Fiscaal toezicht op maat - .Fiscaal toezicht op maat ... 2.3.5Het principe...

download Fiscaal toezicht op maat - .Fiscaal toezicht op maat ... 2.3.5Het principe â€onafhankelijkheid

of 128

  • date post

    10-Jun-2018
  • Category

    Documents

  • view

    215
  • download

    0

Embed Size (px)

Transcript of Fiscaal toezicht op maat - .Fiscaal toezicht op maat ... 2.3.5Het principe...

  • 1 Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst

    Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst

    Fiscaal toezicht op maat

    Soepel waar het kan, streng waar het moet

    Den Haag, juni 2012

    wildh03TekstvakTZ 015 - 1Z*1FD

  • 2 Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst

  • 3

    Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst

    Fiscaal toezicht op maatSoepel waar het kan, streng waar het moet

    Onder redactie van:

    Prof. dr. L.G.M. Stevens, voorzitter (Erasmus Universiteit Rotterdam)

    Prof. dr. mr. M. Pheijffer RA (Nyenrode Business Universiteit, Universiteit Leiden)

    Drs. J.G.A. van den Broek (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)

    Drs. Th.J. Keijzer (Dorean Global Tax Policy B.V.)

    Prof. dr. mr. E.C.J.M. van der Hel - van Dijk RA (Nyenrode Business Universiteit, Belastingdienst)

    Met medewerking van:

    Mr. M.P.L. Adriaansen (Fiscaal Economisch Instituut Erasmus Universiteit Rotterdam)

    Mr. C.L. Gosen (Ministerie van Financin)

    Mr. S.J. Rozema (Ministerie van Financin)

    Den Haag, juni 2012

    Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst

    http://www.feibv.nlwww.nyenrode.nl/Universiteit Leidenwww.nyenrode.nl/http://www.belastingdienst.nl/http://www.feibv.nl

  • 4 Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst

  • 5

    Voorwoord

    De wereldeconomie duikelt van de ene crisis in de andere. De aanhoudende vrees is dat het geschonden vertrouwen in het monetaire stelsel leidt tot een economische recessie. De kunst is vertrouwen te (her)winnen of dat ten minste te behouden. Waarschijnlijk zijn de huidige generaties zich nooit eerder zo bewust geweest van de onschatbare waarde van vertrouwen. Zowel in sociaal, maatschappelijk, economisch, financieel en persoonlijk opzicht. Zonder vertrouwen raken de onderlinge verhoudingen geblokkeerd. Maar hoe bewaren we vertrouwen in instituties, in ondernemingen, in overheden, in mensen?

    Het is bijzonder tegen deze achtergrond in commissieverband maandenlang te overleggen, te studeren, te argumenteren en uiteindelijk te rapporteren over het belang van overheidstoezicht, gebaseerd op fundamenteel vertrouwen en persoonlijke verantwoordelijkheid voor en binnen de samenleving.

    De Belastingdienst introduceerde in 2005 horizontaal toezicht. Deze toezichtsvorm steunt op het uitgangspunt dat burgers, bedrijven en instellingen meer aangesproken mogen worden op hun eigen verantwoordelijkheden en dat de Belastingdienst en belastingplichtigen een wederzijds belang hebben bij het tot stand brengen van een vertrouwensrelatie, waarbij een onnodig zware toezichtslast met lastige discussies en correcties achteraf vermeden kan worden. Deze toezichtsaanpak is vooruitstrevend. Het valt te prijzen dat de Belastingdienst het heeft aangedurfd een dergelijke operatie in gang te zetten. Deze raakt namelijk alle facetten van zijn toezichtsfilosofie. Thans is het tijd nader te bezien wat het horizontaal toezicht aan voor- en nadelen heeft gebracht en wat zijn ontwikkelingskansen zijn.

    De Commissie heeft de effectiviteit, de efficiency en de rechtmatigheid van horizontaal toezicht onderzocht en komt tot de conclusie dat het vooral op intutie gebaseerde introductieproces thans dringend aanvulling behoeft van rationele sturing op basis van valide empirische informatie. Vertrouwen alleen is een te broze basis. Het gaat om gerechtvaardigd vertrouwen. Vertrouwen dat ook in volledig transparante verhoudingen overeind blijft.

    In het bestuurlijk enthousiasme en de gedrevenheid van de leiding van de Belastingdienst zijn in dit verband bijvoorbeeld de consequenties, en vooral de complicaties, van de uitrol van horizontaal toezicht naar het MKB-segment onderschat. Ook wordt horizontaal toezicht in alle segmenten nog onvoldoende ondersteund door informatiesystemen die het mogelijk maken het juiste toezichtsinstrument te kiezen en de effecten en de efficiency van de nalevingsprocessen te meten. Het is zodoende de vraag of de bedoelde win/win-situatie op deze manier wel zal worden gerealiseerd.

    De Commissie is ervan overtuigd - ook door ontwikkelingen in het buitenland - dat het concept van horizontaal toezicht, met name voor de groep (zeer) grote ondernemingen, de juiste richting is. De Belastingdienst heeft het nieuwe toezichtsinstrument met kracht en verve gebracht, hetgeen past bij een majeure beleidswijziging. Het moment voor (her)bezinning, nuancering en herijking is - mede gegeven de economische context waarin we ons bevinden - aangebroken. Dat heeft de Belastingdienst zelf ook ingezien. Horizontaal toezicht wordt ingepast binnen een breed spectrum van toezichtsmiddelen en inmiddels spreekt de Belastingdienst in dat verband over handhavingsregie: het besef is doorgebroken dat horizontaal toezicht geen gesoleerde operatie mag zijn, maar naast verticaal toezicht deel uitmaakt van een evenwichtig handhavingsbeleid. Anders gezegd: horizontaal toezicht is niet ht, maar een toezichtsinstrument.

    CHTB/Eindrapport/Voorwoord

    Voorwoord

  • 6 Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst

    De bevindingen en kanttekeningen van de Commissie steunen op de waarnemingen en ervaringen van nu. Achteruitkijken is altijd gemakkelijker dan vooruitkijkend concluderen dat nieuwe wegen moeten worden ingeslagen. De uitgebreide inventarisatie van knelpunten en kwetsbaarheden van het huidige horizontaal toezicht zou de Commissie dan ook graag willen zien als een handreiking om de belofte die horizontaal toezicht in zich draagt daadwerkelijk te realiseren.

    De voorzitter namens de Commissie,

    Leo Stevens

    CHTB/Eindrapport/Voorwoord

  • 7

    Inhoudsopgave

    1 Taakopdracht en invulling daarvan door de Commissie 11

    1.1 Inleiding 111.2 Instelling Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst 111.3 Aanpak en werkwijze Commissie 131.4 De term horizontaal toezicht 141.5 Opbouw rapport 14

    2 Relevante maatschappelijke ontwikkelingen 17

    2.1 Inleiding 172.2 Opvattingen over de rol van de overheid in de maatschappij 17 2.2.1 Inleiding 17 2.2.2 Toenemende regeldruk, zwaardere toezichtslasten 18 2.2.3 Het WRR-rapport De toekomst van de nationale rechtsstaat 18 2.2.4 Ontwikkelingen corporate governance 19 2.2.5 Sociaalpsychologische opvattingen over overheidstoezicht 202.3 Principes van goed toezicht 20 2.3.1 Inleiding 20 2.3.2 De kaderstellende visies op toezicht 20 2.3.3 Zes principes van goed toezicht 21 2.3.4 Selectiviteit en slagvaardigheid in relatie tot gerechtvaardigd vertrouwen 21 2.3.5 Het principe onafhankelijkheid 222.4 Horizontaal toezicht en de Belastingdienst 232.5 Conclusies 24

    3 Ontwikkeling en beleid horizontaal toezicht 25

    3.1 Inleiding 253. 2 Aanleiding en achtergrond horizontaal toezicht 25 3.2.1 Het startschot voor horizontaal toezicht 25 3.2.2 Kritiek bedrijfsleven op het toezichtsproces van de Belastingdienst 26 3.2.3 Regeldruk 263.3 Historie horizontaal toezicht 27 3.3.1 Inleiding 27 3.3.2 ZGO 27 3.3.3 MGO 29 3.3.4 MKB 293.4 Beleidsuitgangspunten en de nadere uitwerking door de Belastingdienst 31 3.4.1 Inleiding 31 3.4.2 Permanente opdracht, algemene beleidsdoelstelling en handhavingsregie 31 3.4.3 Segmenten 33 3.4.4 Convenanten 34 3.4.4.1 Inleiding 34 3.4.4.2 Individuele handhavingsconvenanten bij ZGO en MGO 34 3.4.3.3 Convenanten met financieel dienstverleners en brancheorganisaties 36

    CHTB/Eindrapport/Inhoudsopgave

    Inhoudsopgave

  • 8 Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst

    3.4.5 Processtappen en fasenmodel ZGO/MGO 37 3.4.6 TCF 39 3.4.7 Schillenmodel 413.5 Conclusies Commissie ten aanzien van het beleid van horizontaal toezicht 423.6 Horizontaal toezicht in de praktijk: knelpunten en kwetsbaarheden 44 3.6.1 Inleiding 44 3.6.2 Algemeen 44 3.6.3 ZGO 48 3.6.4 MGO 49 3.6.5 MKB 493.7 Conclusie Commissie ten aanzien van de werking van horizontaal toezicht 50

    4 Effectiviteit en efficiency 53 4.1 Inleiding 534.2 Resultaatmeting door de Belastingdienst 53 4.2.1 Resultaatmeting algemeen 54 4.2.2 Resultaatmeting horizontaal toezicht 58 4.2.3 Aangepast toezicht en metatoezicht 59 4.2.4 Fiscale Monitor en segmentmonitoren 61 4.2.5 Meningen medewerkers Belastingdienst (enqute uitgevoerd door de Belastingdienst) 62 4.2.6 Conclusies Commissie over de wijze van effect- en efficiencymeting door de Belastingdienst 634.3 Effectiviteit en efficiency nader beschouwd 63 4.3.1 Inleiding 63 4.3.2 Begripsbepaling 64 4.3.3 Aanpak Commissie 67 4.3.4 Is er draagvlak voor horizontaal toezicht (acceptatie)? 68 4.3.5 Maakt de Belastingdienst de geschetste voordelen waar? 69 4.3.6 Vrijval capaciteit ten behoeve van verticaal toezicht 71 4.3.7 Effect op de belastingopbrengsten 72 4.3.8 Prestatie-indicatoren 72 4.3.9 Meningen medewerkers Belastingdienst 754.4 Capaciteitsplanning 76 4.4.1 Inleiding 76 4.4.2 Huidige situatie 77 4.4.3 Ambitie Belastingdienst 78 4.4.4 Bezuinigingen en investeringen 804.5 Conclusies 82

    5 Rechtmatigheid 85

    5.1 Inleiding 855.2 Juridische inbedding in de praktijk 855.3 Organisatie Belastingdienst 875.4 Algemeen fiscaal rechtelijk kader 89

    CHTB/Eindrapport/Inhoudsopgave

  • 9

    5.5 De rechtmatigheid van horizontaal toezicht 90 5.5.1 Horizontaal toezicht en rechtsgelijkheid 90 5.5.2 Horizontaal toezicht en rechtszekerheid 91 5.5.3 Horizontaal toezicht en rechtsbescherming 925.6 De positie van de financieel dienstverlener 935.7 Conclusies 94

    6 Horizont