.

3.3.6 Relevante jurisprudentie

Vooropgesteld dient te worden gezegd dat flexibele bestemmingsplannen nog niet lang wor-

den gebruikt in Nederland; het is een relatief nieuw fenomeen op het gebied van ruimtelijke

ordening. De meeste gemeenten in Nederland maken zodoende nog gebruik van een traditi-

oneel bestemmingsplan. Dit is dan ook de reden dat er nog niet veel rechterlijke uitspraken

zijn gedaan op het gebied van flexibele bestemmingsplannen. Een logische verklaring hier-

voor is dat de flexibele bestemmingsplannen, die er tot nu toe zijn, te kort in gebruik zijn om

als basis te kunnen dienen voor jurisprudentie. De verwachting is dat dit in de nabije toe-

komst wel het geval zal zijn. In de nabije toekomst zullen er steeds meer gemeenten zijn die

gebruik maken van een flexibel bestemmingsplan.

Desondanks zijn er een aantal uitspraken gevonden van de Afdeling Bestuursrechtspraak van

de Raad van State (ABRvS) met betrekking tot flexibele bestemmingsplannen.32 Deze uitspra-

ken bevatten een aantal algemene opmerkingen over het gebruik van flexibele bestem-

mingsplannen in Nederland en zijn zodoende interessant voor dit onderzoeksrapport.

Zo stelt de ABRvS in een uitspraak van 24 juli 2013 dat de desbetreffende gemeenteraad be-

leidsvrijheid heeft wanneer het over de mate van gedetailleerdheid in een bestemmingsplan

gaat. Dit houdt in dat gemeenteraad zelf mag beslissen in hoeverre een bestemmingsplan

gedetailleerd is. De Wro geeft de desbetreffende gemeente de mogelijkheid om globale be-

stemmingen op te nemen in een bestemmingsplan. De unieke feiten en omstandigheden

van het desbetreffende gebied van de desbetreffende gemeente bepalen vervolgens of het

gebruik van deze globale bestemmingen juridisch gezien te rechtvaardigen is.33

In een uitspraak van 7 mei 2014 stelt de ABRvS dat de gemeenteraad de vrijheid heeft be-

stemmingen en regels toe te voegen aan een bestemmingsplan, zolang dit voldoet aan een

goede ruimtelijke ordening. Het is vervolgens aan de rechter, in een eventuele zaak, te bepa-

len of deze bestemmingen en regels in een bestemmingsplan in strijd zijn met de goede

ruimtelijke ordening.34

32 Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is de hoogste bestuursrechter in Nederland. 33 ABRvS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:495. 34 ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1665.


35

3.4 Voordelen en nadelen van flexibel bestemmen

In de literatuur kunnen een aantal positieve en negatieve aspecten van flexibel bestemmen

worden gevonden. Allereerst zullen de positieve aspecten van flexibel bestemmen worden

besproken. Vervolgens zullen de negatieve aspecten van flexibel bestemmen worden be-

noemd.35

3.4.1 Voordelen flexibel bestemmen

De mogelijkheden worden groter

Door het gebruik van flexibele bestemmingsplannen worden de mogelijkheden voor de des-

betreffende gebieden groter. Door flexibele bestemmingsplannen worden de mogelijke

plannen of initiatieven niet afgeremd door de strenge regels van een star bestemmingsplan.

Het bestemmingsplan kan zich zodoende aanpassen aan de omstandigheden van de omge-

ving, zodat initiatieven en veranderingen, die in contrast staan met de regels in het bestem-

mingsplan, eenvoudiger mogelijk worden gemaakt.

Tijdwinst

Flexibele bestemmingsplannen zorgen er voor dat er niet onnodig veel tijd wordt verspild

aan de herziening van bestemmingsplannen. Flexibiliteitsbepalingen in bestemmingsplannen

versnellen het proces en zorgen zodoende voor tijdwinst. Door bijvoorbeeld gebruik te ma-

ken van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3.6 lid 1 sub a Wro of de afwijkingsbevoegd-

heid van artikel 3.6 lid 1 sub c Wro kan er tijdswinst worden behaald. Bepaalde initiatieven,

die iets afwijken van het bestemmingsplan maar wel in de lijn van het bestemmingsplan pas-

sen, zorgen er niet voor dat een compleet bestemmingsplan op de schop moet. Dit op de

schop gooien van een heel bestemmingsplan kost veel tijd en energie. Door gebruik te ma-

ken van flexibele bestemmingsplannen kunnen kleine aanpassingen makkelijker worden ge-

maakt, zonder tijdrovende omzettingen te maken.36

Kosten besparen

Een flexibelbestemmingsplan zorgt er voor dat er minder kosten zijn voor de desbetreffende

gemeente die er gebruik van maakt. Er zijn minder tekenkosten voor de architecten, doordat

de verbeelding simpeler wordt afgebeeld. Kostbare afwijkingsprocedures en zelfs geheel

nieuwe bestemmingsplannen worden voorkomen doordat initiatieven eerder ‘passen’ in de

visie van een flexibel bestemmingsplan.37

Inspelen op toekomstige omstandigheden

Flexibele bestemmingsplannen maken het makkelijker om in te spelen op eventuele veran-

deringen in een gebied. De mogelijkheden om snel een kleine wijziging toe te passen in een

bestemmingsplan wordt mogelijk gemaakt door flexibele bestemmingsplannen. Het wordt

35 Meijboom 20 oktober 2014. 36 Ministerie van VROM 2010, p.9. 37 Ministerie van VROM 2010, p.12.


36

hierdoor mogelijk om in te spelen op toekomstige ontwikkelingen in het desbetreffende ge-

bied.

3.4.2 Nadelen flexibel bestemmen

Rechtszekerheid burgers

Een negatief punt van flexibel bestemmen is dat de flexibiliteitsbepalingen op gespannen voet

staan met de rechtszekerheid van de burgers.38 In tegenstelling tot starre bestemmingsplan-

nen bieden flexibele bestemmingsplannen het college van B&W een discretionaire bevoegd-

heid om te beslissen wat er met een bepaald stukje grond uit een bestemmingsplan moet

gebeuren. Het college van B&W bepaalt, na belangenafweging, of een initiatief wel of geen

doorgang vindt. ‘’De inhoud van het besluit wordt niet gedicteerd door de wet, maar is het

resultaat van een nadere beoordeling en/of belangenafweging door het college van B&W’’.39

Bij starre bestemmingsplannen gelden de regels van het bestemmingsplan en is er geen dis-

cussie mogelijk. Het college van B&W heeft bij starre bestemmingsplannen geen discretio-

naire bevoegdheid om te bepalen of bepaalde initiatieven (die afwijken van het bestemmings-

plan) misschien toch wel mogelijk zijn, maar dient de regels van het bestemmingsplan blind te

volgen.

Lex certa-beginsel

Door de vele verschillende functies die mogelijk zijn, geeft het flexibele bestemmingsplan min-

der duidelijkheid. De exacte indeling van het desbetreffende gebied is vaak niet duidelijk voor

de burgers.40 Het flexibele bestemmingsplan voldoet zodoende wellicht niet aan het lex certa-

beginsel. Dit beginsel houdt in dat bepalingen, in dit geval bestemmingsplannen, duidelijk en

begrijpelijk omschreven moeten zijn, zodat burgers weten waar ze aan toe zijn.

Tijdrovend

Flexibel bestemmen kan ook juist tijdrovend zijn. Het is net op welke manier er naar wordt

gekeken. Door flexibele bestemmingsplannen rust er een grotere last op de schouders van het

college van B&W. Het college van B&W kan het daardoor drukker krijgen en meer werk krij-

gen, naast al de gebruikelijke taken van het college van B&W. De belangenafwegingen kunnen

tijdrovend zijn en dus, logisch gezien, meer geld kosten. Het tijdwinst/verlies argumenten het

geldargument kunnen dus een positief kenmerk zijn van flexibel bestemmen, maar ook een

negatieve eigenschap.41

38 Van den Broek 2013, pp. 81-94. 39 Van den Broek 2002, pp. 94-95. 40 Ministerie van VROM 2010, p. 12. 41 Ministerie van VROM 2010, p. 12.


3.5 Tussentijdse conclusie en nadere onderzoekspunten

Hoofdstuk 3 stond in het teken van de theorie van het flexibele bestemmingsplan. Er is geke-

ken naar relevante weten regelgeving, jurisprudentie en literatuur met betrekking tot dit

onderwerp.

Een bestemmingsplan bestaat uit drie onderdelen: de verbeelding, de regels en de toelich-

ting. Er zijn drie soorten van flexibiliteit in bestemmingsplannen: intrinsieke, binnenplanse

en buitenplanse flexibiliteit. Daarnaast biedt de Chw gemeenten de mogelijkheid om van be-

paalde wetgeving af te wijken, zodat de flexibiliteit makkelijker geïmplementeerd kan wor-

den. In paragraaf 3.3.1 is het verschil tussen globale en gedetailleerde bestemmingsplannen

uitgelegd. In paragraaf 3.3.6 is gekeken naar de relevante jurisprudentie op het gebied van

flexibele bestemmingsplannen. Er is nog niet veel jurisprudentie op dit rechtsgebied, dit

komt waarschijnlijk vanwege het feit dat flexibel bestemmen een relatief nieuw begrip is in

de ruimtelijke ordening in Nederland. Desondanks zijn er toch een aantal uitspraken gevon-

den die interessant zijn om te bekijken. In paragraaf 3.4 zijn ten slotte de voor- en nadelen

van flexibel bestemmen benoemd.

In hoofdstuk 4 wordt gekeken hoe er in de praktijk om wordt gegaan met het flexibele be-

stemmingsplan. Er worden een aantal experts geïnterviewd, die nauw betrokken zijn ge-

weest bij de ontwikkeling van een of meer flexibele bestemmingsplannen in Nederland. In

hoofdstuk 4 wordt hopelijk een helder beeld gecreëerd van het flexibele bestemmingsplan in

de prakrijk. De informatie uit de praktijk moet, samen met de theorie uit hoofdstuk 3, de ba-

sis vormen voor de analyse in hoofdstuk 5


Hoofdstuk 4

Praktijk


4.1 Inleiding

Dit hoofdstuk behelst het praktijkgedeelte van dit onderzoeksrapport. In dit hoofdstuk wordt

gekeken naar de inhoud, werking en de uitvoering van flexibele bestemmingsplannen in ver-

schillende gemeenten in Nederland. Deze gemeenten zijn reeds veelvuldig met een flexibel

bestemmingsplan in aanraking gekomen en zijn zodoende deskundig op het gebied van flexi-

bele bestemmingsplannen. De informatie die juist deze gemeenten geven is erg waardevol

voor dit onderzoeksrapport. Voor dit onderzoeksrapport zijn een aantal personen/experts be-

naderd voor een interview met betrekking tot flexibel bestemmen. Deze interviews bevatten

vragen over de inhoud van de desbetreffende flexibele bestemmingsplannen en documenten

die daar bij horen. De antwoorden op deze inhoudelijke vragen worden vervolgens vergeleken

met elkaar. Dit is de zogenoemde bronnenvergelijking. Daarnaast bevatten de interviews vra-

gen met betrekking tot de praktijkervaring van de desbetreffende personen bij het maken van

flexibele bestemmingsplannen. De uitkomsten van deze interviews zullen in hoofdstuk 5 ge-

analyseerd worden, zodat er conclusies kunnen worden getrokken met betrekking tot de wer-

king van flexibele bestemmingsplannen.

4.2 Geïnterviewde experts op het gebied van flexibele bestemmingsplannen

Er is gesproken met de volgende experts op het gebied van flexibele bestemmingsplannen:

Naam expert Werkzaam voor Betrokken bij flexibel be-stemmingsplan van

De heer J. Oosterkamp BügelHajema Adviseurs Havenkwartier in Deventer

De heer R. Sieben Provincie Drenthe Amstel III Oost in Amster-dam

Mevrouw L. Dekker Gemeente Westland Zandheuvel in Naaldwijk

De heer R. Broekhuijzen Gemeente Pijnacker-Noot-dorp

Ackerswoude in Pijnacker

De heer P. Schollema BügelHajema Adviseurs Westpoort in Groningen

Mevrouw T. van der Linden Gemeente Maastricht Tapijnkazerne in Maastricht

Tabel 1: Overzicht geïnterviewde experts


40

Uitgebreide informatie over de geïnterviewde experts is weergegeven in paragraaf 2.2.2.1 van

dit onderzoeksrapport.

4.3 Weergave interviews

In deze paragraaf worden de interviews, die zijn gehouden met verschillende experts op het

gebied van flexibele bestemmingsplannen/flexibel bestemmen, weergegeven.42 43

4.3.1 Gemeente Deventer: Havenkwartier

Interview met de heer J. Oosterkamp - BügelHajema Adviseurs

Figuur 5: Bovenaanzicht van het Havenkwartier in Deventer

Het Havenkwartier is een oud havengebied aan de rand van het centrum van de stad Deven-

ter. Van oudsher diende het gebied voor de overslag van grondstoffen via het water. Deze

functie verviel echter door nieuwe (moderne) manieren van het vervoeren van grondstoffen.

Het vastgoed in het gebied was echter nog in een goede staat en werd door de gemeente, als

tijdelijke noodoplossing voor de leegstand en voor de inkomsten, voor een deel verhuurd aan

kunstenaars en ambachtelijke lieden. Deze (nood)oplossing bleek een groot succes. Het Ha-

venkwartier werd een leuk gebied met veel aantrekkingskracht. De nood werd een deugd.

Binnen de kortste keren werd dat een kwaliteit op zich. In plaats van het vastgoed in het ge-

bied compleet te slopen en helemaal opnieuw te beginnen, besloot de gemeente om door te

gaan met het huidige vastgoed in het gebied.44

42 De volledig uitgeschreven interviews zijn te vinden in de bijlagen van dit onderzoeksrapport. 43 In sommige interviews zijn bepaalde zaken aangevuld. Dit is gedaan om achtergrondinformatie te verschaffen en zo-doende de context van de interviews scherper te krijgen. 44 De gemeente Deventer was oorspronkelijk van plan om het vastgoed in het gehele gebied van het Havenkwartier te slo-pen en met een schone lei te beginnen.


Hier hoorde echter een nieuw bestemmingsplan bij. Het toenmalige bestemmingsplan was

namelijk nog steeds specifiek gericht op de functie van havengebied. Dit bleek niet meer ac-

tueel. De gemeente wilde het gebied transformeren van een oud en deels versleten havenge-

bied naar een functioneel gebied voor de stad Deventer. Er was geen actualiseringsplicht,

maar de gemeente wilde een ontwikkelingsgericht bestemmingsplan voor het gebied Haven-

kwartier. Dit nieuwe flexibele bestemmingsplan is uiteindelijk in 2012 vastgesteld door de ge-

meenteraad.

Het flexibel bestemmen was geen doel op zich. Het beginpunt van de gemeente was namelijk:

‘’Mix to the max’’. De gemeente Deventer wilde in het Havenkwartier de functies: ‘wonen’,

‘werken’, ‘cultuur’ en ‘ontspanning’ door elkaar heen laten lopen en vroeg zich af op welke

manier dat mogelijk was. Vervolgens is er geprobeerd om een zo ruim mogelijke bestemming

te maken met een aantal (noodzakelijke) belemmeringen. Dat werd vanzelf een flexibel be-

stemmingsplan.

De flexibiliteit in het bestemmingsplan blijkt voornamelijk uit het feit dat het bestemmings-

plan vanuit de gemeentebestemming de maximale menging bij recht mogelijk maakt. Er wordt

gewerkt met een functiemengingslijst, waardoor bijvoorbeeld op bepaalde delen van het ter-

rein de functie ‘wonen’ direct naast de functie ‘bedrijvigheid’ mogelijk wordt gemaakt, zonder

richtafstand. Er kan continu geschakeld worden tussen verschillende functies. Er kunnen bij-

voorbeeld ook woningen worden gebouwd buiten het bouwvlak (wel voldoen aan eisen). Elk

type wens dat in het Havenkwartier binnen de ‘’Mix to the max-gedachte’’ ontstaat, kan ge-

realiseerd worden.

De toelichting van het flexibele bestemmingsplan Havenkwartier is zodoende erg belangrijk.

In deze toelichting wordt nadrukkelijk uitgelegd wat er allemaal mogelijk, en wat er niet mo-

gelijk is, binnen het flexibele bestemmingsplan. De toelichting dient zo omschreven te zijn, dat

alle (on)mogelijkheden van het bestemmingsplan voor iedereen duidelijk zijn.

Een knelpunt bij het maken van het bestemmingsplan was de milieucontour van AkzoNobel

(fabriek op het grondgebied van het Havenkwartier en producent specialistische chemicaliën)

vanwege de aanwezigheid van een opslagruimte voor chloor. Hierdoor werden veel functies

tegengehouden omdat er binnen de radius van de milieucontour niets mogelijk was. Gelukkig

bleek de opslagruimte niet meer te worden gebruikt en kon de milieucontour worden verwij-

derd. Dit maakte de weg vrij voor het flexibele bestemmingsplan.

Op een paar conservatieve ambtenaren na, waren er geen tegenstanders van het flexibele

bestemmingplan in het Havenkwartier. De bedrijven zagen de meerwaarde van het plan in.

Het Havenkwartier is van een ‘No-go area’, naar een gewild deel van de stad getransformeerd.

Het gehele proces, van idee tot uitvoering, heeft tien jaar geduurd. Het afbreken van het vast-

goed op het terrein bleek uiteindelijk te kostbaar. Het duurde heel lang voordat de stip op de


42

horizon (het etiket van het gebied) was bepaald.45 Toen die eenmaal bepaald was, ging het

snel.

De ontwikkeling/het ontwerpen van een flexibel bestemmingsplan hoeft volgens de heer Oos-

terkamp niet duurder te zijn dan de ontwikkeling van een traditioneel bestemmingsplan. Het

proces is wel tijdrovender.

Om tot een goed werkend flexibel bestemmingsplan te komen, die voor iedereen duidelijk is,

moet er voor het definitieve plan met de juiste mensen om tafel zijn gezeten. Dat is bij de

ontwikkeling van het bestemmingsplan van het Havenkwartier ook gebeurd. Hier hebben ver-

schillende betrokken partijen meerdere malen uitvoerig vergaderd, voordat het flexibele be-

stemmingsplan definitief was.46 Communiceren naar geïnteresseerden en investeerders is be-

langrijk. Er moet niet alleen bedacht worden wat er niet kan, maar je moet goed communice-

ren wat voor een soort regime je tot stand brengt in een bepaald gebied. Dit schept duidelijk-

heid voor mogelijke investeerders en geïnteresseerden. De toelichting van het bestemmings-

plan moet zodoende ook kraakhelder zijn.

Op ruimtelijk gebied is veel mogelijk in Nederland volgens de heer Oosterkamp. Zolang er

maar goed onderbouwd wordt. En zodra het niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.

4.3.2 Gemeente Amsterdam: Amstel III Oost

Interview met de heer R. Sieben – Provincie Drenthe

Figuur 6: Bovenaanzicht van Amstel III Oost in Amsterdam

45 De ´stip op de horizon´ is een door de heer J. Oosterkamp bedachte term om aan te geven wat de visie van een bepaalde gemeente op het desbetreffende gebied is. De stip op de horizon bepaalt het etiket van het gebied, oftewel hoe het gebied er ruimtelijk gezien in de toekomst uit moet gaan zien. Het bestemmingsplan moet zich daar, volgens de heer J. Ooster-kamp, aan aanpassen. 46 Aanwezig bij deze vergaderingen waren: een stedenbouwkundige van de gemeente Deventer, een planjurist, een ontwik-kelaar en potentieel gegadigden.


43

Het gebied Amstel III Oost is een kantorengebied in de gemeente Amsterdam. In 2013 heeft

de gemeenteraad van de gemeente Amsterdam een nieuw flexibel bestemmingsplan vastge-

steld. Het oude, traditionele, bestemmingsplan stamde uit 1985 en bleek niet meer actueel te

zijn. Voor bijna iedere uitbreiding en/of ontwikkeling in het gebied Amstel III Oost moest een

langdurige en kostbare vrijstellingsprocedure worden gevoerd. Bovendien mochten er door

de gemeente geen leges meer worden geheven omdat het oude bestemmingsplan op 1 juli

2013 ouder zou zijn dan tien jaar.47 Daarnaast was er sprake van een structurele kantoren-

leegstand in Amstel III Oost. In vergelijking met andere kantorengebieden in de gemeente

Amsterdam bleek Amstel III Oost minder aantrekkelijk te zijn. Het gebied kende weinig tot

geen openbare ruimtes; veel kantoren waren afgeschermd door middel van hekken. Het ge-

bied miste levendigheid. Gebruikers van het gebied vonden het gebied saai en waren van me-

ning dat ‘er wat moest gebeuren met het gebied’. De gemeente Amsterdam wilde het gebied

zodoende een upgrade geven.

In februari 2011 heeft de gemeente Amsterdam een structuurvisie opgesteld, genaamd struc-

tuurvisie Amsterdam 2040.48 In deze structuurvisie laat de gemeente zien welke kant zij, op

het vlak van ruimtelijke ontwikkeling, op wil gaan met de gemeente Amsterdam.

Op grond van deze structuurvisie heeft de gemeente Amsterdam het ´Strategiebesluit Amstel

III opgesteld´. Dit is een uitwerking van de structuurvisie, speciaal gericht op het gebied van

Amstel III Oost. In dit strategiebesluit staat dat de gemeente de komende tien jaar de toene-

mende kantorenleegstand tegen wil gaan en nieuwe functies aan het gebied wil toekennen.

Amstel III Oost moet geleidelijk transformeren van ‘´een monofunctioneel zorgenkind naar een

inspirerend multifunctioneel gebied met wonen’´.49

Vervolgens is het stedenbouwkundig kader opgesteld en daarna, in september 2013, is het

flexibele bestemmingsplan voor Amstel III Oost vastgesteld door de gemeenteraad van Am-

sterdam.

Voorafgaand aan dit eindresultaat heeft de gemeente een apart projectteam opgestart om

alle problemen, die op dat moment in het kantorengebied speelden met betrekking tot de

ruimtelijke ordening, in kaart te brengen en op te lossen. Dit alles gebeurde in samenhang met

de gebruikers van het gebied. Voorafgaand aan het bestemmingsplan moet er goed worden

nagedacht welke programma’s (functies) je precies kwijt kunt in het desbetreffende gebied.

Dit uitvoerige overleg heeft bij het flexibele bestemmingsplan van Amstel III Oost ook meer-

47 Om na 1 juli 2013 bij de afgifte van een omgevingsvergunning leges te kunnen innen, mag het bestemmingsplan van de desbetreffende gemeente niet ouder zijn dan tien jaar. Zie ook paragraaf 1.1 van dit onderzoek. 48 Website gemeente Amsterdam. < https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/structuurvisie > (geraadpleegd op 23-07-2015). 49 Strategieblesluit Amstel III.

https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/structuurvisie


44

dere malen plaatsgevonden volgens de heer Sieben. Iedereen die iets met het nieuwe bestem-

mingsplan te maken had, nam deel aan deze vergaderingen.50 Het overleggen voor het defini-

tieve bestemmingsplan is erg belangrijk.

De flexibiliteit in het nieuwe bestemmingsplan blijkt uit de gemengde bestemmingen (func-

ties). Hierdoor kunnen, grotendeels zonder gebruik te maken van een tijdrovende afwijkings-

procedure, functies worden ingewisseld wanneer de markt daar om vraagt. Het is mogelijk om

andere functies toe te voegen aan het gebied, zonder gebruik te maken van een binnenplanse

afwijkingsprocedure of wijzigingsprocedure. Het oude bestemmingsplan bevatte voor het des-

betreffende gebied alleen de functie ´kantoren’. Er kwam vanuit de markt echter vraag naar

meer voorzieningen en flexibiliteit. Er was vanuit de markt bijvoorbeeld vraag naar functies

als: ´detailhandel´, ´horeca´, ´hotels´ en ´wonen´. In het flexibele bestemmingsplan kan de

functie ´kantoren´ ongelimiteerd worden omgezet in ‘bedrijven 1’, ‘bedrijven 2’, ‘horeca’,

‘dienstverlening’, ‘groen’ en ‘water’. Dit maakt het plan een stuk flexibeler, aangezien er niet

gelijk een procedure voor nodig is wanneer bestemmingen wijzigen. De mogelijkheden om af

te wijken van bestemming ‘kantoor’ in Amstel III Oost zijn zodoende flexibeler geworden vol-

gens de heer Sieben.

Op sommige punten is de gemeente echter wel gebonden aan bepaalde functies. Zo zijn er

bijvoorbeeld maar vier hotels in het gebied van Amstel III Oost toegestaan. Daarnaast zijn de

functies ‘hotels’ en ‘detailhandel’ gebonden aan een bepaald maximum vierkante meters.51

Wanneer er wordt gekeken naar de knelpunten bij het opstellen van het flexibele bestem-

mingsplan van Amstel III Oost, was voornamelijk het geluidsverhaal een probleem. Het gebied

Amstel III Oost ligt tussen een aantal grote wegen en treinsporen in, waardoor er geluidsre-

stricties gelden. Er is nog naar gekeken om de bestemming ‘wonen’ in het gebied te krijgen,

maar dat bleek bijzonder lastig vanwege de geluidszone. Wonen is dan ook nauwelijks bij recht

toegestaan in het gebied. Het enige wonen dat in het gebied zit is een studentencomplex, dat

midden in het gebied ligt.

De gemeente heeft enorm veel uren gestoken in het ontwikkelen van dit flexibele bestem-

mingsplan; het ambitieniveau van de gemeente was hoog. Hierdoor zijn er veel kosten ver-

bonden aan het hele project. Meer dan wanneer er een ‘traditioneel’ bestemmingsplan was

ontwikkeld. Uiteindelijk is het de investering waard geweest; de gemeente is tevreden. Het

bestemmingsplan werkt.

50 Aanwezigen waren: iemand van grondzaken, een vergunningverlener, iemand van ruimtelijke ordening en een planeco-noom. 51 De gemeente Amsterdam staat maar een beperkt aantal vierkante meters toe voor hotels in het gebied van Amstel III Oost. Dit is vastgelegd in het Strategieblesluit Amstel III.


45

4.3.3 Gemeente Westland: Zandheuvel

Interview met mevrouw L. Dekker – Gemeente Westland

Figuur 7: Bovenaanzicht van Zandheuvel in Westland

Het plandeel Zandheuvel maakt onderdeel uit van de woonwijk Woerdblok te Naaldwijk in de

gemeente Westland. Zandheuvel is het laatste deelplan van de nieuwe woonwijk Woerdblok.

Het gebied werd vroeger gebruikt voor glastuinbouw, maar de gemeente wil er een nieuw

woongebied van maken. De bouw van nieuwe woningen in het gebied zal geleidelijk aan ge-

realiseerd worden en zal afhankelijk zijn van de ontwikkelingen op de woningmarkt. Het jaar

2003 is het startpunt geweest van de nieuwbouwwijk Woerdblok. Begin 2011 zijn de gesprek-

ken omtrent het plandeel Zandheuvel gestart en op 23 april 2012 is het flexibele bestemmings-

plan Zandheuvel onherroepelijk geworden.

Er is gekozen voor een flexibel bestemmingsplan om meer rechtszekerheid te bieden. Daar-

naast waren de wisselende marktomstandigheden, zoals de banken- en de eurocrisis, de

nieuwe Wro en de wens van de ontwikkelaar om gefaseerd te bouwen, redenen voor de ge-

meente om te kiezen voor een flexibel bestemmingsplan. Werken met een flexibel bestem-

mingsplan biedt ruimte om gefaseerd in te spelen op de wisselende marktomstandigheden.

Dit is precies wat de ontwikkelende partij en de gemeente Westland voor ogen hadden. Ook

de rechtszekerheid dat een bestemmingsplan kan bieden, in tegenstelling tot de rechtszeker-

heid bij de oude artikel 19 procedure, was een beweegreden om te kiezen voor een flexibele

variant.52 Indien er was gekozen voor een traditioneel bestemmingsplan, had de ontwikkelaar

52 Voor april 2000 kon je een vrijstelling krijgen voor een plan dat in strijd was met het bestemmingsplan, zodat je het plan

alsnog kon uitvoeren. Gemeenten moesten vervolgens het desbetreffende bestemmingsplan verbeteren. Tegenwoordig

volstaan gemeenten door een goede ruimtelijke onderbouwing te geven aan de vrijstelling.


46

minder flexibiliteit gehad om bijvoorbeeld te kiezen voor rijwoningen in plaats van vrijstaande

of twee-onder-een-kapwoningen. De behoefte van de markt kan door het kiezen voor een

flexibel plan beter bediend worden.

De flexibiliteit in dit plan blijkt volgens mevrouw Dekker uit het feit dat het bestemmingsplan

kan anticiperen op eventuele veranderende marktomstandigheden. Er zijn hierdoor allerlei

soorten woningen mogelijk in het gebied, afhankelijk van de behoefte van de markt. De ge-

meente heeft gekozen voor een groot vlak (functie) ‘woongebied’, de precieze invulling van

de soorten woningen wordt bepaald door de vraag van de markt. Er is een ruimtelijke struc-

tuur vastgelegd in het gebied (duidelijke kaders), waardoor er meer ruimte (flexibiliteit) ont-

staat voor het invullen van de bouwvelden. In het bestemmingsplan Zandheuvel is de ruimte-

lijke structuur vastgelegd, zoals het water, de infrastructuur, het groen en het woongebied.

Hierdoor ontstaat er meer ruimte voor het invullen van de bouwvelden. De vraag van de markt

moet dit verder invullen. De gemeente dient flexibel te zijn in het toekennen van bouwplan-

nen binnen de gedachte van het gebied.

Om te kunnen komen tot een flexibel bestemmingsplan dienen er vooraf duidelijke afspraken

worden gemaakt over: het stedenbouwkundig kader, het beeldkwaliteitsplan, de inrichting

van het openbaar gebied, het parkeren en bijvoorbeeld de verdichtingsopgave. Deze dienen

in een overeenkomst vastgelegd te worden. Met de betrokken partijen van het bestemmings-

plan Zandheuvel, zijn afspraken gemaakt en vastgelegd.53 Communicatie en gemaakte afspra-

ken binnen dit traject zijn cruciaal.

Volgens mevrouw Dekker zijn de kosten voor het opstellen van een flexibel bestemmingsplan

zijn in eerste instantie niet hoger dan het opstellen van een traditioneel bestemmingsplan.

Wel is de investering vooraf (vooroverleg, maken afspraken, vastleggen afspraken, opstellen

stedenbouwkundigplan enz.) belangrijk.

Het grootste voordeel van een flexibel bestemmingsplan ten opzichte van een traditioneel

bestemmingsplan is dat er vooraf duidelijke afspraken worden gemaakt over: de grenzen, mo-

gelijkheden en onmogelijkheden in het desbetreffende gebied. Vervolgens biedt de ge-

meente, met een flexibel plan, de mogelijkheid om binnen afgesproken kaders de plannen

naar behoefte van de (potentiële) kopers uit te voeren. Dit is een win-winsituatie.

Het opstellen en maken van flexibele bestemmingsplannen bevalt de gemeente Westland

goed. Veel marktpartijen en ontwikkelaars zijn op zoek naar meer flexibiliteit. Door het op-

stellen van deze bestemmingsplannen kan de gemeente Westland ze dit bieden.

53 De betrokken partijen waren bijvoorbeeld: de planjurist, iemand van de ruimtelijke ordening van de gemeente, gebrui-kers van het gebied en potentiele gebruikers van het gebied.


4.3.4 Gemeente Pijnacker-Nootdorp: Ackerswoude

Interview met de heer R. Broekhuijzen – Gemeente Pijnacker-Nootdorp

Figuur 8: Bovenaanzicht van Ackerswoude in Pijnacker-Nootdorp

Ackerswoude is een voormalig glastuinbouwgebied in de gemeente Pijnacker-Nootdorp. Met

de komst van het nieuwe flexibele bestemmingsplan, in 2014, kreeg het gehele gebied een

nieuwe hoofdfunctie, namelijk een woonfunctie. Ackerswoude moest transformeren van glas-

tuinbouwgebied naar een nieuwbouwwijk. Het gehele proces, vanaf het eerste overleg tot het

uiteindelijke nieuwe flexibele bestemmingsplan in 2014, heeft anderhalf jaar geduurd.

De aanleiding voor het nieuwe flexibele bestemmingsplan was de financiële crisis. De woning-

markt werd hard getroffen door deze financiële crisis. Om de woningmarkt weer aan te trek-

ken, besloot de gemeente Pijnacker-Nootdorp om het bestemmingsplan aan te passen naar

de vraag die vanuit de markt bestond. Waar je vroeger alles kon bouwen en verkopen, is nu

de vraag vanuit de markt bepalend. De markt stelt tegenwoordig meer eisen. Als reactie moet

de gemeente kijken in hoeverre medewerking kan worden verleend aan deze eisen. Het is van

een aanbod gestuurde markt naar een vraaggerichte markt gegaan. Het bestemmingsplan

moet hierop aangepast worden.

Het uitgangspunt van de gemeente, bij het creëren van het nieuwe bestemmingsplan, was dat

er snel moest kunnen worden gebouwd (er moest eenvoudig en snel een directe bouwtitel te

verkrijgen zijn op grond van het nieuwe bestemmingsplan). De flexibiliteit in het flexibele be-

stemmingsplan van Ackerswoude blijkt zodoende vooral uit het feit dat het een bestemmings-

plan is die de ‘alles mag bestemming’ bevat en daarnaast weinig regels heeft. De bestemmin-

gen/functies zijn heel ruim en flexibel gemaakt, met weinig regels, om zo de bouwmogelijk-

heden te vergroten. Het nadeel hiervan is dat de gemeente hierdoor een heel slecht beheers-

instrument heeft.

Hoe kon de gemeente een flexibel bestemmingsplan maken, waar de bouwmogelijkheden

werden gestimuleerd, zonder dat het beheersinstrument verloren ging? Daarnaast moest er

voldoende zekerheid worden geboden aan de burgers. De gemeente is toen met het volgende

gekomen:


Het uiteindelijke flexibele bestemmingsplan bevat slechts een aantal regels, zoals regels over

de bouwhoogte, regels over de afstand tot reeds bestaande woningen in het gebied en een

paar regels die voorvloeien uit het milieu. Voor de rest was alles mogelijk in het gebied, de

‘alles mag bestemming’. Uiteraard moest dit wel passen binnen een bepaalde visie van de

gemeente voor het gebied. Deze visie is vastgelegd in de zogenoemde ‘ruimtelijke essentie-

kaart’. Deze ruimtelijke essentiekaart bevat de visie en de gewenste ontwikkeling van de des-

betreffende woonwijk. Het is veel ruimer en flexibeler dan een structuurvisie en bevat alleen

de hoofdstructuur van de wegen en van het groen (heel ruim omschreven). De wet kent deze

essentiekaart niet, dit is namelijk bedacht door de gemeente Pijnacker-Nootdorp.

Aan deze ‘alles mag bestemming’ (die geldt voor het hele gebied) zit een wijzigingsbevoegd-

heid gekoppeld. Deze is bedoeld voor het college. Het college is hierdoor bevoegd om de be-

stemming van het woongebied ‘alles mag’, op basis van verleende vergunningen te wijzigen

in gedetailleerdere bestemmingen.

Een voorbeeld van de heer Broekhuijzen over hoe dit in de praktijk werkt:

Er komt een aanvraag voor een omgevingsvergunning binnen bij de gemeente, voor de bouw

van dertig woningen in het gebied. De gemeente toetst vervolgens of de aanvraag voldoet aan

de bestemming (de ‘alles mag bestemming’ en de ruimtelijke essentiekaart) en of de bouw-

akte goed is. Wanneer dat het geval is (dit is al snel zo), wordt de desbetreffende vergunning

verleend. Op basis van deze verleende vergunning, en al de andere verleende vergunningen

in het gebied, kunnen investeerders beginnen met bouwen in het gebied. Een keer per jaar

wordt er een wijzigingsplan gemaakt, waarin de gemeente de vergunningen die verleend zijn

precies vertaalt naar hoe het buiten gerealiseerd is of wordt. Het voordeel hiervan is dat er

niet eerst een uitwerkingsplan hoeft te worden gemaakt. De gemeente kan gelijk de vergun-

ning verlenen en hoeft pas achteraf de wijzigingsbevoegdheid toe te passen. Een ander voor-

deel van de wijzigingsbevoegdheid is dan dat de gemeente gelijk een nieuw beheersinstru-

ment heeft; de reeds verleende vergunningen worden vertaald in een wijzigingsplan (ieder

jaar een evaluatie).

In het oorspronkelijk flexibele bestemmingsplan wilde de gemeente gebruik maken van meer-

dere bestemmingen in het gebied omdat dit het gebied veel levendiger maakt. De provincie

vond dit echter geen goed idee en daarom heeft het gebied alleen de bestemming ‘wonen’.

Juridisch gezien ook waren er ook geen knelpunten. De wet biedt deze ruimte. Het moet alle-

maal aan een goede ruimtelijke ordening voldoen. In de toelichting van de ‘essentiekaart’

staat precies aangegeven hoe het gebied zich moet ontwikkelen.

Er waren weinig tot geen tegenstanders van de nieuwe manier van flexibel bestemmen in

Ackerswoude. De omwonenden zijn vooraf heel duidelijk geïnformeerd en zij waren het vol-

ledig eens met het nieuwe flexibele bestemmingsplan.


De kosten voor dit nieuwe flexibele bestemmingsplan, ten opzichte van de kosten voor een

traditioneel bestemmingsplan, zijn minder. Er zit minder tekenwerk in voor het stedenbouw-

kundig bureau; het is namelijk een grote gele vlek. Het oude (traditionele) plan was veel ge-

detailleerder. Wat wel meer tijd kost is de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid. Ieder jaar

moet er namelijk een evaluatie komen en deze evaluatie dient weer vastgesteld te worden.

Overigens worden de kosten, die hierbij worden gemaakt, verhaalt op de ontwikkelende partij

(bepaald percentage in de koopsom van een stuk grond).

Het flexibele bestemmingsplan Ackerswoude bevalt heel goed volgens de heer Broekhuijzen.

Collega’s bij de gemeente Pijnacker-Nootdorp, die de bouwplannen moeten toetsen, ervaren

het nieuwe plan als een zegen. Normaal toetsen deze collega’s aan al de regels in het bestem-

mingsplan. Nu wordt er alleen gekeken naar de bouwhoogte (of die binnen de marge valt) en

of de afstand tot bestaande woningen in acht worden genomen.

De gemeente kan dit overigens alleen doen wanneer zij grondeigenaar is van het gebied, an-

ders werkt het hele flexibele bestemmingsplan (dit type) niet.

4.3.5 Gemeente Groningen: Westpoort

Interview met de heer P. Schollema - BügelHajema Adviseurs

Figuur 9: Bovenaanzicht van Wetpoort in Groningen

Westpoort is een bedrijvenpark aan de westkant van de stad Groningen. De gemeente heeft

het terrein met grote verwachtingen (aantrekkingskracht grote bedrijven) op de markt gezet.

Het bestemmingsplan was toegesneden op de hoge verwachtingen van de gemeente; het be-

vatte erg nauwkeurige bouwen kwaliteitseisen. De verwachtingen van de gemeente bleken

echter te hoog gegrepen. Exploitaties werden niet gehaald en de kavelverkoop stokte. De ver-

wachte vraag vanuit de markt is nooit gekomen. Bedrijven kozen voor andere plekken in Gro-

ningen om zich te vestigen.

Als reactie op het uitblijven van de verwachte vraag en de tegenvallende resultaten op het

bedrijventerrein heeft de gemeente in november 2013 een herziende visie op de bestaande

bedrijventerreinen (werklocaties) in Groningen opgesteld, genaamd: ‘De Rode Loper’. De ge-


50

meente heeft in deze herziende visie alle bedrijfsachtige locaties rond de stad Groningen on-

der de loep genomen. Het doel was om meer flexibiliteit en differentiatie te bieden op de

werklocaties, door middel van een aanvullend planologisch kader. Dit zou de aantrekkings-

kracht van Westpoort op bedrijven moeten vergroten.54 Westpoort is in dat kader als een

soort pilotproject genomen. Westpoort is namelijk een gebied waar de verwachte vraag van-

uit de markt overduidelijk achterwege is gebleven.

Dit heeft vervolgens weer geresulteerd in het strategisch beleidsdocument ‘De Rode Loper,

uitwerking Westpoort’, opgesteld door BügelHajema Adviseurs en in maart 2014 vastgesteld

door het college van B&W van de gemeente Groningen. Het gehele proces, van concept tot

de vaststelling door de gemeenteraad, is dus heel erg snel gegaan. Het strategisch beleidsdo-

cument geldt als het alternatief voor een compleet nieuw bestemmingsplan voor het gebied

Westpoort. Het beleidsdocument brengt, volgens de heer Schollema, het bestemmingsplan

‘op rek’.

Het huidige bestemmingsplan Westpoort stamt uit 2008 en is zodoende nog niet aan vervan-

ging toe. Het bestemmingsplan is gelaten voor wat het is en er is geprobeerd om via een stra-

tegisch beleidsdocument te noteren waar het college van B&W de ruimte heeft om met afwij-

kingsbesluiten de vraag vanuit de (mogelijke) gebruikers van Westpoort te faciliteren. De ge-

meente wil hier uiteindelijk mee bereiken dat de bepalingen in het bestemmingsplan, die be-

paalde initiatieven in de weg staan en/of blokkeren, worden verwijderd of versoepeld. Het

gebied Westpoort moet op deze manier veranderen van een aanbodgericht gebied naar een

vraaggericht gebied.

Tijdens het ontwerpen van het strategisch beleidsdocument was het volgens de heer Schol-

lema belangrijk om te kijken waar het ‘korset’ van het bestemmingsplan knelde. Er is vervol-

gens een analyse gemaakt van het gebied en er is bekeken welke kant de gemeente op wilde

gaan met het terrein; de zogenoemde ‘stip op de horizon’.55 Het terrein moest geschikt zijn

voor de initiatieven die de stip op de horizon vertegenwoordigden. Er moest een snelle route

bedacht worden ten opzichte van de vergunningverleningen.

Het bestemmingsplan dient, juridisch gezien, in 2018 te worden herzien. De pionering bepaalt

volgens de heer Schollema voor een groot gedeelte de kleuring van het terrein. Het terrein

beweegt zodoende mee met de initiatieven die er komen vanuit de burgers. De identiteit van

het gebied wordt bepaald door deze initiatieven. Wanneer de identiteit eenmaal is bepaald,

kan er een nieuw bestemmingsplan worden gemaakt die voorsorteert op die beweging. Hier-

door kan de gemeente voortborduren op de bestaande gerealiseerde initiatieven en hoeft zij

54 Website gemeente Groningen. < http://gemeente.groningen.nl/westpoort/visie-werklocaties > (geraadpleegd op 30-07-2015). 55 De ´stip op de horizon´ is een door de heer J. Oosterkamp bedachte term om aan te geven wat de visie van een bepaalde gemeente op het desbetreffende gebied is. De stip op de horizon bepaalt het etiket van het gebied, oftewel hoe het gebied er ruimtelijk gezien in de toekomst uit moet gaan zien. Het bestemmingsplan moet zich daar, volgens de heer J. Ooster-kamp, aan aanpassen.

http://gemeente.groningen.nl/westpoort/visie-werklocaties


zich niet meer te houden aan een breed kader (alles moet kunnen), maar kan zij voortbordu-

ren op de bestaande gerealiseerde initiatieven.

Het oude bestemmingsplan, in combinatie met het nieuwe flexibele strategisch beleidsdocu-

ment, heeft er voor gezorgd dat het gebied meer open staat voor de vraag vanuit de markt.

De gemeente sluit bepaalde bedrijven niet meer bij voorbaat uit. Westpoort is van een aan-

bodgebied, naar een vraaggebied getransformeerd. De beleidsnotitie is daar de onderbou-

wing van. Die geeft het college de vrijheid om anders met de vraag om te gaan. De politiek

bepaalt vervolgens uiteindelijke de werkelijke ruimte.

Juridisch gezien is het volgens de heer Schollema interessant om te kijken of de gemeente dit

instrument (de beleidsnota) kan gebruiken voor dit doel. De gemeente is van mening dat dit

kan. De wetgever heeft op voorhand niet beoogd dat dit ook een route zou kunnen zijn. Het

staat echter een ieder vrij om in het kader van vergunningverlening bezwaar en beroep aan

te tekenen. Dus er kan altijd discussie worden gevoerd of het binnen de ruimte past.

Deze nieuwe manier van flexibel bestemming kost volgens de heer Schollema, vergeleken met

het opstellen van een traditioneel plan, in het voortraject meer geld en moeite. Het proces

wordt namelijk intensiever; er moet goed over de kaderstelling nagedacht worden. Wanneer

de kaderstelling duidelijk is, loopt de gemeente niet meer aan tegen beperkingen die zij eigen-

lijk niet had gewild. Hierdoor wordt voorkomen dat de gemeente dure procedures moet voe-

ren. Als de gemeente dat goed heeft gedaan, is misschien de investering in het voortraject

hoger, op lange termijn zou het wel eens efficiënter kunnen zijn, aldus de heer Schollema. In

het geval van Westpoort is er geen nieuw bestemmingsplan gecreëerd, dit was oorspronkelijk

wel de bedoeling. Dit scheelt ook extra kosten.

De gemeenteraad van Groningen was volgens de heer Schollema unaniem voor de (nieuwe)

manier om uitnodigend te zijn in Westpoort. Iedereen binnen de gemeente was zodoende erg

meewerkend. Iedereen had ook wel door dat er iets veranderd moest worden in Westpoort.

Communiceren is erg belangrijk, vooral van te voren. De gemeente is tot op heden erg tevre-

den over de nieuwe flexibele manier van bestemmen.


4.3.6 Gemeente Maastricht: Tapijnkazerne

Interview met mevrouw T. van der Linden – Gemeente Maastricht

Figuur 10: Bovenaanzicht van de Tapijnkazerne in Maastricht

De Tapijnkazerne is een oude militaire basis in het centrum van de stad Maastricht. De toe-

komst van het gebied was, sinds de sluiting van de militaire kazerne eind 2010, lang onduide-

lijk. Op 1 oktober 2013 werd het gebied eigendom van de gemeente Maastricht, de provincie

Limburg en de Universiteit Maastricht. Deze eigendom werd, na uitvoerige onderhandelingen,

gekocht van het Rijk. De Universiteit Maastricht en de provincie Limburg zijn eigendom ge-

worden van de gebouwen op het grondgebied van de Tapijnkazerne en de gemeente Maas-

tricht is eigenaar geworden van de onbebouwde ruimte in het desbetreffende gebied.

Op 16 september 2014 heeft de gemeenteraad van Maastricht een visie vastgesteld, genaamd

‘Transformatie Tapijnkazerne 2014-2023’. In deze visie wordt weergegeven wat de toekom-

stige plannen zijn voor het gebied van de Tapijnkazerne. Het is de bedoeling dat het gebied

een mix krijgt van de functies: onderwijs, onderzoek en dergelijke. Daarnaast moet een groot

gedeelte van het gebied worden omgezet naar een openbaar park. De Universiteit van Maas-

tricht moet veel gebruik gaan maken van het gebied.

De gemeente is vervolgens met het plan gekomen om een flexibel bestemmingsplan op te

stellen voor het gebied, zodat er, binnen bepaalde lijnen, ontwikkeling plaats kon vinden. Het

bestemmingsplan zou houvast moeten bieden voor toekomstige (onzekere) ontwikkelingen

in het desbetreffende gebied. Het nieuwe bestemmingsplan bevat zodoende tijdelijke func-

ties. De gemeente weet bijvoorbeeld nog niet precies of alle gebouwen wel een onderwijsbe-

stemming gaan krijgen omdat de universiteit misschien maar de helft van de gebouwen zou

willen vullen.


Het gebied van de Tapijnkazerne is bovendien opgenomen in de Crisis- en herstelwet. 56 Dit

biedt voordelen bij het creëren van een plan, dat afwijkt van een traditioneel bestemmings-

plan. Volgens mevrouw van der Linden kun je hierbij denken aan voordelen als: vormvrijheid,

een (langere) loopduur van twintig jaar en aan tijdelijke functies.

Het flexibele bestemmingsplan van de Tapijnkazerne is op dit moment nog in ontwikkeling. In

januari 2016 is het planontwerp gereed en wordt het bestemmingsplan ter inzage gelegd. De

verwachting is dat het nieuwe bestemmingsplan in juli 2016 wordt vastgesteld door de ge-

meenteraad van Maastricht.

De flexibiliteit in dit bestemmingsplan blijkt uit het feit dat er geen concrete bestemmingen

worden toegekend aan gebouwen en percelen. Er wordt niet gewerkt met klassieke bestem-

mingen, zoals ‘onderwijs’ of ‘maatschappelijke doeleinden’. De visie van de gemeente over

het desbetreffende gebied, geldt als toetsingskader. De visie geldt zodoende als een soort

basis.

De uiteindelijke flexibiliteit in het nieuwe bestemmingsplan valt echter mee. Van de ultra

flexibele gedachte, waar de gemeente mee begon, is weinig overgebleven. De looptijd van

twintig jaar komt de gemeente wel goed uit. Veel handelingen (onderzoek naar lucht en ge-

luid, vaststellen van het expansieplan) kunnen worden uitgesteld tot de aanvraag van een

omgevingsvergunning. Het nieuwe bestemmingsplan is geen plan waar alles aangepast

wordt aan de vraag van het gebied. De gemeente weet eigenlijk vrij duidelijk en gedetail-

leerd wat het wil met het gebied.

Het bestemmingsplan blijft echter een flexibele basis hebben. De gemeente houdt een soort

van binnenplanse afwijking bij toekomstige, onverwachte veranderingen in de visie van het

gebied. Op deze manier hoeft er niet helemaal een nieuw bestemmingsplan te worden ge-

maakt, wanneer de visie over het gebied in de toekomst onverhoopt zal veranderen.

Het creëren van dit bestemmingsplan wordt uitbesteed aan externe bedrijven. Dat kost veel

geld. Deze kosten zijn inherent aan het gebiedsontwikkelingsproces en niet per definitie aan

het feit dat dit plan flexibel is.

De toekomst moet uitwijzen of deze manier van flexibel bestemmen de juiste is geweest. Het

bestemmingsplan wordt, zoals eerder al aangegeven, naar alle waarschijnlijkheid in januari

2016 ter inzage worden gelegd en in juli 2016 worden vastgesteld door de gemeenteraad.

56 Zie paragraaf 3.2.3 van dit onderzoek.


4.4 Tussentijdse conclusie en overgang volgend hoofdstuk

In hoofdstuk 4 is gekeken naar de praktijk van het flexibele bestemmingsplan. Er zijn ver-

schillende experts geïnterviewd, die nauw betrokken zijn geweest bij het opstellen van een

of meerdere flexibele bestemmingsplannen in Nederland. De gemeenten Deventer, Amster-

dam, Westland en Pijnacker-Nootdorp hebben allen een flexibel bestemmingsplan dat reeds

in gebruik is. De gemeente Groningen heeft met het plan Westpoort een beleidsnotitie ge-

bruikt om het ‘oude’ bestemmingsplan flexibeler te maken. Zij hebben dus geen nieuw be-

stemmingsplan opgesteld. De gemeente Maastricht ten slotte, is nog volop bezig met de

ontwikkeling van het flexibele bestemmingsplan Tapijnkazerne. De verwachting is dat dit

nieuwe bestemmingsplan medio juli 2016 wordt vastgesteld door de gemeenteraad van

Maastricht. Wat opvalt is dat iedere gemeente erg tevreden is met het nieuwe flexibele be-

stemmingsplan en/of de nieuwe manier van flexibel bestemmen.

In hoofdstuk 5 zal er een analyse worden gemaakt van de uitkomsten van de verschillende

interviews. Deze uitkomsten zullen vergeleken worden met de theorie uit hoofdstuk 3 en

daarnaast worden de verschillende uitkomsten van de interviews met elkaar vergeleken.


Hoofdstuk 5

Analyse


5.1 Inleiding

De interviews met de ervaringsdeskundigen op het gebied van flexibele bestemmingsplannen

en/of flexibel bestemmen, uit hoofdstuk 4, hebben informatie opgeleverd. In dit hoofdstuk

wordt de gewonnen informatie uit de interviews van hoofdstuk 4 geanalyseerd en vergeleken

met de theorie uit hoofdstuk 3 van dit onderzoeksrapport.

Per flexibel bestemmingsplan, wordt gekeken naar de raakvlakken met de theorie uit hoofd-

stuk 3.

Daarnaast zullen de uitkomsten van alle interviews, zoals reeds besproken in hoofdstuk 4,

worden vergeleken met elkaar. Dit is interessant omdat veel informatie uit de praktijk niet of

nauwelijks wordt besproken in de theorie. Deze praktijkuitkomsten kunnen zodoende heel

waardevol zijn voor de gemeente Tynaarlo. Zie ook paragraaf 2.4 van dit onderzoeksrapport.

5.2 Analyse gemeente Deventer: Havenkwartier

5.2.1 Praktijk versus de theorie

De flexibiliteit van het bestemmingsplan Havenkwartier blijkt uit de ruime, gemengde, be-

stemmingen in het gebied. De ‘mix to the max gedachte’ vormt de basis voor deze manier

van flexibel bestemmen. Het uitgangspunt is dat alles mag, zolang het maar binnen de ge-

meentelijke visie van het gebied valt.

Er wordt gebruik gemaakt van een functiemengingslijst. Deze functiemengingslijst maakt

maximale menging tussen een aantal, van te voren door de gemeente aangegeven ge-

mengde functies, bij recht mogelijk. Er dient continu geschakeld te kunnen worden tussen

deze bepaalde functies op de functiemengingslijst in het desbetreffende gebied.

Om dit te bereiken wordt er bij het bestemmingsplan Havenkwartier niet gewerkt met en-

kelvoudige doeleindenomschrijvingen, maar met meervoudige doeleindenomschrijvingen.57

Op deze manier geeft de gemeente duidelijk aan wat haar beweegredenen zijn om een be-

paald gebied op een bepaalde manier met gemengde functies te bestemmen.

De doeleindenomschrijvingen dienen zodoende duidelijk en gedetailleerd beschreven te

worden, zodat er geen misverstanden kunnen ontstaan wat de gemeente precies wil met

het bepaalde stuk grond in het desbetreffende gebied. Dit op grond van artikel 3.1.3 Bro. Dit

zorgt er voor da de rechtszekerheid in het gebied toeneemt. De burgers weten waar ze aan

toe zijn, zodat ze hun initiatieven daar op aan kunnen passen.

57 Zie paragraaf 3.2.2 van dit onderzoeksrapport.


57

Het is daardoor van groot belang dat de gemeente in de ontwerpfase van het bestemmings-

plan duidelijk moet vastleggen wat er mogelijk moet zijn in het gebied. Daarnaast moeten de

onmogelijkheden (de belemmeringen) ook duidelijk zijn. Dit alles moet uitgebreid worden

vastgelegd in de toelichting van het bestemmingsplan.58

Op deze manier kan het bestemmingsplan reageren op veranderingen in het gebied, zonder

dat er direct een geheel nieuw bestemmingsplan moet komen. Het bestemmingsplan kan

zodoende inspringen op toekomstige, onzekere omstandigheden. Dit scheelt veel tijd en

moeite voor de gemeente.

5.3 Analyse gemeente Amsterdam: Amstel III Oost


De flexibiliteit in het bestemmingsplan van Amstel III Oost blijkt vooral uit de mogelijkheid die

het bestemmingsplan de gemeente geeft de functies binnen het gebied te veranderen, wan-

neer de markt daar om vraagt. Dit is mogelijk zonder gebruik te maken van een tijdrovende

en kostbare afwijkingsprocedure of wijzigingsprocedure. Deze mogelijkheid wordt geboden

doordat er, net zoals bij het flexibele bestemmingsplan van het Havenkwartier, gebruik wordt

gemaakt van gemengde bestemmingen in plaats van een enkelvoudige bestemming. Dit is ju-

ridisch mogelijk op grond van artikel 3.1.3 Bro.59 In dit artikel staat beschreven dat de (ge-

mengde) bestemmingen beschrijvingen moeten bevatten. In deze beschrijvingen kan de ge-

meente aangeven wat de bedoeling is met de desbetreffende bestemming. Dit zijn de zoge-

naamde doeleindenomschrijvingen.

De gemengde bestemming bij Amstel III Oost bevat meerdere functies, waar tussen gescha-

keld kan worden, zonder dat er gebruik wordt gemaakt van een afwijkingsprocedure.

Deze gemengde bestemming is zorgvuldig vastgelegd in de toelichting van het bestemmings-

plan. In deze toelichting wordt precies beschreven tussen welke functies er, zonder tussen-

komst van de wijzigingsbevoegdheid, geschakeld kan worden. Deze toelichting vormt een ka-

der voor de gemeente. Waar de toelichting juridisch gezien aan moet voldoen, is vastgelegd

in artikel 3.6.1 Bro.

Belangrijk is dat het doel en de doeleinden van de gemengde bestemming duidelijk worden

geformuleerd, zodat iedere mogelijke belanghebbende weet waar hij/zij aan toe is. Op deze

manier neemt de rechtszekerheid in het gebied toe.

58 Zie artikel 3.1.6 Bro. 59 Zie ook paragraaf 3.2.2 van dit onderzoeksrapport.


Net zoals bij het bestemmingsplan van het Havenkwartier, is het van belang dat er van te vo-

ren duidelijk en met de juiste mensen wordt besproken wat er wel en wat er vooral niet mo-

gelijk is in het desbetreffende gebied. De gebruikers van het gebied zijn hier een grote schakel

in. Zij zijn immers de doelgroep van het vraaggerichte bestemmingsplan en kunnen aangeven

wat er mist.

5.4 Analyse gemeente Westland: Zandheuvel


Het flexibele bestemmingsplan van Zandheuvel bevat een groot vlak, met als bestemming:

‘woongebied’. De flexibiliteit in het bestemmingsplan van Zandheuvel blijkt uit het feit dat het

plan, binnen de functie ‘woongebied’, kan anticiperen op veranderende marktomstandighe-

den. Binnen deze bestemming beslist de markt wat de exacte invulling wordt van het gebied.

Op deze manier zijn er verschillende woningen mogelijk in het toekomstige (woon)gebied.

Naast het type woning, zijn ook de locaties van de woningen te bepalen door de markt.

Binnen het woongebied zijn regels opgenomen voor de verdere invulling van het gebied. Dit

op grond van artikel 3.1 lid 1 Wro. Zie ook paragraaf 3.2.1. van dit onderzoeksrapport.

De gemeente dient flexibel te zijn bij het toekennen van de bouwplannen binnen de bestem-

ming ‘woongebied’. Zodra een initiatief (bouwplan voor een woning) valt binnen de functie

‘woongebied’, moet de gemeente hier open voor staan en het initiatief zodoende toestaan.

Het enige dat is vastgelegd zijn de bouwafstanden. Dit zorgt er voor dat nieuwe woningen

altijd verzekerd zijn van een bepaalde minimale afstand tot een andere woning.

Voorafgaand aan het definitieve bestemmingsplan dienen duidelijke afspraken te worden ge-

maakt over de bestemmingsdoeleinden. Communicatie is hierbij van groot belang. Er moet

duidelijk worden wat er wel en wat er niet mogelijk is in het gebied. Niet alleen de gemeente,

maar ook de (potentiële) gebruikers van het gebied moeten inspraak hebben tijdens deze bij-

eenkomsten. Zij bepalen immers de vraag vanuit de markt, waar het bestemmingsplan vervol-

gens weer op reageert.

5.5 Analyse gemeente Pijnacker-Nootdorp: Ackerswoude


Het bestemmingsplan van woongebied Ackerswoude kent de ´alles mag bestemming´. Dit

vloeit voort uit het feit dat de gemeente het bestemmingsplan van Ackerswoude wilde aan-

passen aan de strenger geworden eisen van de markt. Het bestemmingsplan kent weinig re-


gels, het bevat slechts regels over de bouwhoogte, regels over de afstand tot reeds be-

staande woningen in het gebied en een paar regels die voorvloeien uit het milieu. Dit op

grond van artikel 3.1 lid 1 Wro. Het doel van de gemeente is om snel bouwvergunningen te

verlenen voor de nieuwe woonwijk Ackerswoude.

De ´alles mag bestemming´ moet wel voldoen aan de visie van de gemeente. Deze visie is

vastgelegd in de zogenoemde ´ruimtelijke essentiekaart´. Deze ruimtelijk essentiekaart is

een veel ruimere en flexibelere variant van, de doorgaans gebruikte, structuurvisie. De ruim-

telijke essentiekaart bevat alleen de hoofdstructuur van de wegen en de hoofdstructuur van

het groen in het gebied.

De gemeente heeft een wijzigingsbevoegdheid ingebouwd in het flexibele bestemmingsplan

van Ackerswoude. Deze wijzigingsbevoegdheid stelt het college in staat om de ‘alles mag be-

stemming’ te wijzigen naar een gedetailleerdere bestemming.

Eenmaal per jaar wordt het bestemmingsplan, door middel van een ‘wijzigingsplan’, ver-

nieuwd. Alle verleende vergunningen voor het gebied van dat afgelopen jaar worden dan de-

finitief verwerkt in het bestemmingsplan van Ackerswoude. Een voordeel hiervan is dat het

bestemmingsplan up to date blijft. Daarnaast heeft de gemeente op deze manier een uitste-

kend beheersinstrument.

5.6 Analyse gemeente Groningen: Westpoort


De gemeente Groningen heeft bij bedrijventerrein Westpoort geen gebruik gemaakt van een

compleet nieuw bestemmingsplan, zoals bij de andere gemeenten, uit hoofdstuk 4, wel het

geval is. Bij Westpoort is gebruik gemaakt van een beleidsdocument, dat het huidige be-

stemmingsplan ‘op rek brengt’. Een bestemmingsplan, aangevuld met een beleidsdocument

dat het bestemmingsplan ‘op rek brengt’, is een nieuwe manier van flexibel bestemmen; het

staat nergens in de wet.

Het bestemmingsplan wordt ‘op rek’ gebracht door bepaalde regels en bepalingen uit het

huidige bestemmingsplan ruimer te maken of zelfs te schrappen. Dit zijn regels en bepa-

lingen die beknellend werken. Door deze regels en bepalingen te verwijderen of te versoepe-

len, wordt het bestemmingsplan flexibeler; er wordt meer mogelijk. Initiatieven worden zo-

doende niet bij voorbaat afgewezen omdat ze niet voldoen aan de strenge regels in het des-

betreffende gebied.

Het bestemmingsplan, in combinatie met het beleidsdocument, staat tegenwoordig meer

open voor de vraag vanuit de markt. De vraag vanuit de markt is heel belangrijk geworden.


Het gebied is veranderd van een aanbodgericht gebied, waar de gemeente met het bestem-

mingsplan ‘achterover leunde’ en wachtte op mogelijke initiatieven die voldeden aan de

strenge eisen van het bedrijventerrein, naar een vraaggericht gebied die zich probeert te

vormen naar de wensen van de markt.

De pionering bepaalt uiteindelijk de kleuring van het terrein. Met andere woorden: de initia-

tieven van de burgers, of terwijl de vraag van de markt, bepaalt uiteindelijk de identiteit van

het bedrijventerrein Westpoort.

5.7 Analyse gemeente Maastricht: Tapijnkazerne


Het nieuwe bestemmingsplan van de Tapijnkazerne is op dit moment nog steeds in ontwik-

keling. De gemeente Maastricht mag op grond van de Chw experimenteren met een flexibel

bestemmingsplan in het gebied van de Tapijnkazerne. Dit geeft de gemeente een aantal

voordelen, zoals vormvrijheid, een langere loopduur en tijdelijke functies.

Oorspronkelijk was de gemeente Maastricht van plan om het gebied heel flexibel in te rich-

ten. Dit is ook de reden dat de gemeente het gebied heeft ingeschreven voor het experiment

van de Chw. De gemeente kwam er gaandeweg echter achter dat zij een vrij duidelijke en ge-

detailleerde visie had over wat er, ruimtelijk gezien, met het desbetreffende gebied moest

gebeuren. Dit is vastgelegd in de visie ‘Transformatie Tapijnkazerne 2014-2023’. Deze visie

vormt de basis voor de gewenste ruimtelijke ontwikkeling in het gebied.

Deze duidelijke en gedetailleerde visie van de gemeente is ook de reden dat het nieuwe

flexibele bestemmingsplan niet per definitie hoeft te voldoen aan de vraag van de markt, zo-

als bij de andere gemeenten uit hoofdstuk 4 van dit onderzoeksrapport. Het nieuwe gebied

wordt een gebied voor onderwijs, onderzoek en daaraan gerelateerde functies. Daarnaast is

speelt de bestemming ‘park’ een grote rol. Het gebied is niet afhankelijk van de vraag van

het gebied omdat de Universiteit van Maastricht het gros van de gebouwen in het gebied zal

gaan innemen.

De gemeente wil echter wel een flexibele basis houden voor het nieuwe bestemmingsplan.

Dit in verband met eventuele onzekere veranderingen in de toekomst van het gebied. Zo kan

er via een binnenplanse afwijking geschakeld worden, in plaats van der er direct een geheel

nieuw bestemmingsplan nodig is. 60

60 Zie paragraaf 3.2.2 van dit onderzoeksrapport voor de theorie over de binnenlandse afwijking.


5.8 Onderlinge vergelijking flexibele bestemmingsplannen

In deze paragraaf worden de uitkomsten van de interviews van de flexibele bestemmingsplan-

nen uit hoofdstuk 4 met elkaar vergeleken. Dit wordt verduidelijkt met behulp van een aantal

tabellen.

Aandachtspunten bij deze tabellen zijn:

Westpoort is geen nieuw bestemmingsplan, maar een flexibel beleidsdocument die

het huidige bestemmingsplan flexibeler maakt.

Het bestemmingsplan van Tapijnkazerne is een bestemmingsplan dat nog steeds in

ontwikkeling is. Sommige conclusies kunnen hierdoor nog niet worden getrokken.

5.8.1 Manier van flexibel bestemmen

Bestemmingsplan Manier van flexibel bestemmen

Havenkwartier Nieuw bestemmingsplan

Amstel III Oost Nieuw bestemmingsplan

Zandheuvel Nieuw bestemmingsplan

Ackerswoude Nieuw bestemmingsplan

Westpoort Beleidsdocument in combinatie met oude bestemmingsplan

Tapijnkazerne Nieuw bestemmingsplan (af in 2016)

Tabel 2: Manier van flexibel bestemmen

Toelichting

Bijna iedere gemeente heeft er voor gekozen om een geheel nieuw bestemmingsplan te cre-

ëren. Via deze manier wil de desbetreffende gemeente flexibel gaan bestemmen. Alleen de

gemeente Groningen heeft het op een andere manier ingevuld. Deze manier is uniek en zorgt

er voor dat er geen nieuw bestemmingsplan hoeft worden opgesteld. Er komt een extra do-

cument (beleidsdocument), dat het ‘oude’ bestemmingsplan aanvult. In het geval van West-

poort, zorgt het beleidsdocument voor flexibiliteit en meer ruimte in het ‘oude’ bestemmings-

plan.

De andere gemeenten hebben via een geheel nieuw bestemmingsplan de flexibiliteit toege-

past.


5.8.2 Vraaggericht bestemmingsplan

Bestemmingsplan Is het nieuwe bestemmingsplan gericht op de vraag van de markt?

Havenkwartier Ja

Amstel III Oost Ja

Zandheuvel Ja

Ackerswoude Ja

Westpoort Ja

Tapijnkazerne Nee

Tabel 3: Vraaggericht bestemmingsplan

Toelichting

Vrijwel alle flexibele bestemmingsplannen hebben de mogelijkheid om zich aan te passen

aan de vraag vanuit de markt.61 Gemeenten zijn gaan beseffen dat de eisen vanuit de markt

strenger zijn geworden, dus hebben zij hun bestemmingsplan hier op aangepast.

Enkel de Tapijnkazerne, gemeente Maastricht is dit niet van plan te gaan doen. Dit heeft als

reden dat de gemeente al een uitgebreid en gedetailleerd idee heeft wat zij met het gebied

wil doen. Daarnaast is er al een grote investeerder gevonden voor het gebied (de Universiteit

Maastricht). Hierdoor is de behoefte aan een bestemmingsplan, dat is gericht op de vraag

vanuit de markt, niet meer noodzakelijk.

De overige bestemmingsplannen dienen zich allemaal op te stellen naar de vraag van de

markt. De eisen vanuit de markt zijn strenger geworden en om er voor te zorgen dat het ge-

bied aantrekkelijk wordt, is de vraag van de markt belangrijk en zodoende van invloed op de

desbetreffende bestemmingsplannen.

5.8.3 Maximale functiemenging

Bestemmingsplan Gebruik gemaakt van meervoudige be-stemmingen, waar tussen geschakeld kan worden? (maximale functiemenging)

Havenkwartier Ja

Amstel III Oost Ja

Zandheuvel Nee

Ackerswoude Ja

Westpoort Nee

Tapijnkazerne Nee

Tabel 4: Maximale functiemenging

61 Met ‘de markt’ worden de (toekomstige) gebruikers van het desbetreffende gebied bedoeld.


Toelichting

Wanneer de gemeenten van hoofdstuk 4 met elkaar vergeleken worden, blijkt de functie-

menging een populaire manier te zijn van flexibel bestemmen. Deze manier zorgt er voor dat

de desbetreffende gemeente snel kan schakelen tussen bepaalde, vooraf duidelijk bepaalde,

functies in het gebied. Dit zonder gebruik te maken van tijdrovende wijzigingsprocedures.

Bij het flexibele bestemmingsplan van Zandheuvel wordt geen gebruik gemaakt van de maxi-

male functiemenging. Er dient echter wel opgemerkt te worden dat binnen de woonfunctie

van het bestemmingsplan van Zandheuvel alles mag op het gebied van wonen. De vraag van

de markt bepaalt het invullen van het woongebied van Zandheuvel. De flexibiliteit van dat

plan zit als het ware dus iets ‘dieper’ in het plan verstopt.

Belangrijk is wel dat de meervoudige bestemmingen duidelijk en gedetailleerd worden gefor-

muleerd in de toelichting van het desbetreffende bestemmingsplan. De gemeenten moeten

duidelijk maken wat zij in het gebied wil bereiken. Ook is het belangrijk dat de desbetreffende

gemeente, al dan niet in samenspraak met de gebruikers van het gebied, duidelijk vaststelt

wat er niet mag in het gebied. Op deze manier wordt er een duidelijk beeld gecreëerd voor de

mogelijkheden en de onmogelijkheden in het desbetreffende bestemmingplan.

5.8.4 Kosten

Bestemmingsplan Liggen de ontwikkelingskosten voor het flexibele bestem-mingsplan hoger dan de ont-wikkelingskosten voor een tra-ditioneel plan?

Zijn deze ontwikke-lingskosten op lange termijn rendabel?

Havenkwartier Ja Ja

Amstel III Oost Ja Ja

Zandheuvel Ja Ja

Ackerswoude Nee Ja

Westpoort Ja Ja

Tapijnkazerne Nee Nog niet bekend.

Tabel 5: Kosten flexibel bestemmingsplan in vergelijking met een traditioneel bestemmingsplan

Toelichting

Veel geïnterviewde experts uit hoofdstuk 4, geven aan dat de ontwikkelingskosten voor een

flexibel bestemmingsplan hoog zijn, maar niet opwegen tegen de uiteindelijke voordelen die

een flexibel bestemmingsplan op kan leveren in de toekomst. Op lange termijn zorgt een

flexibel bestemmingplan bijvoorbeeld voor verminderde kosten voor de gemeente. Dit komt


64

doordat de desbetreffende gemeente minder gebruik hoeft te maken van wijzigingsbe-

voegdheden of afwijkingsbevoegdheden om bepaalde initiatieven goed te keuren. Het des-

betreffende flexibele bestemmingsplan geeft de gemeente ruimte om initiatieven, die bin-

nen de visie van de overheid liggen, automatisch goed te kunnen keuren. Er hoeft geen of

weinig gebruik meer te worden gemaakt van dure en tijdrovende procedure, zoals de eerder

benoemde afwijkingsbevoegdheid of wijzigingsbevoegdheid.

5.8.5 Ontwikkelingsduur flexibele bestemmingsplannen

Bestemmingsplan Hoe lang heeft het proces van begin tot het uiteindelijke flexibele bestemmings-plan geduurd?

Havenkwartier 10 jaar

Amstel III Oost 2 jaar

Zandheuvel 1,5 jaar

Ackerswoude 1,5 jaar

Westpoort 0,5 jaar

Tapijnkazerne 2 jaar *

Tabel 6: Ontwikkelingsduur van de flexibele bestemmingsplannen

Toelichting

Een flexibel bestemmingsplan kan, mits ‘de stip op de horizon’ bekend is, snel worden ge-

produceerd.62

De reden dat het flexibele bestemmingsplan van het Havenkwartier zo lang op zich heeft moe-

ten laten wachten is dat het heel lang heeft geduurd voor de ‘stip op de horizon’ voor het

gebied bekend was. Toen die eenmaal bekend was, is het snel gegaan. Daarnaast is het Ha-

venkwartier een van de eerste gebieden geweest met een flexibel bestemmingsplan.

Het flexibele bestemmingsplan van de Tapijnkazerne is momenteel nog in ontwikkeling. In

2014 is de gemeente Maastricht begonnen met dit flexibele bestemmingplan en naar ver-

wachting zal het nieuwe bestemmingsplan in juli 2016 door de gemeenteraad van Maastricht

worden vastgesteld. Dit zou betekenen dat het proces in de gemeente Maastricht ongeveer

twee jaar zou hebben geduurd.

De overige bestemmingsplannen zijn in een heel kort tijdsbestek gecreëerd.

62 De ´stip op de horizon´ is een door de heer J. Oosterkamp bedachte term om aan te geven wat de visie van een bepaalde gemeente op het desbetreffende gebied is. De stip op de horizon bepaalt het etiket van het gebied, oftewel hoe het gebied er ruimtelijk gezien in de toekomst uit moet gaan zien. Het bestemmingsplan moet zich daar, volgens de heer J. Ooster-kamp, aan aanpassen.


5.8.6 Evaluatie gemeenten

Bestemmingsplan Tevreden met het huidige flexibele be-stemmingsplan?

Havenkwartier Ja

Amstel III Oost Ja

Zandheuvel Ja

Ackerswoude Ja

Westpoort Ja

Tapijnkazerne Nog niet bekend

Tabel 7: Evaluatie gemeenten over de flexibele bestemmingsplannen

Toelichting

Alle geïnterviewde experts geven aan dat de desbetreffende gemeente uiterst tevreden is

met het nieuwe flexibele bestemmingsplan. De gemeente Maastricht kan op dit moment

nog niet zeggen of ze tevreden zijn met het nieuwe flexibele bestemmingplan, aangezien dit

plan op dit moment nog in ontwikkeling is. De toekomst moet uitwijzen hoe het nieuwe

flexibele bestemmingsplan van de Tapijnkazerne wordt ontvangen.

5.9 Tussentijdse conclusie en overgang volgend hoofdstuk

In hoofdstuk 5 is een analyse gemaakt van de interviews uit hoofdstuk 4 en de theorie uit

hoofdstuk 3. Daarnaast zijn de verschillende uitgewerkte interviews uit hoofdstuk 4 met el-

kaar vergeleken. Geconcludeerd kan worden dat er verschillende manieren zijn hoe gemeen-

ten flexibiliteit verwerken in hun bestemmingsplan. Het begrip ‘maximale functiemenging’

komt echter steeds terug. Daarnaast kan geconcludeerd worden dat flexibele bestemmings-

plannen veel meer gericht zijn op de vraag van de markt. Dit in tegenstelling tot de oude en

traditionele plannen, die meer aanbodgericht zijn. De experts geven in de afgenomen inter-

views ook aan dat een flexibel bestemmingsplan relatief snel kan worden gecreëerd. De ver-

schillende gemeenten zijn erg tevreden met de werking van de nieuwe flexibele bestem-

mingsplannen. Dit geeft aan dat deze manier van bestemmen de toekomst heeft.

In hoofdstuk 6 wordt de analyse van hoofdstuk 5 samengevat en daaruit volgen een aantal

conclusies. Deze conclusies zijn vervolgens weer de basis voor de uitwerking van de aanbe-

velingen van hoofdstuk 7 van dit onderzoeksrapport.


Hoofdstuk 6

Conclusies


67

6.1 Inleiding

Dit is het laatste hoofdstuk van het onderzoeksrapport. Dit hoofdstuk bevat de conclusies van

dit onderzoeksrapport. Deze conclusies volgen uit de bevinden van hoofdstuk 3, 4 en 5 van dit

onderzoeksrapport.

De centrale onderzoeksvraag van het onderzoeksrapport luidt als volgt:

Welke mogelijkheden heeft de gemeente Tynaarlo om, op basis van de huidige weten regel-

geving en vergeleken met de praktijk, het gebied rondom Groningen Aiport Eelde (GAE) flexibel

te bestemmen?

Deze centrale onderzoeksvraag wordt beantwoord met behulp van de conclusies uit dit hoofd-

stuk. De conclusies vormen vervolgens weer de basis voor de aanbevelingen richting de ge-

meente Tynaarlo.63

6.2 Conclusies

6.2.1 Duidelijke visie

De ontwerpfase is een belangrijke fase bij de ontwikkeling van een flexibel bestemmingsplan.

In deze fase wordt een duidelijke basis gecreëerd voor het uiteindelijke flexibele bestem-

mingsplan. Het is van belang dat de visie van de gemeente duidelijk wordt vastgelegd. Dit

wordt, om in de bewoordingen van de heer J. Oosterkamp te spreken, ook wel ‘de stip op de

horizon’ genoemd.64 Dit kan in de vorm van een structuurvisie, zoals bij de flexibele bestem-

mingsplannen van Amstel III Oost en de Tapijnkazerne. Er kan echter ook gebruik worden ge-

maakt van een beleidsdocument, zoals de gemeente Groningen heeft gedaan bij Westpoort.

Dit beleidsdocument geeft exact aan wat de gemeente op het gebied van ruimtelijke ordening

met het desbetreffende gebied van plan is.

6.2.2 Kaders stellen

Het is echter ook van groot belang om aan te geven wat de gemeente wel en vooral wat de

gemeente niet wil toestaan in het bestemmingsplan. Er dienen duidelijke kaders te worden

gesteld, waar de toegestane bestemmingen vervolgens om heen kunnen worden gebouwd.

Belangrijk bij dit proces is de samenwerking van de gemeente met de (potentiële) gebruikers

van het desbetreffende gebied. De gebruikers van het desbetreffende gebied zijn namelijk de

mensen die wonen, werken, leven en gebruik maken van het desbetreffende gebied. Zij kun-

nen zodoende precies aangeven wat er wel en wat er vooral niet mogelijk is of moet zijn in

het gebied. Dit kan gerealiseerd worden door verscheidene vergaderingen in te plannen in de

63 Zie hoofdstuk 7 van dit onderzoeksrapport. 64 Zie paragraaf 4.3.1 van dit onderzoeksrapport.


68

ontwerpfase van een flexibel bestemmingsplan, waar iedere belanghebbende partij (gebrui-

kers gebied, gemeentelieden, planjuristen, etc.) zijn of haar wensen kenbaar kan maken. Dit

is bijvoorbeeld gebeurd bij de totstandkoming van de flexibele bestemmingsplannen van het

Havenkwartier en Amstel III Oost.65 De gemeente kan dan kaders stellen, die zoveel mogelijk

passen binnen de gedachten van de belanghebbende partijen van het desbetreffende gebied.

Op deze manier wordt ook de rechtszekerheid van de burgers gewaarborgd, omdat zij duide-

lijk weten wat er wel en wat er niets mag in het desbetreffende gebied.

6.2.3 Uitnodigingsplanologie

Wanneer er wordt gekeken naar de uitkomsten van de interviews uit hoofdstuk 4, valt op

dat de vraag van de markt een grote rol is gaan spelen in de ruimtelijke ordening in Neder-

land. Uit paragraaf 5.8.2 blijkt dat ieder flexibel bestemmingsplan uit hoofdstuk 4 is gericht

op de vraag van de markt. Het (toekomstige) flexibele bestemmingsplan Tapijnkazerne is de

enige uitzondering. Een flexibel bestemmingsplan moet tegenwoordig klaarblijkelijk uitnodi-

gend zijn. Bestemmingsplannen moeten van: ‘’Niets is mogelijk, behalve…’’ naar ‘’Alles is mo-

gelijk, behalve…’’ transformeren. Op deze manier worden de mogelijkheden in een bepaald

gebied groter. Dit is ook het geval geweest bij het flexibele bestemmingsplan van het Haven-

kwartier.

6.2.4 Kosten flexibel bestemmingsplan

Uit de interviews, en uit paragraaf 5.8.4 blijkt dat de kosten voor het ontwerpen van een

flexibel bestemmingsplan hoog kunnen liggen. Op lange termijn is het echter rendabel om-

dat vele processen, zoals vergunningen verlenen, sneller gaan met een flexibel bestem-

mingsplan. Er hoeven geen tijdrovende en kostbare procedures (afwijkingsprocedure of wij-

zigingsprocedure) worden gevolgd, voordat een bepaald initiatief doorgang kan vinden.66 De

mogelijk hoge kosten voor het ontwikkelen van een flexibel bestemmingsplan moeten geen

obstakel vormen voor een gemeente. Uiteindelijk zal een flexibel bestemmingsplan namelijk

kosten schelen.

6.2.5 Functiemenging

Bijna alle geïnterviewde experts uit hoofdstuk 4 hebben bij het ontwerpen van het desbe-

treffende flexibele bestemmingsplan gebruik gemaakt van de ‘alles mag bestemming’, sim-

peler gezegd: een zo ruim mogelijke bestemming met gemengde functies. Deze manier van

flexibel bestemmen zorgt er voor dat de gemeente eenvoudig kan schakelen tussen be-

paalde functies in het bestemmingsplan, zodat er goed aan de vraag kan worden voldaan.

Deze gemengde bestemmingen dienen van te voren echter wel goed afgebakend te worden,

zodat ze passen binnen de visie van de gemeente.67 De functies dienen daarnaast met de tijd

mee te kunnen bewegen en zodoende op de toekomst gericht te zijn.68

65 Zie paragraaf 4.3.1 en 4.3.2 van dit onderzoeksrapport. 66 Zie ook paragraaf 5.8.4 van dit onderzoeksrapport. 67 Zie ook paragraaf 6.2.2 van dit onderzoeksrapport. 68 Zie ook paragraaf 5.8.3 van dit onderzoeksrapport.


69

6.2.6 Ontwikkelingsduur flexibele bestemmingsplannen

In paragraaf 5.8.5 is duidelijk te zien dat de ontwikkeling van een flexibel bestemmingsplan

niet lang hoeft te duren. Zodra de, door de heer J. Oosterkamp benoemde, stip op de hori-

zon bekend is, is het vrij eenvoudig om snel een flexibel bestemmingsplan te creëren.69

6.2.7 Goede ruimtelijke ordening

Op het gebied van ruimtelijke ordening is veel mogelijk in Nederland. Belangrijk is dat de ge-

meente haar acties en plannen goed onderbouwd.70 Daarnaast dient de gemeente zich altijd

te houden aan ‘een goede ruimtelijke ordening’. Een onderbouwing van het desbetreffende

flexibele bestemmingsplan dient nadrukkelijk en gedetailleerd te zijn beschreven in de toe-

lichting van het desbetreffende bestemmingsplan.71 Zodra de omschrijving, beweegredenen

en doelen van de gemeente duidelijk zijn, en deze niet in strijd zijn met de goede ruimtelijke

orde, is veel mogelijk op ruimtelijk gebied in Nederland. Dit wordt bijvoorbeeld duidelijk

wanneer wordt gekeken naar de uitspraken van de ABRvS.72 De desbetreffende gemeente

mag bijvoorbeeld bestemmingen en regels toevoegen aan het bestemmingsplan, zolang

deze maar voldoen aan de eis van een goede ruimtelijke ordening.

6.2.8 Crisis- en herstelwet

Een gemeente heeft de mogelijkheid om zich voor een bepaald project (ontwikkeling van een

bepaald gebied in de desbetreffende gemeente) aan te melden voor de Chw.73 Dit dient te

gebeuren door een aanvraag in te dienen. Zodra deze aanvraag is goedgekeurd, wordt de des-

betreffende gemeente ingedeeld in een tranche van de Chw. Een tranche bevat meerdere

verschillende gemeenten die zich hebben aangemeld voor het experiment van de Chw.

Het doel van het experiment van de Chw is om meer en sneller ruimte te kunnen maken voor

voorstellen en veranderingen in bepaalde gebieden in Nederland, zonder geremd te worden

door de regelgeving en verplichtingen die gepaard gaan met de traditionele manier van be-

stemmingsplannen maken.74

69 Zie paragraaf 4.3.1 van dit onderzoeksrapport. 70 Zie artikel 2.12 lid 1 Wabo. 71 Zie artikel 3.1.6 Bro. 72 Zie paragraaf 3.3.6 van dit onderzoeksrapport. 73 Zoals de gemeente Maastricht heeft gedaan met de Tapijnkazerne, zie paragraaf 4.3.6 van dit onderzoeksrapport. 74 Zie ook paragraaf 3.2.3 van dit onderzoeksrapport.


Hoofdstuk 7

Aanbevelingen


7.1 Inleiding

In dit hoofdstuk worden aanbevelingen gegeven aan de gemeente Tynaarlo, de opdrachtgever

van dit onderzoeksrapport. De aanbevelingen volgen uit de conclusies van hoofdstuk 6 van dit

onderzoeksrapport. De aanbevelingen hebben betrekking op de centrale onderzoeksvraag

van dit onderzoeksrapport: Welke mogelijkheden heeft de gemeente Tynaarlo om, op basis

van de huidige weten regelgeving en vergeleken met de praktijk, het gebied rondom Gronin-

gen Aiport Eelde (GAE) flexibel te bestemmen? Iedere aanbeveling in dit hoofdstuk zal kort

worden toegelicht.

7.2 Aanbevelingen voor gemeente Tynaarlo

Visie moet duidelijk zijn

Voordat de gemeente Tynaarlo begint met het ontwerpen van een flexibel bestemmingsplan,

dient de visie met betrekking tot het gebied van GAE volledig duidelijk te zijn vastgesteld. Dit

kan in de vorm van een standaard structuurvisie, maar ook in de vorm van een beleidsdocu-

ment. De visie geeft aan wat de gemeente Tynaarlo, ruimtelijk gezien, met de omgeving

rondom GAE van plan is. Zodra de visie van de gemeente eenmaal duidelijk is, kan een flexibel

plan heel snel worden gefabriceerd.

Investering waard

Een flexibel bestemmingsplan kan in eerste instantie flink wat geld kosten. Op lange termijn

worden de kosten echter minder. Door middel van een goed werkend flexibel bestemmings-

plan zullen de kosten voor tijdrovende en kostbare vergunningsprocedures, afwijkingsproce-

dures en wijzigingsprocedures afnemen. De gemeente Tynaarlo moet zich niet laten afschrik-

ken door eventuele hoge ontwikkelingskosten voor een flexibel bestemmingsplan. Uiteindelijk

scheelt het de gemeente zelfs geld.

De vraag van de markt is belangrijk geworden

Bij het creëren van een flexibel bestemmingsplan dient er rekening te worden gehouden met

de vraag van de markt. Een plan dient vraaggericht te zijn in plaats van aanbodgericht. De

zogenaamde uitnodigingsplanologie zorgt er voor dat het desbetreffende gebied aantrekkelij-

ker wordt voor de markt. Het bestemmingsplan dient aan de vraag van de markt te kunnen

voldoen. De gemeente Tynaarlo dient te kijken wat de vraag van de (potentiële) gebruikers

van het gebied rondom GAE is en moet vervolgens een flexibel bestemmingsplan ontwerpen

dat voldoet aan deze vraag.


Duidelijke en gedetailleerde omschrijving in de toelichting van het bestemmingsplan

De gemeente dient de gemaakte keuzes in het bestemmingsplan duidelijk en uitgebreid te

omschrijven in de toelichting van het bestemmingsplan. Zodoende kan de gemeente aanto-

nen dat zij zich heeft gehouden aan een goede ruimtelijke ordening. Zodra de gemeente zich

houdt aan een goede ruimtelijke ordening is er enorm veel mogelijk in een bestemmingsplan.

Duidelijke kaders stellen

De gemeente Tynaarlo dient duidelijk de belemmeringen in het bestemmingsplan te benoe-

men. Het is erg belangrijk dat er uitvoerig wordt vergaderd met betrokken disciplines van het

gebied rondom GAE, zodat alle partijen hun invloed hebben gehad op de kaders van de visie

van het gebied rondom GAE. De gemeente Tynaarlo dient in de ontwerpfase van het nieuwe

bestemmingsplan duidelijk te krijgen waar heen moet worden gegaan met het gebied rondom

GAE. Welke functies moeten worden toegestaan en welke functies vooral niet. Dit moet wor-

den bepaald door vergaderingen te houden met verschillende belanghebbende actoren van

het gebied rondom GAE.

Gebruik maken van functiemenging

Een veelgebruikte manier van flexibel bestemmen is de maximale functiemenging. Deze ma-

nier maakt het mogelijk om meerdere functies tegelijkertijd mogelijk te maken op een bepaald

stuk grond. De zogenaamde ‘alles mag bestemming’ zorgt er voor dat het bestemmingsplan

kan meebewegen met de omstandigheden en zodoende toekomstgericht is. Het bestem-

mingsplan wordt zodoende heel flexibel.

Mogelijkheid om in te schrijven voor de Crisis- en herstelwet

De gemeente heeft de mogelijkheid om zich in te schrijven voor de Chw. De Chw geeft de

gemeente een aantal voordelen op het gebied van ruimtelijke ordening. Het wordt op deze

manier makkelijker voor de gemeente om flexibel te gaan bestemmen. De gemeente kan een

aanvraag sturen om met een bepaald gebied, in dit geval gebied rondom GAE, mee te doen

aan de Chw. Dit kan nog tot de komst van de nieuwe omgevingswet. Zodra de nieuwe omge-

vingswet van kracht is, is het niet meer mogelijk om mee te doen aan de experimenten van de

Chw.

Deze optie is, zoals aangegeven, een mogelijkheid. Deze laatste optie is zodoende geen directe

aanbeveling. De Chw dient grondiger onderzocht te worden om te kijken of dit noodzaak is

voor de gemeente Tynaarlo. Helaas is daar in dit onderzoeksrapport geen ruimte voor.


73

Afkortingen en Begrippen

Begrip/Afkorting Betekenis

Artikel 19 procedure Voor april 2000 kon je een vrijstelling krij-gen voor een plan dat in strijd was met het bestemmingsplan, zodat je het plan alsnog kon uitvoeren. Gemeenten moesten vervol-gens het desbetreffende bestemmingsplan verbeteren. Tegenwoordig volstaan ge-meenten door een goede ruimtelijke onder-bouwing te geven aan de vrijstelling.

Binnenplanse flexibiliteit Flexibiliteit die in het bestemmingsplan is opgenomen, maar pas kan worden toege-past nadat een nadere afweging heeft plaatsgevonden.75

Buitenplanse flexibiliteit De ruimte die de wetgever biedt om ‘in te breken’ in het bestemmingsplan om aldus de bepalingen aan te passen.76

Intrinsieke flexibiliteit De ruimte die ‘bij recht’ wordt opgenomen in het bestemmingplan.77

Leges Leges zijn inkomsten van een gemeente naar aanleiding van een individuele hande-ling, zoals het verlenen van een vergunning. Om na 1 juli 2013 bij de afgifte van een om-gevingsvergunning leges te kunnen innen, mag het bestemmingsplan van de desbe-treffende gemeente niet ouder zijn dan tien jaar.

Moederplan Met de term moederplan wordt het be-stemmingsplan aangeduid dat de grondslag vormt voor een uitwerkingsplan of een wij-zigingsplan.

ABRvS Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State

SVB Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplan-nen

Verbeelding Dit is het grafische gedeelte van een be-stemmingsplan.

Tabel 8: Begrippen- en afkortingenlijst van dit onderzoeksrapport

75 Definitie geformuleerd door Platform 31 op < http://www.platform31.nl > (geraadpleegd op 08-08-2015). 76 Definitie geformuleerd door Platform 31 op < http://www.platform31.nl > (geraadpleegd op 08-08-2015). 77 Definitie geformuleerd door Platform 31 op < http://www.platform31.nl > (geraadpleegd op 08-08-2015).

http://www.platform31.nl/




Afkortingen gebruikte wetgeving Betekenis afkorting gebruikte wetgeving

Awb Algemene Wet Bestuursrecht

Bro Besluit Ruimtelijke Ordening

Chw Crisis- en herstelwet

RO-standaarden Ministeriële Regeling Standaarden Ruimte-lijke Ordening

Wabo Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht

Wro Wet Ruimtelijke Ordening

Tabel 9: Afkortingen van relevante weten regelgeving van dit onderzoeksrapport


Literatuur en Jurisprudentie

Literatuur

Boeken

Van Buuren e.a. 2014

P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer, 2014.

Koeman e.a. 2008

N.S.J. Koeman e.a., Parlementaire geschiedenis Wet ruimtelijke ordening, inclusief de Invoe-

ringswet Wet ruimtelijke ordening, Alphen aan den Rijn: Kluwer, 2008.

Bomhof & Oosterkamp 2013

W. Bomhof & J. Oosterkamp, Onderzoek flexibele bestemmingsplannen, Den Haag: BügelHa-

jema Adviseurs, 2013.

Tunnissen 2009

M.J. Tunnissen, Het bestemmingplan: een juridisch-bestuurlijke inleiding in de ruimte orde-

ning, Deventer: Kluwer, 2009.

Verschuren & Doorewaard 2010

P. Verschuren & H. Doorewaard, Het ontwerpen van een onderzoek, Den Haag: Lemma,

2010.

Segers 2002

J. Segers, Methoden voor de maatschappijwetenschappen, Assen: Uitgeverij Koninklijke Van

Gorcum, 2002.

Bregman, Bröring & de Graaf 2014

A.G. Bregman, H.E. Bröring & K.J. de Graaf, Onbegrensde rechtsbeoefening, Den Haag: IBR,

2014.

Van den Broek 2002

G.M. van den Broek, Planschadevergoeding. Het recht op schadevergoeding bij wijziging van

het planologisch regime, (diss. Universiteit Utrecht), Deventer: Kluwer 2002.


Overige publicaties

Van den Broek 2013

G.M. van den Broek, Flexibiliteitsbepalingen en planschadevergoeding: het spanningsveld

tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. In M. van der Heiden (Eds.), Co & coliber Amicorum,

aangeboden aan dr. J.W. van Zundert (pp. 81-94) (14 p.), Deventer: Kluwer, 2013

Meijboom 2014

José Meijboom, Vrijheid blijheid? Vier inzichten in het effect van de mate van flexibiliteit in

bestemmingsplannen, artikel op de website gebiedsontwikkeling.nl van de TU Delft, 20 okto-

ber 2014.

Meerdere Auteurs van het Ministerie van VROM 2010

Ministerie van VROM, Met globale bestemmingsplannen meer mogelijk, brochure voor be-

stuurders, kansen voor bestuurders, Den Haag: Brochure, 2010.

Websites

BügelHajema Adviseurs

< http://www.bugelhajema.nl/bestemmingsplannen.html >

Geraadpleegd op 12-04-2015.

Kenniscentrum Infomil

< http://www.infomil.nl >


Bestemmingsplan.nl

< http://www.bestemmingsplan.nl/Bestemmingsplan/Inhoud_bestemmingsplan.html >


Gemeente Lelystad

< http://www.lelystad.nl/4/bestemmingsplannen/Globaal-bestemmen-zo-werkt-het.html >


Kenniscentrum Infomil < http://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/wet-ruimtelijke-0/instrumentarium-wro/be-stemmingsplan/uitleg/ > Geraadpleegd op 28-03-2015. Rijksoverheid < http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/crisis-en-herstelwet > Geraadpleegd op 05-06-2015.

http://dspace.library.uu.nl/handle/1874/309559

http://dspace.library.uu.nl/handle/1874/309559



http://www.bestemmingsplan.nl/Bestemmingsplan/Inhoud_bestemmingsplan.html




http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet/crisis-en-herstelwet


Website nieuwe Wro

< http://www.nwro.nl/?file=crisis-en-herstelwet >


Kenniscentrum Infomil

<http://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/wet-ruimtelijke-0/instrumentarium-wro/be-

stemmingsplan/uitleg/ >


Gemeente Amsterdam

< https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/structuurvisie >


Gemeente Groningen

< http://gemeente.groningen.nl/westpoort/visie-werklocaties >


Platform 31

< http://www.platform31.nl >


Interne Stukken

Er is gebruik gemaakt van de (flexibele) bestemmingsplannen van de gemeenten: Deventer,

Amsterdam, Westland, Pijnacker-Nootdorp, Groningen en Maastricht

Jurisprudentie

- ABRvS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:495.

- ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1665.

http://www.nwro.nl/?file=crisis-en-herstelwet



https://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/structuurvisie

http://gemeente.groningen.nl/westpoort/visie-werklocaties



Bijlagen

Bijlage 1. Volledig uitgeschreven interview met de heer J. Oosterkamp over het Haven-

kwartier: gemeente Deventer

Wat is de aanleiding geweest voor het flexibele bestemmingsplan?

Het Havenkwartier is een gebied dat was bedoeld voor de overslag van grondstoffen. Het was een haventerrein.

Veel grondstoffen werden uiteindelijk niet meer via de haven vervoerd, maar per land (vrachtauto’s). De functie

van haven verviel. Hierdoor was het toenmalige bestemmingsplan niet meer actueel. Het vastgoed in het gebied

was prima, maar wel heel specifiek gericht op een havengebied.

De gemeente Deventer heeft vervolgens het vastgoed, voor de inkomsten, verhuurd (tijdelijke noodoplossing)

aan kunstenaars en ambachtelijke lieden. De nood werd echter een deugd. Het Havenkwartier werd een leuk

gebied. Binnen de kortste keren werd dat een kwaliteit op zich.

In plaats van het vastgoed in het gebied compleet te slopen en helemaal opnieuw te beginnen (oorspronkelijke

plan van de gemeente), besloot de gemeente om door te gaan met het huidige vastgoed in het gebied. Hier

hoorde echter een nieuw bestemmingsplan bij. De gemeente wilde een ontwikkelingsgericht bestemmingsplan

voor die locatie (Havenkwartier). De gemeente wilde het gebied transformeren van versleten oud havengebied

naar iets waar de stad (Deventer) wat meer aan heeft. Er was geen actualiseringsplicht.

Waarom heeft de gemeente juist gekozen voor flexibel bestemmen?

Flexibel bestemmen was niet een doel op zich. Het beginpunt van de gemeente was: ‘’Mix to the max’’. De ge-

meente wilde in het Havenkwartier de functies: ‘wonen’, ‘werken’, ‘cultuur’ en ‘ontspanning’ door elkaar heen

laten lopen en vroeg zich af hoe dat kon. Ze waren benieuwd naar het soort plan dat daar voor moest worden

gemaakt. Vervolgens is er geprobeerd om een zo ruim mogelijke bestemming te maken met een aantal (nood-

zakelijke) belemmeringen. Dat werd vanzelf een flexibel bestemmingsplan. Maar de gemeente Deventer heeft

nooit gezegd: ‘’Wij willen een Flexibel bestemmingsplan’’. Dit is gaandeweg ontstaan.

Waaruit blijkt concreet de flexibiliteit bij het havenkwartier?

De flexibiliteit in het bestemmingsplan blijkt voornamelijk uit het feit dat het bestemmingsplan vanuit de ge-

meentebestemming de maximale menging bij recht mogelijk maakt. Er wordt gewerkt met een functiemengings-

lijst, waardoor op bepaalde delen van het terrein de functie ‘wonen’ direct naast de functie ‘bedrijvigheid’ mo-

gelijk wordt gemaakt, zonder richtafstand. Er kan continue geschakeld worden tussen verschillende functies. Er

kunnen bijvoorbeeld ook woningen worden gebouwd buiten het bouwvlak (wel voldoen aan eisen). Elk type

wens dat in het Havenkwartier binnen de ‘’Mix to the max-gedachte’’ ontstaat, kan gerealiseerd worden. Er is

wel een omgevingsvergunning, maar geen wijziging van het bestemmingsplan nodig.

Juridische knelpunten bij het maken van het flexibele bestemmingsplan?

Op het terrein van het Havenkwartier staat een grote fabriek van AkzoNobel (producent specialistische chemi-

caliën) die problemen opleverde met betrekking tot het creëren van het flexibele bestemmingsplan. AkzNobel

had een milieucontour vanwege een chlooropslag in de fabriek. Deze radius was ‘dodelijk’ voor de rest van het

gebied. De bestemming ‘wonen’ was niet mogelijk omdat de radius van het milieucontour dat tegenhield. Daar

zat dus een probleem. Uiteindelijk bleek dat AkZoNobel deze chlooropslag niet meer gebruikte. Dit hield in dat

de milieucontour niet meer actueel bleek. De milieucontour is er uiteindelijk, na overleg, weggehaald waardoor

de flexibele plannen door konden gaan. Het gebied viel vrij voor de gewenste functies.

Daarnaast dachten we dat het activiteitenbesluit voor horecalawaai een probleem zou kunnen opleveren, maar

dit bleek niet zo te zijn. Je mag eigen geluidsregels opstellen, zodra het maar goed wordt onderbouwd.


Waren er tegenstanders van het plan?

In de omgeving van het Havenkwartier was niemand tegen het flexibele bestemminsplan. Een paar (conserva-

tieve) ambtenaren waren tegen, maar die gaven niet de doorslag. Wij hebben geen enkel beroep gehad en er

zijn nauwelijks zienswijzen geweest. De bedrijven zagen de meerwaarde van het plan in. Het Havenkwartier is

van een ‘’No-go area’’, naar een gewild deel van de stad getransformeerd. De communicatieve (met gebruikers

gebied, en andere belanghebbenden) was erg belangrijk.

Hoelang heeft het proces geduurd?

Het gehele proces, van idee tot uitvoering, heeft tien jaar geduurd. Het afbreken van het vastgoed op het terrein

bleek uiteindelijk te kostbaar. Er is een visie gemaakt door de gemeente en daarna kwamen de makers van het

flexibele bestemmingsplan in beeld (2012). Het duurde heel lang voordat de stip op de horizon was bepaald.

Toen die eenmaal bepaald was, ging het snel.

Neemt het ontwerp van een flexibel bestemmingsplan meer tijd in beslag?

Ja, voorfase van voorontwerp, moeten er concessies zijn. Dat hoeft niet perse langer te duren, maar in de praktijk

is dat wel tijdrovender.

Meer geld?

De ontwikkeling/het ontwerpen van een flexibel bestemmingsplan hoeft niet duurder te zijn. Het proces is wel

tijdrovender.

Belangrijke losse punten over het flexibele bestemmingsplan van het Havenkwartier

- Om tot een goed resultaat te komen (een goed werkend flexibel bestemmingsplan), waar het voor ie-

dereen duidelijk is wat er gaat gebeuren, moet je van te voren (voor het definitieve plan) met de juiste

mensen om tafel zijn gezeten. Dat is bij de ontwikkeling van het bestemmingsplan van het Havenkwar-

tier ook gebeurd. Hier hebben een stedenbouwkundige van de gemeente Deventer, een planjurist, een

ontwikkelaar en potentieel gegadigden, meerdere malen, uitvoerig vergaderd over: ‘’Wat willen we dat

hier, in het Havenkwartier, NIET gebeurd?’’. Het is extreem belangrijk de dat goede vragen worden ge-

steld. ‘’Mag dit en dit samen?’’, ‘’Mag deze cumulatie?’’, ‘’Mag een coffeeshop vallen onder detailhan-

del?’’ en ‘’Wonen en bedrijvigheid, mag dat direct naast elkaar?’’. Dit zijn slechts enkele voorbeelden.

- In het Havenkwartier is toegestaan dat de functies ‘wonen’ en ‘bedrijvigheid’ naast elkaar mag bestaan.

Normaal kan dit niet, maar in het Havenkwartier is dit goedgekeurd.

- Communiceren naar geïnteresseerden en investeerders is belangrijk. Niet alleen bedenken wat er niet

kan, maar goed communiceren wat voor een soort regime je tot stand brengt in een bepaald gebied.

Hier kunnen mogelijke investeerders en geïnteresseerden dan rekening mee houden. Duidelijkheid cre-

ëren en de toelichting heel duidelijk maken.

- In Deventer (Havenkwartier) is sprake van ‘bestuurlijke durf/lef’. Iets liberaler zijn met betrekking tot

het parkeerbeleid en met de woonvisie (type woningen dat je bouwt), de detailhandel van het Haven-

kwartier is afwijkend aan de detailhandel van de binnenstad.

- Er is veel mogelijk op ruimtelijk gebied in Nederland. Zolang er maar onderbouwd wordt. En zodra het

niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.

- Gemeente Deventer: Stip op de horizon bij ons is: ‘Mix to the max’. Er mag maximaal gemengd worden.

De stip op horizon is niet dat er met een stip op de horizon precies wordt aangegeven wat er moet

komen, maar meer het etiket, het wenkende perspectief. Dat moet je kunnen benoemen, want dat

geeft aan hoe je verder te werk gaat. Bijvoorbeeld ten opzichte van je belemmeringen.


Bijlage 2. Volledig uitgeschreven interview met de heer R. Sieben over Amstel III Oost:

gemeente Amsterdam

Vooraf

Qua bestemmingsplansystematiek lijkt dit bestemmingsplan erg op het flexibele bestemmingsplan van het Ha-

venkwartier in Deventer. Het flexibele bestemmingsplan van Amstel III Oost is in 2013 vastgesteld door de ge-

meenteraad van Amsterdam en is zodoende onherroepelijk.

De problematiek in de kantorenstrook (Amstel III Oost) is dat er ruim 200.000 vierkante meter kantorenruimtes

leeg staan, waarvan ruim 100.000 vierkante meter structureel.

Wat is de aanleiding geweest voor het nieuwe bestemmingsplan?

Het bestemmingsplan was al heel oud en zodoende niet meer actueel, het stamt namelijk uit 1985. Voor iedere

uitbreiding/ontwikkeling in het gebied moest een vrijstellingsprocedure worden gevoerd. Dit kostte veel tijd en

moeite.

Daarnaast miste het gebied ‘levendigheid’. Dit komt doordat alle kantoren hun terrein hadden afgeschermd; er

stonden allemaal hekken voor. Er was zodoende weinig openbare ruimte in het gebied. De kantorenstrook werd

daardoor minder aantrekkelijk voor potentiële gebruikers, vooral in tegenstelling tot andere kantorenstroken in

Amsterdam, zoals de Zuidas of het gebied rond de Amsterdam ArenA. Die gebieden bevatten meer openbare

ruimtes.

Het toenmalige gebied Amstel lll Oost had alleen de bestemming ‘kantoren’. Daarnaast mochten er geen leges

meer worden geheven omdat het bestemmingsplan op 1 juli 2013 ouder was dan tien jaar. Dit was ook een reden

om het bestemmingsplan aan te pakken.

Wie kwam met het plan om gebruik te maken van een flexibel bestemmingsplan?

De gemeente kwam zelf met het plan voor een flexibel bestemmingsplan. Er kwam vraag naar meer voorzienin-

gen. Dus niet alleen de functie ‘kantoren’, maar ook functies als ‘detailhandel’, ‘horeca’, ‘hotels’, ‘wonen’, dat

soort dingen. De gemeente wilde zelf het gebied upgraden. Het gebied wordt niet aantrekkelijk wanneer je het

alleen bij bedrijven en kantoren houdt. Vanuit de markt kwam ook echt de vraag om meer flexibiliteit. ‘Het is

hier saai, er moet wat gebeuren’, aldus de gebruikers van het gebied.

Er is een apart projectteam geweest die alle problemen, die op dat moment speelden in het kantorengebied van

Amstel lll, hebben opgepakt. Dit gebeurde in samenhang met de gebruikers van het gebied.

Waar blijkt, concreet, de flexibiliteit uit in het plan?

Het programmatisch profiel, daar is de gemeente mee gaan spelen. Daar zit dan ook de flexibiliteit in. Dit blijkt

uit de gemengde bestemmingen (functies) waarbij je grotendeels, zonder gebruik te maken van een tijdrovende

afwijkingsprocedure, functies kunt inwisselen. Dat is het belangrijkste. Dus dat je zonder binnenplanse afwij-

kingsprocedure of wijzigingsprocedure andere functies kunt toevoegen aan het gebied. Je kan aan het bestem-

mingsplan zien wat wel en wat niet mag bij de grotere functies.

Het gebied Amstel III Oost had alleen de functie ‘kantoren’. Wat we er nu van hebben gemaakt is een gemengde

bestemming. Die kantoren ook. Maar kantoren kunnen ongelimiteerd worden omgezet in ‘bedrijven 1’, ‘bedrij-

ven 2’, ‘horeca’, ‘dienstverlening’, ‘groen’ en ‘water’. Dit maakt het plan een stuk flexibeler want er is niet gelijk

een procedure voor nodig wanneer bestemmingen wijzigen. Mogelijkheden om af te wijken van bestemming

‘kantoor’ zijn flexibeler geworden.


Op sommige punten zit je er wel aan vast (aan de functies), vooral bij ‘hotels’ en ‘detailhandel’, dat gemaximali-

seerd is aan een aantal vierkante meters, zodat je met een binnenplanse afwijking moet werken, omdat je het

moet kunnen reguleren. Zo zijn er maar vier hotels in het gebied toegestaan.

Knelpunten bij het ontwikkelen van het flexibele bestemmingsplan? (juridisch gezien)

Voornamelijk het geluidsverhaal was een probleem. Het gebied Amstel III Oost ligt tussen een aantal grote wegen

en treinsporen in. We hebben ontzettend met het geluid en de luchtkwaliteit lopen te worstelen. Er is nog naar

gekeken om de bestemming ‘wonen’ in het gebied te krijgen. Maar dat bleek bijzonder lastig vanwege de ge-

luidszone. Wonen is dan ook nauwelijks bij recht toegestaan in het gebied, alleen bij de wijzigingsplanologie. Het

enige wonen dat in het gebied zit is een studentencomplex, dat midden in het gebied ligt. Luchtkwaliteit en geluid

is lastig.

Daarnaast nog vleermuizen (Flora- en faunawet), maar dit is niet het grootste obstakel geweest. Het originele

idee was om ‘wonen’ ook toe te staan, maar dat kon dus helaas niet.

Waren er tegenstanders voor dit flexibele bestemmingsplan?

Het parkeerbeleid van de gemeente Amsterdam was ook een punt. Dit was heel ruim, maar het is tegenwoordig

sterk teruggedraaid. De burgers klaagden daarover. Die wilden een ongelimiteerd parkeerbeleid in het gebied.

Het beleid van de gemeenteraad was om de parkeergelegenheden in het gebied terug te dringen en veel gebruik

te maken van P&R. Burgers gaven dit aan in zienswijzen en in gesprekken met de gemeente. Het parkeeronder-

werp leverde altijd grote discussies op.

Hoe lang heeft het proces geduurd?

De structuurvisie (Structuurvisie 2014 gemeente Amsterdam) is in 2011 vastgesteld. In april/maart van 2012 zijn

we begonnen met het opstellen van het bestemmingsplan (onderzoeken doen). In september 2013 is het flexi-

bele bestemmingsplan van Amstel III Oost vastgesteld door de gemeenteraad van Amsterdam.

Chronologisch, zag het traject er als volgt uit:

- Eerst structuurvisie Amsterdam 2040

- Strategiebesluit Amstel lll

Programmatisch profiel, opwaardering publieke en private maaiveldindeling, deelstructuurvisie en fi-

nancieel kader (Grex)

- Stedenbouwkundig kader

- Bestemmingsplan

Zijn er extra kosten gemaakt bij het opstellen van een flexibel bestemmingsplan t.o.v. een traditioneel be-

stemmingsplan?

Er zijn gemeenten die externe bedrijven inhuren om een bestemmingsplan te maken (dit kost geld), de gemeente

Amsterdam schrijft haar bestemmingsplannen zelf. Wanneer je kijkt naar het aantal uren dat in dit flexibele be-

stemmingsplan is gestoken, zeker omdat het ambitieniveau hoog was, kun je zien dat er meer kosten aan ver-

bonden zijn. Maar uiteindelijk is het de investering waard. Dit moet je namelijk voor de markt doen.

Hoe bevalt het plan?

Ik heb regelmatig contact met oude collega’s uit Amsterdam, die zijn erg tevreden. Het aantal verzoeken voor

het initiatieventeam is teruggelopen. Dus alles wat men in het gebied wil, is er nu klaarblijkelijk, gezien het ge-

ringe aantal initiatieven bij dit team. Het bestemmingsplan werkt.

Belangrijke opmerkingen met betrekking tot het ontwerpen van flexibele bestemmingsplannen

- Voorafgaand aan het bestemmingsplan goed nadenken en nagaan welk programma je precies kwijt kunt

in het desbetreffende gebied. Welke functies passen bij elkaar? Dit uitvoerige, voorafgaande, overleg


heeft bij het flexibele bestemmingsplan van Amstel III Oost ook plaatsgevonden. Iedereen die iets met

het nieuwe bestemmingsplan te maken had zat daar bij, grondzaken, vergunningverlener, iemand van

ruimtelijke ordening, planeconoom.

- Het financiële kader is ook erg belangrijk. Het project moet ook betaald worden. De euro’s moeten er-

gens vandaan komen.

- Het overleggen van te voren is erg belangrijk. Vragen aan de markt (potentiële gebruikers van het ge-

bied): waar hebben jullie behoefte aan? Dit moet in goede samenspraak gebeuren. De gemeente moet

wat te bieden hebben.

Bijlage 3. Volledig uitgeschreven interview met mevrouw J.E.G. Dekker over Zandheuvel:

gemeente Westland

Wat is de aanleiding geweest voor de gemeente Westland om gebruik te maken van een flexibel bestemmings-

plan voor Zandheuvel?

Het plandeel Zandheuvel maakt onderdeel uit van de woonwijk Woerdblok te Naaldwijk. Zandheuvel is de afron-

dende fase van de gehele woonwijk. De vorige fases van de nieuwbouwwijk zijn tot stand gekomen met een oude

artikel 19 procedure. Om meer rechtszekerheid te bieden is gekozen voor een flexibel bestemmingsplan. De

aanleiding voor het maken van een flexibel plan waren tevens de wisselende marktomstandigheden zoals de

banken en euro crisis, de nieuwe Wro en de wens van de ontwikkelaar om gefaseerd te bouwen.

Wat zijn de beweegredenen geweest voor de gemeente Westland om juist voor een flexibele variant te gaan

i.p.v. de traditionele wijze van bestemmen?

Werken met een flexibel bestemmingsplan biedt ruimte om gefaseerd in te spelen op de markomstandigheden.

De ontwikkelende partij en de gemeente Westland waren voor dit plan op zoek naar een bestemmingsplan dat

in kon spelen op de wisselende marktomstandigheden. Ook de rechtszekerheid dat een bestemmingsplan kan

bieden, in tegenstelling tot een oude artikel 19 procedure, was een beweegreden om te kiezen voor een flexibele

variant.

Indien we hadden gekozen voor een traditioneel bestemmingsplan, had de ontwikkelaar minder flexibiliteit ge-

had om bijvoorbeeld te kiezen voor rijwoningen in plaats van vrijstaande of twee-onder-één-kapwoningen. De

behoefte van de markt kan door het kiezen voor een flexibel plan beter bediend worden.

Waaruit blijkt concreet de flexibiliteit in dit bestemmingsplan?

In het bestemmingsplan Zandheuvel is de ruimtelijke structuur vastgelegd zoals het water, de infrastructuur, het

groen en het woongebied. Hierdoor ontstaat er meer ruimte voor het invullen van de bouwvelden. Binnen het

woongebied zijn regels opgenomen over de invulling. Om de open sfeer, zoals bedacht in het basisplan te be-

houden, is ervoor gekozen om van binnen naar buiten te verdichten. Dit is in de regels vastgelegd door bijvoor-

beeld voor een aantal gebieden aan te geven dat er geen rijwoningen mogen komen. van de wijk te behouden

Wat zijn de juridische knelpunten geweest bij het creëren van dit flexibele bestemmingsplan? (waar liep u

tegen aan?)

Om te kunnen komen tot een flexibel bestemmingsplan moet je vooraf duidelijke afspraken maken over het

stedenbouwkundig kader, het beeldkwaliteitsplan, de inrichting van het openbaar gebied, het parkeren en de

verdichtingsopgave. Deze dienen in een overeenkomst vastgelegd te worden. Het is tevens een kwestie van ver-

trouwen. Met de betrokken partijen van het bestemmingsplan Zandheuvel zijn afspraken gemaakt en vastgelegd.

Communicatie en gemaakte afspraken binnen dit traject zijn cruciaal.


Waren er tegenstanders van dit flexibele bestemmingsplan?

Voor zover mij bekend waren er geen tegenstanders van dit bestemmingsplan. Zowel onze bestuurders als de

omgeving hebben ingestemd met het bestemmingsplan.

Hoe lang heeft het gehele proces (van idee tot goedkeuring bestemmingsplan) geduurd?

In 2003 is de overeenkomst met de betrokken partijen getekend (startpunt nieuwbouwwijk Woerdblok). Begin

2011 zijn de gesprekken omtrent het plandeel Zandheuvel gestart en op 23 april 2012 is het bestemmingsplan

onherroepelijk geworden.

Zijn de kosten voor het flexibele bestemmingsplan hoger dan wanneer er een traditioneel plan zou zijn gecre-

ëerd?

De kosten voor het opstellen van een flexibel bestemmingsplan zijn in eerste instantie denk ik niet hoger dan het

opstellen van een traditioneel bestemmingsplan. Wel is de investering vooraf (vooroverleg, maken afspraken,

vastleggen afspraken, opstellen stedenbouwkundigplan enz.) belangrijk.

Hoe bevalt het flexibele bestemmingsplan vanuit de gemeente?

Het opstellen en maken van flexibele bestemmingsplannen bevalt de gemeente Westland goed. Veel marktpar-

tijen en ontwikkelaars zijn op zoek naar meer flexibiliteit. Door het opstellen van deze bestemmingsplannen

kunnen wij ze dit bieden.

Wat is volgens u het voordeel van een flexibel bestemmingsplan t.o.v. een ‘gewoon’ bestemmingsplan?

Het grootste voordeel van een flexibel bestemmingsplan is dat je vooraf duidelijke afspraken maakt over de

grenzen, mogelijkheden en onmogelijkheden. Vervolgens biedt je met een flexibel plan een marktpartij de mo-

gelijkheid om binnen de afgesproken kaders zijn plannen naar behoefte van de kopers uit te voeren. Een win-

winsituatie dus.

Bijlage 4. Volledig uitgeschreven interview met de heer R. Broekhuijzen over Ackers-

woude: gemeente Pijnacker-Nootdorp

Wat is de aanleiding geweest voor de gemeente Pijnacker-Nootdorp om gebruik te maken van een flexibel

bestemmingsplan voor Ackerswoude?

Ackerswoude is een oud glastuinbouwgebied, maar de gemeente wil dit gebied transformeren naar een woon-

gebied. De woningmarkt zat echter compleet op slot door de financiële crisis. Om de woningmarkt aan te trekken

is gekozen om de bestemmingen in het gebied aan te passen aan de vraag die vanuit de markt bestond. Waar je

vroeger alles kon bouwen en verkopen, werd nu de vraag bepalend. En dat heeft er voor gezorgd dat we een

flexibel bestemmingplan zijn gaan creëren.

Wat zijn de beweegredenen geweest voor de gemeente Westland om juist voor een flexibele variant te gaan

i.p.v. de traditionele wijze van bestemmen?

Tijdens de financiële crisis verandert de behoefde van de markt maandelijks. Dit is de reden dat je bestemmings-

plan een bepaalde flexibiliteit moet hebben, zodat er meerdere varianten aan bouwplannen zijn, die te realiseren

zijn. De markt vraagt om deze flexibiliteit. Vroeger had je 400 bouwplekken, 800 aanmeldingen en alles ging

gegarandeerd weg. Dat is tegenwoordig niet meer het geval. De markt stelt tegenwoordig meer eisen en vervol-

gens moeten wij als gemeente kijken of we daarin medewerking kunnen verlenen. Het is van een aanbod ge-

stuurde markt naar een vraaggerichte markt gegaan.

Waaruit blijkt concreet de flexibiliteit in dit bestemmingsplan?

De flexibiliteit in het bestemmingsplan blijkt vooral uit het feit Ackerswoude een bestemmingsplan is die heel


weinig regels heeft en de zogenoemde ‘alles mag bestemming’ bevat. Het uitgangspunt van de gemeente, voor-

dat het flexibele bestemmingsplan er was, was dat er snel moest kunnen worden gebouwd op het terrein (directe

bouwtitel op grond van het bestemmingsplan). Zodoende moesten wij de bestemmingen/functies heel ruim en

flexibel maken met weinig regels, om zo de bouwmogelijkheden te vergroten. Het nadeel hiervan is dat je hier-

door een heel slecht beheersinstrument hebt. Toen hebben we zitten denken: ‘’Hoe zouden we dit flexibel kun-

nen maken, waarbij voldoende rechtszekerheid wordt geboden aan burgers?’’ en ‘’Hoe kunnen we dat zo verta-

len, dat we snel kunnen bouwen en een nog beheersinstrument hebben?’’ Daar is het volgende uitgekomen:

Het uiteindelijke flexibele bestemmingsplan bevat slechts een aantal regels, zoals regels over de bouwhoogte,

regels over de afstand tot reeds bestaande woningen in het gebied en een paar regels die voorvloeien uit het

milieu. Aan deze ‘alles mag bestemming’ (die geldt voor het hele gebied) zit een wijzigingsbevoegdheid gekop-

peld, bedoelt voor het college. Het college is hierdoor bevoegd om de bestemming van het woongebied ‘alles

mag’, op basis van verleende vergunningen te wijzigen in gedetailleerdere bestemmingen. Dit alles moet wel

passen binnen de visie van de gemeente over het gebied. Dit is vastgelegd in de zogenoemde ‘ruimtelijke essen-

tiekaart’. Deze ruimtelijke essentiekaart bevat de visie en de gewenste ontwikkeling van de desbetreffende

woonwijk. Het is veel ruimer flexibeler dan een structuurvisie en bevat alleen de hoofdstructuur van de wegen,

de hoofdstructuur van het groen (heel ruim omschreven). Deze essentiekaart kent de wet niet en hebben wij zelf

bedacht hier in Pijnacker-Nootdorp.

Een voorbeeld:

Er komt een aanvraag voor een omgevingsvergunning binnen bij de gemeente voor de bouw van dertig woningen

in het gebied. De gemeente toetst vervolgens of de aanvraag voldoet aan de bestemming ( de ‘alles mag bestem-

ming’) en of de bouwakte goed is. De vergunning wordt verleend. Op basis van deze verleende vergunning, en al

de andere verleende vergunningen in het gebied, wordt er een keer per jaar een wijzigingsplan gemaakt, waarin

de gemeente de vergunningen die verleend zijn precies vertalen naar hoe het buiten gerealiseerd is of wordt.

Het voordeel hiervan is dat je niet eerst je uitwerkingsplan hoeft te gaan maken, maar gelijk de vergunning kan

verlenen en pas achteraf de wijzigingsbevoegdheid hoeft toe te passen. Een ander voordeel van de wijzigingsbe-

voegdheid is dan dat je gelijk een nieuw beheersinstrument hebt; de reeds verleende vergunningen worden ver-

taald in een wijzigingsplan (ieder jaar een evaluatie).

Wat zijn de juridische knelpunten geweest bij het creëren van dit flexibele bestemmingsplan? (waar liep u

tegen aan?)

In het oorspronkelijk flexibele bestemmingsplan wilden wij gebruik maken van meerdere bestemmingen in het

gebied omdat dit het gebied veel levendiger maakt. De provincie vond dit echter geen goed idee en daarom heeft

het gebied alleen de bestemming ‘wonen’. Voor de rest zijn er eigenlijk geen knelpunten geweest bij het maken

van dit flexibele bestemmingsplan. Juridisch gezien ook waren er ook geen knelpunten. De wet geeft deze ruimte.

Het moet allemaal aan een goede ruimtelijke ordening voldoen. In de toelichting van de ‘essentiekaart’ staat

precies aangegeven hoe het gebied zich moet ontwikkelen.

Waren er tegenstanders van dit flexibele bestemmingsplan?

Nee, eigenlijk helemaal niet. Wij hebben het plan voorgelegd aan de omgeving van het desbetreffende gebied,

de burgers. Het gebied kent niet veel omwonenden, maar wij hebben ze netjes uitgelegd wat de bedoeling was

met het nieuwe flexibele bestemmingsplan. De omwonende waren het eens met de plannen.

Er was ook nauwelijks tegenstand vanuit de gemeenteraad. Er was een raadslid, van GroenLinks, die kritisch was

en eigenlijk meer wilde vastleggen in het bestemmingsplan. Hij wilde minder flexibiliteit in het plan en bijvoor-

beeld alle fietspaden vastleggen. Op het moment dat je de fietspaden gaat vastleggen, leg je jezelf weer vast en

dat wilden wij niet. De gemeenteraad begreep dit ook en het plan is gewoon doorgegaan.

Hoe lang heeft het gehele proces (van idee tot goedkeuring bestemmingsplan) geduurd?

Dat proces heeft anderhalf jaar geduurd. Het begon met een overleg van de gemeente, waarin werd besloten of


de ontwikkeling van het oude bestemmingsplan van 2009 zou worden doorgezet. Uiteindelijk is besloten om dat

niet te doen en er is vervolgens een nieuw bestemmingplan gekomen (in 2014).

Zijn de kosten voor het flexibele bestemmingsplan hoger dan wanneer er een traditioneel plan zou zijn gecre-

ëerd?

Nee, ik denk zelfs minder. Er zit minder tekenwerk in voor het stedenbouwkundig bureau; het is namelijk een

grote gele vlek. Het oude (traditionele) plan was veel gedetailleerder.

Wat wel meer tijd kost is de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid. Ieder jaar moet er namelijk een evaluatie

komen en deze evaluatie dient weer vastgesteld te worden.

Overigens worden de kosten die hierbij worden gemaakt verhaalt op de ontwikkelende partij (bepaald percen-

tage in de koopsom van een stuk grond). De kosten van een flexibel bestemmingsplan ten opzichte van een

traditioneel bestemmingsplan zijn absoluut niet duurder.

Hoe bevalt het flexibele bestemmingsplan vanuit de gemeente?

Het flexibele bestemmingsplan bevalt heel goed. Vooral van collega’s, die de bouwplannen moeten toetsen, heb

ik begrepen dat het een zegen is. Normaal toetsen ze aan al de regels in het bestemmingsplan. Nu wordt er alleen

gekeken naar de bouwhoogte (of die binnen de marge valt) en of de afstand tot bestaande woningen in acht

worden genomen.

Je kan dit overigens alleen doen als de gemeente grondeigenaar is van het gebied, anders werkt het hele flexibele

bestemmingsplan (dit type) niet.

Wat is volgens u het voordeel van een flexibel bestemmingsplan t.o.v. een ‘gewoon’ bestemmingsplan?

Je kunt snel aan de slag met bouwen. Er zitten geen procedures aan vast die eerst doorlopen moeten worden,

voordat er een vergunning af wordt gegeven.

Bijlage 5. Volledig uitgeschreven interview met de heer P. Schollema over Westpoort: ge-

meente Groningen

Wat is de aanleiding geweest voor de flexibele manier van bestemmen?

De eerste prikkel is voortgekomen uit het feit dat de verwachtingen van de gemeente, met betrekking tot het

bedrijventerrein Westpoort, enorm tegenvielen. De verwachte exploitaties werden niet gehaald en de kavelver-

koop stokte. Grote bedrijven bleven weg uit Westpoort en kozen voor andere locaties. De gemeente vroeg zich

af of zij het, op beleidsmatig vlak, anders moest aanpakken.

Als een reactie hierop heeft de gemeente heeft een visie op de werklocaties in de stad Groningen gemaakt,

genaamd ‘De Rode Loper’. In deze visie zijn alle bedrijfsachtige locaties in en rond de stad Groningen onder de

loep genomen.

Het bedrijventerrein Westpoort is een maagdelijk terrein, waar straks twee bedrijven op gevestigd zijn. Het ter-

rein is, in al zijn glorie, klaar voor alle economische impulsen. Maar deze impulsen bleven uit. Vervolgens heeft

de gemeente Groningen bedrijventerrein Westpoort als een soort pilot genomen, met de vraag: ‘’Wat zou een

andere strategie, ten aanzien van onze werklocaties, kunnen betekenen voor het bedrijventerrein Westpoort?’’

De term ‘flexibel bestemmingsplan’ kwam toen al vrij snel naar voren. De gemeente heeft vervolgens een work-

shop gekregen van Bűgelhajema Adviseurs om het onderwerp flexibele bestemmingsplannen onder het voetlicht

te brengen. Dit is de aanleiding geweest voor beleidsnotitie ‘De Rode Loper, de uitwerking Westpoort’.


Waar blijkt, concreet, de flexibiliteit uit in het plan?

Het toegestane programma (op grond van het bestemmingsplan) is goed tegen het licht gehouden. Welke be-

perkingen leverden de meeste frictie op? Welke beperkingen zijn misschien toch niet nodig? Voor welke initiatie-

ven staan wij open, ondanks dat het op basis van het bestemmingsplan misschien niet zou mogen? Hier is uitvoe-

rig naar gekeken.

Er zit nu meer speling in het gebied ten opzichte van de vooraf, door de gemeente, bedachte richting van het

terrein. Het is meer ontspannen geworden op voorhand en meer open in de zin van: ‘’Nou, kom maar met dat

initiatief. Dan gaan wij (gemeente) kijken waar op het terrein dat het gewenste initiatief beste tot uiting kan

komen’’. Wij zijn niet meer zo dogmatisch dat bepaalde type bedrijven bij voorbaat uitgesloten worden. De be-

leidsnotitie is daar de onderbouwing van. Die geeft het college de vrijheid in Westpoort anders met de vraag om

te gaan. De notitie is de feitelijke beschrijving van het hele geheel. Vervolgens moet de politiek dit ondersteunen.

De politiek bepaalt uiteindelijk de werkelijke ruimte. Er is in het bestemmingsplan meer ruimte ontstaan voor

initiatieven. Westpoort is van een aanbodgericht gebied naar een gebied dat de vraag van de markt centraal stelt

gegaan.

Wat waren de knelpunten bij het ontwikkelen van het flexibele bestemmingsplan? (juridisch gezien)

Het terrein was redelijk recent bestemd en daardoor ook uitvoerig onderzocht en onderbouwd. De externe wer-

king vanuit het terrein is concreet en moet ook niet anders worden. Niet opeens zware industrie toestaan, waar-

door bijvoorbeeld het dorp Hoogkerk (grenzend aan Westpoort) in een ander daglicht komt te staan. Dus eigen-

lijk naar buiten toe waren er niet veel nieuwe situaties die opnieuw moest worden onderbouwd en onderzocht.

Juridisch gezien was het interessant om te kijken of je dit instrument (de beleidsnota) kunt gebruiken voor dit

doel. Wij denken dat dit zeker kan. De wetgever heeft op voorhand niet beoogd dat dit ook een route zou kunnen

zijn. Het staat een ieder vrij om in het kader van vergunningverlening bezwaar en beroep aan te tekenen. Dus er

kan altijd discussie worden gevoerd van: ‘’past dit nou binnen de ruimte?’’ Dus in die zin waren er geen directe

knelpunten.

Wel: Ben je als gemeente bereid om op deze manier de ruimtelijke orde te bedrijven? (loslaten bestemmingsplan

en gebruik maken van een beleidsnotitie). Dat was wel spannend, maar daar was uiteindelijk een vrij snelle con-

sensus over dat dit de route moest zijn die gevolgd zou worden. In de gemeenteraad was er een houding van:

‘’wij willen dat daar (in Westpoort) anders naar initiatiefnemers gekeken wordt’’. Een uitnodigende houding is

wat de gemeenteraad unaniem wilde voor Westpoort.

Zelfstandige kantoorlocatie en grootschalige vestigingen zijn niet mogelijk bij Westpoort. De gemeente Gronin-

gen heeft daar betere plekken voor in Groningen.

Waren er tegenstanders voor dit flexibele bestemmingsplan/deze flexibele manier van bestemmen?

Eigenlijk was iedereen binnen de gemeente Groningen erg meewerkend. Er was een hele open houding t.o.v. de

beleidsnota, die het bestemmingsplan Westpoort flexibeler maakt. Iedereen had ook wel door dat er iets veran-

derd moest worden in Westpoort. Communiceren is erg belangrijk, vooral van te voren.

Hoe lang heeft het proces geduurd?

Het bestemmingsplan was vrij recent, namelijk uit 2008. Die is nog niet aan zijn wettelijke einddatum, hij kan nog

mee.

We moesten bekijken waar het ‘korset’ van het bestemmingsplan knelde. Ook moest worden bekeken naar de

regels, die de gemeente nu overduidelijk in de weg zitten omdat ze ambities vertegenwoordigen die de gemeente

helemaal niet meer waar kan maken. Er is een analyse gemaakt van het gebied om ‘de stip op de horizon’ te

bepalen voor Westpoort. Wij als Bűgelhajema Adviseurs hebben toen geadviseerd van: ‘’laat het bestemmings-

plan nou voor wat het is en probeer via een beleidsnotitie te noteren waar je het college de ruimte geeft om met


afwijkingsbesluiten de mens te faciliteren’’. Er moeten snelle routes bedacht worden t.o.v. vergunningverlenin-

gen. Zorg dat je het gesprek van te voren aangaat en niet achteraf. Neem vanaf dag een initiatief om te zien van

waar zou je het beste tot je recht komen en wat daarvoor moet gebeuren. En ga kijken of daar een soort nieuwe

vraag mee opkomt. En ga dan achteraf maar eens kijken wat je met het bestemmingsplan doet.

Het bestemmingsplan moet in 2018 herzien worden. Dat gaat ook gebeuren. De pionnering (eerste bedrijven in

het gebied) bepaalt voor een groot gedeelte de kleuring van het terrein. Dus naarmate er meer bedrijven in een

bepaald segment komen, in bepaalde relatie tot de omliggende bedrijven, bepaalt dat de identiteit van het ge-

bied. En maak dan maar een bestemmingsplan, dat voorsorteert op die beweging, waardoor je niet meer aan

een breed kader hoeft te houden (alles moet kunnen), naar een meer van voor dit gebied gaat het deze kant op.

Concreet hoe lang proces geduurd?

Tussen eerste workshop en notitie in de Raad ongeveer een half jaar. Dat was heel snel. De gemeenteraadsver-

kiezingen waren een soort ‘natuurlijke deadline’. De oude gemeenteraad en het oude college moesten namelijk

die notitie vaststellen, dus dat zorgde voor druk op de ketel. Onder hoog druk en in korte tijd is dit gerealiseerd.

In maart 2014 is de beleidsnotitie vastgesteld door de gemeenteraad.

Zijn er extra kosten gemaakt bij het opstellen van een flexibel bestemmingsplan t.o.v. een traditioneel be-

stemmingsplan?

Het proces wordt intensiever in het voortraject. Er moet goed over de kaderstelling nagedacht worden. Dat kan

niet op de automatische piloot. Dat kost wat tijd. Daarna, als je daar goed over nagedacht hebt, weet je dat de

vergunningverlening in de initiatieffase veel sneller zou kunnen gaan. Je loopt niet meer aan tegen beperkingen

die je eigenlijk niet had gewild, waardoor je procedures moet voeren. En iets wat past, past ook gewoon. Er is

ook meteen ruimte om te gaan doen wat je wil. As je dat goed gedaan hebt, is misschien de investering in het

voortraject hoger, in de tweede lijn zou het wel eens efficiënter kunnen zijn. In het geval van Westpoort: er is

geen nieuw bestemmingsplan, wat de gemeente wel van plan was, en die zijn ook niet goedkoop.

Is de gemeente tevreden over de flexibiliteit?

De gemeente Groningen is nog steeds heel tevreden over de aanpak, maar de marketinglijn loopt nog niet zoals

de gemeente voor ogen heeft gehad toen de beleidsnotitie werd opgesteld. Houding en gedrag rond die terrei-

nen (wat draag ik uit en welk beeld creëer ik) is voor Groningen wellicht nog veel belangrijker dan de feitelijke

regeling aan de achterkant. De marketingaanpak van de gemeente loopt nog niet echt. Meer mensen moeten op

de hoogte zijn van de mogelijkheden bij Westpoort. De gemeente moet niet meer wachten op bedrijven die

komen, maar zelf actief gaan aanbieden en reclame maken.

Belangrijke losse punten

- De denkstappen voor het uiteindelijke plan zijn uiteindelijk veel belangrijker dat het uiteindelijke plan


Bijlage 6. Volledig uitgeschreven interview met mevrouw T. van der Linden over Tapijn-

kazerne: gemeente Maastricht

Opmerkingen vooraf

Het flexibele bestemmingsplan van de Tapijnkazerne is op dit moment nog in ontwikkeling. In januari 2016 is het

planontwerp gereed en wordt het bestemmingsplan ter inzage gelegd. De verwachting is dat het nieuwe bestem-

mingsplan in juli 2016 wordt vastgesteld door de gemeenteraad van Maastricht.

Inleiding

De Tapijnkazerne was voorheen een militair kazerneterrein, midden in de stad, waarvan de gemeente Maastricht

niet precies wist wat er mee moest gebeuren. De toekomst van het gebied was onduidelijk. De gemeente Maas-

tricht kwam vervolgens met het plan om een flexibel bestemmingsplan op te stellen voor het gebied, zodat er

‘’van alles en nog wat kan gebeuren in het gebied’’. Wel binnen bepaalde lijnen natuurlijk. Het bestemmingsplan

zou een houvast moeten bieden voor de toekomstige ontwikkeling in het gebied van de Tapijnkazerne.

Anderhalf jaar na het plan van de gemeente om een flexibel bestemmingsplan te maken, werd duidelijk dat de

gemeente Maastricht en de Universiteit van Maastricht samen eigenaar gingen worden van het terrein. Het ter-

rein is gekocht van het Rijk. Een combinatie van onderwijs, onderzoek, park en alles wat daarmee te maken heeft,

werd de nieuwe bestemming voor het gebied. De Universiteit van Maastricht wil gaat alle gebouwen herbestem-

men voor onderwijsdoeleinden.

Het bestemmingsplan bevat tijdelijke functies omdat het hele proces lang kan gaan duren. De gemeente wist

ook nog niet precies of alle gebouwen wel een onderwijsbestemming zouden krijgen omdat de Universiteit mis-

schien maar de helft van de gebouwen zou vullen. Een flexibel bestemmingsplan is de beste optie om dat vorm

te geven, vooral omdat de toekomst nog niet zeker is.

Dit project zit in de zesde tranche van de Chw, dus de gemeente heeft een aantal afwijkingsgronden (vormvrij-

heid, twintig jaar loopduur, tijdelijke functies, geen exploitatieplan).

De universiteit wilde eigenlijk al veel sneller dingen gaan ontwikkelen. De universiteit wilde een bepaalde zeker-

heid hebben, om zo hun beoogde plannen ook daadwerkelijk vorm te geven.

Wat was de aanleiding voor het flexibele bestemmingsplan?

Het huidige bestemmingsplan is niet meer actueel omdat het specifiek is gericht op de functie ‘militaire doelein-

den’. Het huidige bestemmingsplan voldoet zodoende niet meer.

De gemeente wist dat die bestemming er af zou worden gehaald. Dus een nieuw bestemmingsplan was nodig.

Dit was de aanleiding. Toen direct meegedaan het aan het experiment van de Chw.

Het gebied van de Tapijnkazerne is opgenomen in de Crisis- en herstel. Dit biedt voordelen bij het creëren van

een plan dat afwijkt van een traditioneel bestemmingsplan, zoals vormvrijheid, twintig jaar loopduur, tijdelijke

functies, etc.

Waar blijkt concreet de flexibiliteit uit in het plan?

Geen concrete bestemmingen toekennen aan gebouwen of percelen. Er wordt gewerkt met het beschrijven van

de visie van het gebied. Er is een visiedocument opgesteld. Dit koppelen als een soort van omschrijving van het

gebied. Alles moet worden getoetst aan dat concept. Dat wordt beschreven met een aantal kenmerken. Er wordt

niet gewerkt met de klassieke bestemmingen zoals ‘onderwijs’ of ‘maatschappelijke doeleinden’. Een visie wordt

gekoppeld aan het gebied en daarbovenop een verbeelding van het schetsontwerp. Dit moet minimaal mogelijk

zijn.


De uiteindelijke flexibiliteit viel mee. Van de ultra flexibele gedachte, waar de gemeente mee begon, is vrij weinig

flexibiliteit overgebleven. De looptijd van twintig jaar komt de gemeente wel goed uit, het niet van te voren al

helemaal hoeven vaststellen van expansieplan, onderzoek naar lucht en geluid, etc, kan allemaal worden uitge-

steld tot de omgevingsvergunning wordt aangevraagd.

Het is geen plan, zoals een flexibel bestemmingsplan is bedoeld, dat het moet kunnen accommoderen met wat

je daar in het gebied maar wil. Eigenlijk weet de gemeente vrij duidelijk wat ze willen in het gebied en de univer-

siteit zag het plan zitten.

Voor het hele gebied een flexibele basis opstellen, waarin grofweg de visie wordt geschetst waar de gemeente

naar toe wil. Visie is vorige jaar (2014) al vastgesteld door de Raad. Dit wil de gemeente voor het hele gebied

verankeren, als een soort basis. En dat betekent dat in de toekomst binnen dat globale kader van alles en nog

wat mogelijk is. Nu bezig met een ontwerp aanbesteding. Er wordt een schetsontwerp gemaakt door architecten

hoe dat gebied er uit moet komen te zien. Dat wordt als een specificatie vastgesteld als iets dat directe bouw-

rechten krijgt. Waardoor de universiteit voor dat schetsontwerp uiteindelijk wel genoeg zekerheid dat ze dat in

ieder geval kunnen realiseren en mocht in de toekomst blijken dat dat allemaal anders wordt of dat zij over vijf

jaar daar toch hele andere dingen willen gaan doen dan is er nog steeds die flexibele basis voor het hele gebied.

Waardoor niet het hele bestemmingsplan opnieuw hoeft vast te stellen, maar waarbij het college met een soort

binnenplanse bevoegdheid kan zeggen: ‘’wij keuren deze wijziging goed’’.

Tegenstanders plan

De omwonenden van het gebied zijn van mening dat de gemeente een traditioneel bestemmingsplan moet ma-

ken. De omwonenden zijn het niet eens met de flexibiliteit.

Zijn er al bezwaren geweest tegen het plan?

Gemeente denkt wel dat er bezwaren gaan komen, maar in die fase zit het plan nog niet. Niet direct vanwege de

flexibiliteit, maar het is gewoon een gebied waar veel aandacht voor is. De precieze gronden van de bezwaren

zijn nog niet duidelijk. Dit kan de gemeente niet goed inschatten op dit moment.

Zijn de kosten van dit flexibele bestemmingsplan hoger dan de kosten van een traditioneel plan?

De plannen worden uitbesteed aan externe bedrijven. Dat kost inderdaad geld, maar het valt nog wel mee. Extra

kosten zijn inherent aan gebiedsontwikkelingsproces zelf. Niet perse inherent aan de flexibiliteit.

Flexibel bestemmen voor omgeving Groningen Airtport Eelde

Documents

Transcript of Flexibel bestemmen voor omgeving Groningen Airtport Eelde