KONINKRIJK BELGIË

Federale Overheidsdienst

Buitenlandse Zaken,Buitenlandse Handel enOntwikkelingssamenwerking

Evaluatie van NGO-partner-schappen gericht op capaciteits-versterking

Dienst Bijzondere Evaluatie van de Internationale samenwerking Wettelijk depotnr: 0218/2010/20

EVA

LUA

TIE

VA

N N

GO

-PAR

TN

ER

SC

HA

PPEN

GER

ICH

T O

P C

APA

CIT

EIT

SV

ER

STER

KIN

G

KONINKRIJK BELGIË

Federale Overheidsdienst

Buitenlandse Zaken,Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Dienst Bijzondere Evaluatie van de Internationale samenwerking

Egmont • Karmelietenstraat 15, B-1000 Brussel • + 32 2 (0)2 501 38 34 • www.diplomatie.belgium.be • www.dg-d.be • ses-dbe@diplobel.fed.be

FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Dienst Bijzondere Evaluatie voor Ontwikkelingssamenwerking

Evaluatie van NGO-partnerschappen gericht op capaciteitsversterking

Huib Huyse Leah Livni Zuid-Afrika Geert Phlix Anicet Mayira DR Congo

Corina Dhaene Georges Mata Tshionza Camille Lubuma Nkura DR Congo Nadia Molenaers Marisol Cordero Peru Leen Nijs Bénédicte Fonteneau Gabriel Compaoré Burkina Faso Jean Bossuyt Serey Phal Kien Cambodja Stan Bartholomeussen Renuka Motihar India Pierre Grega Anicet Mayira DR Congo Laurent De Potter

De Dienst Bijzondere Evaluatie verzekert de conformiteit van dit evaluatieverslag met het bestek. De evaluatie werd begeleid door een stuurcomité in Brussel.

De meningen in dit document zijn gestaafde meningen van de Dienst van de Bijzondere Evaluator en van zijn consultants, doch reflecteren niet noodzakelijk de positie van de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

Juni 2010

2

© FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

Oktober 2010

Grafische vormgeving: Sandra Fernandez Bernardo, Dienst Communicatie FOD

Drukwerk: Drukkerij FOD

Evaluatie nr: 2008/07

Wettelijk depot: 0218/2010/19

Dit document is tevens beschikbaar in pdf-formaat op de hierbij ingesloten CD-ROM, op de websites www.diplomatie.be of www.dgos.be, of bij de Dienst Bijzondere Evaluatie.

3

Inhoud

Inhoud 3

Afkortingen 5

Voorwoord 7

1 Synthese 9

1.1. Inleiding 9

1.2 Bevindingen 10

1.3 Conclusies 15

2 Inleiding 19

2.1 Context van de evaluatie 19

2.2 Methodologie 20

2.3 Basisconcepten 28

2.4 Beleidskader inzake partnerschappen en capaciteitsversterking 31

3 Bevindingen 35

3.1 Inleiding 35

3.2 Cluster 1: beleid en strategische keuzes 35

3.3 Cluster 2: aanpak en beheer van capaciteitsversterking in partnerschappen 44

3.4 Cluster 3: effectiviteit van de steun aan capaciteitsversterking in partnerschappen 70

3.5 Cluster 4: adaptieve capaciteit van NNGO’s en DGOS 91

4 Conclusies en aanbevelingen 99

4.1 Kwaliteit van het partnerschap als bepalende factor voor effectieve steun aan capaciteitsversterking 99

4.2 Capaciteitsversterking als motor voor armoedebestrijding en de promotie van democratisch bestuur 100

4.3 CV als een endogeen niet-lineair proces, kwetsbaar voor onderbrekingen in externe ondersteuning 102

4.4 Voorwaarden voor effectieve en efficiënte externe ondersteuning van CV 103

4

4.5 Groeiende beleidsaandacht m.b.t. CV maar financiering en beheersinstrumenten nog in kinderschoenen 105

4.6 Structuren en processen voor inhoudelijke kwaliteitscontrole en kennisdeling m.b.t. CV zijn beperkt 108

Bijlagen 111

Management Response van de Directie Generaal Ontwikkelingssamenwerking 113

Management Response Acodev 119

Management response Coprogram 127

5

Afkortingen

ABOS Algemeen Bestuur Ontwikkelingssamenwerking

agv Als gevolg van

BTC Belgische Technische Coöperatie

b.v. Bijvoorbeeld

CIDIN Centre for International Development Issues Nijmegen

CSO Civil Society Organisation

CV Capaciteitsversterking

DAC Development Assistance Committee (OECD)

DGOS Directoraat-generaal Ontwikkelingssamenwerking

dmv Door middel van

DR Congo Democratische Republiek Congo

EADI European Association of Development Research and Training Institutes

e.d. En dergelijke

enz. Enzoverder

HIVA Onderzoeksinstituut voor arbeid en samenleving

HRD Human Resources Development

ID Institutional Development

IOB Instituut voor Ontwikkelingsbeleid en -beheer

ism In samenwerking met

ivm In verband met

K.U.Leuven Katholieke Universiteit Leuven

m.b.t. Met betrekking tot

M&E Monitoring en Evaluatie

MDG Millennium Development Goals

MOL Minst Ontwikkelde Landen

NGO Niet gouvernementele organisatie

NNGO Noordelijke NGO

oa Onder andere

OD Organisational Development

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

OCA Organisational Capacity Assessment

OS Ontwikkelingssamenwerking

6

PCM Project Cycle Management

PLAS Planning, Learning and Accountability System

PLATS Planning, Learning and Accountability Trias System

RBM Results Based Management (of RGB: Resultaatsgericht Beheer)

RC Renforcement de Capacités

TA Technical Assistance

t.a.v. Ten aanzien van

t.o.v. Ten opzichte van

VK Verenigd Koninkrijk

VN Verenigde Naties

VZW Vereniging zonder winstoogmerk

7

Voorwoord

Capaciteitsversterking is een prioriteit van de Belgische ontwikkelingssamenwerking "Inderdaad, de inspanningen die in tal van ontwikkelingslanden worden ontplooid zullen enkel tot resultaat leiden indien meer aandacht wordt besteed aan de duurzame versterking van de capaciteiten. […] De ervaring toont dat succesvolle capaciteitsopbouw afhangt van enerzijds een verbetering van de kennis en competenties van individuen, en anderzijds van hervormingen in de organisaties en de institutionele context waarbinnen individuen actief zijn.1"

De contouren van de begrippen "capaciteit" en "capaciteitsversterking" zijn echter niet scherp. De Dienst Bijzondere Evaluatie heeft in 2008 besloten rond het thema een evaluatie te organiseren met de bedoeling een duidelijk beeld te scheppen van de lading onder de vlag "capaciteitsversterking". Als invalshoek werd voor de praktijk van de NGOs gekozen.

De Referentietermen van de evaluatie zijn in samenspraak met de Directie-Generaal voor Ontwikkelingssamenwerking en met de sector bepaald. Op deze basis werd een algemene offerteaanvraag opgestart in conformiteit met de reglementering op de overheidsopdrachten. De daaropvolgende selectie gebeurde volgens de geijkte procedures van de Dienst Bijzondere Evaluatie die onlangs nog gevalideerd werden in het kader van een internationale Peer Review. De Dienst Bijzondere Evaluatie heeft deze evaluatie toevertrouwd aan een consortium onder leiding van het HIVA in Leuven2.

De evaluatie omvat de periode tussen 1998 en 2008 en neemt de recentere ontwikkelingen rond het Akkoord tussen de Minister en de NGO’s slechts rakelings in aanmerking.

De vaststellingen en aanbevelingen uit de evaluatie verdienen de aandacht. Zo is het belangrijk dat de NGO’s een contextuele analyse maken van de omgeving waarin hun partners werken, om zo de noden van hun partnerorganisaties in kaart te brengen. Ze moeten investeren in een duidelijke visie op de aard van de capaciteiten die ze willen helpen versterken en tegelijk de kwaliteit van hun partnerschappen verder ontwikkelen (onder meer door te plannen op de lange termijn en exit-strategieën te voorzien).

De Directie-Generaal voor Ontwikkelingssamenwerking, DGD, wordt aangemoedigd in de beoordeling van de programma’s specifieke aandacht te besteden aan capaciteitsversterking. Dit kan door gerichte criteria te ontwikkelen die complexe processen van capaciteitsversterking welke een aantal NGOs managen reflecteren en ook door het stimuleren van een professionele aanpak van de NGO’s inzake capaciteitsversterking.

Eén aanbeveling is gemeenschappelijk voor de DGD en de NGO’s: er moet meer geïnvesteerd worden in kennisopbouw en leren rond capaciteitsversterking.

1 Uit : Beleidsnota Minister Charles Michel, 5 november 2008 2 Leden van het consortium waren; HIVA in de leiding, ACE-Europe, het IOB-UA en Dris-Consult

8

De Dienst Bijzondere Evaluatie hoopt dat de bevindingen en aanbevelingen die gemaakt zijn in dit rapport, een bron van inspiratie kunnen vormen voor toekomstige vernieuwingen en verrijkingen van het huidige beleid, zowel van de NGO’s als van DGD.

Dominique de Crombrugghe

Bijzonder Evaluator van de Ontwikkelingssamenwerking

9

1 Synthese

1.1. Inleiding

1. Dit rapport geeft de resultaten en conclusies weer van de evaluatie over Belgische NGO partnerschappen en capaciteitsversterking (CV) die door het consortium HIVA/ACE Europe/IOB werd uitgevoerd op vraag van de Dienst Bijzondere Evaluatie (DBE) van de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

2. De evaluatie situeert zich in het kader van grote veranderingen in de Belgische en internationale ontwikkelingscontext, inzonderheid de erkenning van de centrale plaats van lokale actoren in het ontwikkelingsproces – met bijhorende nieuwe verdeling van verantwoordelijkheden. Partnerschappen met lokale organisaties uit het Zuiden staan centraal in de werking van de Belgische NGO’s en deze samenwerkingsverbanden vormden het onderwerp van deze evaluatie.

3. De DBE wil nagaan in welke mate en om welke redenen de capaciteitsversterkende activiteiten van de Belgische NGO’s bij hun partners en finale begunstigden effectief succesvol geweest zijn in het kader van partnerschapsrelaties. De evaluatie doet ook een uitspraak over de relevantie, coherentie, effectiviteit, efficiëntie, en de duurzaamheid van de interventies van de Belgische NGO’s met betrekking tot de CV van hun partners. Er werd ook gezocht naar indicaties voor de effecten en impact van CV en de voordelen die de uiteindelijke begunstigden hieruit halen. De evaluatie is sterk gericht op het aspect leren over dit relatief weinig bestudeerd onderwerp. Het formuleren van concrete aanbevelingen moet dat leeraspect verder ondersteunen.

4. De evaluatie werd uitgevoerd door een groep van internationale en nationale experten. Ze verliep in vijf grote fasen van januari 2009 tot het voorjaar 2010, en omvatte ook zeven terreinbezoeken (Burkina Faso, Cambodia, India, Peru, Zuid Afrika en 2 missies in de DR Congo). De evaluatie werd gebaseerd op een methodologie die:

• rekening houdt met de grote diversiteit aan actoren, projecten, thema’s en contexten; met het dynamisch en niet-lineair karakter van CV: en met mogelijke tekorten aan secundair materiaal gelet op de onderzochte periode (10 jaar)

• een systemisch perspectief aanneemt. Dit houdt in dat de analyse vertrekt vanuit de capaciteitsveranderingen van de partnerorganisatie om daarna te onderzoeken welke factoren hebben bijgedragen aan de CV bij de partners (inclusief externe activiteiten) en hoe die capaciteitsveranderingen al dan niet hebben bijgedragen tot betere kwaliteit en effectiviteit van de partnerorganisatie

• gestoeld is op een staal van 21 NNGO’s3 en 40 partnerschappen over de periode 1998-2008, geselecteerd aan de hand van specifieke criteria en overleg

3 In de tekst worden afwisselend de termen Belgische NGO en NNGO (Noordelijke NGO) gebruikt

om te verwijzen naar Belgische niet-gouvernmentele organisaties die bezig zijn met

ontwikkelingssamenwerking

10

• inzake dataverzameling aandacht schenkt aan (i) de ingebrachte middelen door de NNGO (inputs); (ii) de ontwikkeling van capaciteit bij de partnerorganisatie (en de rol van de NNGO daarin); (iii) de outputs en outcomes bij de partners en (iv) de impact bij de begunstigden

• opgehangen werd aan 7 evaluatievragen (met bijhorende beoordelingscriteria)

• uitgaat van het Belgische beleidskader mbt partnerschappen en CV, zoals dit vorm gekregen heeft in opeenvolgende hervormingen (en bijhorende legale raamwerken voor NGO financiering)

5. De evaluatie steunt op een conceptueel kader dat voortbouwt op bestaande kennis en de groeiende consensus over de bouwstenen van capaciteit en capaciteitsversterking. Daarbij wordt CV gezien als een iteratief, niet lineair ontwikkelingsproces dat door interne en externe factoren wordt beïnvloed.

1.2 Bevindingen

6. De evaluatie werd opgehangen aan zeven evaluatievragen, opgedeeld in vier clusters met daarbij een onderscheid tussen

• het beleid en strategische keuzes van de NNGO’s op het vlak van partnerschappen en CV,

• de aanpak en beheer van CV in de partnerschappen,

• de effectiviteit van de CV,

• en de adaptiviteit van de NNGO’s en DGOS.

Elke evaluatievraag leverde informatie aan voor het beoordelen van één of meerdere OESO/DAC criteria (relevantie, effectiviteit, efficiëntie, duurzaamheid en impact). Hieronder worden de bevindingen samengevat volgens de vier clusters uit het evaluatiekader.

1.2.1 Beleid en strategische keuzes (cluster 1)

7. In dit hoofdstuk analyseert het rapport de mate waarin de Belgische NGO’s een beleid hebben uitgewerkt met betrekking tot partnerschappen en CV, en identificeert de grote lijnen in dat beleid (evaluatievraag 1). Daarna worden de strategische keuzes besproken van de NNGO’s in termen van aanpak en methodes voor ondersteuning aan CV (evaluatievraag 2). We herhalen dat deze bevindingen gebaseerd zijn op de 21 NNGO’s die deel uitmaakten van de documentaire fase van deze evaluatie.

8. In algemene termen blijkt uit de beleidsdocumenten dat de NNGO’s belang hechten aan CV binnen hun partnerschappen. Die aandacht vertaalt zich echter zelden in concrete operationele instructies en strategieën over CV. Er zijn meer beleidsdocumenten met betrekking tot partnerschappen dan over steun aan CV.

9. Het streven naar meer coherentie (op lokaal niveau en thematisch) blijkt een van de concrete resultaten van de verschuiving van een projectaanpak naar een programmabenadering. Binnen hun partnerschappen speelt een meerderheid van de NNGO’s een rol als ondersteuner van programma’s van de partners (of het uitvoeren van gezamenlijke acties), gebaseerd op een gedeelde visie en doelstellingen met de partner. We vinden geen extreme voorbeelden van zuivere contracting aan de ene kant of van « mutual governance» (volledig gedeeld beleid en uitvoering) aan de andere kant. Op het niveau van DGOS stellen we een gelijkaardige situatie vast als bij de NNGO’s: een sterke nadruk op het belang van CV maar weinig instrumenten

11

die de administratie toelaten om de inspanningen van de NNGO’s op het vlak van CV in te schatten.

10. Bij hun CV ondersteuning volgden de NNGO’s globaal genomen eerder een functionele benadering (gericht op de versterking van implementatiecapaciteit van de partners) dan een intrinsieke (met CV als een doel op zich), hoewel de twee benaderingen ook dikwijls gecombineerd terug te vinden zijn. De CV ondersteuning speelt zich (nog) dikwijls af in de directe relatie tussen de NNGO en hun partner in het Zuiden, maar in parallel stellen we ook een groeiende diversificatie vast van het aantal actoren die betrokken worden bij CV processen. Bij die ontwikkeling dient ook toegevoegd te worden dat, ondanks het feit dat het beschikbare CV aanbod nog steeds een sterk bepalende factor is, de NNGO’s zich meer en meer baseren op de vragen van hun Zuidelijke partners bij het opzetten van hun CV ondersteuning. Vormingen en workshops blijven een groot deel uitmaken van de CV activiteiten.

1.2.2 Aanpak en beheer van CV in partnerschappen (cluster 2)

11. In deze cluster onderzoekt de evaluatie in welke mate dit (relatief weinig gearticuleerd) beleid vervolgens in de praktijk wordt omgezet door de betrokken NGO’s. De focus ligt daarbij op de wijze waarop acties voor CV worden opgezet en uitgevoerd binnen partnerschappen (evaluatievraag 3) en naar de beheersmatige aspecten (evaluatievraag 4). Deze analyse bracht een caleidoscoop van praktijken van CV op, waarin toch belangrijke patronen naar voren komen.

12. Op basis van de bezochte partnerschappen kan de CV-aanpak van de NNGO’s op het terrein ruwweg in een vijftal te onderscheiden benaderingen worden gevat, elk met specifieke sterke punten en zwakke punten/risico’s:

• Partnerschappen van technische4 (dienstverlenings) NNGO’s met expliciete aandacht voor CV bij het ontwerp en de uitvoering van de programma’s vooral gericht op de technische- en beheersmatige capaciteiten van hun partners. Deze aanpak heeft het voordeel van expliciet en meetbaar te zijn, en specialisatie en kennisopbouw mogelijk te maken. Langs de andere kant zijn weinig ontwikkelings-problematieken louter technisch van oorzaak. De ervaring leert dat ook de upstream werking van organisaties belangrijk is (governance aspecten, legitimiteit, resilience, institutionele ontwikkeling, enz.). Ook de meer politieke kant van veranderingsprocessen en bijvoorbeeld het omgaan met verschillende waarden en rationaliteiten binnen organisaties en hun omgeving is minder te vatten in strakke plannings- en opvolgingsprocessen (6 partnerschappen van 4 NNGO’s).

• Partnerschappen van NNGO’s met een overheersend politieke agenda en met een meer impliciete benadering voor CV vooral gekenmerkt door een sterk geloof in een kritische en strategische dialoog en het samenwerken aan bepaalde

4 Technische (dienstverlenings) NNGO’s: Met deze omschrijving verwijst de evaluatie naar een

groep van NNGO’s die zich binnen een bepaalde sector/niche (onderwijs, gezondheidszorg,…)

heeft gespecialiseerd en vooral bezig zijn met het ondersteunen van structuren en processen

gericht op een betere dienstverlening. Deze NNGO’s ondersteunen ook wel in beperkte mate

lobby en advocacy activiteiten, en sommigen zetten politieke campagnes op maar het

leeuwenaandeel van hun werk is gericht op een verbetering van de dienstverlening.

12

strijdpunten, via pragmatische vormen van ID5 en HRD (die de partners grotendeels zelf mogen invullen). Deze politieke aanpak speelt goed in op het complexe karakter van beleidsbeïnvloeding en politieke actie door een flexibele en lokaal opgevolgde relatie aan te gaan. Door samen te werken rond concrete campagnes en acties wordt er op een impliciete manier aan CV gedaan voor processen die moeilijk vooraf te plannen zijn. Het feit dat deze CV strategieën weinig worden gedocumenteerd maakt dat ze echter moeilijk af te toetsen zijn en dat er weinig kennisopbouw rond mogelijk is. Het risico bestaat ook dat de impliciete assumpties van hoe CV dient opgezet worden niet op organisatieniveau gedeeld worden, maar enkel bij bepaalde individuele medewerkers zit. (7 partnerschappen van 4 NNGO’s).

• Partnerschappen van NNGO’s die hoofdzakelijk ageren op technische noden in de maatschappij, maar dit kaderen, via een multi-actor benadering, in een breder economisch en politiek verhaal; ze werken daarbij met een expliciete CV strategie die zowel inzet op de technische- en beheersmatige capaciteit (downstream) van de partners als op de meer strategische en softe capaciteiten (upstream). Er wordt over het algemeen een diverse strategie met elementen van HRD, OD en ID toegepast, en men probeert de CV op te volgen met verschillende M&E kaders. De meeste NNGO’s zijn nog maar enkele jaren met deze vernieuwde strategie aan het werk. De drastische wijzigingen in partnerkeuze of het type van relatie dat wordt aangegaan, bracht een aantal partners in de problemen, of zorgde voor fricties met andere actoren. Het risico bestaat ook dat de drastische koerswijzigingen niet voldoende op het terrein begrepen en gedragen worden en dat ze daardoor teveel donorgestuurd blijven (6 partnerschappen van 4 NNGO’s).

• Partnerschappen van NNGO’s met een weinig expliciet overkoepelend CV beleid, waarbij de verschillen in de CV aanpak groot zijn binnen één NNGO (3 partnerschappen van 1 NNGO) of waarvan de CV aanpak een beperkte focus heeft (5 partnerschappen van 3 NNGO’s). Dit leek samen te gaan met de specifieke ervaring van en keuzes van individuen op het terrein, eerder dan met een systematisch beleid van de betrokken Belgische NGO’s.

• Partnerschappen van NNGO’s waarbij er weinig of geen CV aan bod komt (6 partnerschappen van 3 project NNGO’s en 3 programma NNGO’s).

13. De kwaliteit van de relatie tussen Noordelijke NGO’s en hun partners in het Zuiden wordt algemeen gezien als een belangrijke component van succesvolle NGO samenwerking. Deze evaluatie bevestigt het beeld dat er voor een belangrijk aantal partnerschappen wordt getracht de relatie niet te beperken tot financiële transfers binnen een donor-ontvanger relatie, hoewel de mate waarin dit gebeurt sterk verschilt. Slechts 1/4 van de partnerschappen werd als ‘normatief’ omschreven, waarbij het werken aan sterke partnerorganisaties een belangrijk doel op zich is (zoals bij de vakbonden, en sommige andere ledenorganisaties). 3/4 werd als eerder ‘instrumenteel‘ omschreven. Dit houdt in dat de versterking van de partner hoofdzakelijk in functie stond van de finale doelgroepen of het bereiken van bepaalde doelstellingen. Deze breuklijn heeft ook gevolgen voor de gehanteerde CV aanpak.

14. Hoewel er zowel bij de partners in het Zuiden als bij de Belgische NGO’s over het algemeen gesproken wordt in termen van gelijkwaardige en open relaties met een effectieve communicatie, zijn de Belgische NGO’s in de steekproef eerder conservatief (t.o.v. een aantal andere Noordelijke NGO’s) met het organiseren van systematische inspraak van de zuidelijke partners in hun beleid en acties. De situatie ligt anders

5 Er werd een onderscheid gemaakt tussen de versterking (1) van individuele competenties van

werknemers (Human Resource Development, HRD), (2) van de organisatie in haar geheel of

delen ervan (Organisational Development, OD), en (3) van de positie van de organisatie t.o.v.

haar omgeving (andere organisaties, structuren, juridisch en institutioneel kader) (Institutional

Development, ID)

13

m.b.t. de inhoud van de programma’s die worden gefinancierd, en de stakeholders waar mee kan worden samengewerkt. Daarvoor laat een ruime meerderheid dan wel weer het initiatief en beslissingsrecht bij de Zuidelijke partners.

15. De looptijd van de partnerschappen was bij alle partnerschappen in de steekproef niet gepreciseerd bij het begin van het partnerschap, en bleek dikwijls een open einde te hebben wat voor de meeste partners onzekerheid met zich meebrengt. De gemiddelde partnerschapslooptijd in de steekproef bedroeg ongeveer 12 jaar.

16. Erg opvallend in de evaluatie is het grotendeels ontbreken van een systematische analyse van de capaciteit van de partner bij de aanvang van het partnerschap. Verder valt de geringe harmonisatie op tussen de externe financierders (NNGO’s en andere donoren) die met een zelfde partnerorganisatie samenwerken, op een tweetal uitzonderingen na. Een derde pijnpunt omvat het gebrek aan onderbouwde exit-strategieën. In een aantal gevallen werd vastgesteld dat eerder opgebouwde capaciteiten verloren gingen nadat partnerorganisaties moesten terugvallen op overlevingstrategieën door het niet kunnen opvangen van het vertrek van Belgische financieringskanalen.

17. In de steekproef van bestudeerde partnerschappen nemen het aantal activiteiten mbt CV maar een klein aandeel in, zowel financieel als wat betreft volume. Over al de partnerschappen heen stelt men een grote diversiteit vast aan strategieën voor CV, gaande van hands-off tot hands-on activiteiten, impliciet of expliciet, downstream of upstream. De diversiteit bij individuele partnerschappen is echter beperkt. Slechts bij ongeveer 1/3 van de partnerschappen is er sprake van een gebalanceerde CV aanpak. De meeste CV activiteiten worden uitgevoerd door de NNGO zelf, gevolgd door het inschakelen van lokale CV providers. Er is echter ook aandacht voor peer-to-peer uitwisselingen en het faciliteren van toegang van de partner tot netwerken. Die NNGO’s met een uitgebouwde Noordwerking zetten ook organisaties uit de eigen achterban in voor de versterking van hun partners. De focus ligt vooral op het opleiden van personeel (HRD) via klassieke vormingen en workshops, gevolgd door steun aan organisatieontwikkeling (OD). Institutionele versterking (ID) komt minder aan bod.

1.2.3 Effectiviteit van de steun aan CV in partnerschappen (cluster 3)

18. Na het analyseren van de inputzijde van de CV activiteiten van de partnerschappen van Belgische NGO’s in cluster 2, kijkt cluster 3 naar de resultaten van de CV op de werking van de partnerorganisaties (evaluatievraag 5) en op het realiseren van de ontwikkelingsdoelstellingen van de partnerorganisaties op output en outcome niveau (evaluatievraag 6).

19. De meerderheid van de partners stelt dat ze er beter in slagen hun ontwikkelingsobjectieven te behalen. Verbeteringen op het vlak van de capaciteit van de partners worden vastgesteld voor de 5 « core capabilities ». De ondersteuning van CV zijn niet lineaire processen die worden beïnvloed door een veelheid van interne en externe factoren. Desondanks hebben we bij 1/3 van de partnerschappen duidelijke bijdragen van de NNGO’s kunnen identificeren op het vlak de versterking van individuele competenties van medewerkers en op organisatieniveau van de partner. Voor 1/3 was de bijdrage beperkt en voor de rest was het niet significant.

20. Bij een meerderheid is de financiële afhankelijkheid van de partners ten opzichte van de NNGO groot, wat complexe uitdagingen oplevert op het vlak van duurzaamheid en het onderwerp zou moeten vormen van een debat tussen de betrokken partijen.

14

21. Er zijn indicaties dat een verhoogde performantie van de partners een invloed heeft gehad op de resultaten op het niveau van de begunstigden (outcome). Een veelheid van diverse domeinen van verandering bij de begunstigden werden geïdentificeerd, gaande van basisbehoeften tot capaciteiten op organisatieniveau. Met betrekking tot verbeteringen gelinkt aan de verdediging van rechten van individuen en gemeenschappen, stellen we ook veranderingen vast die gerelateerd zijn met verhoogd vertrouwen, niet-discriminatie en een versterkte mobiliseringskracht.

22. De vijf benaderingen voor CV binnen de partnerschappen in de steekproef, die door het evaluatieteam werden afgeleid uit de bestaande praktijk van de NNGO’s (zie par. 12), vertonen elk sterke en zwakke punten. Uit de evaluatie blijkt verder dat de volgende factoren belemmerend werken bij de versterking van partnerorganisaties:

• onduidelijke visie en identiteit van de NNGO

• zwakke institutionele set-up van nieuwe partnerorganisaties

• ontbreken van kritische massa van de NNGO om aan CV te doen

• gebrek aan expertise opbouw en kennisdeling i.v.m. CV

1.2.4 Adaptieve capaciteit van NNGO’s en DGOS (cluster 4)

23. In deze laatste cluster werd gepeild naar de capaciteit van de betrokken Belgische actoren om hun beleid en aanpak op het vlak van CV aan te passen aan de uitdagingen op het terrein en de veranderingen in de Noord-Zuid context (evaluatievraag 7). De focus ligt daarbij in de eerste plaats op de NNGO’s (want zij vormen het voorwerp van de evaluatie). Het is echter noodzakelijk ook de adaptieve capaciteit van DGOS te bekijken, gelet op de belangrijke rol van de administratie in het gehele proces, meer bepaald op het vlak van beleidskaders, financieringsmechanismen, kwaliteitscontrole, enz.

24. Wat de adaptieve capaciteit van de NNGO’s betreft is een evolutie merkbaar in de explicitering van het beleid en de strategieën van de NNGO’s m.b.t. partnerschappen en CV voor de periode 1998-2008. NNGO’s staan open voor verandering, maar de operationalisering van nieuwe ideeën rond CV komt eerder traag op gang. Beleidsontwikkelingen (rond partnerschap en capaciteitsopbouw) bij NNGO’s lijken sterk gevoed te worden door het regelgevend kader enerzijds en het intern overleg (binnen de eigen NGO) anderzijds. Er wordt nog steeds weinig geëvalueerd (intern en extern), en als er geëvalueerd wordt, blijkt het niet altijd te lukken om de resultaten terug te koppelen.

25. Het regelgevend kader van DGOS voor de programmatische werking is een belangrijke stimulans geweest voor de NNGO’s om hun beleid verder uit te werken en/of aan te passen. Wat betreft het beleid en visie op steun aan CV zien we een ander plaatje. Het beleidskader is veel minder expliciet over dit thema en NNGO’s werden er in het verleden ook niet systematisch en concreet op aangesproken. Er waren tot eind 2008 dan ook geen vergelijkbare impulsen zoals bij de programmawerking, vooral m.b.t. kennisopbouw - wat niet strookt met het discours over het centrale belang van CV dat de NNGO’s de laatste tien jaar voeren.

26. De meeste NNGO’s staan nog aan het begin van een ontwikkeling naar lerende organisaties. Het meest voorkomende instrument voor kennisuitwisseling tussen de partners zijn de partnermeetings, Zuid-Zuid uitwisselingen en regionale seminaries. Die staan meestal in teken van inhoudelijke- of beheersmatige aspecten (RBM, M&E, PCM). Er is tot op heden weinig aandacht gegaan naar het systematiseren van

15

ervaringen met CV. Een beperkt aantal NNGO’s investeren duidelijk in kennisopbouw en hervorming van hun beleid/praktijk, mede op het gebied van CV. Personeel en middelen worden hiervoor vrijgemaakt.

27. Op het gebied van de adaptieve capaciteit van DGOS kan een spanning vastgesteld worden tussen de evolutie van het beleidskader inzake partnerschap en CV enerzijds en de operationele vertaling van deze nieuwe beleidskeuzes (in strategische kaders, richtlijnen, formats, rapportage-verplichtingen, beoordelingscriteria) anderzijds. Dit zorgt ervoor dat dossiersbeheerders moeite hebben om een goed zicht te krijgen op de invulling van partnerschap en CV op het terrein en de daarbijhorende kwaliteitstoets te kunnen doorvoeren.

28. De evaluatoren stellen tot slot vast dat de operationalisering van andere beleidslijnen6 van DGOS een spanningsveld kan opleveren tov een beleid dat meer aandacht wil krijgen voor CV.:

• Om te kunnen antwoorden op verhoogde druk om tastbare en meetbare resultaten aan te tonen bij de finale doelgroepen (in kader van RBM, MDG’s, armoedebestrijding), ervaren NNGO’s druk om meer op dat niveau te focussen met het risico dat dat ten koste gaat van de ondersteuning van CV processen

• Een verhoogde druk op het afleggen van rekenschap (accountability) doet NNGO’s kiezen voor sterkere partners en mogelijk ook voor minder innovatieve programma’s (omdat die minder risisco’s opleveren).

• In de beleidsdialoog worden veel NNGO’s aangesproken op de lange looptijd van hun partnerschappen. Langs de andere kant blijkt CV beter te aarden in een continu en lang partnerschap.

• Tenslotte bestaat het risico dat de druk om meer coherentie te hebben in de portefeuille van een NNGO, ervoor zorgt dat thema’s of benaderingen worden opgedrongen aan de partners en daardoor ten koste gaan van de coherentie in het programma van de zuidelijke partner.

1.3 Conclusies

29. Voortbouwend op de bevindingen uit de 4 hierboven onderzochte clusters formuleert het evaluatieteam zes conclusies met bijhorende aanbevelingen:

(1) Kwalititeit van het partnerschap als bepalende factor voor effectieve steun aan CV

30. De evaluatie bevestigt de link tussen de kwalteit van de partnerrelatie en de ruimte voor effectieve CV, mede omdat het initiatief- en beslissingsrecht hierdoor (meer) bij de zuidelijke organisaties komt te liggen. Drie aanbevelingen vloeien hieruit voort:

• NNGO’s zouden partnerovereenkomsten kunnen afsluiten die expliciet ingaan op gedeelde waarden en visie op CV en hierin een langetermijn perspectief inbouwen

• NNGO’s dienen meer doordachte exit strategieën uit te werken

6 Het is daarbij belangrijk om te benadrukken dat die andere beleidslijnen niet noodzakelijk problematisch zijn, maar dat er dient gezorgd te worden naar een implementatie die niet ten koste gaat van ownership en aandacht voor CV processen.

16

• NNGO’s kunnen de administratieve overlast bij hun partners verlagen en de relevantie van hun CV acties verhogen door deze meer te harmoniseren met andere financierders van de partnerorganisaties

(2) Capaciteitsversterking als motor voor armoedebestrijding en de promotie van

democratisch bestuur

31. Zowel de verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening van civiele maatschappij actoren, als het ondersteunen van CV bij lobby en advocacy NGO’s, vakbonden en sociale bewegingen zijn essentiële componenten van het werk van de Belgische NGO’s. Als de CV steun op strategische en efficiënte manier verleend wordt, kunnen zij bestempeld worden als zeer nuttige (zoniet noodzakelijke) investeringen ten gunste van armoedebestrijding en goed bestuur. Dit leidt tot volgende aanbeveling:

• NNGO’s dienen zich duidelijker uitspreken over hun steun aan processen van capaciteitsversterking in al hun dimensies (doelstellingen; waarden en principes; tools en methoden, bouwstenen)

(3) CV als een endogeen, niet-lineair proces, kwetsbaar voor onderbrekingen in externe

ondersteuning

32. De partnerorganisaties die zich significant versterkten over de jaren deden dat op basis van endogene processen en door expliciete en volgehouden interne keuzes, met respect voor de niet-lineaire levenscyclus van elke organisatie. CV ondersteuning van NNGO’s moet daarop kunnen inspelen door organisaties te zien als ‘open systemen’. Drie aanbevelingen vloeien hieruit voort:

• De steun aan CV vereist vaak langetermijn trajecten en aangehouden steun

• NNGO’s dienen aangepaste M&E systemen te ontwikkelen voor de opvolging van CV trajecten (als niet-lineaire processen)

• NNGO’s dienen niet alleen in te zetten op technische implementatiecapaciteit maar ook op andere kerncapaciteiten (visie, strategie, beleid)

(4) Voorwaarden voor efficiënte externe ondersteuning van CV

33. Effectieve CV hangt in grote mate af van de beschikbaarheid van noodzakelijke capaciteiten bij de NNGO (sterke identiteit, visie, analysecapaciteit, duidelijke CV strategie en aanpak, lerend vermogen) en van het ontwerp en de implementatie van CV processen (creativiteit/flexibiliteit, ownership, multi-actoren benadering). Drie aanbevelingen worden terzake geformuleerd:

• Meer diversiteit brengen in CV strategieën (meer dan vormingen en partnermeetings) gebaseerd op sterke context- en institutionele analyses

• Meer investeren in de ontwikkeling van lokale CV expertise

• Overwegen van pooling van TA ondersteuning op sector niveau om de kostefficiëntie te verhogen

(5) Groeiende beleidsaandacht mbt CV maar financiering en beheersinstrumenten nog

in kinderschoenen

34. De toenemende erkenning van CV op alle niveau’s dient zich verder vertalen in bestaande beleidsinstrumenten en operationele processen van de Belgische

17

ontwikkelingssamenwerking. De mogelijke spanningsvelden tussen CV en andere beleidsdimensies (cf. par 29) dienen beter onderkend te worden, alsook de noodzakelijke diversiteit in aanpak wat CV betreft. Een inhaalbeweging is nodig op het gebied van explicitering en operationalisering van het beleid inzake CV op het niveau van DGOS. Vandaar volgende aanbevelingen:

• DGOS zou onderscheid kunnen maken tussen NNGO’s die bezig zijn met klassieke, outputgerichte programma’s op het vlak van armoedebestrijding en zij die bezig zijn met complexe processen gericht op ‘state building’ en goed bestuur

• DGOS kan duidelijk communiceren over de diverse mogelijke interpretaties van het concept “resultaatgericht beheer” in CV processen

• DGOS zou een pro-actief beleid (standaarden voorstellen, experimenteren, sensibiliseren) kunnen uitbouwen om NNGO’s te stimuleren om hun CV aanpak verder te professionaliseren

• Bewaken van de flexibiliteit van de financieringskaders zodat een brede waaier van CV processen kan gefinancierd worden.

(6) Structuren en processen voor inhoudelijke kwaliteitscontrole zijn beperkt

35. De aandacht voor gezamenlijk leren en kwalitatieve opvolging rond CV is relatief recent en verdient verdere uitbouw en consolidatie. Deze conclusie leidt tot volgende aanbevelingen:

• De Belgische NGO’s dienen te investeren in de ontwikkeling van de eigen expertise ivm beheer van partnerrelaties en strategieën voor CV

• De federaties kunnen een grotere rol opnemen op het vlak van de interne capaciteitsopbouw van de leden m.b.t. steun aan processen van CV

• Interne kennisopbouw op het vlak van CV dient zich verder te verdiepen en specialiseren binnen DGOS

19

2 Inleiding

2.1 Context van de evaluatie

Dit rapport geeft de resultaten en conclusies weer van de evaluatie over Belgische NGO partnerschappen en capaciteitsversterking (CV) die door het consortium HIVA/ACE Europe/IOB werd uitgevoerd op vraag van de Dienst Bijzondere Evaluatie (DBE) van de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

De DBE wil nagaan in welke mate en om welke redenen de capaciteitsversterkende activiteiten van de Belgische NGO’s bij hun partners en finale begunstigden effectief succesvol geweest zijn. De opzet van deze evaluatie is met andere woorden: “een inzicht verkrijgen in de manier waarop steun aan capaciteitsversterking (CV) door NGO’s in het kader van een partnerschapsrelatie effectief kan zijn”.7 De evaluatie doet ook een uitspraak over de relevantie, coherentie, efficiëntie, en de duurzaamheid van de interventies van de Belgische NGO’s met betrekking tot de CV van hun partners. Er werd ook gezocht naar indicaties voor de effecten en impact van CV en de voordelen die de uiteindelijke begunstigden hieruit halen.

De evaluatie is sterk gericht op het aspect leren: de evaluatie draagt in dat opzicht bij tot een grotere kennis van de Belgische Overheid en haar niet-gouvernementele partners over NGO-partnerschappen, in het bijzonder op het vlak van CV van de partners in het Zuiden. De formulering van concrete aanbevelingen wil dat leeraspect verder ondersteunen.

De keuze voor het thema van de evaluatie is relevant: sinds de laatste evaluatie8, uitgevoerd in 1999, van het geheel van partnerschappen van de Belgische NGO’s heeft de Belgische en internationale ontwikkelingscontext grote veranderingen ondergaan. Naast de wijzingen in het werkveld van de NNGO’s9 in België en in het Zuiden, zijn er ook verschuivingen in de interne werking van de NNGO’s en zijn er evoluties in het profiel van hun partnerorganisaties in het Zuiden. Deze wijzigingen zetten de centrale rol van de partners in het veranderingsproces in de verf. De evaluatie zal onder meer nagaan in welke mate de partnerschappen van de NGO’s deze gewijzigde context en de nieuwe verdeling van de verantwoordelijkheid weerspiegelen.

Ondanks het politieke belang ervan en de grootte van het budget dat eraan is toebedeeld (in de wereld van ontwikkelingssamenwerking), is CV één van de domeinen waar de inspanningen voor ontwikkeling het minste succes geboekt heeft.10 Het merendeel van de studies waaruit men deze conclusie kan trekken heeft het echter over steun aan CV in

7 Zie Bijzonder bestek N°S4/2008/07 – Algemene offerteaanvraag voor de evaluatie van de NGO

partnerrelaties gericht op capaciteitsversterking. 8 Evaluation de la relation de partenariat entre les ONG belges et leurs partenaires locaux, AGCD,

1999. 9 We gebruiken de afkorting ‘NNGO’s’ voor Noordelijke NGO’s en ‘partner’ voor de CSO

organisaties en lokale/nationale overheden in het zuiden waar mee wordt samengewerkt. 10 The challenge of Capacity Development: working towards good practices, OECD, 2006.

20

de overheidssector.11 Het aantal bredere evaluaties en studies die specifiek kijken naar activiteiten van NNGO’s op het vlak van CV is erg beperkt, en daardoor is er weinig geweten over dit belangrijke luik in de werking van NNGO’s.12 Ook hier wil deze evaluatie een bijdrage leveren.

De evaluatie verliep in vijf grote fasen van januari 2009 tot het voorjaar 2010: − fase 1: uitwerken van een methodologische nota;

− fase 2: documentaire studie bij 21 NNGO’s en overheid i.v.m. CV beleid en praktijk, en bevraging over 40 NNGO partnerschappen;

− fase 3: terreinbezoeken in het Zuiden bij 31 partnerschapschappen van Belgische NGO’s met restituties en rapportering per land;

− fase 4: analyse en uitwerking van het eindrapport en restituties;

− fase 5: seminarie met alle NNGO’s en andere actoren: terugkoppeling en vooruitblik.

De evaluatie werd gebaseerd op een staal van 40 Belgische NGO partnerschappen over de periode 1998-2008. Alle NNGO’s in de steekproef ontvingen voor deze partnerschappen financiering van de Directoraat-generaal Ontwikkelingssamenwerking (DGOS) van de FOD Buitenlandse Zaken. De analyse omvatte een analyse van het algemene beleid en de praktijk van de betrokken actoren (NGO’s en DGOS). 31 daarvan werden bezocht op het terrein en 9 werden bestudeerd op basis van bestaande documentatie en een webbevraging.

De evaluatie werd uitgevoerd door een groep van internationale en nationale consultants.

2.2 Methodologie

De methodologie van de evaluatie werd zo uitgewerkt dat ze met drie belangrijke aandachtspunten kon rekening houden.13

Eerst en vooral diende de methodologie de grote diversiteit aan actoren, projecten, thema’s en contexten te omvatten. Deze uitdaging onderstreepte de nood aan een flexibel analysekader dat op een inductieve manier kon worden opgebouwd. Aangezien er bovendien weinig materiaal bestond over de CV aanpak bij NNGO’s, werden in een eerste fase de bestaande praktijken in kaart gebracht en werd dit als basis gebruikt om meer evaluatieve uitspraken te maken.

Een tweede uitdaging had te maken met het dynamisch en niet-lineair karakter van CV, waardoor er nood was aan een systemisch perspectief. De evaluatie vertrekt dus vanuit de assumptie dat capaciteitsontwikkeling van organisaties een endogeen, niet lineair en complex proces is dat beïnvloed wordt door interne en externe factoren, waar de steun via Belgische NGO’s er één van is.

Een derde uitdaging lag in het feit dat de evaluatie een periode van 10 jaar omvat (1998-2008) en dat documentatie minder volledig is hoe verder men teruggaat in de tijd. De

11 Baser H., Morgan P. (2008), Capacity, Change and Performance: Study Report; OECD/DAC

(2009), Inventory of Donor Approaches to Capacity Development: What We Are Learning.;

World Bank (2005), An Independent Review of World Bank Support to Capacity Building in

Africa. 12 Does Foreign Aid really Work?, Roger Riddell, 2007: ‘Indeed, of all the different ways that NGO-

aid is allocated and spent, least is known about the overall impact of capacity-building

initiatives, even though, ironically, some sort of capacity-building activity is undertaken by

more NGO’s than any other activity, and many undertake some form of capacity-building on an

almost continuous basis.’ 13 In sectie 2.4 worden deze en een aantal bijkomende methodologische uitdagingen meer in

detail besproken.

21

expliciete aandacht voor CV binnen de werking van de NNGO’s is bovendien eerder recent, waardoor er voor het eind van de jaren 90 ook minder secundair materiaal beschikbaar is. Dit werd deels opgevangen door via interviews en focusgroepen de praktijk over de jaren heen te reconstrueren.

De evaluatiemethodologie is geïnspireerd door het denken over effecten en causaliteit volgens het rimpelmodel.14 Een CV activiteit van een NNGO zet dus een aantal effecten op gang, die in eerste instantie effecten kunnen hebben bij de directe betrokkenen in de partnerorganisatie, en dan eventueel verder uitdeinen naar de hele organisatie en de begunstigden. De effectiviteit van de activiteit (‘de sterkte van de rimpel’) hangt af van vele interne en externe factoren. De evaluatie wil nagaan welke voorwaarden vervuld moeten zijn opdat Noordelijke NGO’s een effectieve bijdrage kunnen leveren aan de CV van partners. Omwille van het systemisch perspectief werd de voorkeur gegeven om de analyse te laten vertrekken vanuit de capaciteitsveranderingen van de partnerorganisatie (‘middle-up and –down aanpak’). Daarbij werd onderzocht welke factoren hebben bijgedragen aan de capaciteitsverandering bij de partner, inclusief activiteiten door externe actoren zoals NNGO’s (middle-down). Tenslotte wordt onderzocht hoe die veranderingen in de capaciteit al dan niet hebben bijgedragen tot een betere kwaliteit en effectiviteit van de partnerorganisatie (middle-up).

Tabel 1 geeft een synthese van de verschillende evaluatieactiviteiten en hun focus. Bij de dataverzameling was er aandacht voor (1) de middelen die werden aangebracht door de Belgische NGO’s (input zijde), (2) de ontwikkeling van capaciteit bij de partnerorganisaties en de rol van de NNGO’s daarbinnen, (3) de outputs en outcomes van de partnerorganisaties en, in zoverre daar uitspraken konden over gebeuren, (4) de impact die dit teweeg bracht bij de begunstigden. Daarnaast werd er data verzameld m.b.t. de partnerschapsrelaties tussen de NNGO’s en de Zuidelijke partners, en werd er gekeken naar de interne en externe omgeving waarbinnen de partners functioneerden.

De verschillende evaluatie- en dataverzamelingsactiviteiten worden in de volgende tabel meer in detail toegelicht.

14 Intrac (2010), Praxis Paper 23, p9: het rimpel (Engels: ripple) model gebruikt de analogie van

het smijten van een steen in een vijver en de uitdeinende maar afnemende rimpels die dit

veroorzaakt. De rimpel kan versterkt worden onderweg indien die samenkomt met andere

bestaande rimpels in het water.

22

Tabel 1 Overzicht van de evaluatieactiviteiten

Fase Evaluatieactiviteiten Instrumenten

Methodologische nota

- verkennende interviews bij DGOS en de Federaties

- analyse van DGOS databanken voor steekproefbepaling

- redactie methodologische nota - bespreking methodologische nota in

stuurgroep en met NNGO’s

- interviews

- documentenstudie

Documentaire fase - een korte literatuurstudie over de concepten CV en partnerschappen

- actualisatie en overleg over de steekproef en de betrokken NNGO’s

- dataverzameling over het beleid en de aanpak op het vlak van partnerschappen en CV van 21 NNGO’s

- data-analyse van het beleid en de aanpak van 21 NNGO’s m.b.t. partnerschappen en CV

- documentenverzameling en –analyse m.b.t. de 40 partnerschappen in de steekproef

- literatuurstudie

- interviews (individueel en in groep) aangevuld met een focusgroepsdiscussie over de concepten partnerschap en CV per NGO

- webbevraging: één web-bevraging over beleid van de NNGO’s en één webbevraging om info te bekomen over de geselecteerde partnerschappen

Terreinbezoeken Voorbereiding: - dataverzameling in België over

partnerschappen in steekproef - opstarten dataverzameling op terrein

m.b.t. outcome en impact Terreinbezoeken: - dataverzameling over

capaciteitsveranderingen bij de partner, outcome en impact, percepties over het partnerschap

- Landenrestituties in Zuiden en in België

- Analyse van 9 partnerschappen die niet bezocht werden in terreinfase

- interviews bij de NNGO’s en eerste dataverzameling door partnerorganisaties (MSC en/of webbevraging)

- interviews met personeel van de betrokken partner

- workshop: zelfevaluatie

- dataverzameling via most significant change, focusgroepen en/of webbevraging

- interviews (individueel en groep) met begunstigden en stakeholders

- documentenstudie - documentenstudie

Analyse en rapportage

- schrijven landenrapporten - analyse data van de verschillende

fases - redactie syntheserapport - bespreking syntheserapport met

stuurgroep en NGO’s

Seminarie - verspreiding van de bevindingen en aanbevelingen op basis van een seminarie

23

De methodologie die werd toegepast voor de verschillende fases staat beschreven in het methodologisch rapport en het rapport van de documentaire fase, en werd samengevat in de bijlagen van dit rapport (bijlage 2). We gaan hier in op enkele methodologische aspecten die in bovengenoemde rapporten uitgebreider aan bod komen.

2.2.1 Het evaluatiekader

De evaluatie werd opgehangen aan zeven evaluatievragen, opgedeeld in vier clusters met daarbij een onderscheid tussen (1) het beleid, (2) de aanpak en beheer, (3) de effectiviteit, (4) en de adaptiviteit. Elke evaluatievraag levert informatie aan voor het beoordelen van één of meerdere OESO/DAC criteria (relevantie, effectiviteit, efficiëntie, duurzaamheid en impact). In bijlage 2 wordt meer in detail aangegeven hoe de evaluatievragen zich verhouden tot de OESO/DAC criteria.

Tabel 2 Zeven evaluatievragen opgedeeld in vier clusters, met bijhorende beoordelingscriteria

Cluster 1: beleid en strategische keuzes

Evaluatievraag 1 – Welk beleid werd/wordt er door de NNGO’s en hun partners ontwikkeld m.b.t. partnerschappen en CV?

Beoordelingscriteria: − beleidsnotities bevatten een visie op CV en

partnerschappen − doelstellingen i.v.m. CV in partnerschappen zijn

relevant in het licht van de algemene doelstellingen van de betrokken partners in Noord en Zuid

− beleid m.b.t. CV in partnerschappen is resultaatsgericht

Evaluatievraag 2 – Welke strategische keuzes hebben de NNGO’s gemaakt i.v.m. de aanpak en methodes voor CV?

Beoordelingscriteria: − de interventiestrategieën m.b.t. steun aan CV zijn

onderbouwd door duidelijke methodologische keuzes

− de interventiestrategieën zijn mee geëvolueerd met de veranderende inzichten m.b.t. steun aan CV van partners

Cluster 2: aanpak en beheer van CV in partnerschappen

Evaluatievraag 3 – In welke mate worden beleidsprincipes en strategische keuzes i.v.m. CV in partnerschappen vertaald naar de interventies en de samenwerking met de partners?

Beoordelingscriteria: − het partnerbeleid van de NNGO’s is gebaseerd op

een professioneel identificatie- en selectieproces van partners

− de NNGO draagt op een relevante manier bij aan processen van CV bij de partners

− de NNGO beschikt over de nodige middelen en capaciteiten om processen van CV te ondersteunen

Evaluatievraag 4 – Hoe wordt het beheer van de partnerschapsrelatie ingevuld en hoe worden de processen van CV opgevolgd?

Beoordelingscriteria: − goed beheer van de partnerschapsrelatie − goed beheer van de steun aan CV in het kader van

de partnerschapsrelatie − beide partners besteden aandacht aan “leren in de

organisatie”

Cluster 3: effectiviteit van de steun aan CV in partnerschappen

Evaluatievraag 5 – Welke veranderingen m.b.t. de capaciteit van de partnerorganisaties kunnen worden vastgesteld?

Beoordelingscriteria: − er zijn indicaties voor versterking van de

capaciteiten van de partners − de resultaten van CV bij de partner zijn duurzaam

24

Evaluatievraag 6 – In welke mate is de partnerorganisatie beter in staat om haar ontwikkelingsdoelstellingen te realiseren (output en outcome niveau)?

Beoordelingscriteria: − veranderingen m.b.t. de outputs van de partner

n.a.v. processen van CV − de steun aan processen van CV heeft een invloed

gehad op de outcome van de partnerorganisatie – veranderingen op het niveau van de uiteindelijke begunstigden

Cluster 4: adaptieve capaciteit

Evaluatievraag 7 – In welke mate kunnen de betrokken actoren (Belgische NGO’s en DGOS) hun beleid en aanpak m.b.t. steun aan CV aanpassen aan de uitdagingen die zich stellen en rekening houdend met een veranderende context in Noord en Zuid?

Beoordelingscriteria: − adaptieve capaciteit van de Belgische NGO − adaptieve capaciteit van DGOS

2.2.2 40 partnerschappen in de steekproef

Op basis van de beschikbare gegevens in de databank van DGOS werden voor de 7 geselecteerde landen alle gefinancierde acties van NNGO’s en consortia van NNGO’s opgelijst. Voor de periode 1998-2008 leverde dit in totaal 1 173 acties op voor 80 NNGO’s en consortia. Uit die groep werden de NNGO’s gefilterd die in de periode 2005-2007 niet actief waren in een van de 7 landen. Dat leverde een nieuwe populatie van 55 NNGO’s en consortia op. Uit die lijst werden uiteindelijk op basis van specifieke criteria 21 NNGO’s en 40 partnerschappen15 geselecteerd (zie tabel 3). Bijlage 4 bevat een overzicht van de geselecteerde partnerschappen ingedeeld volgens de verschillende parameters van het selectieproces.

Tabel 3 Overzicht van de 21 NNGO’s en de 40 partnerschappen in de steekproef (meer details in bijlage)

Afkorting

NNGO

Volledige Naam

NNGO

Partnerorganisatie

(Terreinfase)

Partnerorganisatie

(enkel in docu-fase)

BD Broederlijk Delen − Cedep Ayllu (Peru) − ACAT (Zuid-Afrika) − DPA (Cambodja)

VE Vredeseilanden − Réseau WIMA (DRC) − SYDIP (DRC)

Oxfam – Sol Oxfam Solidariteit − TCOE (Zuid-Afrika) − C.CAWDU (Cambodja)

Volens Volens vzw − ANAG (Burkina Faso) − Bela Bela Welfare Society (ZA)

TRIAS TRIAS vzw − GARC (Zuid-Afrika), − Mbongwana (DRC)

− Cresol-Baser (Brazilië)

DMOS Dienst Missie en Ontwikkelings-samenwerking

− Surabi DO (Indië) − OFPROP (Peru)

− Bureau Salésien de Projets (DRC)

WSM Wereldsolidariteit-Solidarité Mondiale

− MOCC (DRC) − C.CAWDU (Cambodja)

− CFTUI (India)

15 Binnen elke gefinancierde actie werd in overleg met de NNGO het centraal partnerschap

geselecteerd.

25

Afkorting

NNGO

Volledige Naam

NNGO

Partnerorganisatie

(Terreinfase)

Partnerorganisatie

(enkel in docu-fase)

Fos Fonds voor Ontwikkelings-samenwerking

− CGTP-IESI (Peru) − ILRIG (Zuid-Afrika)

DA Damiaanactie − Min. Gezondheid in Delhi en TB Division State Health Society in Bihar (Indië)

− Min gezondheid, nat lepra en TBC programma’s (DRC)

DISOP DISOP vzw − Prorural (Peru) − ACOPAMEC (Brazilië)

VIC Vlaams Internatonaal Centrum

− BDD (DRC) − Favos de Mel (Brazilië)

− DACA (India)

11.11.11 11.11.11 koepel − Aprodeh (Peru) − Recic (DRC)

− Platforma DhESCA (Brazilië)

AADC Association pour l’Action de Développement Communautaire

− AHEAD (Cambodja)

ADG Aide au Développement Gembloux

− JEEP (DRC) − CWPD (Cambodia)

Autre Terre Autre Terre asbl − APIL (Burkina Faso)

Sos Layettes Sos Layettes Solidarité et Développement

− AMB (Burkina Faso)

PROTOS PROTOS vzw − PEHA (DRC)

DBA Défi Belgique Afrique − AMB (Burkina Faso)

CEMUBAC Centre Scientifique et Médical de l’Université Libre de Bruxelles pour ses activités de Coopération

− DPS Kirotshe (DRC)

EF Entraide et Fraternité − ADECOM (Indië)

SLCD Service Laïc de Coopération au Développement

− MMB (Burkina Faso)

2.2.3 Methodologische uitdagingen /kanttekeningen bij de opzet van de evaluatie

In de methodologische nota werden een aantal methodologische uitdagingen beschreven. We geven hier weer in welke mate deze beperkingen daadwerkelijk een rol hebben gespeeld tijdens de uitvoering van de evaluatie:

Aanwezigheid van sleutelfiguren in de lokale organisaties - Omdat de periode van evaluatie 10 jaar bestrijkt en de CSO sector in de meeste landen erg dynamisch is, gingen de evaluatoren ervan uit dat het niet evident zou zijn om de juiste respondenten terug te vinden. In de praktijk heeft dit echter geen grote problemen gesteld. In een meerderheid van de gevallen was er op managementniveau nog wel iemand aanwezig die vertrouwd was met de hele periode van de evaluatie. Daarnaast bleken vooral de

26

groepsactiviteiten (participatieve workshop) erg nuttig om de historiek van de organisaties te reconstrueren, en de evolutie van de capaciteit te analyseren.

Bewaarplicht van oude documenten – Over het algemeen konden de NNGO’s de voornaamste informatie bezorgen aan de evaluatoren. Voor meer gedetailleerde informatie (budgetten, personeelssituatie, enz.) was het in een aantal gevallen wel moeilijk om informatie te bekomen van meer dan 4 à 5 jaar terug.

Momentopname van CV bij partnerorganisaties – De modaliteiten van de evaluatie lieten slechts één doorlichting van elke organisatie toe tijdens de terreinmissie. Dit werd deels opgevangen door een historisch perspectief binnen te brengen in de CV workshop. De evolutie van de organisaties werd daarbij geëvalueerd over een periode van 10 jaar. Dit vroeg een intensieve inzet van de lokale organisatie tijdens de 3 dagen van het bezoek. Waar die inzet moeilijk te realiseren was, hebben de evaluatoren participatieve workshops met het voltallige team vervangen door interviews met individuen of kleinere groepen (bv. in Cambodja). Op die manier verkregen de evaluatoren een zo volledig mogelijk beeld van de partnerorganisatie. Wat betreft de methodieken voor dataverzameling, bleek de participatieve workshop over het algemeen de nodige bevindingen en inzichten op te leveren. Het uitwerken van het historisch perspectief van de organisatie bleek telkens geslaagd en werd ook sterk gewaardeerd door de lokale organisaties.

Partnerschapsoverstijgende analyse maken op basis van projecten in diverse sectoren en contexten – De analyse van CV in de partnerschappen was er niet op gericht om te komen tot bevindingen die in alle contexten zouden gelden. De logica van ‘wat werkt voor wie in welke context’ werd telkens opnieuw als uitgangspunt genomen. De crosscase analyse is in de praktijk in 3 stappen verlopen: (1) reconstructie van de interventielogica voor de CV ondersteuning per partnerschap, rekening houdend met de context, de toegepaste strategie en de verwachte uitkomst. Die werden vervolgens kritisch geanalyseerd per partnerschap en patronen werden geïdentificeerd door de team leaders; (2) bespreking van de eerste bevindingen van de crosscase analyse op een 2-daagse workshop met alle internationale consultants, (3) verwerking en verfijning van deze analyses voor het eindrapport, met nog twee bijkomende revisies door de internationale consultants.

Linken van interventies aan de vaststellingen/resultaten op het terrein – In de meeste gevallen was het niet mogelijk om directe causale verbanden vast te stellen tussen bijvoorbeeld een bepaalde CV actie en wijzigingen in de capaciteit van de partnerorganisatie of de outputs en outcomes van de organisatie. Dat heeft alles te maken met de vele interne en externe factoren die een invloed hebben op CV processen in organisaties. Bij geen enkel van de geanalyseerde partnerschappen troffen we bovendien nuttig secundair materiaal aan op impactniveau (bv. impactstudies met controlegroepen, of andere metingen met baseline gegevens). De evaluatie deed wel een inschatting van de waarschijnlijkheid dat bepaalde acties al dan niet hadden bijgedragen aan CV veranderingen en outcomes. Dat gebeurde op basis van de workshops op het terrein (waar er naar expliciete voorbeelden en argumentatie werd gevraagd voor verbanden die werden gesuggereerd), aangevuld met bewijsmateriaal uit M&E rapporten, en/of percepties van externe stakeholders.

Introductie van nieuwe evaluatiemethodologieën – Voor de terreinbezoeken werd een methodologie ontwikkeld die toeliet om processen van CV in kaart te brengen in lijn met de uitgangspunten van de evaluatie (zie 2.3). Daartoe werd onder meer een participatieve workshop georganiseerd met staf en management van de partnerorganisatie. In de workshop werd een kritische zelfevaluatie uitgevoerd van de processen van CV binnen de partnerorganisatie en van de externe steun aan deze processen. De evaluatie maakte daarbij gebruik van de techniek van de Wall of Wonder16 (in kaart brengen van de historiek van de organisatie) en het scoren van verschillende

16 Gebaseerd op Vaughn O’Halloran (ICA, 1995), en aangepast door Joep C. de Jong (JLS

International) in 2000, 2005 en 2007.

27

capaciteiten voor de belangrijkste periodes in het bestaan van de organisatie17. Deze methodiek werd zeer positief beoordeeld door de evaluatieteams en de partnerorganisaties. De evaluatie maakte ook gebruik van Most Significant Change (MSC18) voor de verzameling van materiaal op het niveau van de finale begunstigden. De toepassing steunde sterk op de inzet van de lokale consultants en de partnerorganisaties. Uiteindelijk werd de methode toegepast voor 18 partnerschappen waarvan de helft met behoorlijk resultaat (dit wil zeggen: dat de toepassing bruikbare informatie opleverde om een uitspraak te doen over de effecten op begunstigden). De methode werd niet voorgesteld aan organisaties die hiertoe geen veldwerkers konden vrijstellen (vb. vakbonden en advocacy en lobby organisaties). De organisaties die de techniek toepasten waren over het algemeen genomen tevreden over de kennismaking met deze nieuwe techniek. Tijdens de evaluatie bleek dat deze techniek enkel goed toegepast werd door organisaties met ervaring in monitoring en participatieve technieken. In alle bezoeken organiseerden de evaluatoren focusgroep gesprekken. Op deze focusgroep gesprekken werden de resultaten van MSC gevalideerd. Indien er niet gewerkt was met MSC werden klassieke focusgroepen georganiseerd. In Zuid-Afrika werd er ook via een webbevraging gewerkt omdat de betrokken partners op hun beurt aan CV deden van lokale organisaties, die het eenvoudigst per email konden bereikt worden.

Meten van capaciteitsversterking - Het in kaart brengen van processen van CV stelt een aantal methodologische uitdagingen. In de methodologie werd dit containerconcept uitgepakt door verschillende dimensies te belichten (zie 2.3). In de praktijk bleek het niet eenvoudig om meer gedetailleerde informatie op te vragen bij de partnerorganisaties omwille van een gebrek aan actuele data (CV wordt weinig gedocumenteerd), het dynamisch karakter van CV, maar ook omwille van het weinig tastbare karakter van sommige CV processen die zich afspelen bijvoorbeeld tijdens gewoon werkactiviteiten.

Documentaire studie van 9 partnerschappen19 - De analyse van de 9 partnerschappen die niet bezocht werden op het terrein gebeurde op basis van bestaande documentatie aangevuld met een emailbevraging of met telefonische interviews indien kritische informatie ontbrak. De bevindingen werden vervolgens vergeleken met de resultaten van de 31 partnerschappen van de terreinfase. Het is belangrijk om te signaleren dat deze analyse duidelijk minder gewicht heeft dan die van de 31 partnerschappen met terreinmissies. In veel gevallen waren de beschikbare secundaire data beperkt, en was er ook geen zicht op de percepties van de partners en de realiteit op het terrein.

Tabel 4 Overzicht van negen partnerschappen die niet bezocht werden tijdens de terreinfase

Land Partnerschap Type organisatie Doelgroep Kwaliteit van info

BRA Platforma DhESCA/11

netwerkorganisatie boeren, arbeiders, leerlingen, organisaties

goed

BRA ACOPAMEC/DISOP dienstverlenende org kinderen en jongeren zwak

17 Gebaseerd op Rick James (2005), ‘Quick and Dirty’ Evaluation of Capacity Building: Using

Participatory Exercises, Praxis Note 15, Intrac. 18 Most Significant Change is een participatieve methodologie die kwalitatieve informatie

verzamelt op het niveau van de begunstigden (outcome/impact). Er worden verhalen

opgetekend over veranderingen in de levensomstandigheden van begunstigden. Deze verhalen

worden vervolgens in groepen besproken om uiteindelijk te komen tot de keuze voor de meest

betekenisvolle verandering. Meer informatie bij Dart, J.J. & Davies, R.J. (2005) The Most

Significant Change User guide. Beschikbaar op http://www.clearhorizon.com.au. 19 Dit luik van de studie werd gecoördineerd door de teamleader van de evaluatie (HIVA), met

ondersteuning van HIVA medewerkers Bénédicte Fonteneau en Greet Van Dooren voor de

gegevensverzameling.

28

BRA Cresol-Baser/TRIAS coöperatief netwerk (boerenorg’s)

familiale boeren lid van krediet- & spaarcoöperaties

goed

BRA Favos Del Mel/VIC dienstverlenende org onderwijs

straatkinderen goed

CAM CWPD/ADG dienstverlenende org vrouwen en hun families, ihb kinderen

zwak

DRC bureau Salésien de Projets/DMOS

dienstverlenende org voor onderwijs

beroepsonderwijs goed

IND CFTUI/WSM vakbond arbeiders uit verschillende beroepssectoren

goed

IND DACA/VIC dienstverlenende org voor onderwijs

dalits gemeenschappen goed

ZA Bela Bela WS/Volens community based org HIV positieve mensen en hun families

zwak

2.3 Basisconcepten

In deze sectie introduceren we de voornaamste begrippen die we bij de evaluatie hanteren.

2.3.1 Capaciteit - capaciteitsversterking

Sinds enige tijd krijgt CV vernieuwde aandacht in het ontwikkelingsdiscours en dat vertaalt zich ook naar een groeiend aantal studies en evaluaties. De bevindingen van al dat studiemateriaal variëren, maar er lijkt zich stilaan een consensus af te tekenen over de bouwstenen van capaciteit en capaciteitsversterking. Uit die studies blijkt dat: − capaciteit zich via endogene processen van binnenuit ontwikkelt en daardoor niet van

buitenaf kan aangestuurd worden. Externe actoren kunnen wel de richting van verandering beïnvloeden;

− CV processen complexe, langdurige en continue processen zijn, die in essentie onafhankelijk verlopen van externe interventies maar er wel door beïnvloed kunnen worden. Ze starten niet met de komst van outsiders en eindigen ook niet met hun vertrek;

− capaciteit niet enkel gaat over het vermogen om ‘harde’ of technische individuele of collectieve vaardigheden te versterken maar ook dat het ‘zachte’ vaardigheden betreft zoals zelfzekerheid, legitimiteit, resilience (veerkracht), en het bekomen van een positieve organisatiecultuur.

Op basis daarvan wordt geargumenteerd dat CV een iteratief, niet lineair ontwikkelingsproces is dat door interne en externe factoren wordt beïnvloed (Lavergne, 2006). Voor de definitie van capaciteit en CV hanteren we de OECD-DAC definitie van 2006. Capaciteit wordt verstaan als de bekwaamheid van mensen, organisaties, en de samenleving in haar geheel om haar zaken op een succesvolle manier te beheren. Capaciteitsversterking is het proces waarbij mensen, organisaties en de samenleving in haar geheel, capaciteit over de tijd ontwikkelen, versterken, aanpassen en onderhouden. Met de evaluatie wordt er gekeken naar de ondersteuning van capaciteitsversterking, in dit geval door Belgische NGO’s bij hun partners in het Zuiden.

29

Core-capaciteiten Voor de analyse van CV vertrok de evaluatie in een eerste instantie vanuit de core-capaciteiten die door de lokale organisaties zelf werden geïdentificeerd. Die vormden de basis voor een zelfevaluatie, aangevuld met de beoordeling door externen. Voor de finale analyse werden de resultaten onderzocht met het nieuwe ECDPM kader20 voor CV. De vijf bouwstenen in dit kader staan opgesomd in tabel 5.

Tabel 5 Vijf core-capaciteiten van organisaties (ECDPM, 2008)

Core-capaciteiten Subbouwstenen

1. De capaciteit om zich in te zetten en te engageren

wilskracht, empowerment, motivatie, houding, zelfzekerheid

2. De capaciteit om technische-, dienstverlening- en logistieke opdrachten uit te voeren

de core-functies om het mandaat en de objectieven van de organisatie/netwerk uit te voeren

3. De capaciteit om relaties aan te gaan, en middelen en ondersteuning aan te trekken

beheren van relaties, het mobiliseren van middelen, netwerking, opbouwen van legitimiteit, bewegingsvrijheid beschermen

4. De capaciteit om zich aan te passen en te vernieuwen

leren, strategisch werken, aanpassings-vermogen, nieuwe rollen opnemen, omgaan met verandering

5. De capaciteit om coherentie en diversiteit in balans te houden

aanmoedigen van innovatie en stabiliteit, fragmentatie beheren, complexiteit managen, mix van capaciteiten in balans houden

Hoewel het conceptuele kader van ECDPM pas relatief recent werd uitgewerkt en het voorlopig nog slechts in een beperkt aantal contexten werd toegepast,21 waren er de volgende argumenten om het te gebruiken: (1) het omvat het nieuwe denken over complexiteit van CV van organisaties, (2) het kader is het resultaat van een lange studie met vooraanstaande onderzoekers en consultants met internationale erkenning, (3) het sluit aan bij andere gelijkaardige kaders (bv. door INTRAC en HIVA) en (4) een gelijkaardige evaluatieoefening die momenteel in Nederland loopt, maakt ook gebruik van het ECDPM kader, wat de vergelijkbaarheid van de gegevens verhoogt.

2.3.2 HRD – OD - ID

In de evaluatie werd er ook onderzocht op welk niveau de CV ondersteuning zich richt. Er werd een onderscheid gemaakt tussen de versterking (1) van individuele competenties van werknemers (Human Resource Development, HRD), (2) van de organisatie in haar geheel of delen ervan (Organisational Development, OD), en (3) van de positie van de organisatie t.o.v. haar omgeving (andere organisaties, structuren, juridisch en institutioneel kader) (Institutional Development, ID). De evaluatie verzamelde informatie over het onderwerp van de CV activiteiten per niveau (bvb. technische vorming, of OD op het vlak van personeelsbeleid) en over de gehanteerde werkvormen (bijvoorbeeld, HRD via workshops, of via on-the-job-training, of OD via aanpassen van organisatieprocessen

20 Baser H., Morgan P. (2008), Capacity, Change and Performance: Study Report. In dit rapport

wordt er gebruik gemaakt van de laatste omschrijving van de 5 bouwstenen van eind 2008. Die

verschilt in beperkte mate van de versie van begin 2008. 21 Onder meer door Baser H. (2009), The Law and Justice Sector Program (LJSP), Papua New

Guinea, An Experimental Approach to Monitoring Capacity and Capacity Development, The Case

of the Office of the Public Solicitor en bij een recente evaluatie voor het Ministerie van

Buitenlandse Zaken-Nederland (2009-2010): Evaluation of Dutch Support to Capacity

Development: Evidence Based Case Studies.

30

of investeringen in infrastructuur). Het analysekader dat werd gebruikt om informatie te verzamelen mbt HRD-OD-ID werd opgenomen in bijlage 2.

2.3.3 Downstream en upstream ondersteuning

Om de aard van de CV acties te analyseren bleek het nuttig te zijn om een onderscheid te maken tussen acties die downstream- en die upstream gericht zijn binnen de partnerorganisatie. Onder downstream verstaan we de versterking van de technische- en operationele implementatiecapaciteit (meestal via HRD, technische OD en in bepaalde gevallen ook met investeringen in infrastructuur). Anderzijds zijn er de CV interventies die zich richten op upstream processen bij de partnerorganisatie, m.a.w. het beleid, de strategie, visie en missie, het institutioneel kader, enz. (meestal via OD en ID). Afhankelijk van het type van partnerschap wordt er beduidend meer op een van de twee ingezet, wat toelaat om te beoordelen hoe gebalanceerd de CV ondersteuning werd uitgebouwd.

2.3.4 Zes routes van CV

De evaluatie kijkt ook naar het organisationele opzet (routes) van de CV acties van de NNGO’s. In de documentaire fase werden 6 verschillende routes geïdentificeerd, die in figuur 1 worden gevisualiseerd. De kleinste ellips geeft aan tot waar de controle van de Belgische NGO reikt. De actoren in de middelste cirkel (groen) zijn allemaal intermediaire organisaties die een rol kunnen spelen in verschillende routes van CV. Ze bevinden zich in de invloedsfeer van de NNGO, in die zin dat de NNGO kan beslissen om al dan niet via een bepaald kanaal te werken en dit kanaal ook te beïnvloeden. De finale begunstigden (de grootste cirkel) zitten nog verder weg van de NNGO en bevinden zich in de interessesfeer.

Figuur 1 Visualisatie van 6 routes van CV ondersteuning in de partnerschappen

Belgische NGO

Partner A

Finale begunstigden

Lokale CV provider

Partner B Organisaties in het

Noorden

5

6

Netwerken, .. 2 3

1

2 3

4

4 5

6

31

Een samenvatting van de zes routes staat hieronder. Concrete illustraties van elke route werden opgenomen in bijlage 2.

� Route 1: CV uitgevoerd door NNGO

� Route 2: CV uitgevoerd door lokale CV provider

� Route 3: CV door deelname aan thematische of sectoriële netwerken, allianties, platformen, conferenties

� Route 4: CV door peer-to-peer interactie met partnerorganisaties van de NNGO of andere organisaties in Zuiden

� Route 5: CV door interactie met gelijkaardige organisaties in Noorden of vormingen in het Noorden.

� Route 6: Partner organiseert eigen CV processen (zonder externe expertise)

2.3.5 Instrumentele en normatieve partnerschappen m.b.t. CV ondersteuning

In dit rapport delen we de partnerschappen in de steekproef in tussen wat omschreven wordt als ‘instrumentele’ en ‘normatieve’ partnerschappen m.b.t. CV ondersteuning.22 Met instrumentele partnerschappen op het vlak van CV, verwijzen we naar die partnerschappen waarbij het centrale doel van de CV gericht is op het verbeteren van de project- of programma implementatie, het behalen van de resultaten, of het beantwoorden van rekenschap (accountability) noden. Dit is in tegenstelling tot de normatieve partnerschappen waarbij de CV versterking het bereiken van sterke CSO organisaties in het Zuiden als doel op zich heeft. Hierbij wordt de intrinsieke waarde van het versterken van CSO actoren benadrukt, vooral met het oog op hun sociopolitieke rol in de samenleving en hun rol in het nastreven van structurele verandering.

2.4 Beleidskader inzake partnerschappen en capaciteitsversterking

In de volgende secties komt het Belgische beleidskader m.b.t. partnerschappen en CV aan bod, samen met het ontwikkelde kader over de regionale coördinatie van de NNGO acties op het terrein. De periode 1998-2008 omvat drie te onderscheiden financieringsperiodes – drie legale raamwerken voor de financiering van NNGO’s – van de Belgische overheid. Afhankelijk van de financieringsperiode waarin we ons situeren, nemen we een evolutie waar in de definitie, het belang en de regelgeving m.b.t. deze centrale concepten van de evaluatie. Deze veranderingen worden hieronder beschreven.

2.4.1 Partners en partnerschappen

Met het KB van 1991 definieerde de overheid striktere criteria door het stellen van eisen m.b.t. het professionalisme en ervaring van de NNGO’s, en maakte ze voor het eerst een onderscheid tussen project- en programmafinanciering. Die wijzigingen waren er ook op gericht om het aantal NNGO’s terug te brengen tot grotere en meer professionele eenheden. Als een gevolg van deze hervormingen organiseren een aantal NNGO’s zich in consortia. Met het KB van 18 juli 1997 werd de tweede hervorming van de cofinanciering van NNGO’s ingevoerd. Voordien werd in het wetgevende kader de term “project”

22 Er wordt benadrukt dat dit geen absolute of definitieve opdeling is maar in deze context enkel

wordt gebruikt om een duidelijker kader te geven aan sommige bevindingen. In de realiteit

bevinden de organisaties zich eerder op een continuüm tussen die twee ideaaltypes, en neigen

ze, afhankelijk van het aspect dat belicht wordt, meer naar de ene of de andere kant.

32

gebruikt ter verwijzing naar de samenwerkingsactiviteiten met lokale partners. In het KB van 1997 wordt dit vervangen door “de financiering van de partner”. Dit toont aan dat de rol van de lokale partner aan belang wint. Artikel 1.6 van het KB van 1997 beschrijft partnerschappen als: “Organisatie of instituut waarmee de NGO samenwerkt in het partnerland”. De definitie is voor ruime interpretatie vatbaar en wordt naar aanleiding van de hervorming van de subsidieregelgeving in het KB van 2006 verfijnd.

In België zijn de NNGO’s en DGOS in 2006 van start gegaan met het uitvoeren van een derde hervorming van de medefinanciering met de bedoeling om de kwaliteit van de niet-gouvernementele samenwerking te verbeteren. Een onafhankelijk bureau, PriceWaterhouseCoopers, voerde een audit uit van de NNGO’s op vier terreinen: hun financiële autonomie, hun financiële transparantie, hun projectbeheer en de doeltreffendheid van hun projecten. Een groot aantal NNGO’s kreeg een officiële erkenning, waardoor zij programma’s voor DGOS-medefinanciering kunnen indienen. Vervolgens dienden ze een strategisch kader voor zes jaar en een eerste driejarenprogramma voor te leggen. Deze hervorming kreeg vorm in de KB’s van 2005, 2006 en het MB van 2007. De screening oefening van PriceWaterhouseCoopers schoot deels haar doel voorbij toen bleek dat de administratie in totaal 58 NNGO’s een programma-erkenning gaf, veel meer dan oorspronkelijk de bedoeling was.

In het KB van 24 september 2006 over de subsidiëring van programma’s en projecten van erkende NNGO’s wordt onder Art 1.9 het begrip “partner” (partenaire) verder gespecifieerd: “een representatieve vereniging van de civiele maatschappij of een instelling van openbaar nut in het Zuiden, verbonden aan een NGO door een overeenkomst”. Volgens Art 11.5 en Art 18.6 dient de subsidieaanvraag bovendien ook een partnerovereenkomst te bevatten die de relatie formaliseert tussen de NNGO en haar partners. Volgens het MB van 30 mei 2007 Art 2 dient het strategisch kader van de NNGO die financiering wenst ook de keuzes m.b.t. de partnerprofielen te specifiëren.

De volgende jaren komt de vraag regelmatig op tafel of er nood is aan een verdere specifiëring van het begrip ‘partner’ in het kader van de NNGO-financiering, maar in een nota van 29 juni 2009 stelt het Paritair Overlegcomité tussen DGOS en de NNGO’s vast dat de definitie over de partners niet aangepast hoeft te worden. De NGO-federaties en DGOS blijken het eens zijn over de interpretatie ervan en ze delen de mening dat de regelgeving het concept “partner” voldoende specificeert: − het is een vereniging, geen privé-persoon; − het is een non-profit vereniging, of een bedrijf met sociaal oogmerk; − het is een vereniging in het Zuiden, geen vereniging in het Noorden; − het kan een instelling van openbaar nut zijn (bijvoorbeeld een lokaal bestuur); − het is een representatieve vereniging van de civiele maatschappij, waarbij het

representatief zijn bepaald wordt in relatie tot de civiele maatschappij, dat de volgende drie zaken inhoudt: − de vereniging steunt op en vertegenwoordigt een lokale maatschappelijke

inbedding of achterban in de partnerlanden; de beslissingsorganen zijn lokaal; − de vereniging is door haar doelstellingen en activiteiten maatschappelijk relevant

in de samenleving(en) in het Zuiden waar zij werkzaam is; − de vereniging maakt in partnerlanden deel uit van de civiele maatschappij of het

sociaal middenveld en wordt als zodanig beschouwd door andere verenigingen. − het is een vereniging waarvan de activiteiten gericht zijn op de verbetering van de

socio-economische levensomstandigheden van de achtergestelde bevolkingsgroepen in een perspectief van duurzame ontwikkeling;

− de partner vormt een verschillende eenheid ten opzichte van de Belgische NNGO. Dat is vervat in de notie partnerovereenkomst. Het gaat om twee voldoende verschillende entiteiten die de modaliteiten van hun samenwerking bepalen;

− Het gaat om een vereniging die contractbekwaam is: waarmee effectief een partner-overeenkomst kan afgesloten worden, en die dus in staat is om samen te werken en zich te houden aan de overeenkomst tot samenwerking, zo bijvoorbeeld inzake

bestedingstermijnen en financiële verantwoording.23

23 Bron: nota van het Paritair Overlegcomité, Het concept partner, juni 2009.

33

In dezelfde periode komt er ook een akkoord tussen de overheid en de NNGO’s over hoe het concept ‘partnerschap’ dient gezien te worden. Dit gebeurde naar aanleiding van het vernieuwde debat rond de doeltreffendheid van de NGO-samenwerking dat de minister van ontwikkelingssamenwerking opstartte in het voorjaar 2008, net na goedkeuring van de driejarige programma’s 2008-2010. Er werd een dialoog opgezet tussen de beleidscel van de Minister van Ontwikkelingssamenwerking, DGOS en de vertegenwoordigers van de NGO-overlegstructuren om concrete wederzijdse verbintenissen vast te leggen om de Belgische niet-gouvernementele samenwerking te verbeteren. Dit resulteerde in een akkoord tussen de Belgische NGO’s en de Minister van Ontwikkelingssamenwerking24. En kan gezien worden als een aanzet om een consensus te bereiken over de definitie van de doeltreffendheid van de hulp, over de verschillende rollen die de NNGO’s spelen en over de noodzaak voor specialisatie van NNGO’s op basis van de eigen specificiteit en comparatieve voordelen. De consultaties tussen de NNGO’s en de overheid vertaalden zich ook naar een drietal consensusnota’s die verder ingaan op verschillende elementen van dit akkoord, onder meer ook over het begrip partnerschap. De centrale elementen die naar voor worden geschoven als bouwstenen voor gebalanceerde partnerschappen zijn eigenaarschap, wederzijdse verantwoordelijkheid, transparantie en resultaatgericht beheer.

2.4.2 Regionale coördinatie

Verschillende NNGO’s werken met regionale kantoren. De invulling van de taken van deze regionale kantoren is geëvolueerd de laatste jaren, onder meer vertaald in een grotere rol m.b.t. CV. De evoluerende rol werd beschreven in het MB van 1998, en aangepast in 2001 namelijk in de artikels 3 en 9. De wetgever zag een dubbele mogelijke rol van een regionaal kantoor: enerzijds de coördinatie van activiteiten binnen uitzenden en partnerfinanciering; anderzijds het opvolgen van partnerrelaties in een land of een grotere regio.25

Artikel 3, §7 stelt: “Een erkende NGO kan, alleen of samen met andere NGO’s, een subsidie verkrijgen voor de regionale coördinatie van activiteiten van ‘uitzenden van personen’ en ‘partnerfinanciering’ en het opvolgen van de partnerrelaties in eenzelfde land of in een grotere regio. De verhouding tussen de kosten van de regionale coördinatie en de financiering van de te coördineren activiteiten moet worden verantwoord in het actieplan.

De subsidie voor de werkingskosten verbonden aan de regionale coördinatie van NGO-coöperanten wordt geregeld volgens artikel 9, 2°. Om te genieten van de subsidie moeten activiteiten van regionale coördinatie enkel voldoen aan de voorwaarde vermeld in § 1, 2° van dit artikel.”

In de huidige regelgeving (KB 2006 en MB 2007) wordt geen melding meer gemaakt van regionale coördinatie. Een vertegenwoordiger/vertegenwoordiging van de NGO in het Zuiden kan evenwel ter financiering worden aangeboden.

In het akkoord tussen de Minister van Ontwikkelingssamenwerking en de Belgische niet-gouvernementele organisaties wordt hierover het volgende geschreven. Artikel 2.2.6. bepaalt: “De NGO’s coördineren hun plaatselijke kantoren onderling en/of met hun

24 Akkoord tussen de Minister van Ontwikkelingssamenwerking en de Belgische niet-

gouvernementele ontwikkelingsorganisaties, 4 mei 2009 25 DGOS wilde dat de DGOS zendingen in 2009 meer aandacht zouden besteden aan de rol van de

lokale kantoren van de Belgische NGO’s. Het leek de administratie een interessante thema om

transversaal te bekijken doorheen diverse missies. De administratie wenste aanbevelingen te

formuleren over de mogelijkheden die het bijeenbrengen van menselijke, materiële en

financiële middelen door verschillende NGO’s en partners biedt. Er moet op dit moment nog

bekeken worden hoe die conclusies getrokken zullen worden. Hierover is overleg met de sector

aan de gang.

34

internationale netwerken. Hiertoe bevorderen de NGO-overlegstructuren de coördinatie van de Belgische NGO’s ter zake.”

2.4.3 Capaciteitsversterking

Zoals eerder gesteld, krijgt CV op internationaal vlak de laatste jaren een verhoogde aandacht als beleidsthema. Dat is onder meer zichtbaar in consensusverklaringen van de OECD/DAC donoren. De Verklaring van Parijs (2005) maakt melding van het belang van CV in het licht van het bereiken van ownership en duurzame ontwikkeling. En in de Accra Agenda for Action (2008) wordt CV nog explicieter opgenomen als een belangrijk aandachtspunt voor de internationale donoren. Deze ontwikkelingen sijpelden de laatste jaren ook door in het Belgische beleidskader. Toch is dat kader tot eind 2009 beperkter dan dat voor partnerschappen. Op legaal vlak, maakt de Wet Internationale Samenwerking van 1999 voor de eerste maal expliciet melding van het belang van CV. Het KB van 2006 legt eveneens de nadruk op het belang van CV. In Art. 2 wordt gesteld: “In het Zuidluik is een specifieke doelstelling direct of indirect gericht op de CV van de partners en/of de ondersteuning van hun activiteiten gericht op de verbetering van de socio-economische levensomstandigheden van de achtergestelde bevolkingsgroepen in een perspectief van duurzame ontwikkeling”. Volgens Art. 5.1 wordt een coöperant ingezet “om ter plaatse een programma of een project op te volgen of om een partner te versterken”. Er wordt daarbij verondersteld dat de coöperant wordt ingezet bij een partner, Art. 5.3: “Vooraleer de indienstneming van personeel bij een partner, tekent de NGO met de betrokken partner een partnerovereenkomst”.

In de context van de onderhandelingen over het nieuwe NGO akkoord tussen de overheid en de NNGO’s van 2009 komt CV tenslotte ook aan bod. De nota “De verschillende rollen van de NGO’s uit het Noorden” beschrijft de specifieke rol van de NNGO’s m.b.t. de versterking van de lokale ontwikkelingsactoren. Belgische NGO’s kunnen meewerken aan de capaciteitsopbouw van de organisaties uit de civiele samenleving in het Zuiden opdat zij hun eigen rol beter kunnen invullen.26 Steun aan capaciteitsopbouw wordt hierbij gekoppeld aan duurzaamheid. Onder de hoofding “eigenaarschap en afstemming” beloven de Belgische NGO’s in het nieuwe Akkoord tussen de NGO’s en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking om de landenanalyses die ze maken, beter af te stemmen op het partnerland en onder elkaar als ze in een zelfde land actief zijn. Ze verbinden zich ertoe hun rol als dienstverleners te verminderen ten voordele van hun rol als capaciteitsversterkers, met bijzondere aandacht voor de versterking van de kwaliteit van de beleidsbeïnvloeding.27

26 Uit: De verschillende rollen van de NGO’s uit het Noorden: consensusnota, april 2009. p. 3.

27 Art.2.1.2.: “De NGO’s leggen zich meer toe op de ontwikkeling van de capaciteiten van hun

partners. De interventies waarbij rechtstreeks goederen en diensten worden geleverd, zijn

beperkt tot (i) situaties waarin de doelgroepen zwak staan en er geen andere ondersteunende

(niet-)gouvernementele organisaties zijn, (ii) proefexperimenten die expliciet een

vernieuwende functie hebben, (iii) landen in conflict of kwetsbare landen, of (iv) noodsituaties.

De NGO’s passen in die gevallen de gezamenlijke charters van goede praktijken ter zake toe.”

Art. 2.1.3.: “De versterking van de capaciteiten van de civiele samenleving in haar functie van

‘waakhond’ en democratische controle krijgt bijzondere aandacht.”

Art. 2.1.4.: “Het uitzenden van coöperanten en de bijhorende modaliteiten worden

gerechtvaardigd en bepaald door een diepgaande denkoefening over de versterking van de

capaciteiten van de partners en het evenwicht in de partnerrelaties. Vanaf het volgende

strategisch kader en ten vroegste in 2014 zullen de NGO’s de coöperanten in dezelfde mate

mee financieren als de andere programma- en projectactiviteiten (20/80). Vanaf hun volgende

programma of project voorzien de NGO’s strategieën die hen de mogelijkheid bieden om die

doelstelling te halen.”

35

3 Bevindingen

3.1 Inleiding

Vervolgens beschrijven we de bevindingen volgens de vier clusters uit het evaluatiekader: − cluster 1: beleid en strategische keuzes; − cluster 2: aanpak en beheer van capaciteitsversterking in partnerschappen; − cluster 3: effectiviteit van capaciteitsversterking in partnerschappen; − cluster 4: adaptieve capaciteit van de NNGO’s en DGOS. De eerste cluster behandelt het beleid en de strategische keuzes van de NNGO’s op het vlak van partnerschappen en CV, en omvat evaluatievragen 1 en 2 van het evaluatiekader.

3.2 Cluster 1: beleid en strategische keuzes

Voordat we de resultaten van de case studies in de zes landen van deze evaluatie beschrijven, hernemen we kort de resultaten van de analyse van het beleid en strategische keuzes van de Belgische NGO’s m.b.t. partnerschappen en CV (zie rapport documentaire fase).

Evaluatievraag 1 analyseert welk beleid er door de Belgische NGO’s werd ontwikkeld m.b.t. partnerschappen en CV en welke grote lijnen we terugvinden in deze beleidsdocumenten. Evaluatievraag 2 analyseert welke strategische keuzes de Belgische NGO’s gemaakt hebben met betrekking tot de aanpak en methoden voor het ondersteunen van CV. Deze analyse heeft betrekking op de 21 Belgische NGO’s die deel uitmaakten van de documentaire fase van deze evaluatie.

3.2.1 Evaluatievraag 1 - Welk beleid werd/wordt er door de NNGO’s ontwikkeld m.b.t.

partnerschappen en capaciteitsversterking?

Hier beschrijven we de resultaten van de analyse van de beleidsdocumenten m.b.t. partnerschappen en daarna die m.b.t. CV.

BC 1.1 Beleidsnotities bevatten een visie op capaciteitsversterking en

partnerschappen

Types van partnerschappen

Om de partnerschappen tussen de Belgische NGO’s en hun partners te beschrijven (op basis van de verkregen informatie en de beleidsdocumenten van de NNGO’s) maken we

36

gebruik van twee typologieën van partnerrelaties die elkaar aanvullen, respectievelijk ontwikkeld door Alan Fowler (2000) en Mark Leach (1997).

Een eerste typologie, zoals voorgesteld door Fowler, legt het accent voornamelijk op het voorwerp van de partnerrelatie terwijl de tweede typologie vooral aandacht besteedt aan de voorwaarden en modaliteiten van de relatie tussen beide partijen.

Tabel 6 Typologie volgens Fowler en Leach

Voorwerp van de partnerrelatie (Fowler)

Modaliteiten van de partnerrelatie (Leach)

Partner: een engagement voor een lange termijnrelatie, gedeelde verantwoordelijk-heid voor het realiseren van de doelstellingen, wederkerige verplichtingen, gelijkheid, gelijke verdeling van macht

Institutional supporter: focus ligt op de partner als organisatie en haar capaciteit om programma’s op een effectieve en efficiënte manier uit te voeren

Programme supporter: focus op de uitvoering van een specifiek ontwikkelings-programma (sectoraal of thematisch programma)

Project funder: focus op de uitvoering van een specifiek project, beperkt in de tijd

Development ally: focus op een specifieke ontwikkelingsagenda of een specifieke doelstelling die beide partijen wensen te realiseren en hiervoor samenwerken binnen een afgelijnd tijdsbestek.

Mutual governance: De NNGO en de partner in het Zuiden hebben significante beslissingsmacht over of minstens een invloed op het beleid en strategie zowel op het niveau van het programma als op het niveau van de organisaties zelf.

Collaborative operations (gemeenschappelijk programma en gedeelde besluitvorming): de NNGO en de partner in het Zuiden delen de beslissingsbevoegdheid over de planning en de uitvoering van een gemeenschappelijk programma, uitgevoerd door de partner in het Zuiden en financieel en technisch ondersteund door de NGO in het Noorden.

Visionary Patronage (gedeelde visie en doelstellingen): de NGO in het Noorden en de partner in het Zuiden delen een gemeenschappelijke visie met betrekking tot ontwikkeling en onderschrijven dezelfde doelstellingen, resultaten en methoden voor rapportering met betrekking tot een interventie die de partner in het Zuiden uitvoert met financiële of andere ondersteuning van de NGO in het Noorden.

Spin-off NGO’s: een partner in het Zuiden die officieel afhankelijk is van de steun van de NGO in het Noorden (een afhankelijke franchise); of een partnerorganisatie in het Zuiden, opgericht door de NNGO, waarvan verwacht wordt dat ze op termijn onafhankelijk wordt (operationeel en financieel).

Dependant franchising: de partner in het Zuiden die, officieel onafhankelijk van de NNGO, zich opstelt als een veldkantoor voor een NNGO die haar technische en financiële ondersteuning biedt.

Contracting: een partner in het Zuiden voert een duidelijk afgebakende opdracht uit die betaald wordt door de NNGO, en waarvan de referentietermen zijn vastgelegd door de NNGO.

We kunnen de Belgische NGO’s uit de documentaire fase onderbrengen in deze twee typologieën. De meerderheid van de NNGO’s heeft partnerrelaties waarin ze de rol opnemen van “ programme supporter ’ of ‘institutional supporter’ (Fowler), gebaseerd op een ‘visionary patronage’ of ‘collaborative operations’ (Leach). Dit wordt bevestigd door de selectiecriteria van de NNGO’s waarbij gemeenschappelijke missie, visie, waarden, doelstellingen, thema’s en soort partner centraal staan, en deze NNGO’s ondersteunen vooral bestaande programma’s bij hun partners in het Zuiden.

37

Tabel 7 Situering van de 21 Belgische NGO’s uit de steekproef volgens de typologieën van Fowler (2000) en Leach (1997)

Typologie Fowler

Develop-ment ally

Project funder

Programme supporter

Institutional supporter

Partner

Contracting AADC SOS Layettes

Dependent franchising

Spin-off NGO’s

Collaborative operations

(Joint programmes and theoretical joint decision making)

- VIC - DBA - ADG

- Oxfam Sol (1)

- Volens - TRIAS - Damiaanactie - SLCD

- FOS (2) - Volens - VE (1) - DMOS (2)

- CEMUBAC - DISOP - PROTOS

TRIAS (1)

Visionary patronage

(shared vision and goals)

- DISOP - ADG - DMOS

- Oxfam Sol (2)

- BD (1) - EF (1)

- FOS (1) - VE (2) - 11.11.11 - BD (2) - EF (2) - DMOS (1)

- WSM (1) - Autre Terre

WSM (2)

Typologie Leach

Mutual governance

- FOS (3) TRIAS (2)

We vinden weinig NNGO’s terug waarbij er sprake is van “partner” volgens de definitie van Alan Fowler, een authentiek partnerschap gekenmerkt door wederkerigheid of door “mutual governance” (mutual governance wil zeggen dat de partner in het Zuiden niet alleen inspraak heeft in het gemeenschappelijke programma dat uitgevoerd wordt maar ook inspraak heeft in het beleid van de NNGO). Enkele NNGO’s (Trias, WSM) evolueren naar dit type partnerrelatie maar de bevraagde NNGO’s geven aan dat een echte wederkerige partnerrelatie belemmerd wordt door de financiële relatie die de partnerrelatie kenmerkt.

38

De helft van de bestudeerde NNGO’s geeft aan dat ze « core funding28 » van hun partners voorzien. We vinden echter alleen in de beleidsdocumenten van FOS en DMOS indicaties van reële core funding. Dit verschilt erg van de situatie in Nederland waar de grotere NGO’s veel van hun partners met core funding ondersteunen.

Visie op vlak van capaciteitsversterking

Uit de beleidsdocumenten van de NNGO’s blijkt dat ze in het algemeen aandacht besteden aan CV in hun partnerrelaties maar dat slechts in beperkte mate vertalen naar concrete beleidslijnen en strategieën. Van de 21 bestudeerde NNGO’s waren er over het algemeen meer beleidsdocumenten beschikbaar met betrekking tot hun partnerwerking dan over CV. Ongeveer de helft van de NNGO’s, meer specifiek de grotere NNGO’s en sommige technisch gespecialiseerde NNGO’s (zoals Protos) kunnen verwijzen naar beleidsnotities m.b.t. partnerrelaties en hebben deze aan de evaluatoren bezorgd. De andere NNGO’s beschikken niet over aparte beleidsdocumenten maar verwijzen naar stukken in de dossiers die opgemaakt werden voor DGOS (logische kaders, programma aanvragen, e.d.). Met betrekking tot CV blijken 8 NNGO’s uit de documentaire fase (FOS, Broederlijk Delen, Volens, DMOS, Vredeseilanden, Trias, Protos, DISOP) te beschikken over aparte beleidsdocumenten die de visie, concepten en strategieën beschrijven m.b.t. de rol van CV in partnerschapsrelaties.

De documentaire studie identificeerde verschillende tendensen in de strategische keuzes van de NNGO’s. We zien bij een aantal NNGO’s bijvoorbeeld een tendens om minder te investeren in strikt bilaterale relaties (1 op 1) en te evolueren naar meer complexe vormen van samenwerking met meerdere stakeholders. Dit gebeurt bijvoorbeeld in de vorm van een multi-actorenbenadering29. Deze evolutie werd ook gestimuleerd vanuit het beleid van DGOS naar de NNGO’s vanaf 1998, vooral via de beoordelingscriteria waarbij er ook werd gekeken naar de sterkte van het programma op het vlak van het multi-actoren beleid. Een aantal NNGO’s hebben dit opgepikt en proberen, in een eerste fase, de interactie tussen hun bestaande partners te verhogen door ze samen te brengen rond bepaalde globale thema’s (decent work, gender,..) zoals bijvoorbeeld Volens, Broederlijk Delen, WSM, FOS en 11.11.11. Hierin herkennen we eerder een programma-aanpak vanuit het perspectief van de NNGO. Enkele NNGO’s (PROTOS, TRIAS, en Vredeseilanden) hebben meer resoluut voor een multi-actoren aanpak gekozen, en werken daarbij met erg diverse stakeholders, gaande van lokale NGO’s, overheidsactoren, en private actoren rond een lokaal thema dat deze organisaties verbindt (koffie, water, ...). Dit is een programma-aanpak vanuit het perspectief van de zuidelijke partnerorganisaties. Bepaalde contexten blijken zich meer te lenen voor deze aanpak dan andere. Zo past TRIAS haar “Local Economic Development” (LED) aanpak en PROTOS haar multi-actoren benadering niet volledig toe in DR Congo omdat de lokale overheid als te zwak wordt ervaren.

28 “Core-funding” verwijst naar basisfinanciering die de administratieve en organisationele kosten

dekt, naast de klassieke kosten gelinkt aan de uitvoering van programma’s. “Core funding” is

een financiering die de organisatie toelaat om de eigen programma’s uit te voeren met een

behoorlijke vrijheidsgraad. Deze vorm van financiering is het tegenovergestelde van de

financiering die zich beperkt tot de financiering van project- of programmakosten. In dit laatste

geval krijgen organisaties de toestemming om een deel van hun administratieve kosten

gekoppeld aan een programma vrij te gebruiken, maar volgens strikte regels van wat kan en

niet kan. Men kan dus een duidelijk onderscheid maken tussen financiering van projecten of

programma’s enerzijds en core funding anderzijds in termen van autonomie van de organisatie

over de besteding van hun middelen. 29 Een multi-stakeholder of multi-actor benadering “omvat het idee om verschillende stakeholders

(actors) samen te brengen die een belang/interesse hebben in een bepaalde probleemsituatie

en hen te betrekken in processen van dialoog en collectief leren die innovatie, besluitvorming

en actie verbeteren.” (Facilitating Complex Multi-Stakeholder Processes: A Societal Learning

Perspective, Jim Woodhill, 2007 (Working document))

39

De NNGO’s zijn ook meer en meer aandacht gaan geven aan advocacy en lobby. En enkele NNGO’s kiezen expliciet niet meer voor dienstverlenende organisatie als partner en verkiezen een samenwerking met ledenorganisaties.

Uit de lezing van de beleidsdocumenten blijkt duidelijk een evolutie van een projectbenadering naar een programmabenadering. Dit vertaalt zich in een grotere coherentie in het partnerbeleid (vb. vermindering van het aantal partners bij Broederlijk Delen of een betere afbakening van het partnerprofiel bij DMOS/COMIDE). De invloed van de richtlijnen van DGOS laten zich duidelijk voelen. Maar ook hier zien we verschillen tussen de NNGO’s. Enkele NNGO’s zoeken eerder naar thematische coherentie in hun programma’s en partners worden in functie hiervan geselecteerd. Andere NNGO’s vertrekken eerder van de lokale noden en streven naar een thematische of geografische coherentie op lokaal vlak. Er wordt ook groeiend belang gehecht aan het zoeken van partners die dichtbij de begunstigden staan (vb. via basisorganisaties) en aan de politieke agenda in de partnerrelatie in functie van het advocacy en lobby werk.

Beleid m.b.t. capaciteitsversterking

De meeste NNGO’s benadrukken dat CV tot de kern van hun werking behoort en bijna alle NNGO’s stellen dat ze een bijdrage leveren aan de organisatieversterking van hun partners. Deze aanpak is eerder een impliciete aanpak van CV. Slechts 9 NNGO’s hebben een expliciet beleid ontwikkeld met betrekking tot CV (DMOS, DamiaanActie, CEMUBAC, DISOP, TRIAS, Vredeseilanden, PROTOS, Autre Terre, FOS).

De ontvangers van CV zijn erg divers, lopende van basisorganisaties en ledenorganisaties (boerenorganisaties, koepelorganisaties, vakbonden en andere sociale bewegingen) tot dienstverlenende organisaties (training providers, microfinancieringsorganisaties, …), lokale overheden en verschillende types van NGO’s.

De NNGO’s hebben een aantal evoluties gesignaleerd inzake hun beleid ten aanzien van CV (of eerder van de praktijk gezien er weinig sprake is van expliciet beleid). We kunnen deze niet veralgemenen voor het geheel van de NNGO’s uit de documentaire fase. In de volgende tabel geven we een overzicht.

Tabel 8 : Domeinen van evolutie m.b.t. het beleid van CV van de Belgische NGO’s

Domeinen van evolutie

m.b.t. CV

Voorbeelden van de praktijk van de bevraagde

NNGO’s

Aanpassing in de gehanteerde werkvormen

− Groeiend belang van organisatieontwikkeling: vb. FOS; − Van organisatieontwikkeling naar business

development en institutionele ontwikkeling: vb. Vredeseilanden;

− Focus op gedragsverandering bij partners: vb. Vredeseilanden;

− Meer aandacht voor netwerking en linken met België: vb. WSM, Trias;

− Introductie van de thematische benadering: vb. WSM; − Meer aandacht voor complementariteit en afstemming:

vb. Damiaanactie; − Meer aandacht voor advocacy en lobby:vb. Trias.

Instrumenten en methoden

− Gebruik van « participatorische strategische planning: DMOS;

− Opvolging van de 5 core capabilities (ECDPM) bij partners: vb. Oxfam Solidariteit;

− Betere partnerselectie en partnerwerking: ADG; − Introductie PCM: vb. DISOP; − Meer systematiek:vb. SLCD.

40

Wijzigingen in het organisatieopzet

− Regionale kantoren: vb. Broederlijk Delen ; − Samenwerken in acties: vb. Volens ; − Gebruik maken van ontwikkelingsbureaus: vb. DMOS ; − Integratie van de zuiddienst in de beleidsdienst vb.

11.11.11.

Soorten partners

− Meer basisorganisaties, minder dienstverlenende organisaties: vb. Vredeseilanden, Trias ;

− Werken op drie verschillende niveaus (incl. lokale overheden): vb. Protos.

Principes en waarden

− Streven naar evenwaardige partnerschappen : vb. Trias, Oxfam Solidariteit.

Meer nadruk op monitoring en supervisie

− Vb. Entraide et Fraternité.

Evolutie met betrekking tot het regelgevend kader van DGOS m.b.t. CV en partnerschappen

In de inleiding beschreven we al dat CV reeds gedurende langere tijd een transversaal aandachtspunt is van de Belgische ontwikkelingssamenwerking maar de nodige concrete strategieën en opvolgingsmechanismen lijken te ontbreken bij de implementatie van dat beleid. Hoewel men op beleidsniveau het belang van CV voortdurend benadrukt, lijkt de administratie voorlopig problemen te hebben om dit beleid te vertalen naar concrete strategieën en acties. Er bestaan bijvoorbeeld tot op heden geen beleidsdocumenten die een invulling proberen te geven aan hoe DGOS de NNGO’s kan aansturen, opvolgen of ondersteunen m.b.t. CV. Uit de groepsgesprekken met de NGO dossierbeheerders van DGOS bleek ook dat de capaciteit en expertise op DGOS beperkt is m.b.t. dit thema. De dossierbeheerders vinden het moeilijk om op basis van de M&E rapporten of evaluaties een beeld te krijgen van de evolutie van de capaciteit van de partners van de Belgische NGO’s. De evaluatierapporten en monitoringverslagen geven volgens de dossierbeheerders onvoldoende informatie om een uitspraak te kunnen doen over de resultaten: het gaat vaak om outputgerichte indicatoren (aantal mensen getraind, deelnemers aan een workshop) en er worden geen goede kwalitatieve indicatoren geformuleerd. Volgens de dossierbeheerders zouden de NNGO’s meer moeite moeten doen om goede indicatoren te vinden die ook de link met de doelgroep verduidelijken (focusgroep, mei 2009). Er worden bij de dossierbeheerders ook vragen gesteld over de finaliteit van al de acties van de NGO’s m.b.t. CV. Ook de evaluatiedienst van DGOS geeft aan dat het moeilijk is om uit de huidige evaluaties conclusies te trekken over partnerschappen en CV en/of de meerwaarde van de indirecte samenwerking.

BC 1.2 Doelstellingen i.v.m. capaciteitsversterking in partnerschappen zijn relevant in het licht van de algemene doelstellingen van de betrokken partners

In de literatuur m.b.t. CV maakt men meestal een onderscheid tussen NNGO’s met een functionele aanpak voor CV en zij die de intrinsieke waarde van CV benadrukken (Intrac, 2007). De functionele benadering is gefocust op het programma of de acties die gezamenlijk worden uitgevoerd door de NGO en haar partner in het Zuiden. CV wordt dan gezien als een middel om de doelstellingen te realiseren en vertaalt zich dikwijls in een versterking van louter administratieve aspecten (opstellen van narratieve en financiële rapporten, versterking van de boekhouding, werken met logische kaders, enz.). De intrinsieke benadering gaat verder dan het versterken van capaciteiten om gezamenlijke activiteiten goed uit te voeren. Het gaat om de versterking op zich van de

41

partners, waarbij men argumenteert dat sterke civiele maatschappij actoren nodig zijn voor de ontwikkeling van het land.

Een grote groep van de NNGO’s (17 op 21) uit onze steekproef stelt erg duidelijk dat CV hoofdzakelijk een middel is om de uiteindelijke doelstellingen te realiseren: verhoging van het inkomen van de boeren, een beter waterbeheer, betere bestrijding van lepra, kwaliteit en toegang tot onderwijs. Dat de partners vooral een schakel zijn om de doelgroep te bereiken wordt soms zelf benadrukt in het gehanteerde taalgebruik, zoals bij Broederlijk Delen, die het heeft over een doelgroepgerichte partnerwerking. Een functionele benadering van CV vertaalt zich dikwijls in activiteiten die de absorptiecapaciteit van de partners proberen te verhogen (training in PCM, financieel beheer, project management, enz.) vooral met het oog op een succesvol beheer van de middelen die de Belgische NGO aanbrengt.

De NNGO’s die we kunnen kwalificeren als NNGO’s met « normatieve » partnerschappen (WSM, Oxfam Solidariteit, FOS, 11.11.11) benadrukken in hun antwoorden meer de intrinsieke waarde van sterke partnerorganisaties in het Zuiden. Deze NNGO’s verwezen naar het belang van CV voor de verhoging van de autonomie van de organisaties in het Zuiden. De verschillen in aanpak vertalen zich ook naar het profiel van de partners, waarbij dienstverlenende organisaties over het algemeen eerder functioneel benaderd worden en ledenorganisaties eerder omwille van hun intrinsieke waarde versterkt worden.

BC 1.3 Beleid m.b.t. capaciteitsversterking in partnerschappen is resultaatsgericht

Via de webbevraging gaf de meerderheid van de NNGO’s (14 op 19)30 aan dat ze aparte resultaatsgebieden hebben voor CV. De resultaten van de interviews tonen echter aan dat de steun aan CV door de meerderheid van de NNGO’s eerder beschouwd wordt als een impliciete strategie. De interviews bevestigen dat minder dan de helft van de NGO’s expliciete doelstellingen m.b.t. CV hebben geformuleerd. Van die groep zijn er slecht 8 NNGO’s die stellen dat ze afzonderlijke budgetlijnen hebben voor CV die gekoppeld zijn aan specifieke doelstellingen en resultaten.

3.2.2 Evaluatievraag 2 - Welke strategische keuzes hebben de NGO’s gemaakt i.v.m. de

aanpak en methodes voor steun aan capaciteitsversterking?

BC 2.1 De interventiestrategieën m.b.t. steun aan capaciteitsversterking zijn onderbouwd dor duidelijke methodologische keuzes

Vervolgens beschrijven we de verschillende strategische keuzes die we hebben kunnen terugvinden in de documenten van de NNGO’s.

Verschillende actoren betrokken in CV

We identificeerden zes routes die de verschillende strategieën van de NNGO’s op het vlak van CV beschrijven (zie hoofdstuk 1).

Tabel 9 Beschrijving van 6 routes van CV ondersteuning

Route Voorbeelden

Route 1

CV uitgevoerd door NNGO Alle NGO’s

Route 2

CV uitgevoerd door lokale CV Alle NGO’s

30 Twee NNGO’s hebben deze vragen niet ingevuld in de webbevraging.

42

provider

Route 3

CV door deelname aan thematische of sectoriële netwerken, allianties, platformen, conferenties

Broederlijk Delen, FOS, WSM, Vredeseilanden, 11.11.11, Entraide et Fraternité, Oxfam Solidariteit, Trias, Protos

Route 4

CV door peer-to-peer interactie met partnerorganisaties van de NNGO of andere organisaties in Zuiden

Broederlijk Delen, FOS, WSM, Vredeseilanden, 11.11.11, Entraide et Fraternité, Oxfam Solidariteit, Trias, Damiaanactie, Protos, Volens

Route 5

CV door interactie met gelijkaardige organisaties in Noorden of vormingen in het Noorden.

FOS, WSM, Vredeseilanden, 11.11.11, Oxfam Solidariteit, Trias

Route 6

Partner organiseert eigen CV processen (zonder externe expertise)

Verschillende voorbeelden in de terreinbezoeken (zie verder)

Op basis van de interviews met de NNGO’s en de documentstudie kunnen we het volgende vaststellen (zie ook BC 3.2).

Route 1 wordt door alle NNGO’s gebruikt voor CV. Enkele NNGO’s zoals Vredeseilanden, TRIAS, 11.11.11, DISOP et Oxfam Solidariteit, gebruiken deze route echter in mindere mate dan andere NNGO’s, waarbij we een evolutie zien t.o.v. de praktijk uit het verleden.

De route 2 waarbij men vooral beroep doet op nationale of regionale experts uit het Zuiden voor steun aan CV wordt eveneens veelvuldig gebruikt door alle NNGO’s en toont zonder twijfel de stijgende beschikbaarheid van experts in het Zuiden.

Het verbinden van partners met (sectorale) netwerken, allianties of coalities (route 3) ter ondersteuning van CV is een route die voornamelijk gebruikt wordt door NNGO’s met een sterke politieke oriëntatie (FOS, WSM, Vredeseilanden, 11.11.11, Entraide et Fraternité, Oxfam Solidariteit, Broederlijk Delen) of specifiek technische NNGO’s (Trias voor micro financiering, Protos voor water).

CV door “peer-to-peer” interactie of het verbinden van gelijkaardige organisaties in het Zuiden – en dan voornamelijk het verbinden van partners van eenzelfde NNGO – wordt vooral gebruikt door normatieve NNGO’s (FOS, Broederlijk Delen, Vredeseilanden, Oxfam Solidariteit, 11.11.11, Entraide et Fraternité) en technisch gespecialiseerde NNGO’s (Damiaanactie, Trias, Protos). Voor één NNGO (Volens) is deze route, in het bijzonder het verbinden van haar partners in eenzelfde land, de belangrijkste strategie voor CV.

Tenslotte zien we voor route 5 dat voornamelijk normatieve NNGO’s (FOS, WSM, Vredeseilanden, Trias, 11.11.11, Oxfam Solidariteit) de interactie tussen organisaties in het Noorden en organisaties in het Zuiden stimuleren.

Uit deze analyses blijkt een sterke tendens om capaciteit te versterken van partners in het Zuiden via directe interventies van de Belgische NGO’s. Maar we zien eveneens een tendens om de routes voor CV te diversifiëren en meer actoren (uit het Noorden en het Zuiden) bij CV te betrekken, meer bepaald rond bepaalde nationale, regionale of internationale problemen of thema’s. We vinden deze aanpak echter niet altijd expliciet beschreven in het beleid van de Belgische NGO’s. De diversiteit in aanpak hebben we kunnen vaststellen tijdens onze terreinbezoeken (zie BC 3.2).

Aanbod- versus vraaggestuurde CV

Bij het ontwerpen van interventies op het vlak van CV opteerden veel NNGO’s in het verleden voor een aanbodgestuurde aanpak. Daarbij bood de NNGO aan haar partners

43

bepaalde modules of vormingen aan die dan werden gegeven door de eigen coöperanten van de NNGO of door lokale dienstverlenende NGO’s in de landen in het Zuiden. Die aanpak wordt nog steeds gevolgd door verschillende NNGO’s, vooral voor transversale aandachtspunten bv. gender (WSM, Entraide et Fraternité, FOS, 11.11.11) of voor project management (Entraide et Fraternité, DMOS, Volens en DISOP).

Langs de andere kant stellen we bij verschillende NNGO’s vast dat er beleidsintenties zijn om de vraagzijde voor CV te stimuleren. Een aantal NNGO’s (Vredeseilanden, Entraide et Fraternité, Broederlijk Delen en in bepaalde mate ook Trias) zijn bijvoorbeeld met de jaren afgestapt van het structureel ondersteunen van Zuidelijke NGO’s zonder achterban (dienstverlenende NGO’s) en zetten deze dienstverlenende NGO’s meer en meer functioneel of instrumenteel in ter ondersteuning van basisorganisaties (bv. boerenorganisaties). Deze verschuiving houdt ook in dat de geldstromen nu rechtstreeks naar de basisorganisaties gaan, die dan op vraaggestuurde manier expertise of begeleiding kunnen aantrekken van dienstverlenende NGO’s.

Sterke focus op vorming en training

Uit de analyse van de 40 partnerschappen en de interviews met de Belgische NGO’s blijkt dat training en workshops nog steeds de belangrijkste component zijn van hun activiteiten op het vlak van CV. Het lijkt erop dat andere instrumenten zoals organisatieversterking (OD) en institutionele versterking (ID) via bijvoorbeeld de doorlichting van organisatieprocedures, uitwisselingen, coaching of mentoring, en actieonderzoek veel minder gebruikt worden.

BC 2.2 De interventiestrategieën zijn mee geëvolueerd met de veranderende

inzichten m.b.t. steun aan capaciteitsversterking van partners (zie ook evaluatievraag 7).

We hebben bij de bestudeerde NNGO’s geen grote veranderingen kunnen vaststellen in de interventiestrategieën voor CV van de partners (op enkele uitzonderingen na). Dit beoordelingscriterium wordt verder in detail uitgewerkt onder evaluatievraag 7.

Conclusies cluster 1

Wat betreft de cluster rond beleid en strategieën inzake partnerschappen en CV kunnen we vaststellen dat de NNGO’s beschikken over beleidsdocumenten die een visie op partnerschap en CV bevatten maar deze beleidsuitgangspunten worden niet altijd omgezet naar specifieke strategieën. De zoektocht naar meer coherentie in de partnerwerking (zowel op lokaal niveau als thematisch) lijkt het meest concrete resultaat te zijn van de evolutie van projectbenadering naar een programmatische aanpak. In de partnerschappen nemen de NNGO’s vooral de rol op van een “programme supporter”, gebaseerd op een “visionary patronage” of het gezamenlijk uitvoeren van activiteiten. Wat betreft type partnerrelaties vinden we geen vormen terug van een partnerrelatie waarbij de partner “in onderaanneming” op basis van een contract activiteiten uitvoert of van “mutual governance” waarbij de partners op gelijkwaardige basis wederzijdse invloed kunnen uitoefen op elkaars beleid en praktijk.

Voor DGOS vinden we een gelijkaardige situatie als voor de NNGO’s: een sterke beleidsmatige nadruk op CV maar het ontbreken van instrumenten voor de administratie om de inspanningen van de Belgische NGO’s op het vlak van CV te kunnen beoordelen.

De NNGO’s hanteren een aanpak voor CV die eerder instrumenteel is (met nadruk op het uitvoeren van activiteiten) dan intrinsiek in die zin dat CV van partners een doel op zich is. Vaak worden deze beide aanpakken echter gecombineerd. Vervolgens hebben we kunnen vaststellen dat de steun aan CV meestal een directe steun betreft van de Belgische NGO aan de partner in het Zuiden. Maar we zien ook een tendens naar een grotere verscheidenheid aan actoren die betrokken worden in CV. In de volgende evaluatievragen gaan we na hoe deze vaststellingen uit de documentaire fase vertaald worden naar de praktijk.

44

3.3 Cluster 2: aanpak en beheer van capaciteitsversterking in partnerschappen

Bij de vorige cluster kwamen we tot het besluit dat er een brede consensus is bij de NNGO’s en bij DGOS dat CV van de partners belangrijk is. Langs de andere kant bleek dat het beleid m.b.t. CV weinig gearticuleerd is bij een ruime meerderheid van diezelfde actoren. De analyse baseerde zich hoofdzakelijk op materiaal dat werd verzameld op het hoofdkantoor van de NNGO’s (interviews, focusgroepen, webbevraging, documentstudie). Bij cluster 2 kijken we naar de praktijk op het terrein aan de hand van de evaluatie van 31 partnerschappen van dezelfde 21 NNGO’s bij 19 partners in het Zuiden. Dat leverde een caleidoscoop van praktijken van CV op. Toch kunnen we een aantal belangrijke patronen identificeren. Evaluatievraag 3 zoomt in op hoe de acties voor CV werden opgezet en uitgevoerd binnen de 31 partnerschappen en analyseert de sterke en zwakke aspecten ervan. Evaluatievraag 4 kijkt vooral naar beheersmatige aspecten van hetzelfde verhaal.

Op basis van de bezochte partnerschappen kunnen we in de CV-aanpak van de NNGO’s op het terrein ruwweg een onderscheid maken tussen een vijftal benaderingen. De indeling volgens deze vijf groepen vormt de rode draad doorheen de analyse van evaluatievragen 3 tot en met 6. Na de bespreking van evaluatievraag 6 wordt alles samengebracht in een globale analyse van de aanpak van CV binnen de vijf groepen, en gebeurt er een beoordeling van de sterktes en zwaktes van de verschillende benaderingen. Tabel 10 omschrijft de vijf groepen en geeft aan welke NNGO’s onder deze groep zitten. Om de lezing van de volgende evaluatievragen te vereenvoudigen, vatten we hieronder de grote lijnen van de vastgestelde CV aanpak per groep al een eerste keer samen. Daarna volgt een gedetailleerde analyse met concrete voorbeelden.

De indeling in 5 groepen is gebaseerd op de evaluatie van 31 partnerschappen van 21 NNGO’s en studie van het beleidskader van de betrokken NNGO’s. Omwille van het lage aantal cases per NNGO kunnen er geen uitspraken gedaan worden over de gehele werking m.b.t. CV van een NNGO. Wanneer we in de volgende secties spreken over de aanpak van een bepaalde groep van NNGO’s, verwijzen we dus enkel naar de partnerschappen van de NNGO’s in de steekproef.

Tabel 10 Overzicht van de vijf groepen van bestudeerde partnerschappen

CV benaderingen Opgetekend in partnerschappen van

volgende Belgische NGO’s

Partnerschappen van technische

(dienstverlening) NNGO’s31 met expliciete aandacht voor CV bij het ontwerp en de uitvoering van de programma’s

DamiaanActie, DMOS, CEMUBAC, DISOP

Partnerschappen van NNGO’s met een

overheersend politieke agenda,32 en met een meer impliciete benadering voor CV

FOS, WSM, 11.11.11, Oxfam Solidariteit

31 Technische (dienstverlenings) NNGO’s: Met deze omschrijving verwijst de evaluatie naar een

groep van NNGO’s die zich binnen een bepaalde sector/niche (onderwijs, gezondheidszorg, ...)

heeft gespecialiseerd en vooral bezig zijn met het ondersteunen van structuren en processen

gericht op een betere dienstverlening. Deze NNGO’s ondersteunen ook wel in beperkte mate

lobby en advocacy activiteiten, en sommigen zetten politieke campagnes op maar het

leeuwendeel van hun werk is gericht op een verbetering van de dienstverlening. 32 NNGO’s met een overheersend politieke agenda: hiermee verwijst de evaluatie naar NNGO’s die

zich hoofdzakelijk richten op het ondersteunen van de waakhondfunctie en de lobby en

advocacy functie van CSO’s in het Zuiden met als doel structurele verandering na te streven.

45

Partnerschappen van NNGO’s die hoofdzakelijk ageren op technische noden in de maatschappij, maar dit kaderen, via een multi-actor benadering, in een breder economisch en politiek verhaal; ze werken daarbij met een expliciete CV strategie

Vredeseilanden, Trias, PROTOS, Autre Terre

Partnerschappen van NNGO’s met een weinig expliciet overkoepelend CV beleid, waarbij de verschillen in de CV aanpak groot zijn binnen één NNGO (Broederlijk Delen), of waarvan de CV aanpak beperkt is tot bepaalde elementen van de 3 groepen hierboven

Broederlijk Delen, Volens, Entraide et Fraternité

Partnerschappen van NNGO’s waarbij er weinig of geen CV aan bod komt

SOS Layettes, SLCD, DBA, AADC, ADG, VIC

Samenvatting van de vastgestelde CV aanpak van vijf groepen van partnerschappen:

(1) Partnerschappen van technische (dienstverlening) NNGO’s met expliciete aandacht voor CV bij het ontwerp en de uitvoering van de programma’s (6 partnerschappen van 4 NNGO’s).

Deze NNGO’s maken gebruik van specifieke tools en methodieken voor het plannen en opvolgen van de CV ondersteuning en richten zich vooral op de technische- en beheersmatige capaciteiten van hun partners (ook wel downstream ondersteuning genoemd), via vooral training en vorming (HRD) en/of organisatieversterking (OD). Hun sterke technische focus maakt dat ze, althans binnen de partnerschappen in de steekproef, het voordeel van specialisatie hebben en hun resultaten op vlak van CV kunnen expliciteren. Ze blijken soms minder oog te hebben voor meer structurele factoren die de capaciteitsontwikkeling van de partner beperken, voor de politieke dimensies van de ontwikkelingsproblematiek waar ze rond werken, en/of voor een bredere multi-stakeholder aanpak. Bijvoorbeeld, bij de partnerschappen van DMOS, DISOP, DamiaanActie, en CEMUBAC was er minder aandacht voor lobby en advocacy werk, en werd er slechts met 1 type van stakeholders gewerkt. Bij DamiaanActie en CEMUBAC werd er ook weinig ingezet op de versterking van de strategische capaciteit van de partner, en de verankering van de partner op institutioneel vlak.

(2) Partnerschappen van NNGO’s met een overheersend politieke agenda, en met een

meer impliciete benadering voor CV (7 partnerschappen van 4 NNGO’s). Deze impliciete CV strategie baseert zich op een sterk engagement en een gedeelde

agenda tussen beide partners. De strategie volgt niet de klassieke analysekaders voor CV, maar is vooral gekenmerkt door een sterk geloof in een kritische en strategische dialoog en het samenwerken aan bepaalde strijdpunten, via pragmatische vormen van institutionele versterking (ID) en HRD. De focus ligt op het versterken van het beleidsniveau van de partner door bijvoorbeeld een verbetering van de strategieën, het beleid, en de netwerking (ook wel upstream ondersteuning genoemd), die de partners grotendeels zelf mogen invullen wat het ownership versterkt. Deze NNGO’s kunnen hun achterban en bijhorende netwerken inzetten voor CV van de partners, en hebben ook het voordeel van specialisatie. De aandacht voor CV groeit bij deze groep, maar is over het algemeen nog weinig gedocumenteerd en gesystematiseerd en kan daardoor soms moeilijk afgetoetst worden. De CV expertise blijkt daardoor sterk afhankelijk zijn van de kwaliteiten van individuen, en minder gedeeld binnen de NNGO. In deze groep zitten FOS, WSM, 11.11.11, en Oxfam Solidariteit.

(3) Partnerschappen van NNGO’s die hoofdzakelijk ageren op technische noden in de

maatschappij, maar dit kaderen, via een multi-actor benadering, in een breder economisch en politiek verhaal; ze werken daarbij met een expliciete CV strategie (6 partnerschappen van 4 NNGO’s).

46

In deze partnerschappen wordt gebruik gemaakt van expliciete CV activiteiten, en is er meestal een instrumentarium voor het plannen en opvolgen van CV ondersteuning. Er is aandacht voor HRD, OD en ID, en wordt er zowel ingezet op de technische- en beheersmatige capaciteit (downstream) van de partners als op de meer strategische capaciteiten op beleidsniveau (upstream). Er wordt getracht de CV activiteiten uit te werken in functie van bepaalde economische objectieven (bv. markttoegang of certificatie) of politieke objectieven (bv. meer lobbycapaciteit voor fair trade). Deze benadering is pas relatief recent uitgekristalliseerd en de drastische koerswijzigingen die ermee gepaard gaan m.b.t. het type van partners en de manier van werken zorgen in een aantal gevallen voor implementatieproblemen op het terrein. In deze groep zitten Vredeseilanden, Trias, PROTOS en Autre Terre (bij deze laatste hebben we elementen hiervan kunnen terugvinden in het bestudeerde partnerschap, maar vinden we hiertoe weinig onderbouwing in de beleidsteksten).

(4) Partnerschappen van NNGO’s met een weinig expliciet overkoepelend CV beleid,

waarbij de verschillen in de CV aanpak groot zijn binnen één NNGO (Broederlijk Delen), of waarvan de CV aanpak beperkt is tot bepaalde elementen van de 3 groepen hierboven (5 partnerschappen van 3 NNGO’s).

De 3 partnerschappen van Broederlijk Delen in de steekproef kenden sterke

verschillen in CV aanpak, zich situerend tussen groep 1 en groep 2.33 Het partnerschap van Entraide et Fraternité met ADECOM in India omvatte de ondersteuning van de beheerscapaciteit (groep 1) en het linken in netwerken en andere partners (groep 2), maar de CV was eerder impliciet opgezet en leek weinig centraal te staan. De partner ANAG van Volens in Burkina Faso werd in het verleden op technisch vlak versterkt, en sinds kort ook in beperkte mate op vlak van OD (groep 1), maar de ondersteuning was weinig onderbouwd en uitgewerkt, en er werd weinig rekening gehouden met kritische randvoorwaarden (identiteit en basiscapaciteit van ANAG).

(5) Partnerschappen van NNGO’s waarbij er weinig of geen CV aan bod komt

(6 partnerschappen van 3 project NNGO’s en 3 programma NNGO’s) Bij deze partnerschappen werd er, buiten het versterken van de beheersmatige capaciteit (PCM, boekhouding, financiële duurzaamheid), weinig ingezet op CV van de partners, noch expliciet noch impliciet. Bij 3 van de 6 partnerschappen had de Belgische NGO minder implementatiecapaciteit dan de partnerorganisatie (SOS layettes en DBA in Burkina Faso, AADC in Cambodia). De partnerorganisaties van ADG in DR Congo (JEEP) en SLCD in Burkina Faso (MMB) hadden structurele problemen en zaten in een overlevingsstrijd. De partner van VIC in DR Congo (BDD) ontving grote budgetten, maar werd weinig omkaderd door CV acties.

De volgende secties onderbouwen de bovenstaande indeling op basis van de verschillende beoordelingscriteria van het evaluatiekader. Er wordt per criterium telkens aangegeven over hoeveel cases we de informatie konden verzamelen.

33 DPA in Cambodia werd tot eind 2005 binnen het CIDSE consortium op een expliciete manier

begeleid bij een belangrijk organisationeel veranderingsproces. De CV aanpak leek zich daarbij

te situeren tussen die van groep 1 en 2. CV ondersteuning bij ACAT in Zuid-Afrika was eerder

impliciet (zoals voor groep 2), maar richtte zich vooral op downstream capaciteiten (zoals bij

groep 1). CV ondersteuning van CA in Peru was erg beperkt en vooral gericht op de

beheerscapaciteit van de partner.

47

3.3.1 Evaluatievraag 3 - In welke mate worden beleidsprincipes en strategische keuzes

i.v.m. capaciteitsversterking in partnerschappen vertaald naar de interventies

en de samenwerking met de partners?

BC 3.1 Professionaliteit van het identificatie- en selectieproces van de partners

Partnerschappen

Voor een ruime meerderheid (28) van de 31 partnerschappen in de steekproef is er geen systematisch en gedocumenteerd proces voor de initiële selectie van de partner (op basis van duidelijke criteria die op voorhand vastliggen en die op een transparante, objectief verifieerbare wijze beoordeeld worden).34 Voor sommige partnerschappen die meer recent werden opgestart (APIL/Autre Terre en C-CAWDU/WSM) was het selectieproces wel duidelijker gedocumenteerd. Voor recente financieringsperiodes is er bij een meerderheid van de partnerschappen wel meer strategisch nagedacht over de (stopzetting of verderzetting van de) partnerschappen, met bepaalde uitschieters die diepgaande structurele wijzigingen hebben aangebracht in de partnerkeuze (Vredeseilanden, PROTOS, Trias). Andere NNGO’s hebben de modaliteiten van hun interactie met de bestaande partners gewijzigd (WSM, DMOS), of proberen een meer coherente partnerkeuze per land of regio na te streven (Volens, 11.11.11, Broederlijk delen, Entraide et Fraternité, Oxfam Solidariteit). Damiaanactie kiest haar partners niet echt in een regio want de organisatie werkt steeds nauw samen met de bestaande overheidsstructuren op het domein van gezondheid.

De looptijd was bij alle partnerschappen in de steekproef niet gepreciseerd bij het begin van het partnerschap, en bleek dikwijls een open einde te hebben. De meeste partners beseffen dat het engagement formeel contractueel is vastgelegd en slechts loopt tot het einde van een financieringscyclus, maar impliciet verwacht men dat het langer loopt dan een enkel contract. Aangezien dit niet expliciet wordt uitgesproken door de NNGO’s zijn de meeste partners in de praktijk geconfronteerd met onzekerheid over wat komt na de duurtijd van de lopende financiering en een moeilijk voorspelbaar engagement van de NNGO. De gemiddelde partnerschapslooptijd in de steekproef bedroeg ongeveer 12 jaar. Het gemiddelde wordt significant omhoog gehaald door een aantal zeer lange partnerschappen in de gezondheidszorg, vakbondswerking, en het gemeenschapswerk (zonder de 5 langste partnerschappen valt het gemiddelde terug tot 9,8 jaar):

− Damiaanactie in DR Congo: 35 jaar;35 − DPS-CEMUBAC in DR Congo: meer dan 25 jaar; − MOCC – WSM in DR Congo: 21 jaar; − Trias-Mbongwana in DR Congo: meer dan 22 jaar; − Damiaanactie in India: 20 jaar.

De meeste partnerschappen waren nog lopende, waardoor de evaluatie geen zicht had op de totale looptijd. Looptijden van meer dan 10-15 jaar kunnen als lang beschouwd worden t.o.v. bijvoorbeeld de bilaterale samenwerking. Toch is er een tendens waarneembaar in het beleid bij een aantal grote NNGO’s (zoals Broederlijk Delen, WSM, Entraide et Fraternité) om weg te evolueren van een ‘historisch, never-ending partnership’ naar partnerschappen die duidelijker kaderen in het behalen van bepaalde doelstellingen. Andere NNGO’s (Vredeseilanden, TRIAS, PROTOS) evolueren naar een multi-stakeholder benadering of werken meer via netwerken en stappen op die manier

34 Een belangrijke aanvulling bij dit beoordelingscriterium is dat ‘een professioneel en transparant

selectieproces’ als concept en werkinstrument eigenlijk redelijk recent is in de NGO

samenwerking. Vanuit een historisch perspectief hebben NGO’s vaak partners gekozen op basis

van persoonlijke banden, of ontstonden partnerships omwille van toevalligheden, connecties,

en veel minder op basis van een objectieve screening. 35 De intensiteit van de samenwerking evolueerde over die periode en in sommige periodes was

er geen partnerschap tussen Damiaanactie en het Ministerie van Gezondheid. Hetzelfde geldt

voor het partnerschap tussen Trias (vroegere ACT) en Mbongwana (vroegere Soyapro).

48

ook af van langdurige exclusieve 1 op 1 partnerschappen. Slechts bij één van de zes partnerschappen die ondertussen beëindigd zijn, zijn er nog actieve contacten tussen de NNGO en hun voormalige partner in het Zuiden.

We werden op het terrein geconfronteerd met de soms dramatische gevolgen van partnerwisselingen. Hoewel er pogingen worden ondernomen om de exit tijdig aan te kondigen, zijn er structurele lacunes m.b.t. de exit-strategie in veel partnerschappen (zie Evaluatievraag 5.2).

Capaciteitsversterking

Bij 2/3 van de 31 partnerschappen van de terreinfase vinden we geen systematische analyse van de capaciteit van de partner bij de start van het partnerschap. In veel partnerschappen is er wel een ruwe analyse van sommige ‘harde’ technische- of implementatiecapaciteit van de partner (boekhouding, M&E, planningcapaciteit). Dit geldt zowel voor de oudere partnerschappen, maar ook voor de partnerschappen minder dan 7 jaar oud. Bij DMOS (Peru en India), TRIAS (Congo en Zuid-Afrika), DamiaanActie (India en Congo), Vredeseilanden (DR Congo), Autre Terre (Burkina Faso), en PROTOS (Congo) werden er grondigere capaciteitsanalyses gedaan. De upstream capaciteiten (strategisch denken, visieontwikkeling, politiek werk, ...) en softe capaciteiten (leiderschap, teamwerk, ...) komen over het algemeen veel minder of helemaal niet aan bod, behalve in impliciete vorm bij de NNGO’s van groep 2 met een politieke oriëntatie (normatieve partnerschappen).

Voor meer recente financieringsperiodes (2003-2007, 2008-2010) is er een schuchtere toename van NNGO’s die, op basis van beperkte analyses, CV activiteiten van hun partners opnemen in de logische kaders (FOS, Oxfam Solidariteit, Entraide et Fraternité, Broederlijk Delen, 11.11.11 vanaf 2009).

Een zevental partnerorganisaties werden mee opgericht door de Belgische NGO’s, en dit leidde tot gemengde resultaten op het vlak van CV. In bepaalde gevallen liep het fout af (GARC/TRIAS, MMB/SLCD, Mbongwana/TRIAS). De evaluatie besluit dat het opzetten van nieuwe organisaties nog te weinig doordacht gebeurt. Hieronder wordt de situatie van deze partners kort besproken. − GARC door TRIAS (IVA) in Zuid-Afrika: ondanks uitgebreide CV versterking in de

periode 1998-2003, is GARC failliet gegaan in 2009 omwille van institutionele problemen (onduidelijke governance structuur en koerswijzigingen in het beleid van TRIAS);

− MMB door SLCD in Burkina Faso: SLCD probeert sinds een aantal jaren om MMB op een commerciële basis te laten functioneren, maar de organisatie zit ondertussen zonder opdrachten en de 11 werknemers zijn quasi technisch werkloos;

− Mbongwana door TRIAS in DR Congo: TRIAS heeft Mbongwana (gegroeid uit de vroegere partner Soyapro, gecreëerd met steun van ACT) over een lange tijd gesteund, zowel op technisch als strategisch vlak. TRIAS had een duidelijk invloed op de strategische ontwikkelingen in de programma’s van Mbongwana (meer economische aanpak in de landbouwprogramma’s en oriëntering naar lokale economische ontwikkeling). Mbongwana wordt door de ondervraagde stakeholders als een zeer sterke partner gezien. Sinds het stopzetten van de financiering van TRIAS in 2008 (met 1 jaar uitfasering, namelijk 2009) heeft Mbongwana echter geen grote donor meer en is het personeel technisch werkloos;

− PEHA netwerk door PROTOS in DR Congo: Het PEHA netwerk werd opgericht met de hulp van PROTOS. Het bouwde met de tijd de nodige erkenning en credibiliteit op, maar is kwetsbaar door de beperkte ontwikkeling van de centrale structuren van PEHA;

− DPA door Broederlijk Delen (CIDSE) in Cambodia: DPA is de lokale NGO die ontstaan is uit de CIDSE afdeling van Cambodia. De transformatie van een CIDSE afdeling naar een autonome lokale NGO gebeurde op basis van een succesvolle CV strategie, mee opgevolgd door Broederlijk Delen;

− Surabi DO door DMOS in India: DMOS begeleidde op een succesvolle manier de omvorming van de hoofdzakelijke administratieve structuren naar een volwaardige programma-implementerende en -begeleidende instantie;

49

− OFPROP door DMOS in Peru: zelfde proces als Surabi DO met DMOS in India.

BC 3.2 Bijdrage van de NNGO aan CV processen van de partner

Dit tweede beoordelingscriterium analyseert de CV aanpak van de NNGO’s op basis van een zestal belangrijke breuklijnen die geïdentificeerd werden binnen de 31 partnerschappen:

a) rol van context bij CV; b) expliciete versus impliciete CV strategieën en activiteiten; c) hands-on aanpak versus hands-off aanpak; d) downstream versus upstream oriëntatie van de CV ondersteuning; e) frequentie van gebruik van de 6 routes voor CV; f) gebruik van HRD – OD – ID.

Deze breuklijnen helpen om de verschillen in de aanpak van de 5 groepen van partnerschappen door te lichten (zie inleiding van cluster 2). Waar relevant, zullen ook eventuele verschillen tussen normatieve en instrumentele partnerschappen, tussen de landen en tussen de verschillende types van partners toegelicht worden.

Ter inleiding dient hier aangestipt te worden dat CV van de partners in de grote meerderheid van de partnerschappen slechts een klein onderdeel vormt van de samenwerking, zowel in financiële termen (5% à 20%)36 als in frequentie van de activiteiten. Bij ongeveer 22 van de 31 partnerschappen vonden we doelstellingen m.b.t. CV ondersteuning van de partners, maar een belangrijk deel daarvan was erg beperkt in ambities en aanpak. De grote verschillen tussen de partnerschappen (zie documentaire fase) zijn bovendien grotendeels te verklaren door de ruime definitie die wordt gehanteerd voor CV bij een deel van de NNGO’s. Bij de partnerschappen waar CV een belangrijk financieel aandeel uitmaakte in het budget, gaat het bijna altijd om activiteiten die de Zuidelijke partners doen met hun partners of doelgroepen. Alhoewel dit in ruime zin ook kan beschouwd worden als CV, werd dit niet meegenomen in deze evaluatie, die focust op de relatie tussen de NNGO en haar directe partners.

a. Rol van context bij CV

De context waarbinnen CV processen zich afspelen bepaalt voor een belangrijk deel wat mogelijk is en wat niet. We stellen vast dat elke partnerorganisatie in de steekproef bepaalde capaciteitsnoden heeft. Voor sommige kleinere organisaties waren die erg dringend en kritisch, maar zelfs de grotere en stabielere organisaties met een veelheid aan financieringskanalen stonden op middellange termijn voor belangrijke uitdagingen. Een grote meerderheid van de Civil Society Organisations (CSO’s) functioneert namelijk in moeilijke omgevingen en op basis van korte termijn financiering. Uit de evaluatie blijken de volgende factoren bepalend voor de stabiliteit van de CSO’s: − Openheid van het politiek regime; − aanwezigheid van internationale donoren; − maturiteit van de civiele maatschappij; − aanwezigheid van lokale CV providers.

Deze elementen bepalen ook de moeilijkheidsgraad om bepaalde CV strategieën op te zetten in een partnerschap. De Belgische NGO die partners wil ondersteunen op vlak van CV, dient dan ook over meer in-house expertise te beschikken al naargelang de context. Uit de evaluatie blijkt dat vooral de openheid van het politiek regime, sterkte van de partner,37 en downstream of upstream oriëntatie de moeilijkheidsgraad bepalen. Zo is het voor sterke partners over het algemeen moeilijker om CV ondersteuning te

36 De evaluatie is er niet in geslaagd om een gedetailleerde berekening te doen van de

investeringen in CV. Het in kaart brengen van de kostenstructuur wordt bemoeilijkt door het

ontbreken van budgetcategorieën bij de betrokken NNGO’s en het impliciete karakter van een

aantal belangrijke CV processen. 37 Sterkte van de partners: hiermee verwijzen we naar partners die voor de verschillende core-

capaciteiten van het ECDPM kader grotendeels in balans zijn.

50

organiseren/faciliteren dan voor zwakkere partners. Bij zwakkere partners kan er via relatief eenvoudige ingrepen (verbetering van planning en management, boekhouding op punt stellen, ...) snel resultaten geboekt worden, en er is geen gespecialiseerde capaciteit voor nodig om die noden te analyseren en vervolgens de juiste expertise ervoor aan te trekken. Bij sterkere organisaties met meer complexe capaciteitsnoden ligt dat anders. Daarnaast blijkt het eenvoudiger om downstream CV ondersteuning te organiseren, aangezien die enkel raakt aan technische en operationele dimensies die meestal politiek minder gevoelig liggen. CV ondersteuning die upstream gericht is ligt over het algemeen gevoeliger en is bovendien moeilijker te organiseren in autoritaire systemen, zeker indien het gericht is op de lobby- en advocacy capaciteit. In dat geval is de kans reëel dat de CV ondersteuning gezien wordt als een confrontatie met het overheidsbeleid. In zeer gevoelige situaties zien we daarom een aantal NNGO’s terugplooien op zuivere dienstverleningsactiviteiten als een soort van overlevingsmechanisme (bv. in Oost Kivu, DR Congo).

Een andere belangrijke contextfactor die uit de evaluatie naar boven kwam heeft te maken met de timing van CV acties. Organisaties die zich geconfronteerd zien met grote uitdagingen (bijvoorbeeld een crisis in de externe of interne omgeving) zullen over het algemeen meer openstaan en vragende partij zijn voor CV, tenminste indien de partnerschapsrelaties dit toelaten 38.

b. Expliciete versus impliciete CV activiteiten

De CV aanpak van de NNGO’s onderscheidt zich in de mate waarin ze hun CV activiteiten expliciet39 of eerder impliciet40 organiseren. Het al dan niet impliciet of expliciet zijn van de CV activiteiten zegt niet automatisch iets over de effectiviteit of relevantie van de acties. Zo bleken bepaalde impliciete CV activiteiten erg effectief en belangrijk binnen de partnerschappen (zie evaluatievraag 5). Tabel 11 geeft een overzicht van de indeling van de partnerschappen al naargelang ze gebruik maken van impliciete of expliciete CV activiteiten.

Tabel 11 Indeling van partnerschappen volgens impliciet of expliciet karakter van de activiteiten

Expliciete CV activiteiten

Zeer

weinig

weinig regelmatig veel Zeer

veel

Zeer

weinig

AMB/SOS LAYETTES AHEAD/AADC

AMB/DBA MMB/SLCD ANAG/Volens

Impliciete CV activiteiten

Weinig CA/BD JEEP/ADG BDD/VIC Adecom/EF GARC/Trias (na 2003) DPA/BD (na 2006)

Mbongwana/TRIAS PNEL-PNET/DA DPS/CEMUBAC PEHA/PROTOS Min Gez India/DA Prorural/ Disop

38 Dit was bijvoorbeeld niet de situatie bij de partner van TRIAS in Zuid Afrika (GARC). Het GARC

management vond dat TRIAS haar beleid had gewijzigd binnen het partnerschap, en meer

interesse had in het opstarten van een nieuwe ledenorganisatie dan het versterken van GARC. 39 Onder expliciete CV activiteiten verstaan we activiteiten waarbij CV van de partner het

hoofddoel is. Voorbeelden hiervan zijn vormingen, partner meetings, OD activiteiten, coaching

en mentoring, conferenties, enz. 40 Impliciete CV activiteiten zijn activiteiten die plaatsgrijpen in het kader van de samenwerking

tussen de NNGO en de partner, maar waarbij CV als een nevenproduct kan gezien worden.

Voorbeelden zijn, onder andere, de interactie tijdens bezoeken van NNGO staff, een NNGO en

haar partner die in team samenwerken aan een project/actie, een activiteit waarbij de partner

wordt gebruikt om andere partners te begeleiden, of acties waarbij partners in een

netwerk/coalitie worden opgenomen.

51

Expliciete CV activiteiten

Regel-matig

RECIC/11* MOCC*/WSM ACAT/BD TCOE/Oxfam* ILRIG/FOS*

APIL/Autre Terre WIMA/VE SYDIP/VE (voor 2007) DPA/BD (voor 2006)

Surabi DO/DMOS OFPROP/DMOS GARC/Trias (voor 2003)

Veel Aprodeh/11* CGTP/FOS*

C-CAWDU/ WSM* C-CAWDU/ Oxfam*

Zeer

veel

* = Normatieve partnerschappen.

Tabel 11 levert de volgende belangrijke inzichten op: − bij ongeveer een derde van de partnerschappen is CV een marginaal gebeuren. Er

gebeuren weinig of zeer weinig expliciete- en/of impliciete CV activiteiten binnen het partnerschap;

− bij slechts een derde van de 31 partnerschappen stelt de evaluatie veel activiteiten vast op het vlak van CV (expliciet en/of impliciet). Bij nog eens een derde is CV geen core-business, maar eerder een zijactiviteit;

− bij de partnerschappen waar er wel aan CV gedaan wordt, is dat meestal ofwel hoofdzakelijk via expliciete CV activiteiten (groep 1: de technische/dienstverlening NNGO’s), ofwel hoofdzakelijk via impliciete CV activiteiten (groep 2: de politieke NNGO’s /normatieve partnerschappen);

− een minderheid (7) van de partnerschappen doet op regelmatige basis zowel aan expliciete als aan impliciete CV (APIL-Autre Terre in Burkina Faso, C-CAWDU met WSM en Oxfam Sol in Cambodia, WIMA en SYDIP-Vredeseilanden in Congo, OFPROP/DMOS in Peru en Surabi/DMOS in India).

c. Hands-on versus hands-off aanpak

De betrokkenheid van de Belgische NGO’s in de CV processen verschilt sterk. Ze kiezen ervoor, al dan niet bewust, om zich ver te houden van het actief aansturen van het plannen en uitvoeren van CV processen bij hun partners (hands-off), ofwel nemen ze daarbij toch een meer actieve rol op (hands-on). Bij een hands-on aanpak is de NNGO veel sterker aanwezig in het CV proces. Dat kan in de planningsfase, bijvoorbeeld door de partner te vragen om een capaciteitsdoorlichting te ondergaan, of in de uitvoeringsfase door bepaalde vormingsmodules aan te bieden, TA ondersteuning te voorzien, enz. In de praktijk kunnen we de NNGO’s situeren op een continuüm tussen die extremen. NNGO’s nemen ook verschillende rollen op voor verschillende types van CV activiteiten, maar toch zijn er bepaalde patronen te herkennen. De motivatie om hands-on te werken lijkt bij de gespecialiseerde technische NGO’s (groep 1) gekoppeld te zijn aan de identificatie van bepaalde technische noden bij de partners waarvoor zij de juiste expertise in huis hebben. De motivatie om eerder voor een hands-off aanpak te kiezen varieert (en is niet noodzakelijk erg bewust). Een deel van de NNGO’s (FOS/ILRIG, 11.11.11/APRODEH, Broederlijk Delen/ACAT) vindt het niet gepast om hun neus teveel te steken in de interne keuken van de partners, en doen vooral aan impliciete vormen van CV (gericht op ID en partneruitwisselingen). Anderen vinden hun partners zo sterk dat er weinig kan gebeuren op het vlak van CV (Oxfam Solidariteit/TCOE). Een derde groep vindt dat ze met hun eigen beperkte capaciteit weinig kunnen aanbieden (SOS Layettes, AADC, DBA).

52

Tabel 12 geeft een overzicht van de rollen die de NNGO’s opnemen m.b.t. CV ondersteuning gaande van volledig hands-off tot volledig hands-on (aangepast van Intrac41, 2007), en een inschatting van de partnerschappen van de terreinfase.

Tabel 12 Indeling van partnerschappen volgens hands-on en hands-off aanpak

Hands-off���� -> Hands-on

Funding van CV activiteiten zonder voorwaarden te stellen

Aanbrengen contacten en informatie

Financieren inzet van lokale CV providers

Faciliteert partner uitwisselingen,

netwerken, partner meetings, bezoeken België, kritische

dialoog met reg coörd

NNGO doet training, TA,

OCA’s

NNGO begeleidt het volledige CV

proces

TCOE/Oxfam*(1) ACAT/BD(1)

APRODEH/ 11*(1) CGTP/FOS*(1) RECIC/11*(2) ADECOM/EF GARC/TRIAS(1)

APIL/Autre Terre* SYDIP/VE WIMA/VE

ILRIG/FOS* C-CAWDU/WSM* C-CAWDU/Oxf am* APRODEH/11*(2) CGTP/FOS* (2) MOCC/WSM* RECIC/11*(2) TCOE/Oxfam-Sol* (2) ACAT/BD (2) DPA/BD ANAG/Volens (1)

PRORURAL/ Disop ANAG/Volens(2) GARC/TRIAS(2)

DPS/CEMUBAC MBONGWANA/TRIAS PNL-PNT/DA Min Gez India/DA OFPROP/DMOS Surabi DO/DMOS PEHA/PROTOS

* = normatieve partnerschappen.

Opmerking: sommige partnerschappen hebben zowel hands-on als hands-off aspecten. Die werden aangeduid

met (1) en (2).

De volgende vaststellingen komen voort uit deze indeling: − de NNGO’s in de steekproef nemen sterk verschillende rollen op, van louter hands-off

tot hands-on, en alles daar tussenin42. Bij de partnerschappen van de meer technische of gespecialiseerde NNGO’s (groep 1 en groep 3) is er een duidelijke voorkeur voor een sterke hands-on aanpak, bijvoorbeeld bij de partnerschappen van Damiaanactie, DMOS, Trias, PROTOS en CEMUBAC. De normatieve

partnerschappen43 (groep 2) in de steekproef bevinden zich tussen een hands-on en hands-off aanpak met een sterke voorkeur voor partneruitwisselingen, netwerk/platformversterking, bezoeken m.b.t. de Noordwerking, …;

− voor de versterking van de beheerscapaciteit van de partners (projectmatig werken, boekhouding, resultaatsgericht werken, ...) volgde de meerderheid van de NNGO’s een hands-on aanpak.

− de evaluatie identificeerde voorbeelden van zowel geslaagde hands-on als van partnerschappen die ergens tussenin hands-on en hands-off lagen. o Het grote gevaar bij een sterke hands-on aanpak is een zwakker ownership van

CV processen door een sterke sturing van de NNGO. De interventies van DamiaanActie lopen dit risico omwille van de sterke sturing en coördinatie van de lokale kantoren. Toch zijn er voorbeelden waarbij een sterke hands-on niet ten koste ging van het ownership. De CV interventies van DMOS in Peru en India waren bijvoorbeeld sterk hands-on, vooral in de eerste jaren, maar bleken effectief en duurzaam. Dat is waarschijnlijk te verklaren door het feit dat zowel

41 Lipson B., Hunt M. (2007), Capacity Building Framework: A Values-based Programming Guide,

Intrac, Praxis Series No.3. 42 De partnerschappen waar er weinig tot geen CV activiteiten hebben plaatsgevonden werden

niet opgenomen in de tabel (AHEAD/AADC, AMB/SOS Layettes, CA/BD, AMB/DBA, JEEP/ADG,

BDD/VIC, MMB/SLCD). 43 Waarbij CV eerder in functie staat van de organisatie in haar geheel, eerder dan als een

instrument om de doelgroepen effectiever te bereiken.

53

DMOS als de ontwikkelingsbureaus deel uitmaken van dezelfde structuren en familie en dat de CV interventies daardoor niet als extern werden beschouwd.

o De kwaliteit en effectiviteit van de partnerschappen die voor een belangrijk deel hands-off zijn, zoals bijvoorbeeld 11.11.11, EF, BD, FOS, en Oxfam Sol (groep 2), blijkt sterk af te hangen van de strategische inzichten van de regionale coördinatoren van de NNGO’s om opportuniteiten voor CV ondersteuning te identificeren en faciliteren, en van de sterkte van de lokale partner om eigen CV processen te coördineren. Een hands-off aanpak betekent dus niet noodzakelijk dat er geen CV ondersteuning plaatsgrijpt.

o De interventies van WSM en Oxfam Solidariteit met C-CAWDU in Cambodia zijn globaal genomen eerder hands-off, maar bevatten hands-on elementen via adviesverstrekking, het linken met internationale netwerken, enz. Deze gebalanceerde combinatie van acties versterkte en speelde goed in op endogene veranderingsprocessen.

Coöperanten en regionale coördinatoren worden door de NNGO’s naar voor geschoven als belangrijke instrumenten om CV processen te ondersteunen of faciliteren. In de evaluatie werd er specifiek gekeken naar hun aanwezigheid en werd er getracht hun bijdrage in CV in kaart te brengen. Onder coöperanten worden expat medewerkers verstaan. Voor de regionale coördinatoren kan het gaan over internationale of nationale medewerkers van de NNGO’s. Tabel 13 vormt een illustratie van het feit dat NNGO’s veel minder coöperanten inzetten dan in het verleden. Slechts 5 van de 31 partnerschappen maakten gebruik van coöperanten. Aan de andere kant, wordt er in 25 van de 31 partnerschappen wel gebruik gemaakt van regionale coördinatoren44.

Tabel 13 Aanwezigheid van coöperanten en regionale coördinatoren in de 31 partnerschappen

Land Partnerschap Coöp Reg Coord

Land Partnerschap Coöp Reg Coord

BF AMB/SOS Layettes India Surabi DO/DMOS X

BF ANAG/Volens X X India Adecom/EF X

BF APIL/Autre Terre X India Min DA India/DA X

BF AMB/DBA Peru Cedep Ayllu/BD X

BF MMB/SLCD Peru Prorural/DISOP X

Cam C.CAWDU/WSM X Peru CGTP/IESI/FOS X

Cam C.CAWDU/Oxfam Sol X Peru OFPROP/DMOS X

Cam AHEAD/AADC Peru Aprodeh/11 X

Cam DPA/BD X ZA TCOE/Oxfam Sol X

DRC JEEP/ADG ZA GARC/TRIAS X (tot 2003)

DRC BDD/VIC X ZA ILRIG/FOS X DRC PEHA/PROTOS X ZA ACAT/BD X

DRC WIMA/VE X X

DRC SYDIP/VE X X

DRC MOCC/WSM X

DRC RECIC/11 X

DRC Mbongwana/TRIAS X X

DRC DPS Kirot./CEMUBAC ?

DRC PNEL-PNET/DA X

44 in een minderheid van de cases deden de programmaverantwoordelijken van het hoofdkantoor

van de NNGO in België meerdere bezoeken per jaar bij de partner waardoor de rol van de

regionale coördinatoren werd aangevuld, of soms zelfs vervangen;

54

Op basis van de terreinmissies komt de evaluatie tot de volgende besluiten m.b.t. de rol van coöperanten en regionale coördinatoren in CV processen: − de partnerschappen (5) die niet ondersteund worden door regionale coördinatoren

en/of coöperanten blijken in de praktijk ook veel minder in te zetten op CV, of slagen

er in de praktijk niet in om CV acties te begeleiden.45; − de partnerschappen (5) in de steekproef met coöperanten konden niet direct betere

CV resultaten voorleggen dan de partnerschappen met enkel regionale

coördinatoren.46; − de regionale coördinatoren (25) namen sterk verschillende rollen op m.b.t. CV in de

partnerschappen: − eerder hands-on (van faciliterend tot sturend): 21x; − eerder hands-off (van louter administratieve opvolging tot morele ondersteuning):

4x (BDD/VIC, ADECOM/EF, CA/BD, TCOE/Oxfam Sol). − ongeveer de helft van de regionale coördinatoren (12-tal) speelde een significante rol

bij de ondersteuning van CV processen van de partners. − alhoewel de regionale coördinatoren door verschillenden NNGO’s worden aangeduid

als belangrijke aanspreekpunten voor CV ondersteuning, hadden de coördinatoren in de steekproef geen professionele achtergrond in begeleiding van CV processen en weinig of geen expliciete professionele vorming/begeleiding gekregen van de NNGO voor die rol;

− het ontbreken in een aantal landen van sterke lokale CV providers, die niet enkel technische inputs kunnen geven maar hele CV processen kunnen ontwerpen en begeleiden, maakt dat regionale coördinatoren belangrijk blijven voor NNGO’s die een centrale rol willen geven aan CV.

De evaluatie besluit dat de regionale coördinatoren een belangrijke rol kunnen spelen in CV ondersteuning, maar ze worden amper voor die rol voorbereid of begeleid. In hun globale takkenpakket is CV ondersteuning (in brede zin) over het algemeen echter slechts een opdracht met beperkt volume. In de praktijk spelen ze wel regelmatig een rol die als een soort van ‘soft-interface’ kan omschreven worden. Ze overbruggen letterlijk en figuurlijk de communicatie tussen de partners in het Zuiden en de hoofdkantoren. In de beste gevallen (12-tal partnerschappen) gaan ze in een kritische dialoog met de partner, en nemen ze afhankelijk van de situatie een ondersteunende-, kritische-, innoverende-, netwerkende- of opportuniteiten zoekende rol in.

d. Downstream versus upstream

Een vierde nuttige manier om CV in de partnerschappen in te delen, is volgens de oriëntatie van de CV aanpak. Enerzijds zijn er CV interventies die downstream gericht zijn op de partnerorganisatie, en die vooral de technische, operationele implementatiecapaciteit versterken (meestal via HRD, technische OD en in bepaalde gevallen ook met investeringen in infrastructuur). Anderzijds zijn er de CV interventies die zich richten op upstream processen bij de partnerorganisatie, m.a.w. het beleid, de strategie, visie en missie, het institutioneel kader, enz. (meestal via OD en ID). Tabel 14 geeft een ruwe inschatting van de 31 partnerschappen m.b.t. tot de gehanteerde strategieën.

45 Het beperkt aantal van dit soort partnerschappen in de steekproef maakt het moeilijk om hier

bredere besluiten uit te trekken 46 Ook hier geldt dezelfde opmerkingen over het trekken van bredere besluiten.

55

Tabel 14 Opdeling van de 31 partnerschappen volgens de oriëntatie van de CV strategie: upstream of downstream

Downstream Upstream

Normatief

partnerschap m.b.t. CV

C-CAWDU/WSM C-CAWDU/Oxfam MOCC/WSM

ILRIG/FOS TCOE/Oxfam APRODEH/11 CGTP/FOS RECIC/11

Instrumen-teel

partnerschap m.b.t. CV*

OFPROP/DMOS PRORURAL/Disop PEHA/PROTOS ANAG/Volens PNL-PNT/DA

Min Gez India/ DA DPS/CEMUBAC

ACAT/BD DPA/BD GARC/Trias SYDIP/VE WIMA/VE Surabi DO/DMOS APIL/Autre Terre MBONGWANA/ Trias

ADECOM/EF

* Een aantal instrumentele partnerschappen werden niet opgenomen omdat er weinig of geen CV activiteiten hebben plaatsgevonden: AHEAD/AADC, AMB/SOS Layettes, Cedep Ayllu/Broederlijk Delen, AMB/DBA, JEEP/ADG, BDD/VIC, MMB/SLCD.

De analyse levert het volgende plaatje op: − de normatieve partnerschappen (groep 2) richten zich over het algemeen meer

upstream dan de instrumentele partnerschappen (van groep 1, 3 en 4). De CV ondersteuning gebeurt bij groep 2 minder via klassieke kennisoverdracht maar eerder

door gezamenlijke kennisopbouw en kennisuitwisseling.47 Deze aanpak kan ook wel

als ‘joint practice development’48 omschreven worden. Het omgekeerde geldt voor downstream ondersteuning, die meer centraal staat bij de instrumentele partnerschappen. Kennisoverdracht staat daarbij erg centraal en die neemt regelmatig de vorm aan van HRD of OD, minder van ID.

− De partnerschappen van groep 3 (NNGO’s met multi-stakeholder aanpak) streven het meest naar een gebalanceerde mix van downstream en upstream acties.;

− in de praktijk hebben een aantal partnerschappen een duidelijke evolutie doorgemaakt. Bijvoorbeeld: − de ondersteuning van GARC (TRIAS) in Zuid-Afrika evolueerde in 2003 van een

sterke hands-on aanpak met zowel downstream als upstream activiteiten naar een hoofdzakelijke hands-off aanpak, met af en toe upstream ondersteuning;

− SYDIP en WIMA (Vredeseilanden) werden tot 2006-2007 vooral versterkt op technisch en operationeel vlak (downstream), maar worden nu veel minder intens en hoofdzakelijk upstream ondersteund.

47 Zo ondersteunde 11.11.11 bijvoorbeeld Aprodeh in Peru m.b.t. het vormgeven van de socio-

economische en culturele dimensie binnen de brede mensenrechtenwerking. Daarbij werd er

samen gekeken of er vanuit het perspectief van gender bijvoorbeeld best kon gewerkt worden

op het statuut van dienstmeisjes. Een ander thema dat zo werd aangepakt ging over de

problematiek van de mijnen. Uit die strategische discussies vloeien dan meer operationele

keuzes uit voort: werkt men via doelgroepwerking, of politieke werking, of beiden? De

ondersteuning van 11.11.11 m.b.t. die thema’s nam regelmatig de vorm aan van ID. Een

gelijkaardige ondersteuning konden we ook vaststellen in het partnerschap van 11.11.11 met

RECIC in DR Congo waar de regionale coördinator deelneemt aan strategische discussies van

RECIC. 48 Joint practice development: De NNGO of andere partnerorganisaties werken samen met de

partner rond een bepaald actie/thema, en in dat intensief proces wordt de capaciteit versterkt

van de verschillende betrokkenen. Dit blijkt in de praktijk dikwijls een meer realistisch scenario

dan bijvoorbeeld het overdragen van best-practices (in bijvoorbeeld partnermeetings) waarbij

er te weinig wordt stilgestaan bij de lokale context en capaciteit om die best-practice te

implementeren.

56

− onder druk om hun partners meer resultaatsgericht te laten werken, stellen we binnen een aantal partnerschappen een evolutie vast van een focus van upstream naar meer aandacht voor wat er downstream gebeurt, maar dan vooral gericht op de outputs en outcomes van de partners. Daarbij springt men soms te makkelijk over de ‘zwarte doos’, namelijk de organisatie zelf en de structurele veranderingen die er nodig zijn. Daardoor heeft men weinig aandacht voor organisatieopbouw die de organisatie moeten toelaten om outputs en outcomes ook op langere termijn te realiseren.

e. Frequentie van gebruik van routes 1 – 6

In de documentaire fase van deze evaluatie werd steun aan CV ook beschreven op basis van zes routes49, onder andere door te kijken naar welke actoren op welke manier bij het proces van CV betrokken zijn (zie hoofdstuk 1). De aanwezigheid van de 6 routes werd systematisch gescoord voor de 31 partnerschappen (criteria: sporadisch, regelmatig, uitvoerig). Dit is een inschatting die gemaakt werd door de evaluatoren op basis van de lijsten van CV activiteiten die werden opgesteld tijdens de terreinmissies. Het gaat enkel over CV acties die zijn opgezet met Belgische NGO financiering. De moeilijke meetbaarheid van veel CV activiteiten zorgt ervoor dat dit enkel kan gezien worden als een indicatie van de huidige realiteit op het terrein. De figuur 3 geeft het relatieve gewicht van de verschillende routes, maar doet geen uitspraak over de kwaliteit van de acties binnen de routes (dit komt aan bod bij evaluatievraag 5).

Figuur 2 Frequentie van 6 routes in 31 partnerschappen.

De Belgische NGO’s maken gebruik van al de 6 routes, maar sommige routes komen duidelijk meer aan bod dan de andere. Route 1 wordt in de meeste partnerschappen gebruikt en vormt het grootste aandeel van de CV acties. Deze route is vrij ruim gedefinieerd en omvat zowel de bezoeken van de regionale NNGO coördinatoren, de input van coöperanten, vormingen gegeven door NNGO personeel, enz. Interessant is de vaststelling dat ook route 6 veel voorkomt, de route waarbij de partner haar eigen CV processen50 opzet zonder significante externe begeleiding of externe expertise (reflectie-

49 Route 1: CV uitgevoerd door NNGO; Route 2: CV uitgevoerd door lokale CV provider; Route 3:

CV door deelname aan thematische of sectoriële netwerken, allianties, platformen,

conferenties; Route 4: CV door peer-to-peer interactie met partnerorganisaties van de NNGO of

andere organisaties in Zuiden; Route 5: CV door interactie met gelijkaardige organisaties in

Noorden of vormingen in het Noorden; Route 6: Partner organiseert eigen CV processen

(zonder externe expertise) 50 In de praktijk is het niet altijd eenvoudig om interne processen te scheiden van acties die al

dan niet indirect worden aangestuurd door andere donoren of stakeholders.

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%

Route 1

Route 2

Route 3

Route 4

Route 5

Route 6

57

oefeningen, interne evaluaties, enz.). Het feit dat de NNGO financiering ruimte kan creëren voor dit soort interne processen blijkt belangrijk. CV door interactie met gelijkaardige organisaties in het Noorden of vormingen in het Noorden, maakt slechts ongeveer 10% uit van het geheel van de CV acties. Dit komt het meest voor bij NNGO’s met een stevige noordwerking, en/of die deel uitmaken van een sociale beweging, of bij NNGO’s die hun partners regelmatig inschrijven voor cursussen in Europa. De frequentie van gebruik van de 6 routes scores werd in tabel 15 ook uitgezet t.o.v. de 5 groepen van partnerschappen die werden gedefinieerd in het begin van deze cluster. De scores variëren tussen ‘0’ (gebeurt niet) en ‘3’ (gebeurt uitvoerig).

Tabel 15 Overzicht van het gebruik van de routes voor de 5 groepen van partnerschappen (zie begin cluster 2): scores tussen ‘0’ (gebeurt niet) en ‘3’ (uitvoerig)

Groep 1-5 Route 1 Route 2 Route 3 Route 4 Route 5 Route 6

Groep 1: technische- en dienstverlening NNGO’s

2,3 1,1 0,3 0,7 0,7 1,1

Groep 2: NNGO’s met politieke oriëntatie

1,9 1,0 1,6 1,4 1,1 2,1

Groep 3: NNGO’s met multi-stakeholderbenadering

2,2 2,0 1,7 2,0 0,9 1,2

Groep 4: NNGO’s met minder coherente CV aanpak

1,7 1,4 1,1 1,2 0,5 2,0

Groep 5: NNGO’s met minimale CV acties

1,3 0,8 0,2 0,3 0,3 0,3

Hieruit blijkt dat groep 2 en groep 3 beduidend meer gebruik maken van partneruitwisselingen en allianties en netwerking dan de NNGO’s van groep 1. De NNGO’s van groep 3 hebben de meeste diversiteit in hun CV-aanbod. De NNGO’s van groep 5 (groep die weinig CV doet) gebruiken enkel route 1 en een beetje route 2, maar bieden voor de rest weinig of geen diversiteit in hun beperkt CV aanbod. Het relatieve gewicht van de zes routes verschilt weinig tussen de normatieve en instrumentele partnerschappen. Enkel het werken met lokale CD providers (route 2) wordt significant meer gebruikt bij instrumentele partnerschappen, en het gebruik van netwerken en allianties (route 3) ligt dan weer hoger bij de normatieve partnerschappen. Er zijn nagenoeg geen verschillen vast te stellen bij het gebruik van de 6 routes tussen zwakkere en sterkere partners, met uitzondering van een licht hoger gebruik van route 1, en een lager gebruik van route 6 bij de zwakkere partners.

f. Gebruik van HRD – OD - ID

Een zesde parameter om de CV aanpak in kaart te brengen is via het onderscheid tussen CV acties die gericht zijn op de versterking (1) van individuele competenties van werknemers (HRD), (2) van de organisatie in haar geheel of delen ervan (OD), en (3) van de positie van de organisatie t.o.v. haar omgeving (andere organisaties, structuren, juridisch en institutioneel kader) (ID).

Er werd in de 6 landen kwantitatieve en kwalitatieve informatie verzameld om een idee te krijgen van de onderwerpen en werkvormen van HRD, OD en ID.

HRD-activiteiten

De onderstaande tabel 16 beschrijft het gebruik van verschillende vormen van vorming en training (HRD) en de bijhorende werkvormen.

58

Tabel 16 Overzicht van het gebruik van verschillende onderwerpen en werkvormen van HRD activiteiten (31 partnerschappen): van ‘ ‘ tot ‘xxxxx’

HRD-activiteiten (31 partnerschappen)

Werkvorm

Onderwerp Formeel leren: vormingen, workshops, conferenties

Informeel leren: on-the-job leren,

coaching, mentoring, peer-

to peer

Tijdens gewone werkactiviteiten met leren als bijproduct

Management vaardigheden xxxx xx xx

Technische vaardigheden xxxxx xx xx

Houding, motivatie, waarden, verwachtingen

x x

Daaruit komen de volgende bevindingen naar voor: − een grote meerderheid van de HRD activiteiten handelde over technische en

management thema’s. Slechts ongeveer een zesde betrof meer softe capaciteiten (attitudes, motivatie, waarden, enz.);

− ongeveer de helft werd opgezet in de vorm van trainingen, workshops, en/of conferenties (formele leeractiviteiten). Een kwart werd opgezet via meer informele leeractiviteiten (mentoring, coaching, peer-to-peer, enz.), en nog eens een kwart werd opgezet via specifieke werkactiviteiten (werken aan een gezamenlijk project, interactie met collega’s of begunstigden, enz.).

OD-activiteiten

De analyse van de OD activiteiten resulteert in de volgende tabel 17.

Tabel 17 Overzicht van het gebruik van verschillende onderwerpen en werkvormen van OD activiteiten (31 partnerschappen)

OD-activiteiten (31 partnerschappen)

Werkvorm

Onderwerp Training/ vorming

Aanpassen procedures/ processen

Investeringen in infrastructuur

Organisational learning/kennisbeheer xx xx

Structuur van de organisatie x

Interne processen van de organisatie xxx

Personeelsbeleid x

Managementstijl x

Organisatiecapaciteit xxx

Organisatiecultuur

Hieruit leren we dat: − een meerderheid van de OD acties handelde over de versterking van de

organisatiecapaciteit door infrastructuurverbetering, en over de verbetering van interne processen en procedures. In mindere mate was er ook aandacht voor

59

organisational learning. De andere 4 onderwerpen kwamen beduidend minder aan bod;

− telkens een derde van de OD acties werd opgezet via HRD, door procedures en processen aan te passen, en door investeringen in infrastructuur.

ID-activiteiten

Tabel 18 Overzicht van het gebruik van verschillende onderwerpen en werkvormen van ID activiteiten (31 partnerschappen)

ID-activiteiten

(31 partnerschappen) Werkvorm

Onderwerp Training/ vorming

Aanpassen van

processen/ procedures

Uitwisseling van kennis en ervaringen

Samen activiteiten opzetten

Strategische harmonisatie

(harmonisatie tussen organisaties die werkzaam zijn in zelfde regio of sector/ netwerking)

xx xx

Operationele harmonisatie

(harmonisatie van programma’s en collectieve programmaontwikkeling)

x xx

Versterken externe invloed (advocacy/lobby)

xx x Xxx

Van de ID-activiteiten: − ging een meerderheid over de versterking van lobby- en advocacy activiteiten door

HRD, het uitwisselen van kennis en ervaringen (partneruitwisselingen) en het samen opzetten van activiteiten;

− daarnaast was er in tweede instantie aandacht voor strategische en operationele harmonisatie.

Indien we de resultaten voor HRD, OD en ID naast elkaar leggen komen we tot een aantal bijkomende inzichten. (1) ondanks de groeiende kritiek in studies en evaluaties op de effectiviteit van klassieke

vorming en training voor de ondersteuning van CV, blijven de NNGO’s hier beduidend meer in investeren tov andere vormen van HRD, OD of ID. Steun aan CV blijft sterk geassocieerd met de organisatie van trainingsworkshops of het aanbieden van cursussen. De NNGO’s van groep 3 hebben wel bewuste strategieën om af te stappen van klassieke vorming en training (dat was deels ook het geval voor DISOP en DMOS van groep 1). De NNGO’s van groep 2 maken ook minder gebruik van klassieke vormingen en zetten meer in op partneruitwisselingen, coalities en netwerken, en impliciete vormen van CV (bvb door ondersteuning van de regionale coördinatoren of het gezamenlijke opzetten van acties)

(2) er wordt globaal genomen meer aan organisatieversterking (OD) gedaan dan in het verleden, maar het gaat dikwijls niet verder dan infrastructuurverbetering of de versterking van de implementatiecapaciteit (planning, M&E, enz.). Bij een 11-tal partnerschappen gaat het wel verder: DMOS (Peru en India) en DISOP (Peru) van groep 1; WSM en Oxfam Sol (Cambodia) van groep 2, Autre Terre (Burkina Faso), TRIAS (DR Congo en Zuid Afrika tot 2003), en VE (DR Congo) van groep 3, en BD (Cambodia) van groep 4. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in de landenrapporten;

(3) er zijn enkele voorbeelden van partnerschappen waar er een dynamische balans is tussen de 3 componenten, die zich aanpast aan de veranderende context. Bijvoorbeeld in de normatieve partnerschappen met een reguliere strategische

60

dialoog (WSM, Oxfam Solidariteit) in Cambodia werd aandacht geschonken aan de diverse dimensies van CV (HRD, OD, ID), mede aangepast aan de evoluerende behoeften van de partner. De ruimere visie van CV was grotendeels aanwezig bij de opstart van de samenwerking, maar de specifieke steun wordt gemoduleerd in functie van de institutionele cyclus van de partner. Dit verklaart waarom de component ID geleidelijk sterker wordt;

(4) In lijn met een verschuiving naar de ondersteuning van multi-stakeholderprocessen, bewegen de NNGO’s van groep 3 weg van de HRD- en OD ondersteuning van

individuele partners, en experimenteren51 ze met vormen van CV ondersteuning van groepen van actoren en netwerken (bv. ketenversterking in de landbouw, werken via netwerken en tijdelijke coalities voor campagnes, …). Omwille van de verwevenheid en structurele dimensies van veel ontwikkelingsproblematieken zijn er sterke argumenten om te evolueren naar een multi-actoren benadering, maar die vergt echter grondige aanpassingen m.b.t. de partnerkeuze en het beheer van de programma’s. We stellen de volgende zaken vast op basis van de terreinbezoeken: − in de steekproef vonden we enkele voorbeelden van multi-actoren benaderingen

bij Vredeseilanden in DR Congo, TRIAS in DR Congo, PROTOS in DR Congo, en WSM en Oxfam Solidariteit in Cambodia. Vanuit een perspectief van CV bekeken komen we tot de vaststelling dat het erg belangrijk is dat een multi-actorenbenadering vertrekt van de logica van het terrein (zoals in de hierboven opgesomde partnerschappen);

− in sommige gevallen streeft de partnerorganisatie zelf een multi-actoren benadering na, maar vertaalt zich dat niet in het specifieke partnerschap met de Belgische NGO (bv. Aprodeh/11.11.11 in Peru);

− snel wijzigende strategieën van de NNGO’s hebben in diverse gevallen geleid tot gebrek aan voorspelbaarheid en bruuske aanpassingen in het partnerbeleid (Vredeseilanden in Oost Congo, TRIAS in Zuid Afrika);

− een multi-actorenbenadering zorgt niet automatisch zorgt voor meer coördinatie tussen donoren van eenzelfde zuidpartner. Dergelijke coördinatie was onbestaande tot zwak in de bezochte partnerschappen.

Een kwalitatieve inschatting van welk type van CV activiteiten goed werkten en welke niet wordt besproken bij evaluatievraag 5 (BC 5.1).

BC 3.3 Middelen en capaciteit om CV te ondersteunen

Bij een meerderheid van de partnerschappen bedragen de uitgaven voor de ondersteuning van CV processen bij de partner maar 5 à 10% van het geheel van de financiering van de partner. Dit kon niet exact berekend worden omdat de nodige gegevens voor sommige partnerschappen ontbraken en omdat sommige - meer impliciete - vormen van CV moeilijk te kwantificeren zijn.

Over het algemeen wordt er rekening gehouden met efficiëntie-elementen bij de planning van CV processen. Er wordt relatief veel beroep gedaan op lokale CV providers wanneer die beschikbaar zijn. De inzet van Belgische coöperanten neemt verder af bij de meeste NNGO’s. In DR-Congo wordt er wel nog veel met coöperanten gewerkt, alhoewel er voor een aantal expertisedomeinen duidelijk lokale expertise aanwezig was.

Het aantal NNGO’s met gespecialiseerde medewerkers in België of op het terrein op het vlak van CV is zeer beperkt. De kennisopbouw rond dit thema gebeurt vooral via praktijkervaringen op het terrein of op basis van korte vormingen die worden opgezet door de federaties of gespecialiseerde centra. Met de uitzondering van TRIAS, Vredeseilanden, PROTOS, DMOS (en in mindere mate CEMUBAC, FOS, WSM, Autre Terre, en Broederlijk Delen) vonden we weinig voorbeelden van expliciete kennisopbouw bij de

51 Vredeseilanden neemt bijvoorbeeld deel aan een onderzoek en leertraject ivm de CV

ondersteuning van multistakeholderprocessen ism de Universiteit van Wageningen.

61

NNGO’s. Daarmee wordt deze centrale component van de werking van de NNGO’s eerder stiefmoederlijk behandeld.

De evaluatie identificeerde slechts twee partnerschappen (C-CAWDU/WSM-Oxfam Solidariteit in Cambodia, en DPA/Broederlijk Delen via het CIDSE consortium in Cambodia) waarbij er pogingen zijn tot harmonisatie tussen de verschillende financiers bij de uitwerking en begeleiding van CV processen van de partner.

Bevindingen analyse 9 partnerschappen documentenstudie – evaluatievraag 3

In zeven van de negen partnerschappen werden er door de NNGO’s geen vooraf vastgelegde selectiecriteria gehanteerd om de partner te kiezen. De keuze in deze partnerschappen was vooral gebaseerd op de vorige samenwerking of historische/normatieve banden. Interessant om te vermelden dat 11.11.11 haar partner Platforma DhESC koos o.a. omwille van het redelijke hoge niveau van haar capaciteiten (nodig voor het lobbyingwerk dat de kern van het partnerschap vormde). Aandacht voor CV in identificatie/selectie fases werd in 6 van de 9 partnerschappen vermeld. Alle NNGO’s vermelden dat de selectie van de partners samen gaat met een analyse van de context in het algemeen (niet altijd specifiek van de context van de civiele maatschappij en van de plaats van de partnerorganisatie in deze civiele maatschappij). Twee NNGO’s (WSM met CFTUI in India en TRIAS met Cresol Baser in Brazilië) duiden aan dat ze regelmatig deze analyse hernieuwen om hun programma aan de context te kunnen aanpassen. De duurtijd van het partnerschap ligt voor de helft van de case studies niet vast.

De betrokken NNGO’s dringen er op aan dat hun ondersteuning vraaggestuurd is en dat alle beslissingen omtrent CV in overleg genomen worden. ADG legt vooral het accent op de complementariteit van hun CV-ondersteuning (in functie wat hun partner CWPD zelf doet op dat vlak).

In zeven van de negen partnerschappen zeggen de NNGO’s dat ze hun interventies op vlak van CV niet met andere financierders van de partner afstemmen. Soms omdat de NNGO de enige financierder is, soms gewoon door gebrek aan tijd. Daar tegenover stelt TRIAS dat het juiste nieuwe donoren (Rabobank, BRS) heeft aangetrokken voor haar Braziliaanse partners zodat die een complementaire rol konden spelen.

In zes van de negen casestudies bedraagt het aandeel van het budget (in het kader van de partnerschap) voor CV tussen 0 en 25%. In de twee andere gevallen (Chaka ADG/CWPD in Cambodia en TRIAS/Cresol Baser in Brazilië) neemt dit aandeel tot 51-75% toe. Sommige NGO’s (bv DMOS) geven aan dat het aandeel in het verleden (vooral in het begin van hun partnerschap) hoger had moeten zijn.

De meeste gebruikte route om aan CV te werken is duidelijk route 1 (directe CV door NNGO). De tweede meest frequent gebruikte route is route 4 (CV door peer-to-peer interactie) en daarna komen in volgorde route 2 (CV door zuidelijke CV providers), route 3 (CV door deelname aan thematische of sectoriële netwerken, platvormen, …) en route 5 (interacties met gelijkaardige organisaties in het Noorden). De aanwezigheid van route 6 kon niet uit de bestaande documentatie afgeleid worden.

Vergelijking met 31 partnerschappen

De bevindingen voor evaluatievraag 3 liggen in de lijn van de analyse voor de 31 partnerschappen. De betrokken organisaties hebben ook allemaal één of meerdere partnerschappen in de 31 van de terreinfase. Het initiële identificatie- en selectieproces van de partners is opnieuw voor een ruime meerderheid op weinig systematische basis gebeurd. Hernieuwingen bij een nieuwe financieringscyclus gebeuren meer en meer met onderbouwde criteria. De frequentie van 5 van de 6 routes van CV was ook vergelijkbaar met de rest van de steekproef. Er was onvoldoende informatie om uitspraken te doen over het hands-on/hands-off karakter, upstream/downstream, expliciete-/impliciet CV. De bijdrage van de NNGO in de CV processen was ook moeilijk vast te stellen op basis van secundaire data, buiten hier en daar meer anekdotisch bewijsmateriaal.

62

3.3.2 Evaluatievraag 4 - Hoe wordt het beheer van de partnerrelatie ingevuld en hoe

worden de processen van capaciteitsversterking opgevolgd?

BC 4.1 Goed beheer van de partnerschapsrelatie

Partnerovereenkomsten

In evaluatievraag 2 keken we onder meer naar de onderliggende waarden en principes van de partnerschappen en stelden vast dat er bij een groot deel verwezen wordt naar een relatie die het louter financiële overstijgt, met begrippen als gelijkwaardigheid, openheid, gedeelde agenda en visie, enz. Bij andere partnerschappen was er sprake van een meer instrumentele relatie met vooral een nadruk op de verwachtingen en verplichtingen t.o.v. de partnerorganisatie.

Deze relatie is in alle 31 partnerschappen ook geformaliseerd. De verplichting van DGOS dat er in alle partnerschappen een overeenkomst moet getekend worden, werd opgevolgd door de NNGO’s, zij het in zeer verschillende vormen en met verschillende inhoud. De overeenkomsten overspannen meestal een looptijd van een jaar en bevatten minimaal het financiële kader van het partnerschap en afspraken m.b.t. rapportering. Bij ongeveer 2/3 (21) zijn er ook indicaties m.b.t. de inhoud van het partnerschap, de objectieven en eventueel mijlpalen. Er wordt dikwijls verwezen naar het logische kader en bijhorende doelstellingen als een soort van technische referentietermen voor de samenwerking. Dit legt een druk op de partners. Meerdere partners hadden de indruk dat de resultaten moeten bereikt worden, anders plegen ze ‘contractbreuk’.

Slechts bij een minderheid (8 op 31) worden er in de overeenkomsten verwijzingen opgenomen m.b.t. CV (Surabi/DMOS, ILRIG/FOS, PEHA/Protos, GARC/TRIAS, Surabi/DMOS, OFPROP/DMOS, PLET-PLEN/DA, C-CAWDU/Oxfam Sol en WSM, voor Mbongwana/Trias en JEEP/ADG summier).

Kritische dialoog en besluitvorming in het partnerschap

NNGO’s halen een stuk van hun legitimiteit uit het beeld dat ze meer dan andere ontwikkelingsactoren een meerwaarde kunnen realiseren in hun partnerschapsrelaties. Een belangrijke uitdaging die zich daarbij stelt, zijn de machtsonevenwichten die ontstaan als gevolg van de donor-ontvanger relatie. Sterk instrumentele partnerschappen zijn hier minder gevoelig aan dan de meer normatieve partnerschappen, maar toch streven de meeste NNGO’s een vorm van gelijkwaardigheid en wederkerigheid na in hun relaties. Ze proberen daaraan te werken door een kritische dialoog op te zetten, inspraak van de partner toe te laten en een transparante besluitvorming te organiseren. Elbers en Schulpen52 komen tot het besluit dat de regels voor de inspraak in besluitvorming bepalend zijn om meer gelijkwaardige partnerschappen na te streven. Deze auteurs claimen ook dat de kwaliteit van het partnerschap een belangrijke factor is voor succesvolle CV ondersteuning.

De formele en informele communicatie tussen de partners lijkt over het algemeen goed te verlopen. Er zijn op regelmatige basis veldbezoeken en emailcommunicatie, en er is over het algemeen een correcte rapportering van de partners naar de NNGO. De frequentie van interactie verschilde sterk op het terrein. Zo kunnen organisaties die geen regionale coördinator ter plaatse hebben of organisaties die veel partnerschappen beheren, over het algemeen minder aanwezig zijn bij hun partner. De kwaliteit van de dialoog is moeilijk te beoordelen. We vroegen naar een algemene appreciatie van de partnerdialoog en in het bijzonder53 overliepen we 19 factoren m.b.t. inspraak in het partnerschap, zoals ontwikkeld door Elbers en Schulpen (zie bijlage 2).

52 Elbers W., Schulpen L. (2009), Partnerships between Private Aid Agencies and Partners: Sitting

at the Decision-making Table or Standing at the Side Line? CIDIN, niet gepubliceerd. 53 Dit werd systematisch besproken in 28 van de 31 partnerschappen. In drie partnerschappen

heeft de consultant deze lijst niet systematisch overlopen.

63

Een ruime meerderheid van de partners is positief over de dialoog met de NNGO’s, en men spreekt men over een gelijkwaardige en open relatie, en goede en regelmatige communicatie. De belangrijkste klachten van de partners over de dialoog handelden over: − een gebrek van feedback op M&E rapportering (GARC/Trias, JEEP/ADG); − een gebrek aan inzichten en inspraak in de besluitvorming binnen de NNGO

(TCOE/Oxfam Solidariteit, ACAT/Broederlijk Delen, Mbongwana/Trias); − misverstanden m.b.t. problemen met interculturele communicatie (APIL/ Autre Terre,

AMB/DBA); − onvoldoende begrip van waar de organisatie mee bezig is en waarom bepaalde

keuzes gemaakt worden (JEEP-ADG, ANAG/Volens, WIMA en SYDIP/VE, PEHA/PROTOS);

− ongelukkige communicatie op cruciale momenten (stopzetten financiering via email bij AHEAD/AADC);

− geen structurele dialoog op beleidsniveau (Min van gezondheid DRC en India/Damiaanactie).

Er werd gekeken naar de inspraak in agendasetting54 voor 19 factoren en naar de inspraak in de finale besluitvorming (zie ook bijlage 3).

Voor een aantal factoren zitten de Belgische NGO’s bijna allemaal op dezelfde golflengte wat betreft hun (soms impliciete) regels voor inspraak.

Geen inspraak voor lokale partner in de finale besluitvorming: − rapportering: vorm van narratieve en financiële rapportage, en frequentie van de

rapportage; − financiering: grootte en looptijd van de financiering (bij ¼de van de

partnerschappen is er inspraak via agendasetting); − beleid van de NNGO: selectie van partners op landenniveau, allocatie van

fondsen op landenniveau, landenstrategie van de NNGO, thematische prioriteiten van de NNGO (bij 1/4de tot 1/3de van de partnerschappen wel voor agendasetting).

Volledige inspraak voor lokale partner in finale besluitvorming: − inhoud van het programma: doelgroep, thema en strategie; − stakeholders: selectie van de stakeholders voor het programma.

Voor andere factoren zijn de verschillen erg groot tussen de partnerschappen in de steekproef. Afhankelijk van de context en de NNGO zal een partner al dan niet inspraak krijgen voor deze factoren: − capaciteitsversterking: activiteiten om de organisatiecapaciteit van de partner te

versterken; − planning, implementatie en monitoring: de implementatie en de keuze van de

methodologie voor monitoring;

− financiering van core-costs55: het gebruik van NNGO financiering om huur- en onderhoudskosten en salariskosten van de medewerkers mee te betalen.

Voor deze drie factoren krijgt de partner slechts bij de helft van partnerschappen volledige inspraak in de finale besluitvorming. In ongeveer een derde van de gevallen krijgt hij geen inspraak en voor het overblijvend deel is er af en toe inspraak.

Uit deze analyse kunnen we het volgende besluiten: (1) bijna alle NNGO’s geven het initiatief en beslissingsrecht aan de partners m.b.t. de

inhoud van de programma’s en met wie er wordt samengewerkt;

54 Agenda setting: hiermee wordt verwezen naar de mate waarin de partnerorganisaties de

agenda rond een bepaald thema kan bepalen of beïnvloeden. 55 De Belgische NNGO’s werken hoofdzakelijk op basis van project en programma financiering.

Toch stellen we vast dat de partnerorganisaties dit in een aantal gevallen percipieerden als

core-funding. Dat was in de gevallen waar de modaliteiten relatief flexibel waren, het

partnerschap langdurig, en er weinig inhoudelijke sturing was.

64

(2) in een derde van de partnerschappen krijgen de partners geen finaal beslissingsrecht over de inhoud van de CV aanpak (4x in Oost Congo, 1x Peru, 2x Burkina Faso);

(3) slechts een klein deel van de NNGO’s (FOS) staat open voor structurele inspraak van hun partners in het beleid van de eigen NNGO. In de meeste partnerschappen is daardoor de wederkerigheid als centrale bouwsteen in het partnerschap erg beperkt.

BC 4.2 Goed beheer van steun aan processen van capaciteitsversterking in de partnerrelatie

In ongeveer de helft van de partnerschappen (15 op 31) was er een dialoog over CV in het partnerschap.56 In sommige gevallen verloopt die vrij gestructureerd en is die onderbouwd met instrumenten, bijvoorbeeld bij een aantal gespecialiseerde/technische NNGO’s zoals DMOS, Trias, PROTOS, CEMUBAC en in mindere mate ook bij Vredeseilanden. Dit zijn ook de NNGO’s waarvan we eerder vaststelden dat ze een beleid op het vlak van CV hebben uitgebouwd (evaluatievraag 1). Bij een aantal normatieve partnerschappen (DISOP, FOS, WSM, Oxfam Solidariteit, Autre Terre) komt CV ook op de agenda, maar volgt het een minder gestructureerde communicatie en interactie, of verloopt het via netwerk- of vormingsmomenten gelinkt aan de beweging waar de NNGO’s en de partner deel van uitmaken.

Bij diezelfde actoren was er ook meestal een vorm van M&E van CV, soms vrij gedetailleerd uitgewerkt (Trias, DMOS, Vredeseilanden), maar meestal eerder beperkt. De NNGO’s met een uitgewerkt en gedetailleerd M&E systeem investeren zelf in het opzetten van goede M&E systemen, hierbij ondersteund door externe consultants die voor punctuele opdrachten ingehuurd worden. In de box hieronder wordt het PLAS57 systeem van Vredeseilanden kort toegelicht waaruit blijkt hoe monitoring en evaluatie van CV gerealiseerd kan worden.

Het aantal zuidelijke partners met een stevig M&E systeem lijkt toe te nemen, vooral dan bij de sterkere partners (Aprodeh/11.11.11, Prorural/DISOP, ACAT/Broederlijk Delen, Min van gezondheid India/Damiaanactie).

Outcome Mapping als methode voor M&E van CV bij Vredeseilanden (PLAS) Voor al haar landenprogramma’s (periode 2008-2013) introduceerde Vredeseilanden (VE) een nieuwe plannings, en M&E systeem dat meer op leren gericht is. Er werd beslist om Outcome Mapping toe te passen, en dit werd geïntegreerd in een breder Planning, Learning & Accountability system (PLAS). VE kon hiervoor verder bouwen op bestaande expertise mbt Outcome Mapping in een van haar landenkantoren en mbt organisational learning in het hoofdkantoor. Daarnaast werd er externe expertise aangetrokken vanuit de Outcome Mapping Learning Community (www.outcomemapping.ca). Outcome Mapping focust zich helemaal op het plannen en opvolgen van veranderingen bij de key-partners in een programma (meso- of outcome niveau), eerder dan op het impact niveau. Zowel de objectieven als de indicatoren (progress markers in OM), als de strategieën staan in functie van het bewerkstelligen van CV bij deze partners. Daarmee dwingt de methodologie om vanaf het begin bij het ontwerpen van een nieuw programma oog te hebben voor CV processen. Outcome Mapping biedt de gebruikers enkele hulpkaders om CV op een realistische wijze in te passen. Progress markers worden zo ontworpen dat ze een graduele verandering (van eenvoudig tot ambitieus en moeilijk) bij de partners beschrijven. Voor de planning van de CV strategieën heeft Outcome Mapping een matrix die kan gebruikt worden met daarin 6 verschillende strategieën om aan CV te doen. M&E bij Outcome Mapping is er op gericht om samen met de key-partners op een participatieve manier via self-assessments de progressie van de CV processen bij de partner te bespreken. De meeste NNGO’s die Outcome

56 Bij evaluatievraag 3.2 gaven we aan dat er bij een 18-tal partnerschappen expliciete CV

objectieven konden gevonden worden. Er is een grote overlap tussen beide groepen van

NNGO’s. 57 PLAS = Planning, Learning and Accountability System.

65

Mapping implementeren, integreren de methodologie met het logisch kader. Dat is ook het geval voor VE, want voor de DGOS rapportering verzamelt VE apart informatie op indicatoren op het niveau van de finale begunstigden.

Een derde van de partners van NNGO’s (DMOS, DBA, FOS, Broederlijk Delen, WSM en Oxfam Solidariteit) kloeg over een verhoogde druk van M&E rapportering, met een toename van de frequentie en niveau van detaillering. Vooral voor partners met snel wijzigende werkomgevingen vormt dit een aanslag op hun flexibiliteit. DGOS legt een aantal voorwaarden op voor de narratieve en financiële rapportage, maar we stellen vast dat de NNGO’s dit op verschillende wijze gebruiken in hun communicatie naar hun partners. Sommige sturen die formats gewoon door, andere vragen informatie aan te leveren die perfect in de formats kan ingevoerd worden. Er waren ook enkele voorbeelden (ILRIG/FOS, CGTP/FOS, Recic/11.11.11) waarbij de NNGO de rapportagelogica van de partner respecteert en de gegevens zelf vertaalt naar de opgelegde formats van DGOS.

Een tweede belangrijk element dat de werklast van de partnerorganisaties in het Zuiden kan verzwaren is het gebrek aan onderlinge harmonisatie tussen de verschillende financierende donoren. Het probleem stelt zich m.b.t. de vorm en frequentie van planningsformats en M&E rapportering. Met deze problematiek werd een grote groep van partnerorganisaties geconfronteerd aangezien een meerderheid meer dan 2 donoren had (de helft van de partnerorganisaties had zelfs meer dan 5 donoren). De NNGO’s klagen over een gebrek aan tijd voor harmonisatie en over de rapporteringsvoorwaarden van de backdonors die moeilijk op elkaar af te stemmen zijn58. De evaluatoren konden echter verbazingwekkend weinig pogingen tot onderlinge harmonisatie59 identificeren. Een interessante good practice m.b.t. donorharmonisatie is het partnerschap met de vakbondsorganisatie C-CAWDU in Cambodia, waarbij WSM en Oxfam Solidariteit erg complementair en effectief optreden m.b.t. de uitwerking van het programma en de strategieën voor CV (zie box).

Harmonisatie tussen Belgische NGO’s bij C-CAWDU (Uit evaluatierapport Cambodia) De taakverdeling en verdeling van verantwoordelijkheden tussen de externe partners van C-Cawdu kunnen we beschouwen als een “good practice”. Deze taakverdeling was niet op voorhand uitgewerkt maar is op een natuurlijke manier ontstaan op basis van de respectievelijke specificiteit en complementaire meerwaarde van WSM en Oxfam binnen het partnerschap. Dit is nu nog meer relevant aangezien C-Cawdu aan het begin staat van een nieuwe fase in haar institutionele levenscyclus. Dit herstructureringsproces zal verschillende vormen van externe steun vereisen (zowel financieel als niet financieel). Een nieuwe taakverdeling tussen WSM (incl. ACV), Oxfam Solidariteit en CNV wordt uitgewerkt om aan deze veranderingen tegemoet te komen.

De steun aan CV van beide Belgische NGO’s, wordt goed beheerd aan de hand van relatief informele maar werkbare afspraken. Besluiten over de steun aan CV worden genomen in een wederkerige en open dialoog met een aangepaste en transparante informatiedoorstroming. Er bestaan systemen om op regelmatige basis de voortgang en de hinderpalen op te volgen. De M&E systemen van beide Belgische NGO’s en hun partners leveren voldoende informatie op voor de opvolging van de uitvoering van activiteiten maar zouden nog meer specifiek de behaalde resultaten van CV in kaart

58 Een zuidelijke partner (met name in Zuid-Afrika) is eerder terughoudend voor een vergaande

harmonisatie tussen de Noordelijke NGO’s en andere donoren uit vrees dat er vormen van

bureaucratie zullen optreden, met een hoge concentratie van de macht langs donorzijde. Dat

laatste zou dan weer kunnen leiden tot vormen van ‘gatekeeping’, waarbij tussenpersonen een

grote macht krijgen over het al dan niet financieren van CV activiteiten. 59 Harmoniseren kent verschillende gradaties, van licht naar zwaar: (1) informatie uitwisselen, (2)

gezamenlijk analyses en diagnoses maken, (3) division of labour, (4) stroomlijnen procedures

(rapportage, per diems, …), (5) gezamenlijke missies, evaluaties, (6) gezamenlijk financieren.

(1), (2), en (3) lijken in de meeste gevallen haalbaar.

66

kunnen brengen. De dialoog wordt op dit moment vooral op bilaterale basis georganiseerd. Er leven ideeën om vormen van gezamenlijke dialoog te verkennen om de coördinatie en coherentie beter te faciliteren.

Een laatste belangrijke vaststelling m.b.t. M&E is het erg lage aantal externe evaluaties60 binnen de 31 bezochte partnerschappen. Over de periode 1998-2008 werden slechts een tiental partnerschappen 1 (of meerdere keren) extern geëvalueerd. Dit bemoeilijkte niet alleen deze evaluatie door het ontbreken van secundaire data voor de verificatie van bevindingen, maar vormt ook een indicatie van het nog steeds beperkte gebruik van evaluaties als instrument voor de bijsturing van de programma’s. In de evaluaties die beschikbaar waren was er bij de grote meerderheid weinig aandacht voor CV processen.

BC 4.3 Beide partners besteden aandacht aan “leren in de organisatie”

In minder dan de helft van de partnerschappen (12 op 31) vonden de evaluatieteams vormen van leerprocessen over CV. Het waren opnieuw de partnerschappen van NNGO’s waar CV een actief deel uitmaakt van de relatie, die van verschillende vormen van kennisopbouw gebruik maakten voor de begeleiding en documentatie van CV processen bij de partners. Bij een minderheid was dit erg systematisch en methodologisch sterk onderbouwd. Interessante vormen van systematisering van lessen m.b.t. CV zijn: − Broederlijk Delen met DPA (i.s.m. CIDSE) in Cambodia (zie box hieronder); − Vredeseilanden met PLAS. Vredeseilanden heeft een vierde strategische

leerdoelstelling toegevoegd aan al haar programma’s, die er op gericht is leerprocessen te ondersteunen en beter te documenteren. Een voorbeeld daarvan zijn de activiteiten om beter in kaart te brengen hoe CV processen in een multi-actor benadering kunnen begeleid worden;

− TRIAS met toolbox m.b.t. CV ondersteuning. TRIAS investeerde enkele jaren geleden in een R&D unit in het hoofdkantoor. Deze unit heeft voor heel wat methodologisch- en beleidsvoorbereidende ondersteuning gezorgd op het vlak van het beheer van partnerschappen, CV, en meer inhoudelijke thema’s (landbouwgerelateerd en mbt ledenorganisaties). Er werden ook een aantal methodieken geïdentificeerd en een bijhorende toolbox uitgebouwd voor de begeleiding van CV processen bij hun partners. Ze ontwikkelden bijvoorbeeld samen met de internationale partner Agriterra een specifieke module uit voor de opvolging van CV processen bij landbouworganisaties (coöperatieven en andere ledenorganisaties);

− DISOP met Prorural in Peru. DISOP brengt haar partners in een regio op regelmatige basis samen en ontwikkelde een specifieke methodiek om lessen te trekken m.b.t. de werking van de landbouwscholen die ze ondersteunen. Er wordt daarbij zowel gekeken naar thematische onderwerpen als onderwerpen die met CV te maken hebben.

60 Externe evaluaties – hiermee bedoelen we een evaluatie die uitgevoerd word door iemand van

buiten de betrokken organisatie (zie ook: Cracknell (2000) Evaluating Development Aid. Issues,

Problems and Solutions. London, SAGE publications).

67

Actieonderzoek bij belangrijke organisatieverandering DPA-CIDSE Cambodia

(Uit evaluatierapport Cambodia).

CIDSE besloot om het verzelfstandigingsproces (lokalisering) te documenteren van een Cambodiaanse NGO uit de CIDSE groep. Een intern onderzoeksproject werd opgestart met als doel de visies van de betrokken acoren (begunstigden, stakeholders en partners, ledenorganisaties, ex CIDSE staf, vertegenwoordigers van de overheid) over het veranderingsproces naar een zelfstandig beheer van de organisatie te beschrijven. Het onderzoeksrapport: ‘Towards Empowerment. A Case Study of CIDSE Cambodia’s Transition to Local NGO’61 levert interessante informatie over de stappen die in het proces werden gevolgd, de interne debatten en spanningen, de outcome en de geleerde lessen, zowel op organisatieniveau als op programmaniveau (aangezien CIDSE ook haar interventiestrategieën blijft aanpassen aan veranderende visies m.b.t. ontwikkeling en de noden op het terrein62). De steun aan CV in functie van het succesvol verzelfstandigings/lokaliseringsproces werd goed beheerd door de CIDSE groep, met daarbinnen een centrale rol voor Broederlijk Delen. De hierboven vermelde studie “Towards Empowerment” levert ook informative over de verschillende uitdagingen bij de uitvoering van het veranderingsproces en m.b.t de steun aan verschillende vormen van CV van de lokale staf. Zo werd er ook stilgestaan bij de angsten van personeel over een eventueel verlies van hun job, salaries, voordelen, veiligheid, funding, leiderschap, reputatie,… Aan de basis van dit lokaliseringsproces lag een kritische dialoog in de verschillende fasen, met aandacht voor de voortgang op het vlak van capaciteitsontwikkeling.

De aanpak op het vlak van CV van CIDSE/Broederlijk Delen was goed gepland en uitgevoerd op een participatieve manier. In dit lokaliserinsgproces zien we een “hands-off”aanpak van CV, met focus op zowel downstream onderwerpen (bv. capaciteit voor financieel beheer) als upstream onderwerpen (bv. strategische planning).

Al bij al stellen we weinig strategische reflectie vast op het niveau van de NNGO’s m.b.t. CV. Hierdoor passen een aantal Belgische NGO’s hun beleid te vaak aan onder externe druk (reactief en onaangepast aan de noden van het terrein/de strategie) of voeren ze soms wijzigingen door die niet gegrond zijn in een bepaalde visie of strategie.

Langs de kant van de partnerorganisaties werd er ook gekeken naar het personeelsverloop aangezien dit in nationale en internationale evaluaties en studies als een pijnpunt werd aangehaald. Personeelsverloop zou er ook voor zorgen dat zorgvuldig opgebouwde personeelscapaciteit bij de partners telkens weer verdwijnt, en dat er weinig kennisopbouw kan gebeuren door de snelle wissels. Voor deze indicator konden we voor 21 van de 31 partnerschappen de nodige informatie vastkrijgen. Met een gemiddelde van ongeveer 8% was het personeelsverloop globaal genomen erg redelijk voor de betrokken organisaties. Ter vergelijking, studies van de non-profit sector in Vlaanderen komen uit op ongeveer 11%, voor de private sector is dat zelfs 15% (Peeters et al, 2004). Een beperkt aantal partners kende wel significant personeelsverloop. Onze analyse maakt geen onderscheid tussen personeelsverloop op management niveau of op het niveau van het middenmanagement t.o.v. meer operationele functies, waardoor we slechts een

61 Na een initiële periode van nietsdoen en onzekerheid (1997-1999), werd vanaf 2000 een meer

gestructureerde aanpak gevolgd ten opzichte van de situatie. In een eerste fase (2000-2002)

werd een strategische benadering gevolgd om de capaciteit van de medewerkers te versterken

en om de posities van het personeel in kaart te brengen. Gedurende de tweede fase (2003-

2005) focuste het werk zich op de ontwikkeling van een visie en missie voor de nieuwe NGO,

onder meer door de waarden van de organisatie te verduidelijken, het aanbrengen van de

nodige structuren op beleidsniveau en een herdefinitie van de groep van donoren die DPA

ondersteunden. 62 Een van de belangrijke kenteringen in de aanpak van CIDSE met betrekking tot Integrated

Community Development was de verschuiving van een directe uitvoerende rol naar een rol die

meer het accent legde op het ontwikkelen van partnerschappen en het versterken van de

capaciteit van de partner op het vlak van zelfbestuur. De toekomstige medewerkers van DPA

dienden daartoe gevormd en versterkt te worden om zich deze nieuwe aanpak eigen te maken.

68

beperkt zicht hebben op de problematiek. De cijfers verschilden sterk per land, maar het aantal cases per land is erg klein om daar sterke besluiten aan te koppelen. Het personeelsverloop was zeer hoog in Zuid-Afrika, ook hoog in Peru, lager in de DR Congo en zeer laag in Burkina Faso. De aanwezigheid van (qua arbeidsvoorwaarden attractieve) andere interessante opdrachtgevers zoals grote internationale NGO’s, internationale instellingen (FAO e.d.), relevante Ministeries van het land in de regio waar de partnerorganisaties zitten kan een bepalende factor zijn. In Zuid-Afrika zaten de betrokken NNGO’s in Kaapstad of in de buurt van Durban. Men mag er vanuit gaan dat daar een relevant groter jobaanbod is dan in bijvoorbeeld een rurale setting in Burkina Faso.63

Ook bij de programmadiensten van de Belgische NGO’s was het verloop met een gemiddelde van ongeveer 9% aanvaardbaar (sommige individuele NNGO’s kampten wel met relatief groot personeelsverloop de voorbije jaren).

Uit deze cijfers kunnen we besluiten dat CV processen in bepaalde regio’s en voor specifieke contexten nadelig beïnvloed werden door personeelsverloop, maar dat het voor het geheel van de 21 partnerschappen geen centraal probleem was.

Bevindingen analyse 9 partnerschappen documentenstudie – evaluatievraag 4

De betrokken NNGO’s schatten de kwaliteit van hun partnerschapsrelaties in de negen partnerschappen hoog in. Ze verwijzen vooral naar de overeenkomsten, duidelijke procedures, en de specifieke doelstellingen gebonden aan de partnerschapsrelatie. Communicatie wordt eveneens beoordeeld als goed, soms heel goed. Contacten via emails, regelmatige bezoeken van de NNGO’s, en de aanwezigheid van coöperanten vergemakkelijken de relatie tussen de partners.

Er worden geen grote problemen vermeld in termen van taakverdeling tussen de partners. De verdeling ziet er op papier duidelijk uit. Sommige partners zijn vragende partij om deze verdeling regelmatig te evalueren en aan te passen. Al bij al lijkt er veel aandacht bij de NNGO’s om geen substituerende rol te spelen t.o.v. hun partners.

Alle NNGO’s geven de indruk dat een kritische dialoog op vlak van CV tussen de partners altijd mogelijk is dankzij participatieve mechanismen en workshops. De dominante logica m.b.t. het aandeel van CV in deze negen partnerschappen lijkt gekoppeld te zijn aan de sterkte van de partner. De grootte van de ondersteuning voor CV wordt aangepast aan de vooruitgang van de partners: hoe meer capaciteit bij de partners, hoe minder/andere ondersteuning door de NNGO’s.

Op basis van de verzamelde informatie was het niet altijd evident om de kwaliteit van de M&E systemen te bepalen op vlak van de opvolging van de resultaten omtrent CV. Sommige NGO’S (TRIAS, DMOS, WSM, VIC) hebben specifieke indicatoren voor CV ontwikkeld, zoals de evolutie van de methodologische benadering, administratieve capaciteiten, interne democratie, financiële autonomie, expansie, ... Op basis van de telefonische interviews (5) stellen we vast dat M&E bij een deel van partners niet als een instrument voor leren wordt gepercipieerd, maar eerder als een verplichte administratieve taak. DMOS heeft een complex en kwantificeerbaar M&E systeem opgesteld met duidelijke indicatoren op vlak van CV.

In vier (VIC, TRIAS, WSM, DMOS) van de negen partnerschappen konden de NNGO’s aantonen dat ze aandacht besteden aan het leren in de organisatie. Dit gebeurt via best practices (bv. als een vast onderwerp in de rapporten), en via discussie/uitwisseling in formele discussiekaders tussen de partner en de NNGO’s of onder de partners van eenzelfde NNGO. Soms zijn deze “lessons learned” teveel gefocust op het outputniveau en niet voldoende op complexen processen (allianties, netwerking, ...). In toenemende

63 Bij een 2-tal organisaties gaf het personeelsverloop een vertekend beeld van de realiteit. Zo

waren de 11 werknemers van MMB in Burkina Faso nog wel onder contract maar al sinds enige

tijd vrijwel technisch werkloos bij gebrek aan nieuwe opdrachten.

69

mate wordt zuid/zuid uitwisseling aangemoedigd maar niet altijd in de praktijk gezet. Vaste regelmatige vergaderingen tussen de partners van eenzelfde NNGO werd een paar keer vermeld. Enkele NNGO’s stellen ook een duidelijke evolutie vast in termen van focus. Vroeger lag de focus sterk op de organisationele capaciteiten, maar met sterker wordende partners en complexere noden mbt CV stellen ze een verschuiving vast in de richting van de institutionele capaciteiten van de partners.

Vergelijking met 31 partnerschappen De beoordeling van de partnerschapsrelatie is niet compleet zonder de perceptie van de partners te horen. Uit de bestaande documentatie en de interviews met de NNGO’s konden geen problemen in de partnerschapsrelaties geïdentificeerd worden. De inschatting van de kwaliteit van M&E en het leren van de organisaties komt opnieuw overeen met eerdere analyses. De inschatting voor de twee partnerschappen van VIC in deze analyse verschilt wel met die voor het partnerschap van VIC in DR Congo. In deze twee partnerschappen blijkt VIC een meer actieve en faciliterende rol te spelen m.b.t. CV.

Conclusie cluster twee

De kwaliteit van de relatie tussen Noordelijke NGO’s en hun partners in het Zuiden wordt algemeen gezien als een belangrijke component van succesvolle NGO samenwerking. Deze evaluatie bevestigt het beeld dat er voor een belangrijk aantal partnerschappen wordt getracht de relatie niet te beperken tot financiële transfers binnen een donor-ontvanger relatie, alhoewel de mate waarin dit gebeurt sterk verschilt. Slechts een vierde van de partnerschappen werd als ‘normatief’ omschreven, waarbij het werken aan sterke partnerorganisaties een belangrijk doel op zich is (zoals bij de vakbonden, en sommige andere ledenorganisaties). 3/4 werd als eerder ‘instrumenteel’ omschreven. Dit houdt in dat de versterking van de partner hoofdzakelijk in functie stond van de finale doelgroepen of het bereiken van bepaalde doelstellingen. We kwamen tot de vaststelling dat deze breuklijn ook gevolgen heeft voor de gehanteerde CV aanpak.

Alhoewel er zowel bij de partners in het Zuiden als bij de Belgische NGO’s over het algemeen gesproken wordt in termen van gelijkwaardige en open relaties met een effectieve communicatie, zijn de Belgische NGO’s in de steekproef eerder conservatief (t.o.v. een aantal andere Noordelijke NGO’s) met het organiseren van systematische inspraak van de zuidelijke partners in hun beleid en acties. De situatie ligt anders m.b.t. de inhoud van de programma’s die worden gefinancierd, en de stakeholders waar mee kan worden samengewerkt. Daarvoor laat een ruime meerderheid dan wel weer het initiatief en beslissingsrecht bij de Zuidelijke partners.

Erg opvallend in de evaluatie is het systematisch ontbreken van harmonisatie tussen de externe financierders (NNGO’s en andere donoren) die met een zelfde partnerorganisatie samenwerken, op een tweetal uitzonderingen na. Een tweede pijnpunt omvat het gebrek aan onderbouwde exit-strategieën. In een aantal gevallen werd vastgesteld dat eerder opgebouwde capaciteiten verloren werden nadat partnerorganisaties moesten terugvallen op overlevingstrategieën door het niet kunnen opvangen van het vertrek van Belgische financieringskanalen.

In de steekproef van bestudeerde partnerschappen nemen het aantal activiteiten m.b.t. CV maar een klein aandeel in, zowel financieel als wat betreft volume. We hebben een diversiteit aan strategieën voor CV beschreven, gaande van hands-off tot hands-on activiteiten, impliciet of expliciet, downstream of upstream waarbij verschillende routes gevolgd kunnen worden. Er is een tendens dat technische georiënteerde NNGO’s (groep 1) voornamelijk hands-on activiteiten aanbieden, meestal gericht op het versterken van de technische en operationele implementatiecapaciteit van de partner. Normatieve NNGO’s (groep 2) ondersteunen voornamelijk upstream processen, of het versterken van beleid, strategie, visie, positionering, netwerking, advocacy en lobby van de partnerorganisatie. De meeste CV activiteiten worden uitgevoerd door de NNGO zelf, gevolgd door het inschakelen van lokale CV providers. Er is echter ook aandacht voor peer-to-peer uitwisselingen en het faciliteren van toegang van de partner tot netwerken. Die NNGO’s met een uitgebouwde Noordwerking zetten ook organisaties uit de eigen

70

achterban in voor de versterking van hun partners. De focus ligt vooral op het opleiden van personeel (HRD), gevolgd door steun aan organisatieontwikkeling (OD). Institutionele versterking (ID) komt minder aan bod.

3.4 Cluster 3: effectiviteit van de steun aan capaciteitsversterking in partnerschappen

Na het analyseren van de inputzijde van de CV activiteiten van de partnerschappen van Belgische NGO’s in cluster 2, kijkt cluster 3 naar de resultaten van de CV op de werking van de partnerorganisaties. De evaluatie doet indicatieve uitspraken over het behalen van de CV doelstellingen, indien die expliciet werden gedefinieerd. Waar mogelijk wordt er geëvalueerd of de CV activiteiten van de NNGO’s hebben bijgedragen tot belangrijke capaciteitsverbetering van de Zuidelijke partners. Daarnaast wordt geanalyseerd welke CV activiteiten meer effectief bleken dan andere activiteiten. Tenslotte worden er uitspraken gedaan over de duurzaamheid van de CV activiteiten bij de partners in het Zuiden.

3.4.1 Evaluatievraag 5 - Welke veranderingen m.b.t. de capaciteit van de

partnerorganisaties kunnen worden vastgesteld?

BC 5.1 Er zijn indicaties voor versterking van de capaciteiten van de partners

Behalen van CV doelstellingen

In 22 van de 31 partnerschappen werden er doelstellingen m.b.t. CV gevonden in de logische kaders. Het is belangrijk om hier te signaleren dat de CV doelstellingen binnen die groep van 22 partnerschappen sterk variëren. De helft omvat niet meer dan verwijzingen naar de beheerscapaciteit van de partner, hoofdzakelijk gericht op het kunnen voldoen aan de rapporteringseisen van de backdonor. Op basis van die vaststelling kunnen we stellen dat ongeveer een derde van de 31 partnerschappen in de steekproef substantiële doelstellingen heeft m.b.t. CV.

Bij 10 van deze 22 partnerschappen met CV doelstellingen werden de doelstellingen grotendeels bereikt. Bij 8 partnerschappen werden ze deels bereikt en voor 4 partnerschappen werden ze niet bereikt.

Veranderingen in de capaciteit van de partners

In de methodologische sectie werd toegelicht hoe de ontwikkeling van de capaciteit van de partners vanuit een historisch perspectief werd geanalyseerd. Hierbij werd de evolutie van belangrijke capaciteiten (geïdentificeerd door de partnerorganisatie zelf64) uitgezet op een tijdsas, en werd het geheel geanalyseerd in het licht van ingrijpende ontwikkelingen in de interne en externe omgeving van de partnerorganisatie.

De 29 partnerorganisaties in de steekproef legden dan ook verschillende klemtonen bij de oplijsting van belangrijke capaciteiten van hun organisatie: − partnerorganisaties met een sterke politieke missie, schenken beduidend meer

aandacht aan capaciteiten die gericht zijn op hun emanciperende opdracht (een stem kunnen geven aan zwakkeren in de samenleving, politiek kunnen lobbyen, het beleid kritisch kunnen analyseren, enz.);

64 Er werd bewust niet vertrokken vanuit een specifiek vooraf bepaald kader voor de analyse van

de capaciteit vanuit het besef dat deze basisbouwstenen raken aan de identiteit/eigenheid van

organisaties.

Het gehanteerde taalgebruik werd ook aangepast aan de context. In een aantal gevallen werd

er ipv over capaciteiten gesproken over belangrijke eigenschappen/kenmerken/indicatoren voor

de organisatie om de verstaanbaarheid te verhogen.

71

− partnerorganisaties met een meer technische missie, benadrukten dikwijls deze technische capaciteiten en de kwaliteit van de afgeleverde diensten of het bereiken van de doelgroepen;

− ledenorganisaties hechten veel belang aan hun capaciteiten om de leden te vertegenwoordigen, het democratische karakter van de organisatie;

− sommige faith-based organisaties stellen hun spirituele waarden en de capaciteit van hun organisatie om die uit te dragen erg centraal.

Die specificiteit heeft consequenties voor het gebruik van tools voor de analyse en opvolging van CV, en illustreert de beperkingen bij het nastreven van een uniforme aanpak. Uit de analyse kwam ook naar voor dat niet alle partnerorganisaties aan de basisvoorwaarden voldoen om echt als organisatie te kunnen functioneren, soms omdat er geen financiering meer is (MMB in Burkina Faso), of omdat de identiteit nog onduidelijk is (ANAG-Burkina Faso), of omdat er weinig geïnvesteerd wordt in de centrale structuren (bv. netwerken: PEHA in DR Congo65).

Het analysekader van ECDPM werd gebruikt om te analyseren (a) op welke domeinen de partnerorganisaties de evolutie van hun capaciteit situeren en (b) op welke “core-capabilities” de CV strategieën van de NNGO’s zich vooral oriënteren (zie tabel 19). We keken daarbij naar de capaciteit van de organisatie in zijn totaliteit en niet enkel naar de door de NNGO’s gefinancierde of ondersteunde processen van CV. De meeste partnerorganisaties waren in staat om concrete voorbeelden te geven van evolutie/verandering in capaciteit en dit m.b.t. de vijf core capabilities. Enkele voorbeelden van veranderingen m.b.t. capaciteit (meer voorbeelden per partnerschap kunnen gevonden worden in de landenrapporten).

Tabel 19 Overzicht van voorbeelden van capaciteitsverandering

5 core capabilities Voorbeelden

1. De capaciteit om zich in te zetten en te engageren

Mbongwana (Trias) in DR Congo – door de introductie van participatieve planningsmethodes wordt de doelgroep meer betrokken bij de programma’s en is de organisatie in staat om meer relevante programma’s uit te voeren

2. De capaciteit om technische-, dienstverlenings- en logistieke opdrachten uit te voeren

Mbongwana (Trias) in DR Congo – door de introductie van een meer economische invalshoek in de aanpak verbeterde de resultaten bij de begunstigden

Procural (Disop) in Peru – de organisatie verbeterde en ontwikkelde haar administratieve systemen, interne structuren, beheersinstrumenten, en ontwikkelde een PME systeem waardoor de aanpak planmatiger werd

3. De capaciteit om relaties aan te gaan, en middelen en ondersteuning aan te trekken

TCOE (Oxfam Sol) in Zuid Afrika - TCOE is met de jaren gegroeid in haar capaciteit om te netwerken met een brede waaier van stakeholders binnen en buiten Zuid Afrika. Netwerking en coalities bouwen met organisaties die zelfde waarden en agenda delen zijn een core-activiteit voor de organisatie. TCOE heeft ook een groeiende portfolio opgebouwd van financierders en had eind 2009 meer dan 20 donoren

4. De capaciteit om zich aan te passen en te vernieuwen

Surabi (DMOS) in India - door het invoeren van een gedecentraliseerde managementstijl, verhoogde de participatie van de stakeholders en begunstigden, waardoor programma’s beter aangepast konden worden aan de noden van de

65 De specifieke situatie en noden van netwerken verschillen van die van organisaties maar

werden niet in detail bestudeerd in deze evaluatie. De huidige evaluatie voor het Ministerie van

Buitenlandse Zaken in Nederland (2009-2010) gaat hier wel specifieke op in (zie rapporten

‘Evaluation of Dutch Support to Capacity Development: Evidence Based Case Studies’). Een

nuttige toepassing van het ECDPM kader voor CV bij netwerken kan gevonden worden in de

masterthesis van R. Wuite (2008) ‘What makes the Net Work? -A conceptual network capacity

analysis’, PDOO, Supervisor: dr. A. van Eerdewijk.

72

begunstigden, en aan de veranderende context

5. De capaciteit om coherentie en diversiteit in balans te houden

Surbai (DMOS) in India en OFROP (DMOS) in Peru – in beide cases blijkt het belang dat DMOS de laatste jaren gegeven heeft aan het verder institutionaliseren van haar partners. Daarbij wordt veel belang gehecht aan een coherente visie en missie binnen de Salesiaanse gemeenschap wat de operationele coherentie verhoogt in de programma’s van beide partnerorganisaties.

We vroegen tijdens een zelfevaluatie oefening naar voorbeelden van veranderde capaciteit. Daarbij viel op dat zwakkere of jonge organisaties vooral operationele en basiscapaciteiten (boekhouding, personeelsmanagement, ...) benoemden, terwijl sterkere of meer mature organisaties zich meer naar buiten richten (netwerken, …) en meer complexe capaciteiten belangrijk vinden (aansturen van netwerken, lobbyen, …).

Alle partnerorganisaties evolueren over de vijf core capabilities. Het lag buiten de mogelijkheden van deze evaluatie om een gedetailleerd en gedocumenteerd beeld te krijgen van de evolutie over alle 5 core capabilities. De oefening met de partnerorganisaties toonde wel duidelijk aan hoe interne en externe factoren een invloed hebben uitgeoefend op de evolutie van de organisatie. Tabel 20 geeft een overzicht van externe en interne factoren, die benoemd werden door de bezochte partner organisaties en die een invloed hebben gehad op de capaciteitsontwikkeling van de organisatie. Daarbij valt op dat de financiering van de partner door de NNGO’s een zeer belangrijke externe factor is m.b.t. capaciteitsontwikkeling. De financiering stelt organisaties vooral in staat om programma’s uit te voeren (core capability 2) en om relaties aan te gaan (core capability 3). Naarmate de afhankelijkheid van een donor stijgt, stijgt ook het belang van deze financiering. We zien dan ook dat bij organisaties die sterk afhankelijk zijn van één of twee donoren, de verschillende fasen van evolutie van de organisatie samenvallen met de financieringsperiodes (en beleid en strategische keuzes) van de NNGO’s.

Tabel 20 Overzicht van interne en externe factoren die CV beïnvloeden (op basis van terreinmissies van 31 partnerschappen)

Externe factoren Interne factoren

Burkina Faso − diverse maar weinig gestructureerde civiele maatschappij

− weinig kanalen voor structurele interactie met overheid

− competitie tussen CSO organisaties − gebrek aan coördinatie tussen

donoren − het door de NNGO niet respecteren

van de weddeschalen van de partner

− sterke financiële afhankelijkheid van donoren

− te zwakke betrokkenheid van leden en/of personeel van de organisatie

− onduidelijke missie − groot personeelsverloop − problemen met leiderschap

Cambodia − herstellen van burgeroorlog die sociaal/institutioneel kapitaal zwaar heeft aangetast

− autoritaire overheid − beperkte ruimte voor advocacy

werk − competitie tussen CSO’s in context

van afname aantal donoren − corruptie

− zeer sterke financiële afhankelijkheid donoren

− hiërarchische structuren binnen NGO

− beperkte capaciteit tot vernieuwing met risico overname donoragenda’s

73

DR Congo − recent verleden van geweld en oorlog

− financieringsmechanismen switchen tussen humanitaire en structurele hulp

− hoge afhankelijkheid van individuele donoren

− overlijden of weggaan van staf

− herstructurering − sterk leiderschap − engagement van staf

Indië − levendige civiele maatschappij − relatief open en democratische

overheid − professionalisering van de CSO

sector − beperkte middelen van de lokale

overheden − groot aanbod van CV providers

− sterke competitie voor financiering van donoren

− strategieveranderingen − openheid om aan

internationale fora deel te nemen

− documenteren van good practices

Peru − schakelen van minder (dictatuur Fujimori) naar meer democratie

− economische crisis − afname van aantal internationale

donoren − restrictief financieringsbeleid

donoren (geen core funding) − weinig bereidheid om programma-

overstijgende evaluaties te financieren

− gedeelde waarden en normen

− engagement dat verder reikt dan 9-5 jobs

− verandering/continuïteit leiderschap

− transparant en efficiënt beheer middelen

− personeelsbeleid dat arbeidszekerheid garandeert en doorgroeimogelijkheden (CV)

Zuid-Afrika − afname van aantal internationale donoren

− complexe verhouding tussen overheid en politieke NGO’s (vroegere partners)

− harmonisatie tussen donoren ontbreekt

− weinig donoren voorzien core-funding

− tekort aan zwart midden-kader

− personeelsverloop − coherentie bewaren agv

spanningsveld tussen specialisatie en verbreding

− transformatie van NGO naar sociale beweging

− van programmafinanciering naar projectfinanciering

De CV strategieën van de NNGO’s richten zich opvallend veel op het versterken van core-capability 2 (to carry out technical, service-delivery & logistical tasks) en core-capability 3 (to relate and attract resources & support). Slechts een minderheid (DMOS, Trias, Vredeseilanden, WSM, ...) zetten ook expliciet in op de andere capaciteiten, maar dikwijls relatief schuchter.

Bijdrage van de Belgische NGO’s

Bij 13 van de 31 partnerschappen oordeelden de evaluatoren dat er duidelijke indicaties waren dat de Belgische NGO’s hadden bijgedragen tot de CV van de partners. Voor nog eens 12 was er slechts een kleine bijdrage te linken aan de financiering van de NNGO. Voor de rest (6) werd er geen invloed gevonden.

De evaluatie maakte een ruwe beoordeling van de effectiviteit van individuele CV activiteiten. Dat gebeurde op basis van de bevindingen van de participatieve workshop tijdens de terreinmissie, aangevuld met relevante informatie uit projectdocumentatie, interviews en observaties door het evaluatieteam. Een systematisering van deze informatie voor de 6 terreinmissies resulteerde in tabel 21. De tabel beschrijft voor de 6 routes (zie hoofdstuk 1) de meest succesvolle CV activiteiten en de kritische voorwaarden hiervoor. In dezelfde tabel lijsten we ook minder geslaagde CV activiteiten op. Daarnaast worden belangrijke transversale factoren aangeven die het welslagen van CV activiteiten beïnvloeden.

74

Tabel 21 Overzicht van de vormen van CV die goed werken en CV activiteiten met minder succes in de partnerschappen

Route 1 Route 2 Route 3 Route 4 Route 5 Route 6

TA voor technische vormingen/advies/OD/ID: indien √√√√ vraaggestuurd, in duidelijk traject,

binnen expertisedomein NNGO, geen route 2 expertise beschikbaar

Partnerbezoeken door regionale

coördinator/Prog officer van NNGO: indien √√√√ sterke reg coord met strategisch

inzicht, √√√√ ondersteund door netwerk van

NNGO, √√√√ eventueel in samenwerking tss

NNGO’s Expliciete erkenning en gebruik van expertise van Zuidelijke partner,

bv.: √√√√ Inzetten voor CV van zwakkere

organisaties √√√√ Opdrachten laten uitvoeren met

internationale erkenning en visibiliteit

√√√√ Samen projecten/acties uitvoeren

Innovatie aanpak en/of tools

introduceren: bv. M&E

Technische en methodologische vormingen/OD: indien √√√√ vraaggestuurd, √√√√ in duidelijk traject, √√√√ ondersteuning voor

M&E

Deelname aan audits √√√√ lerende audit √√√√ sterke interactie met

partnerorganisatie

Deelname aan netwerken, coalities: indien √√√√ thema leeft bij partner √√√√ vergelijkbare werk-

omgeving (positieve identificatie )

√√√√ partner kan zelf bijdragen aan netwerk

√√√√ mogelijkheid tot versterking van identiteit van partner

√√√√ gewerkt wordt naar tastbare outputs: (bv.: code foncier, code de l’eau, campagnes, ...)

√√√√ grotere doelmatigheid door gezamenlijke actie (in onderzoek, advocacy, campagnes)

Partnerbezoeken & uitwisselingen: indien √√√√ veldbezoeken met

opvolging √√√√ thema leeft bij

partner √√√√ vergelijkbare werk-

omgeving (positieve identificatie)

√√√√ partner zelf kan bijdragen aan interactie

Partnermeetings

√√√√ thema leeft bij partners en heeft duidelijke focus

√√√√ partner hebben mekaar iets te bieden

√√√√ partner kunnen bijdragen aan meeting

Vormingen in Noorden: indien √√√√ in traject met

concrete toepassing in werksituatie

√√√√ met clausule dat persoon x aantal jaren blijft na vorming

Deelname aan

Noord-acties NNGO: indien √√√√ introductie in

relevante netwerken

√√√√ partner kan bijdragen aan acties

Organisatie van interne reflectie/evaluatie workshops: indien √√√√ voldoende

aanwezigheid van evaluatiecultuur

√√√√ leiderschap dat good governance steunt

√√√√ expertise om dit soort processen te doen

Organisatie van acties

met CV als nevenproduct, indien √√√√ uitdagende

evenementen die partner pushen om te innoveren/ vernieuwen

√√√√ acties met methodologie die CV processen ondersteunt (bv. actie-onderzoek)

Welke vormen van

CV werkten?

Transversale elementen die CV versterken: (1) gebalanceerde partnerschappen; (2) NNGO heeft duidelijke identiteit en meerwaarde; (3) NNGO capaciteit op het terrein, (4) visie op CV en vertaling naar methodieken/ tools, (5) capaciteit om te leren uit CV processen, (6) creativiteit en flexibiliteit bij CV ondersteuning, (7) ownership van CV respecteren

TA voor technische

vormingen/advies: indien ⊗⊗⊗⊗ donor-driven, teveel sturend,

onduidelijk institutionele set-up, teveel TA wissels

Partnerbezoeken door regionale

coördinator/Prog officer van HQ: indien ⊗⊗⊗⊗ thema’s en beleidswijzigingen

worden opgelegd

Technische en

methodologische

vormingen / OD: indien ⊗⊗⊗⊗ one-off vormingen

zonder voor- en natraject

⊗⊗⊗⊗ donor-driven ⊗⊗⊗⊗ slechte timing

Deelname aan

netwerken, coalities: indien ⊗⊗⊗⊗ geen engagement

vereist (vrijblijvend) ⊗⊗⊗⊗ geen bijdrage van

partner mogelijk

Partnermeetings: indien ⊗⊗⊗⊗ partners met vage

overlap in thema’s vooral samengebracht voor uitvoering NNGO programma

⊗⊗⊗⊗ te weinig focus in meetings

⊗⊗⊗⊗ te weinig inspraak van partners in beleid NNGO

Vormingen in

Noorden: indien ⊗⊗⊗⊗ opleiding is lokaal

beschikbaar ⊗⊗⊗⊗ personen die

gevormd zijn hebben geen contract meer

⊗⊗⊗⊗ langdurige vormingen bij hoog personeelsverloop

Organisatie van interne

reflectie/evaluatie

⊗⊗⊗⊗ ontbreken van financiering voor strategische reflectie-oefeningen

Welke vormen van CV hadden minder

succes?

Transversale elementen die CV bemoeilijken: (1) Ontbreken van exit-strategieën; (2) Snelle koerswijzigingen in beleid NNGO; (3) Ontbreken van OD en ID strategieën; (4) creatie van nieuwe partnerorganisaties zonder duurzame institutionele verankering, (5) NNGO heeft geen kritische massa om CV te ondersteunen

75

Uit de tabel kunnen de volgende elementen naar voor gehaald worden: − verspreid over de hele groep van partnerschappen werden er geslaagde CV

activiteiten geïdentificeerd voor de 6 routes. Dit levert een breed palet aan mogelijke CV strategieën op die, mits het bewaken van de nodige succesfactoren en afhankelijk van de context en de noden, kunnen ingezet worden voor de CV van de partner;

− de succesvolle CV praktijken werden slechts in een beperkt aantal partnerschappen teruggevonden en zelden in verschillende combinaties. Er is dus een brede marge voor een verrijking van de huidige CV praktijk van de NNGO’s;

− binnen route 1, 4, en 5 vinden we zowel voorbeelden van effectieve CV praktijken als van minder geslaagde praktijken: o route 1: Het werk van de regionale coördinatoren droeg in een aantal gevallen

duidelijk bij tot CV, maar er waren ook voorbeelden van minder geslaagde interventies. De tabel beschrijft een aantal voorwaarden die vervuld dienen te zijn om zinvolle CV ondersteuning aan te bieden via deze route;

o route 4: Veel Belgische NGO’s brengen hun partners regelmatig in een bepaalde regio samen d.m.v. partnermeetings met het oog op kennisuitwisseling, training, en overleg. Dit type van CV activiteit werd meermaals aangehaald als weinig vruchtbaar en de meerwaarde werd in vraag gesteld. Indien er bij de organisatie van de partnermeetings met specifieke voorwaarden werd rekening gehouden (zie tabel) waren de ervaringen wel positief. Hetzelfde gold voor vormingen in het Noorden (route 5). Partneruitwisselingen (route 4) werden dan weer meer positief beoordeeld, vooral als er strategisch werd nagedacht over de aanpak en de partnerkeuze (zie tabel).

− de evaluatie vond slechts enkele voorbeelden van strategieën die expliciet gericht waren op gender aspecten bij CV processen (TCOE/Oxfam Sol in ZA, en APIL/Autre Terre in BF) terwijl dit bij uitstek een domein is waar gender relaties spelen. Meer algemeen stellen we vast dat er in de steekproef zo goed als geen CSO’s zaten die

zich specifiek voor vrouwenthema’s inzetten.66

De evaluatie leverde ook een aantal minder conventionele maar erg effectieve voorbeelden van CV activiteiten op.67 In veel gevallen gaat het over meer impliciete vormen van CV versterking. – route 1: gebruik van partner voor CV van andere partners (ILRIG/FOS en ACAT/BD in

Zuid Afrika). Dit zorgde voor erkenning van de expertise, een systematisatie van de ervaringen bij de partners, en een groeiend zelfvertrouwen om nieuwe uitdagingen aan te gaan en zich internationaal verder te profileren;

– route 1: strategische beleidsbeïnvloeding bij FOS partner in Peru (CGTP/FOS). In een kritische dialoog werd er gedurende een aantal jaren strategische ondersteuning gegeven aan het vrouwendepartement van de vakbond via informeel overleg, gerichte inputs en strategisch advies door de regionale FOS coördinator. Dit versterkte de profilering, positie en het inhoudelijk verhaal van het departement t.o.v. de grote overkoepelende vakbondsstructuur;

– route 1: samenwerking tussen donoren bij C-CAWDU (WSM en Oxfam Sol in Cambodia). Beide Belgische NGO’s versterkten in onderling overleg en op een flexibele, creatieve en vraaggestuurde manier de Cambodiaanse vakbondspartner, en deden dit vanuit hun eigen specifieke identiteit en meerwaarde. Dit werkte ook bevorderlijk voor het ondersteunen van de lokale partner in zijn zoektocht naar een eigen CV strategie (Route 6) (zie ook box bij evaluatievraag 4.2);

– route 1: internationale erkenning van expertise van partner (ILRIG/FOS en TCOE/Oxfam Solidariteit in Zuid Afrika). Door de partner in te zetten voor opdrachten met een hoog profiel (onderzoek bij ILRIG en bijdrage in internationale

66 Bij de analyse van de steekproef stelden we vast dat er geen partners in de steekproef zaten

die een expliciete genderwerking hadden of expliciet een vrouwenorganisatie zijn. De ToR van

deze evaluatie had geen specifiek criterium mbt gender. In de oorspronkelijke steekproef zat

een project van een NNGO die expliciet rond gender werkt (le Monde Selon Les Femmes), maar

dit werd eruit gehaald aangezien er nog maar net met acties in het Zuiden was gestart. De

database van DGOS zou verder geanalyseerd kunnen worden op deze variabele. 67 In de landenrapporten zijn nog meer voorbeelden te vinden.

76

netwerking bij Oxfam) werd er nieuwe expertise aangeboord binnen de partners en groeide het zelfvertrouwen en de legitimiteit van de partner;

– route 4: partnermeetings door DISOP in Peru (Prorural/DISOP). DISOP organiseert levendige partnermeetings waarbij de uitwisseling tussen organisaties met vergelijkbare waarden en doelstellingen centraal staat. De partner vergaderingen gaan ook in op bepaalde thema’s, zoals het alternerend onderwijssysteem toegepast door Procural. Deze meetings werden meermaals aangehaald als cruciaal voor de partner vanuit een CV oogpunt;

– route 6: Actieonderzoek van TCOE/Oxfam Solidariteit – Zuid Afrika. TCOE versterkte de interne capaciteit om boerengroepen en –bewegingen te mobiliseren, organiseren en ondersteunen door samen met de boeren actieonderzoek op te zetten. Het onderzoek leverde daarnaast belangrijke inzichten op over de structurele oorzaken van de situatie, en de opportuniteiten om dit aan te klagen;

– route 6: Binnenbrengen van boeddhistische elementen om kastesysteem te bestrijden (ADECOM-Entraide et Fraternité). De positie van zwakkere subgroepen binnen de Indische doelgroepen van ADECOM werd versterkt door te verwijzen naar bepaalde boeddhistische gebruiken en waarden. Dit inzicht versterkte ADECOM in haar aanpak om de structurele socio-culturele dimensies van haar werk te verfijnen;

– route 6: Actieonderzoek bij belangrijke organisatieverandering (DPA-Broederlijk Delen/CIDSE in Cambodia). Een ingewikkeld en gevoelig proces van het omvormen van een Cambodiaanse afdeling van CIDSE naar een volwaardige onafhankelijke Cambodiaanse NGO werd nauwkeurig gedocumenteerd via actieonderzoek. Dit liet ook toe om het proces te begeleiden, op te volgen en lessen te trekken;

– route 6: Retraites waarbij er aandacht wordt gegeven aan de waarden die de organisatie drijven, waardoor consistentie in de werking gegarandeerd wordt (Mbongwana-Trias, RD Congo). Mbongwana organiseert op geregelde tijdstippen van het jaar retraites waarbij de staf stilstaat bij de spirituele waarden die de organisatie drijven en waar aandacht wordt gegeven aan principes als eerlijkheid en transparantie. Deze retraites werken enorm motiverend voor de staf.

BC 5.2 De resultaten van capaciteitsversterking bij de partner zijn duurzaam

In de ruime meerderheid van de partnerschappen in de steekproef is capaciteitsontwikkeling een endogeen proces, waarbij de partner het voortouw neemt. In ongeveer een kwart van de gevallen was de NNGO sterk sturend aanwezig of was de bijdrage van de NNGO eerder negatief of destabiliserend waardoor de partner niet langer het initiatief had. In eerdere secties gaven we ook aan dat NNGO’s hun CV aanpak sterk focussen op core capability 2 (de capaciteit om programma’s uit te voeren) en core capability 3 (capaciteit om fondsen aan te trekken en relaties aan te gaan), en veel minder op de andere core-capabilities. Vanuit een duurzaamheidsperspectief riskeert deze weinig gebalanceerde benadering te leiden tot een instrumentalisering van de partners en een uitholing van andere strategische capaciteiten. Daarnaast werd er ook verwezen naar een gebrek aan harmonisatie tussen de verschillende financierders van de partners in het Zuiden. Hieronder worden een aantal bijkomende elementen aangebracht met betrekking tot de duurzaamheid.

Andere fondsen voor CV

De meeste partnerorganisaties (ongeveer 2/3de) hebben toegang tot andere budgetten voor CV van hun eigen organisatie, maar slechts in de helft van de gevallen zijn die groot. Vooral in landen waar er kleinere of zwakkere partnerorganisaties in de steekproef zaten, die bovendien sterk afhankelijk waren van de Belgische financiering (zoals in Burkina Faso en DR Congo), hadden de partners weinig toegang tot andere CV budgetten. Dat geldt ook voor de overheidspartners van Damiaanactie.

In de interviews maakten verschillende partnerorganisaties melding van het gebrek aan meer flexibele financieringsmodaliteiten (bv. in de vorm van core-funding) van hun externe financierders (het geheel van de financierders van de partners). De partnerorganisaties argumenteerden dat veel financierders enkel activiteitgerelateerde kosten willen dragen, en weinig willen bijdragen tot centrale overheadkosten. Dit was tot

77

op het heden minder een probleem bij de financiering via de Belgische NGO’s. Die werd door een meerderheid van de partners gezien als relatief flexibel en niet te strak gebonden aan de uitvoering van vooraf afgesproken activiteiten (ergens in de middenmoot). Verschillende partnerorganisaties verwezen wel naar een geleidelijke verstrakking van de financieringsmodaliteit van de Belgische NGO’s (waarbij budgetten strak zijn verbonden aan de gedetailleerde logische kaders), en toonden zich ongerust over die evolutie.

Afhankelijkheid NNGO

Bij een belangrijk deel van de partnerschappen is er sprake van serieuze financiële afhankelijkheid van de Belgische NGO’s. We bedoelen daarmee dat in dat geval is de partnerorganisatie voor meer dan een derde van haar financiering afhankelijk van de fondsen die ze van hun Belgische partner ontvangen. De afhankelijkheid verhoogt als het gaat over funding die ook administratie- en personeelskosten dekt, aangezien die veel moeilijker te vervangen is. Tabel 22 biedt een overzicht van het financieel aandeel van de NNGO-financiering. De gegevens konden, afhankelijk van het jaar, verzameld worden voor de helft van de partnerschappen in de steekproef.68 Voor de andere partnerschappen hadden we enkel kwalitatieve of partiële gegevens, maar die liggen in de lijn van de gegevens hieronder. Erg hoge percentages (vanaf 65%) werden in het oranje gemarkeerd.

Tabel 22 Overzicht van financiële afhankelijkheid bij 17 partnerschappen (in %)

Partnerschap Aandeel

van NNGO

2003

Aandeel

van NNGO

2004

Aandeel

van NNGO

2005

Aandeel

van NNGO

2006

Aandeel

van NNGO

2007

Aandeel

van NNGO

2008

Autre Terre-APIL (BF) 55% 80% 65% 24% 54%

DBA-AMB (BF) 31%

SOS Layettes –AMB (BF) 36%

11.11.11-RECIC (DRC) 54% 32% 36% 39% 30% 24%

Damiaanactie-PNEL/PNET (DRC) 18% 18% 18% 18% 18% 24%

Trias-Mbongwana (DRC) 96% 93% 92% 85% 70% 67%

WSM-MOCC (DRC) 100% 100% 100% 100% 100 100%

ADG-JEEP (DRC) 85% 85% 54% 33% 30%

PROTOS-PEHA (DRC) 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Vredeseilanden- WIMA (DRC) 95% 100% 100% 100% 100%

11.11.11-Aprodeh (Peru) 11% 12% 13% 11% 6% 5%

Broederlijk Delen -Cedep Ayllu (Peru)

8% 10% 15% 18% 20% 27%

Disop-Prorural (Peru) 45% 57% 64% 82% 47% 35%

FOS-CGTP-IESI (Peru) 14% 18% 24% 32% 18% 20%

Broederlijk Delen –ACAT (ZA) 11% 9% 6% 8% 11%

FOS-ILRIG (ZA) 30% 23% 24% 28% 19%

Oxfam Solidariteit-TCOE (ZA) 5% 5% 5% 5% 5% 5%

Trias-GARC (ZA) 43% 45% 48% 69% 67%

Aantal entries 14 15 16 17 17 16

Gemiddelde 52 46 48 50 47 44

68 De detailgegevens van Cambodia, India en Burkina Faso werden om verschillende redenen

(tijdsgebrek, moeilijk te bekomen, enz.) niet verzameld op het terrein. Daarnaast ontbreken er

hier en daar gegevens van partnerschappen in de andere landen.

78

Hieruit kunnen de volgende besluiten getrokken worden: − met een algemeen gemiddeld aandeel van bijna 50% bij de 17 partnerschappen, is

de financiële afhankelijkheid van de Belgische financiering over het algemeen groot; − er zijn grote verschillen tussen de regio’s. In Zuid-Afrika en Peru is de

afhankelijkheid eerder klein. Voor DR Congo is de afhankelijkheid erg groot; − de sterkere partners in de evaluatie (RECIC, Aprodeh, Prorural, ACAT, TCOE) zijn er

over het algemeen in geslaagd om de afhankelijkheid te verlagen of laag te houden met de tijd. Bij partners in moeilijkheden, zoals GARC (in ZA), nam de afhankelijkheid de laatste jaren toe en moest de organisatie finaal de boeken neerleggen bij het vertrek van TRIAS eind 2007.

De financiële afhankelijkheid van CSO’s in het Zuiden is een moeilijk thema. Het opent een aantal cruciale vragen waarvoor geen eenvoudige antwoorden bestaan. C-CAWDU in Cambodia en MOCC in DR Congo zijn hier een voorbeeld van. C-CAWDU probeerde membership fees te innen, maar in de huidige politieke context en de zeer jeugdige vakbondscultuur van Cambodia is het quasi onmogelijk om op korte termijn financiële autonomie te bereiken. MOCC werkt ook met membership fees maar slaagt er niet in deze te innen gezien de zwakke economische situatie van haar leden. De evaluatie stelt vast dat er nood is aan een debat tussen de NNGO’s, DGOS en de partners in het Zuiden over wat er kan verwacht worden m.b.t. duurzaamheid in verschillende contexten, en welke rol CV processen en exit-scenario’s hierin dienen te spelen (zie ook volgende sectie).

Exit strategieën

Voor de meerderheid van de cases bestaat geen echte exit-strategie. In het beste geval wordt een vertrek vroegtijdig aangekondigd, of probeert de NNGO de lokale partner aan te moedigen om alternatieve financieringspartners te zoeken, maar veel verder gaat het meestal niet. De evaluatoren hoorden soms schrijnende voorbeelden van NNGO’s die hun partners aanmoedigen om de projectwagens te verhuren of de kopieermachines te gebruiken als inkomstgenererende activiteit om te compenseren voor de verminderende budgetten van de NNGO. Lokale partners werden ook continu aangespoord om naar bijkomende financiering op zoek te gaan, maar NNGO’s lijken soms te onderschatten hoe moeilijk het is om als Zuidelijke CSO de nodige netwerken en credibiliteit uit te bouwen om financiering aan te trekken. Er worden over het algemeen weinig concrete handvatten aangereikt aan de partners via bijvoorbeeld gerichte CV processen, of via het openstellen van de eigen netwerken van de NNGO. Dit gegeven in combinatie met de hoge financiële afhankelijkheid bij veel partnerschappen en de onduidelijkheid over de looptijd van het partnerschap, creëert op het terrein regelrechte drama’s. In de volgende gevallen heeft het ontbreken van een duidelijke exit-strategie bijgedragen tot de problemen van een partnerorganisatie en in sommige gevallen zelfs de totale ontbinding: − GARC/Trias in Zuid-Afrika; − MMB/SLCD in Burkina Faso; − ANAG/Volens in Burkina Faso; − JEEP/ADG in DR Congo; − Mbongwana/TRIAS in DR Congo; − PEHA/TRIAS in DR Congo; − WIMA en SYDIP/VE in DR Congo.

Bevindingen analyse partnerschappen documentenstudie – evaluatievraag 5

In bijna alle gevallen (met uitzondering van 11.11.11 en platforma DhESC wegens het dynamisch en snelwijzigend politiek karakter van dit partnerschap) vermelden de NNGO’s dat de doelstellingen met betrekking tot de steun aan CV grotendeels bereikt zijn. Er was relatief weinig evaluatiemateriaal beschikbaar voor de evaluatie om dit te bevestigen met duidelijk bewijsmateriaal. Voor Favos Del Mel en DACA/VIC, Platforma DHESC/11, Cresol Baser/TRIAS, CFTUI/WSM was er relatief veel secundair materiaal beschikbaar. De tabel hieronder geeft een paar voorbeelden van de geïdentificeerde veranderingen op vlak van CV.

79

Tabel 23 Voorbeelden van veranderingen in de capaciteit binnen de 9 partnerschappen

Core capability Veranderingen bij de partnerorganisaties

1. De capaciteit om zich in te zetten en te engageren

- Platforma DHESC verbeterde haar capaciteit om mensen te mobiliseren in de samenleving

- CFTUI: sterker en meer inspirerend leiderschap voor de staf - CWPD: nieuw gebouw en uitrusting - CWPD: verhoogde planningscapaciteit

2. De capaciteit om technische-, dienstverlenings- en logistieke opdrachten uit te voeren

- FdM: personeel heeft toegang tot veelheid aan cursussen en training om hun praktische vaardigheden te versterken

- CFTUI: onderneemt meer activiteiten om haar leden te ondersteunen - CWPD: heeft een verhoogde capaciteit voor zelfstandigheid - Cresol Baser: heeft als organisatie meer boeren kunnen bereiken

3. De capaciteit om relaties aan te gaan, en middelen en ondersteuning aan te trekken

- CWPD: wordt regelmatig geraadpleegd door andere organisaties en voor samenwerking met de staat (credibiliteit)

- DACA: is effectiever in het faciliteren van de dialoog tussen advocaten, dalit leaders en DACA (platform voor networking)

- DACA is een symbool voor de Dalits geworden - FdM is nu erkend als een organisatie die subsidies van de overheid kan

krijgen (Evaluatie 2005) - in 2005 waren er door FdM allianties afgesloten met jeugdrechtbanken

en met de comités voor de bescherming van de jongeren - sinds 2003 FdM neemt meer deel aan de civiele maatschappij en zoekt

allianties om de rechten van de kinderen te beschermen rights. (Evaluatie 2005)

- ACOPAMEC: effectief in het oprichten van een netwerk - Crésol Baser: meer in staat om aan lobbying/advocacy werk te doen dan

in het verleden. Meer erkenning van externe actoren.

- BSP in RDC slaagt erin om buitenlandse vrijwilligers aan te trekken om de leerkrachten te ondersteunen

4. De capaciteit om zich aan te passen en te vernieuwen

- Cresol Baser. Veranderingen in de organisatie op basis van externe ratings

- Cresol Baser: creatie van INFOCOS (opleiding voor de coördinatoren voor coöperatieven, management, …)

- DACA: van een projectaanpak naar een programma-aanpak en een meer resultaatsgerichte aanpak

5. De capaciteit om coherentie en diversiteit in balans te houden

- geen voorbeelden

De bijdrage van de NNGO’s is moeilijk te bepalen. De NNGO’s argumenteren dat vooral hun faciliterende rol (facilitatie, allianties en netwerking ondersteunen, workshop, financieel, ...) positief op de resultaten heeft gespeeld. Het laten samenwerken met lokale CV providers wordt ook vermeld als een positieve bijdrage van de NNGO’s.

De helft van de partners is nog altijd vrij afhankelijk van hun samenwerking met de Belgische NGO’s. In acht gevallen op negen is er geen exitstrategie voorzien. Twee NNGO’s (ADG en VIC) vermelden dat hun partners deze situaties verwarrend vinden (geen zicht op de duurtijd). TRIAS is de enige NNGO die wel een “outphasing agreement” uitwerkt, waarbij er kan besloten worden om de samenwerking niet verder te zetten.

80

Vergelijking met 31 partnerschappen

Vijf van de negen partnerschappen documenteerden een hele reeks wijzigingen bij hun partners, die volgens de rapportering een gevolg zijn van CV. Bij de 31 partnerschappen was het ook ongeveer de helft die vrij systematisch CV processen opvolgden. Ook hier wordt er bij ongeveer een derde van de partnerschappen een evolutie van OD naar ID aangegeven, en zijn er problemen met exit strategieën.

3.4.2 Evaluatievraag 6 - In welke mate is de partnerorganisatie beter in staat om haar

ontwikkelingsdoelstellingen te realiseren (output en outcome niveau)?

Met deze evaluatievraag hebben we niet de ambitie om een volledige analyse te doen van de evolutie van de capaciteit van de partnerorganisaties om hun ontwikkelingsdoelen te bereiken. Niettemin leek het ons belangrijk om de partners, de begunstigden en andere stakeholders te bevragen over ontwikkelingen in de kwaliteit van de werking van de partners en over eventuele belangrijke wijzigingen in de leefwereld van de doelgroepen. De uitdaging bestond erin om verbanden te leggen tussen deze veranderingen en de processen van CV waarbij de Belgische NGO’s betrokken zijn.

De NNGO’s die deel uitmaakten van de steekproef organiseerden geen impactevaluaties en we vonden ook geen baseline studies die de evaluatie toelieten om op basis van kwalitatieve of kwantitatieve data onderbouwde uitspraken te doen over de effecten van de acties.

BC 6.1 veranderingen m.b.t. de outputs van de partner n.a.v. processen van CV

De grote meerderheid van de bestudeerde partners geeft aan dat ze kwalitatieve of kwantitatieve verbeteringen zien in hun eigen werking. De evaluatieteams hebben een aantal van die verbeteringen kunnen waarnemen op het terrein, met de belangrijke bedenking dat meestal niet alle wijzigingen exclusief kunnen toegeschreven worden aan de ondersteuning van de bestudeerde NNGO’s.

De verbeteringen zijn zichtbaar op verschillende manieren.

Verschillende organisaties relateren de relatieve verbeteringen in hun werking aan de uitvoering van hun werk zelf. Dat betekent bijvoorbeeld voor een platform dat het meer effectief is geworden in het uitvoeren van de functies die verwacht worden van een platform (bewerkstelligen van de relaties en het uitwisselen tussen de deelnemers van het platform) door het verwerven van specifieke vaardigheden/technieken door de werking zelf (facilitatie van meetings, …). Voor andere organisaties vertaalden de capaciteitsverbeteringen zich op het vlak van hun performantie en innovatie. Dit soort verbeteringen deed zich vooral voor bij organisaties die goederen produceren of diensten leveren. De verbeteringen waren het gevolg van het verwerven van nieuwe kennis en technieken (als gevolg van vormingen of uitwisselingen) of van investeringen in infrastructuur (die het bedrijven van economische activiteiten mogelijk maakten). Als een gevolg daarvan stelden we bij een aantal organisaties duidelijk een intensifiëring en kwantitatieve verhoging van de outputs vast. Bij anderen leidde dit, ondanks de nieuwe kennis en verworven vaardigheden, niet tot een verhoging van de capaciteit. Dit lag soms aan de specifieke context of soms aan organisationele tekortkomingen.

Verscheidene organisaties verwezen naar de vooruitgang in hun capaciteit op het vlak van monitoring en evaluatie van hun activiteiten, en dan vooral door meer systematisch beroep te doen op instrumenten voor monitoring en evaluatie. De bijdrage van vormingen op het vlak van resultaatsgericht beheer werden hiervoor meermaals vermeld. Deze vooruitgang wordt ook gekoppeld aan meer functionele capaciteitsontwikkeling (in functie van het partnerschap) bij de partners vooral gericht op het opstellen van de financiële en narratieve rapportering.

Verschillende organisaties gaven aan dat de verbeteringen in de outputs zorgden voor credibiliteit en naamsbekendheid, ofwel op thematisch vlak (ten opzichte van andere actoren die op hetzelfde thema werken), ofwel op geografisch vlak (gaande van het

81

lokale niveau tot internationaal). In bepaalde gevallen (bijvoorbeeld voor C-CAWDU in Cambodia) heeft de CV ondersteuning van de lokale partner geleid tot een verhoogde legitimiteit en ontwikkelingscapaciteit en zo de mogelijkheid geboden om een actieve rol op te nemen in de samenleving.

De intensifiëring en de verhoging van het aantal activiteiten deed zich soms voor aan ritme dat hoger lager dan het ontwikkelingsritme van de organisaties zelf. Verschillende partners (APIL/Burkina Faso; C-CWADU/Cambodia; RECIC/RDC) ervoeren dat de grote operationele druk er voor zorgde dat de limieten bereikt werden van de organisatie (middelen en structuren). Deze bevindingen werden ook aangehaald door andere NGO’s en internationale programma’s. Deze organisaties realiseren zich dat men zomaar niet kan voorbijgaan aan de nodige professionaliseringsprocessen en erkennen de noden op het vlak van de consolidatie van hun structuren.

Bijdrage van de Belgische NGO’s

We zijn er niet in geslaagd om systematische verbanden te leggen tussen de ondersteuning van de Belgische NGO’s aan processen van CV enerzijds en de realisaties van hun partners anderzijds. Dat is een gevolg van het impliciet karakter van veel CV acties, interne en externe factoren die hier op inwerken, en het niet-lineaire karakter van CV processen. Volgens onze informatie hebben de NNGO’s ook geen evaluaties opgezet om de effecten in kaart te brengen van de CV processen die ze ondersteunen.69

In enkele gevallen (AMB/Burkina Faso; WIMA/RD Congo; DA/India en RDC), is er een duidelijk verband tussen de realisaties van de partner en de CV processen binnen het partnerschap met de Belgische NGO. Dat is specifiek het geval voor een aantal dienstverleningsorganisaties: de Belgische NGO’s voorzagen hen van de middelen om hun vak uit te oefenen; en de geleverde diensten van de partners konden niet (volledig) betaald worden door de begunstigden.

De partners verwezen regelmatig naar vormen van ondersteuning van de Belgische NGO’s als verklaring voor de verbeteringen en geobserveerde vooruitgang in hun realisaties. Nieuw verworven kennis en de introductie van instrumenten liggen aan de basis van een belangrijk deel van de geobserveerde verwezelijkingen. De verwerving van kennis, vaardigheden en instrumenten gebeurt soms op formele manier (vormingen, instrumenten, …), soms via kennisoverdracht (van de Belgische NGO naar de partner in het Zuiden) maar in veel gevallen lijkt de Belgische NGO eerder een faciliterende rol te spelen. Naast de meer formele aspecten van die bemiddelende rol, speelt de Belgische NGO ook een rol in de continue dialoog tussen de partners en het in contact brengen met andere actoren. Verscheidene partners stellen zo dat capaciteiten van de medewerkers van de organisatie verbeterden, vooral voor de competenties op het vlak van de opvolging van de acties (monitoring en evaluatie). Voor enkele erg zwakke partnerschappen (bijvoorbeeld voor ANAG/Volens in Burkina Faso, JEEP/ADG in RDC) beperkt het partnerschap zich tot de financiering van activiteiten en komt er weinig tot geen CV aan te pas. In die gevallen stellen we geen reëele verbeteringen vast in de realisaties van de partner: hoogstens het behoud van een minimaal activiteitsniveau, soms het behoud van het bestaan van de organisatie zelf. Naast de bijdrage die de Belgische NGO’s kunnen hebben op het vlak van CV, onderstrepen verschillende partners (en meer specifiek de partners die zich in een geïsoleerde situatie bevinden) het belang van de morele ondersteuning van een internationale partner te hebben. Ondanks het eerder symbolisch karakter van die ondersteuning, is het voor bepaalde partners een bron van motivatie om te blijven bestaan en om te blijven werken aan de objectieven van de organisatie.

69 Een zelfde vaststelling werd gemaakt in het kader van de meta-evaluatie in opdracht van

11.11.11, waarbij 20 evaluatierapporten van Belgische NGO’s en een aantal Europese evaluaties

werden geanalyseerd. (Pollet, 2009).

82

BC 6.2 − Invloed van de steun aan processen van CV op de outcome van de partnerorganisatie – veranderingen op het niveau van de uiteindelijke begunstigden

De veranderingen die men kan vaststellen op het niveau van de begunstigden, zowel op individueel niveau als binnen een gemeenschap, kunnen nooit exclusief teruggebracht worden tot één interventie, één externe organisatie, of een specifiek partnerschap. Meestal speelt een veelheid van factoren positief of negatief in op de economische, politieke en sociale levensomstandigheden van de bevolking.

Om toch een zicht te krijgen op de resultaten (outcomes) van de partnerorganisaties bij de finale begunstigden, heeft de evaluatie gebruik gemaakt van de methode Most Significant Change (zie hoofdstuk 1). Deze methode maakt geen gebruik van kwantitatieve of kwalitatieve indicatoren maar is gericht op de bevraging van de begunstigden over de meest significante wijzigingen die ze ervoeren in hun levensomstandigheden sinds ze in contact zijn met de betrokken partnerorganisatie. De methode laat dus niet toe om analyses op te bouwen op basis van gedeelde indicatoren, maar heeft wel het voordeel dat ze aan de bevraagde personen en groepen toelaat om zich vrij uit te drukken over het soort van veranderingen die zie ervoeren (die soms niet gepland waren door de partnerorganisaties) en over hoe die veranderingen zich vertalen in het dagelijkse leven.

Deze aanpak werd individueel aangepast op basis van het soort van partnerschap (zie landenrapporten voor meer details) dat bezocht werd. In sommige gevallen kon ze niet toegepast worden en werden er interviews met begunstigden ingepland en/of konden we ons baseren op de informatie uit monitoring- en evaluatierapporten. In de volgende paragrafen geven we een synthese van de belangrijkste domeinen van veranderingen die door de bevraagde personen en groepen van begunstigden werden geïndentificeerd.

Veranderingen in de levenssituatie (geïdentificeerd door personen en groepen van begunstigden)

Tabel 24 Domeinen van verandering in de levenssituatie van de bevraagde begunstigden

Indicatoren op vlak van gezondheid

- verbetering van het percentage van de genezing van TB (DA in RDC)

Toegang tot basisbehoeften - geld hebben om zich te kleden (ANAG in Burkina Faso; Mbongwana in RDC)

- betere toegang tot water (AMB in Burkina Faso) - verbeterde hygiëne dankzij boorputten (AMB in Burkina

Faso) - afname van ziektes als gevolg van toegang tot

drinkbaar water uit boorputten (AMB in Burkina Faso) - scholing of herscholing van kinderen (ADECOM in India)

Toegang tot diensten van een hogere kwaliteit

- dichterbij brengen van gezondheidsdiensten voor patiënten (DA in RDC en India)

- verbetering van technische kennis (MMB in Burkina Faso; JEEP en Mbongwana in RDC)

- verbetering van de herkenning en identificatie van TB patiënten (DA in India en RDC)

- verhoogde motivatie van gezondheidspersoneel als gevolg van premies en vormingen (DPS in RDC)

- verhoogde veiligheid bij transfusies (DPS in RDC) - verbetering van de kwaliteit van de professionele

vormingen (OFPROP/SOLIMAZ en Prorural in Peru) - vernieuwing van het materiaal voor vormingen

(OFPROP/SOLIMAZ in Peru)

(Kwalitatieve) verbetering van de productie/economische activiteiten/of de werksituatie

- diversificatie/aanpassing van de activiteiten dankzij irrigatiesystemen (AMB in Burkina Faso; CA in Peru)

- verwerving van nieuwe kennis (ANAG in Burkina Faso;

83

JEEP en Mbongwana in RDC) - beter beheer van de economische activiteiten (ANAG in

Burkina Faso; Mbongwana in RCD) - verbeterde professionele integratie (OFPROP/SOLIMAZ

in Peru) - verbetering van de produktieve systemen (Prorural in

Peru; Mbongwana in RDC)

Kwantitatieve verbetering/verhoging van de inkomsten

- mogelijkheid om transportmiddelen aan te kopen (fiets, duwkar) (AMB in Burkina Faso)

- verhoging van de productie van de honing en melk (APIL in Burkina Faso)

- minder migratie van jongeren (AMB in Burkina Faso) - kunnen trouwen, een tweede echtgenote hebben (AMB

in Burkina Faso; Mbongwana in RDC) - de capaciteit om zelf de familieleden te kunnen

verzorgen zelfs in noodgevallen (AMB in Burkina Faso; Mbongwana en Jeep in RDC)

- verhoging van het aantal commerciële contracten (Surabi DO in India)

- betere toegang tot de markten en betere capaciteit om te onderhandelen (Mongbwana in RDC)

Gender - hogere participatie van vrouwen aan het sociaal level/syndicale wezen (ANAG in Burkina Faso; CGTP in Peru)

- bijdrage van de vrouwen aan de uitgaven van het huishouden (facturen, betaling schoolgelden) (ANAG in Burkina Faso)

- minder intra-familiale conflicten dankzij een betere toegang tot water (vrouwen zijn minder ’afwezig’) (AMB in Burkina Faso)

- ondernemer worden en een rolmodel zijn voor andere leden van de Dalit gemeenschap (Surabi DO in India)

- verhoogde deelname van de vrouwen bij de vakbond en een hogere samenwerking in het huishouden (beheer en planning) (CGTP in Peru)

Kennis - verbetering van technische kennis MMB, ANAG en APIL in Burkina Faso; Surabi DO in India; OFROP in Peru; Mongbwana in RDC)

- hogere kennis van pathologieën van het gezondheidspersoneel (DA in RDC en India)

Organisationele en institutionele ontwikkeling

- verbetering van de dialoog over lokale duurzame ontwikkeling en toegang tot basis dienstverlening tussen de basisgroepen en de lokale authoriteiten (AHEAD en DPA in Cambodia)

- versterkte structuren van de vakbonden in de textielsector en interprofessioneel (C-CAWDU in Cambodia)

- verbeterde interne structuren, revalorisatie van de basisorganisaties (RECIC in RDC; CA in Peru)

- leren van werken in groep (Mongbwana in RDC) - opkomst van een sociaal leiderschap (RECIC in RDC; CA

in Peru; Mbongwana in RDC) - professionalisering van de organisatie

(OFPROP/SOLIMAZ in Peru) - versterking van de organisatie en van de relatie met de

staat (Prorural in Peru) - versterking van basisorganisaties op het vlak van hun

capaciteit om een beter dienstverlening te eisen en bekomen (AHEAD en DPA in Cambodia)

- versterking van civiele maatschappij actoren op het vlak van lobby en advocacy (DPA in Cambodia)

84

Een eerste vaststelling die men kan maken op basis van tabel 26 is de diversiteit van de geïndentifceerde domeinen van verandering door de groepen/begunstigden. Zelfs in extreem kansarme en fragiele omgevingen, zoals RDC en Burkina Faso, werden er niet enkel veranderingen vastgesteld m.b.t de basisbehoeften. Ook in die omstandigheden bleken de begunstigden gevoelig aan de verbetering van de kwaliteit van bepaalde diensten.

Er loopt een duidelijke scheidingslijn tussen de veranderingen die te maken hebben met een verhoging van de productie (en een bijhorende verhoging van de inkomsten) en veranderingen die leiden tot meer kwalitatieve verbeteringen. De verhoging van de inkomsten vertaalt zich bijvoorbeeld concreet in een verhoogde capaciteit van mensen om simpelweg hun leven te leiden: kunnen trouwen (of een tweede vrouw nemen), niet moeten migreren, zorg kunnen dragen voor de familie, en dringende uitgaven kunnen dragen.

Het belang dat gehecht wordt door de finale begunstigden aan het verwerven van nieuwe kennis komt overeen met wat de partnerorganisaties zelf naar voorschuiven als een belangrijke meerwaarde van de partnerschappen met de Belgische NGO’s.

Het is ook belangrijk om na te gaan in welke mate de geobserveerde veranderingen zich uiten op het vlak van gender. Het gaat niet enkel over de vaststelling dat vrouwen deel uitmaken van de doelgroepen van een actie maar ook of dat zich vertaalt naar veranderingen in de rol die vrouwen opnemen op sociaal vlak (toegang tot nieuwe beroepen, vervullen van een sociaal rolmodel, meer mobiliteit verwerven, meer aanwezig zijn in het verenigingsleven, …). Het is opmerkelijk vast te stellen dat acties die hebben bijgedragen op dat vlak, niet altijd worden aangeduid en erkend omwille van hun gender bijdrage.

Dat organisatie- en institutionele ontwikkeling worden geïdentificeerd als verandering door de begunstigden kan uitgelegd worden door het feit dat de partnerorganisaties soms organisaties of groepen van begunstigden als doelgroep hebben.

Veranderingen m.b.t de verdediging van de rechten (geïndentificeerd door personen of groepen van begunstigden)

Naast de bevraging over de meer materiële uitkomsten van de programma’s (op outcome niveau), hebben we de begunstigden (personen of groepen) ook gevraagd of er veranderingen zijn op het vlak van hun capaciteit om bepaalde doelen te behalen of dat er bijvoorbeeld meer rekening gehouden wordt met hun rechten (tabel 25).

Tabel 25 Overzicht van voorbeelden van outcomes en impact

Zelfvertrouwen/niet discriminatie

- betere integratie van zieken in de maatschappij (DA in RDC)

- fierheid om vergaderingen te kunnen organiseren (APIL in Burkina Faso)

- toegang hebben tot het leiderschap (Mbongwana in RDC; APIL in Burkina Faso)

- meer vertrouwen om te spreken in publiek (Mbongwana in RDC; RECIC in RDC)

- erkenning door de lokale autoriteiten (ANAG in Burkina Faso; AHEAD en DPA in Cambodia; RECIC in RDC)

- kennis hebben van de eigen rechten (APIL in Burkina Faso, RECIC in RDC)

- komst van openbaar transport in achtergestelde gemeenschappen (Surabi DO in India)

85

Bewustmaking - responsabilisering van de civiele maatschappij m.b.t. toegang tot water (PEHA in RDC)

- aantal inschrijvingen voor de nationale verkiezingen (RECIC in RDC)

- meer respect voor het milieu bij de lokale visvangst (SYDIP/VE in RDC)

- sensibilisering van de burgers over hun rechten op vlak van basisvoorzieningen (DPA en AHEAD in Cambodia)

Verdediging van de rechten

- verdediging van de boeren ten opzichte van de landheren (SYDIP in RDC)

- afname van aantal conflicten over grondrechten (SYDIP in RDC)

- rekening houden met traditionele praktijken (SYDIP in RDC)

- verdediging van de rechten van dalits voor de rechtbank (Surabi in India)

- uitbreiding van de verdediging van de rechten naar andere delen van de bevolking (Aprodeh in Peru)

- verdediging van de rechten van vakbondsmensen (Aprodeh in Peru)

- adoptie van wetten over de gelijkheid van man en vrouw (CGTP in Peru)

- verbeterde verdediging van de rechten van vrouwen (CGTP in Peru )

- bescherming van de sociale rechten van werk(st)ers (MOCC in RDC; CGTP in Peru)

- onderhandeling van conventies die de levensvoorwaarden van werknemers verbeteren (MOCC in RDC; CGTP in Peru)

- nieuwe juridische kaders voor de sociale zekerheid (C-CAWDU in Cambodia)

Mobilisatiecapaciteit - Overtuiging en dynamiek van Noyaux D’action Populaire (RECIC in RDC)

- Erkenning van het recht op samenscholing (ADECOM in India)

- Betere structuur van de deelnemende organisaties aan een netwerk (PEHA in RDC)

- Betere vertegenwoordigin van bepaalde groepen in lokale en internationale democratische fora (CA in Peru; DPA in Cambodia)

Er zijn grote verschillen in de mate waarin partners opkomen voor de rechten van hun organisatie (en die van de begunstigden). Er zijn organisaties die hier een expliciet objectief voor hun acties van hebben gemaakt, terwijl het voor anderen eerder impliciet wordt aangekaart.

Ondanks die verschillen is het opmerkelijk om vast te stellen dat veel geobserveerde veranderingen te maken hebben met een verhoogd vertrouwen van de doelgroepen of met non-discriminatie. In verscheidene gevallen kan men zelfs stellen dat dit (het zich laten erkennen als actor) voorwaarden zijn voor individuen en groepen om hun rechten meer te laten gelden. Aan die voorwaarden kan men ook een verhoogde capaciteit koppelen om te mobiliseren. Het verhoogde zelfbewustzijn over de eigen rechten brengt echter ook bepaalde verplichtingen met zich mee in diverse andere domeinen (milieu, verkiezingen).

Kortom, het opkomen voor de rechten van individuen en groepen die geschonden zijn of niet erkend worden, maakt duidelijk deel uit van de domeinen van verandering die de begunstigden identificeerden. De diversiteit aan middelen en niveaus die werden aangewend om de rechten te verdedigen (traditionele praktijken, advocaten, aanpassingen van de wet) dient ook onderstreept te worden. De bijdragen van NNGO’s die werken binnen normatieve partnerschappen overstijgen op dat vlak duidelijk die van

86

de NNGO’s die zich meer op noden oriënteren (‘needs-based approaches’), in het voordeel van een meer politieke benadering en van samenwerking die zich baseert op rechten (‘rights-based approaches’). Vanuit dat perspectief zijn er belangrijke veranderingen verwezenlijkt binnen de partnerschappen die zich bijvoorbeeld vertalen naar een versterking van de organisatiecapaciteit van gemeenschappen en een verhoogde capaciteit van burgers om hun stem te laten horen.

Bevindingen analyse 9 partnerschappen documentenstudie – evaluatievraag 6

Volgens de geraadpleegde documentatie over deze partnerschappen en de bevraagde stakeholders zijn er een aantal positieve kwalitatieve en kwantitatieve veranderingen vast te stellen. Deze outputs vertalen zich naar verschillende vormen: meer zichtbaarheid van de partners, meer credibiliteit, meer leden of bereikte begunstigden, toename van eigen financiële bronnen (lidgeld), verbetering van de kwaliteit van de educatieve activiteiten, methodologische verbeteringen, het opbouwen van nieuwe opvangcentra voor straatkinderen, ... De band tussen de versterking van de capaciteiten en deze outputs zijn in het algemeen moeilijk te bepalen, maar in sommige gevallen is dat wel mogelijk. Bijvoorbeeld het oprichten van een tweede centrum voor straatkinderen (en dichtbij de meest kwetsbare groepen) door Favos Del Mel/VIC in Brazilië is volgens de partner een consequentie van de gezamenlijke reflectie met VIC over hun sterktes en zwaktes. In het geval van Cresol Baser (met TRIAS in Brazilië) of de Bureau Salésien de Projet (met DMOS in RD Congo) zijn ook een aantal resultaten te verklaren door een professioneler en effectiever management.

Vergelijking met 31 partnerschappen

Voor deze evaluatievraag is er onvoldoende materiaal om een vergelijkende analyse te maken.

Conclusie cluster 3

De meederheid van de partners stelt dat ze er beter in slagen om hun ontwikkelingsobjectieven te behalen. Er kunnen bij de partners verbeteringen geobserveerd worden in de 5 « core capabilities ». We stellen vast dat CV processen niet-linear zijn en dat ze beïnvloed worden door veel interne en externe factoren. We hebben bijdragen kunnen vaststellen van de Belgische NGO’s bij de CV ondersteuning op individueel niveau en op het vlak van organisatie- en institutionele ontwikkeling.

Er zijn indicaties dat betere prestaties van de partnerorganisaties invloed hebben gehad op de resultaten op het niveau van de begunstigden (outcome). Er werd een veelheid en diversiteit aan domeinen van verandering van de levenssituatie bij de begunstigden geïdentificeerd, gaande van het dekken van basisbehoeften, de versterking van organisationele capaciteiten, enz. Op het vlak van de verdediging van hun rechten zien de begunstigden –individuen en groepen- veranderingen die te maken hebben met zelfvertrouwen, niet-discriminatie en een verhoogde mobilisatiecapaciteit.

87

3.4.3 Synthese clusters één, twee en drie

Aangezien de visies en strategieën m.b.t. CV in partnerschappen slechts bij een minderheid van de actoren geëxpliciteerd en gedocumenteerd zijn, werden ze gereconstrueerd op basis van verschillende parameters. Het resultaat was een opdeling van de partnerschappen in een vijftal groepen, al naargelang het soort partnerschap, de onderliggende agenda voor CV, in hoeverre hun beleid en instrumentarium voor CV expliciet of impliciet is, en of ze zich vooral richten upstream of downstream werking van de partners, en de praktische vertaling naar de projecten/programma’s.

Een interessante metafoor om de verschillende onderdelen van een CV aanpak te omschrijven is die van het ‘menselijk lichaam’ (Intrac, 2007), zoals in figuur 4. Het hoofd van de mens staat voor de agenda van de CV aanpak, m.a.w. waarom doen de NNGO’s aan CV? De ruggengraat omvat de onderliggende waarden en principes van de CV aanpak (beiden kwamen aan bod in cluster 1 en deels in cluster 2). De armen staan voor het instrumentarium, gaande van de gehanteerde concepten, de methodes en de tools van de CV aanpak. De benen, tenslotte, beschrijven de praktische organisatie en implementatie van de CV programma’s (in cluster 1, cluster 2, maar deels ook in cluster 3 en 4).

Figuur 3 Vier componenten van een CV aanpak (Intrac, 2007)

De metafoor laat toe de centrale componenten van de huidige CV aanpak van de 5 groepen te visualiseren en aan te geven wat hierbij de sterke en zwakkere punten zijn (tabel 26).

hoofd: agenda van CV ondersteuning

armen: concepten, methodes, tools voor CV

ruggengraat: waarden, principes voor CV

benen: implementatie van CV programma

88

Tabel 26 Inschatting van CV aanpak van 31 partnerschappen, opgesplitst volgens 4 componenten, en sterke en risico’s/zwakke punten

Groep 1 Groep 2 Groep 3 Groep 4 Groep 5

Partnersch’n van technische/dienstverlening NNGO’s met expliciete CV

benadering

Partnersch’n van NNGO’s met overheersend politieke agenda

en met impliciete CV benadering

Partnersch’n van NNGO’s met multi-actoren benadering en techn/ pol/econ oriëntatie

Partnersch’n van NNGO’s met wisselende CV aanpak met elementen uit groep 1-3

Partnersch’n met weinig of geen CV activiteiten

DamiaanActie, DMOS, CEMUBAC, DISOP

FOS, WSM, 11.11.11, Oxfam Solidariteit

Vredeseilanden, Trias, PROTOS, Autre Terre

Broederlijk Delen, Volens, Entraide et Fraternité

SOS Layettes, SLCD, DBA, AADC, ADG, VIC

Hoofd CV agenda als antwoord op..

- technische noden bij partners of doelgroepen

- sociaal-politieke noden in civiele maatschappij

- technische/economische/ politieke noden op systeem niveau

- noden van finale doelgroepen

- rapporteringsnoden van back-donor (DGOS)

Ruggengraat Belangrijkste waarden & principes m.b.t. CV..

- instrumentele relatie - resultaatsgericht - expliciete CV

doelstellingen

- intrinsieke waarde van sterke partners

- structurele veranderingen - impliciete CV doelstellingen

- instrumentele relatie - systemische veranderingen - expliciete CV doelstellingen

- instrumentele relatie - doelgroepen bereiken - impliciete CV

- zeer instrumentele relatie

- uitvoeren van projecten

Armen

Gehanteerde concepten, methodes, tools..

- hands-on - kennisoverdracht - expliciet

instrumentarium

- hands-off/-on - kennisuitwisseling - weinig tools & methodieken

- hands-on/-off - kennisoverdracht en-

uitwisseling (multi-actoren) - expliciet instrumentarium

- afhankelijk van partnerschap tot partnerschap

- versterking beheers-capaciteit (log kad, ...)

Benen

Bouwstenen van CV programma..

- focus op downstream (DMOS en DISOP deels ook upstream)

- input van technische experten

- focus op upstream - uitwisseling tussen ‘gelijke’

partners

- focus op down- en upstream - input van technische

experten (incl private sector)

- afhankelijk van partnerschap tot partnerschap

- enkel downstream

Sterke punten m.b.t. CV aanpak

- tastbare resultaten - transparante agenda - specialisatie

- inbedding in internationale netwerken

- identiteit en specialisatie - CV door gezamenlijke

acties

- systeemperspectief (actoren, aanpak)

- tastbare resultaten - kennisopbouw m.b.t. CV

- soms effectieve CV in partnerschappen (bijvoorbeeld DPA/BD)

- (weinig meerwaarde voor CV)

Risico’s/zwakke

punten m.b.t. CV aanpak

- ontbreken van socio/ politieke dimensies (upstream), en multi-stakeholder perspectief

- ownership van CV processen

- gebrekkige kennisopbouw en aftoetsen CV omwille van impliciet karakter

- weinig oog voor downstream processen en OD

- overambitieuze CV strategieën

- risico op donorgestuurde agenda

- snelle strategie wijzigingen verstoren partnerrelaties

- geen duidelijke lijn - afhankelijk van individuen

- te weinig visie en kritische massa voor CV

89

Hieronder worden de belangrijkste elementen uit deze tabel toegelicht (het ontbreken van een meer eenduidige aanpak bij groep 4 en het ontbreken van CV bij groep 5 maakt dat ze minder aan bod komen in de onderstaande analyse): − de centrale motivatie waarom de NNGO’s aan CV doen (‘hoofd’: CV agenda)

bepaalt voor een belangrijk stuk hoe CV wordt georganiseerd binnen de partnerschappen. NNGO’s die van oordeel zijn dat het vooral technische capaciteiten zijn die ontbreken in het Zuiden, trekken die logica ook door in hun CV aanpak. Hetzelfde geldt voor de meer politiek georiënteerde NNGO’s van groep 2. De NNGO’s in groep 3 vertrekken vanuit een multidimensionele logica met aandacht voor technische, politieke en economische capaciteiten. Aangezien op het terrein deze thema’s sectoroverschrijdend zijn, probeert men in groep 3 een multi-actor benadering na te streven;

− de onderliggende waarden en principes van de CV aanpak (‘de ruggengraat’) binnen de 5 groepen verschillen sterk. De technische NNGO’s van groep 1 gaan voor expliciete CV doelstellingen met tastbare resultaten, en zien de versterking van de partners vooral functioneel, met het oog op een betere dienstverlening van de partner naar de doelgroepen toe. Bij groep 2 zien de organisaties in het Zuiden zich als partners in eenzelfde strijd gericht op structurele veranderingen in de maatschappij. Het klassieke CV verhaal wordt door deze groep als te technocratisch ervaren. De NNGO’s in groep 3 trekken hun brede agenda door naar de ‘ruggengraat’ en streven systemische verandering na, maar toch wel op basis van een rationele en pragmatische analyse die zich vertaalt naar een instrumentele relatie met de partners;

− voor de gehanteerde concepten, methodieken en tools (de ‘armen’) wordt deze logica verder gezet. Belangrijke verschillen tussen de partnerschappen van groep 2 en groep 3 hebben te maken met het niveau van hands-on en hands-off. Interessant is ook de vaststelling dat bij groep 1 de nadruk sterk ligt op kennisoverdracht, terwijl bij groep 2 er vooral gewerkt wordt op basis van kennisuitwisseling en bij groep 3 met een mix van beiden. De actoren van groep 2 hanteren minder methodieken en tools voor de aansturing en opvolging van CV;

− tenslotte, de ‘benen’ van de CV mens, of de bouwstenen van het CV programma, kennen ook verschillende klemtonen. Bij groep 1 ligt de focus vooral op het downstream versterken van de partnerorganisaties. Bij de politieke NNGO’s is dat eerder upstream en de NNGO’s van groep 3 lijken beide facetten aan bod te laten komen.

Vanuit het perspectief van CV van de partners hebben de verschillende benaderingen van de 5 groepen elk hun eigen voordelen en nadelen (zie tabel 25): − de technische benadering van groep 1 heeft het voordeel van expliciet en

meetbaar te zijn, en specialisatie en kennisopbouw mogelijk te maken. Langs de andere kant zijn weinig ontwikkelingsproblematieken louter technisch van oorzaak. De ervaring leert dat ook de upstream werking van organisaties belangrijk is (governance aspecten, legitimiteit, resilience, institutionele ontwikkeling, enz.). Ook de meer politieke kant van veranderingsprocessen en bijvoorbeeld het omgaan met verschillende waarden en rationaliteiten binnen organisaties en hun omgeving is minder te vatten in strakke plannings- en opvolgingsprocessen;

− de politieke aanpak van groep 2 speelt goed in op het complexe karakter van beleidsbeïnvloeding en politieke actie door een flexibele en lokaal opgevolgde relatie aan te gaan. Door samen te werken rond concrete campagnes en acties wordt er op een impliciete manier aan CV gedaan voor processen die moeilijk vooraf te plannen zijn. Het feit dat deze CV strategieën weinig worden gedocumenteerd maakt dat ze echter moeilijk af te toetsen zijn en dat er weinig kennisopbouw rond mogelijk is. Het risico bestaat ook dat de impliciete assumpties van hoe CV dient opgezet worden niet op organisatieniveau gedeeld worden, maar enkel bij bepaalde individuele medewerkers zit. Het gebrek aan explicitering maakt ook dat de CV strategieën niet kritisch bevraagd kunnen worden;

− de multi-actoren benadering van groep 3 is de meest holistische aanpak, en probeert de hele keten van actoren rond een bepaald thema te versterken. Er wordt over het algemeen een diverse strategie met elementen van HRD, OD en ID

90

toegepast, en men probeert de CV op te volgen met verschillende M&E kaders. De meeste NNGO’s zijn nog maar enkele jaren met deze vernieuwde strategie aan het werk. Dat is voelbaar op het terrein bij de partnerschappen in de steekproef. De drastische wijzigingen in partnerkeuze of het type van relatie dat wordt aangegaan, bracht een aantal partners in de problemen, of zorgde voor fricties met andere actoren. Het risico bestaat ook dat de drastische koerswijzigingen niet voldoende op het terrein begrepen en gedragen worden en dat ze daardoor teveel donorgestuurd blijven;

− de praktijken van de partnerschappen van de NNGO’s in groep 4 waren relatief verschillend in CV aanpak, soms eerder in de richting van groep 1 en 2 (ACAT/BD in ZA) en groep 2 en 3 (DPA/BD in Cambodia). Dit leek samen te gaan met de specifieke ervaring van en keuzes van individuen op het terrein, eerder dan met een systematisch beleid van de betrokken Belgische NGO’s.

De resultaten van de evaluatie bevestigen de metafoor dat een gebalanceerde CV aanpak aandacht dient te hebben voor de vier bovenstaande componenten om op een relevante en duurzame manier de partnerorganisatie(s) te versterken. Maar dit biedt nog geen garantie op succes, als niet aan een aantal andere voorwaarden wordt voldaan. Uit de evaluatie blijkt dat de volgende factoren belemmerend werken bij de versterking van partnerorganisaties: − onduidelijke visie en identiteit van de NNGO; − zwakke institutionele set-up van nieuwe partnerorganisaties; − ontbreken van kritische massa van de NNGO om aan CV te doen; − gebrek aan expertise opbouw en kennisdeling i.v.m. CV (cluster 4, zie verder).

Tot slot, wordt in cluster 3 een overzicht gegeven van succesvolle en minder succesvolle CV activiteiten. Daaruit blijkt dat een groot aantal van wat werd omschreven als succesvolle CV praktijken op dit moment weinig worden toegepast bij de NNGO’s.

91

3.5 Cluster 4: adaptieve capaciteit van NNGO’s en DGOS

3.5.1 Evaluatievraag 7: In welke mate kunnen de betrokken actoren hun beleid en

aanpak m.b.t. steun aan capaciteitsversterking aanpassen aan de uitdagingen die

zich stellen en rekening houdend met een veranderende context in Noord en

Zuid?

BC 7.1 Adaptieve capaciteit van de NNGO’s

Er is een evolutie merkbaar in de explicitering van het beleid en de strategieën van de NNGO’s m.b.t. partnerschappen en CV voor de periode 1998-2008. Voor CV is de verhoogde aandacht eerder recent en heeft slechts een kleine minderheid van de NNGO’s de laatste jaren significant geïnvesteerd in kennisopbouw of nieuwe methodieken. Er wordt vastgesteld dat de NNGO’s open staan voor verandering, maar de operationalisering van nieuwe ideeën, bijvoorbeeld rond CV, komt eerder traag op gang bij een meerderheid van de NNGO’s (zie: inzetten van routes en instrumenten). De indruk wordt daarmee gewekt dat er gereageerd wordt op druk van de subsidiegever (DGOS), eerder dan op basis van lessen die worden getrokken uit de eigen acties. Zo geven evaluaties al enige tijd aan wat de problemen zijn met CV acties die te eenzijdig gebruik maken van vorming en workshops, of ze verwijzen naar partnermeetings die weinig momentum opleveren, of beschrijven ze het falen van andere CV activiteiten met de partners.70

Beleidsontwikkelingen (rond partnerschap en capaciteitsopbouw) bij NNGO’s lijken sterk gevoed te worden door het regelgevend kader enerzijds en het intern overleg (binnen de eigen NGO) anderzijds. Er wordt nog steeds weinig geëvalueerd (intern en extern), en als er geëvalueerd wordt, blijkt het niet altijd te lukken om de resultaten terug te koppelen naar het beleid binnen de organisatie.71 Dit kan verklaard worden door het feit dat er weinig externe evaluaties werden uitgevoerd72 over de thema’s CV en partnerschap, dat methodologische vernieuwingen niet systematisch werden opgevolgd en geëvalueerd, en dat NNGO’s onvoldoende investeren in eigen kennisbeheer (zie ook evaluatievraag 4). Ook de sturing van leerprocessen door de Zuidelijke partners is beperkt.

Adaptatie onder invloed van regelgeving: programmatorische aanpak en partnerwerking

Uit interviews met NNGO’s leiden we af dat het regelgevend kader van DGOS een belangrijke stimulans is geweest voor de NNGO’s om hun beleid verder uit te werken en/of aan te passen. Vooral de regelgeving voor NGO financiering die sinds 1992, en vooral sinds het KB van 1997, een programmabenadering naar voor schuift, heeft de meeste NGO’s ertoe aangezet om meer programmatorisch te gaan werken en dit had een onmiskenbaar effect op de partnerrelaties.

70 Enkele voorbeelden: (1) Blok, L. (2007) Reviewing the reviews: effectiveness of PSO financed

capacity building programmes and quality of the monitoring and evaluation process. Period

201-2006. Royal Tropical Institute, Amsterdam. (2) Blok, L. (2009) Lessons on Monitoring and

Evaluation in capacity Development. Second meta evaluation of PSO financed capacity

development programmes 2006-2008. Royal Tropical Institute, Amsterdam. (3) Pollet, I

(2009), Lessen trekken uit NGO-evaluaties – Analyse gebaseerd op recente evaluaties bij

Belgische en Europese NGO’s, HIVA, Leuven, (4) 3 nota’s ter voorbereiding van het akkoord

tussen de Belgische NGO’s en de overheid, maart 2009. 71 Er zijn wel enkele voorbeelden: Volens, evaluatie actiebenadering, 2005; WSM, externe

evaluatie van programma 2003-2007; PROTOS, studies over capaciteitsversterking rond

bouwheerschap 2005, TRIAS, externe programma-evaluatie 2003-2007. 72 Op basis van een willekeurige selectie van 15 externe evaluaties uit de periode 2000-2002

(database van ATOL), stellen we vast dat de begrippen “partnerschappen” en

“capaciteitsversterking” in de meeste rapporten wel aan bod komen. Met uitzondering van één

evaluatie, wordt er echter geen aparte rubriek aan de begrippen gewijd, maar worden ze

eerder “transversaal” en algemeen behandeld.

92

De data die we verzamelden via de enquête en de interviews met de NNGO’s tonen aan dat de meeste NNGO’s daadwerkelijk geïnvesteerd hebben in het ontwikkelen van een meer programmatorische aanpak. De visie op partnerschappen is daarbij mee geëvolueerd. Deze evoluties weerspiegelen zich in de beleidsteksten van de NGO’s: zij pasten hun beleidsteksten aan, o.a. ook over selectiecriteria, keuzeproces, participatie van partners, of – zoals bij sommige NGO’s het geval was - ontwikkelden voor het eerst een dergelijke tekst.73

In de interviews geven verschillende NGO’s aan dat de overstap van projectmatige werking naar een meer programmatorische werking wel tijd heeft gekost: een aanpassing van het beleid veronderstelde vaak een ander soort partner. Diverse partnerschappen werden afgebouwd en nieuwe partnerschappen werden aangegaan om betere invulling te geven aan de programmatorische aanpak en het nieuwe beleid van de NNGO.74 Bij de herziening van het KB in 2005 bleek overigens dat de eis voor programmatorisch werken niet haalbaar was voor alle NNGO’s.75

Het nieuwe beleid werd niet bij alle NNGO’s goed ontvangen, maar algemeen lijkt er een positieve appreciatie over de verhoogde coherentie, erkenning van het belang om op langere termijn te werken en grotere voorspelbaarheid van de financiering. De vereiste om zich te beperken tot enkele landen en thema’s zorgde ook voor meer focus en een verhoging van de kwaliteit van de interventies. De geïnterviewde NNGO’s die positief waren over de hervorming verwijzen vooral naar het KB van 15 december 2005, dat de programmabenadering invoerde ter verbetering van de doeltreffendheid van de financieringsprocessen en de toekenning van subsidies aan de NGO’s door DGOS.76

Wat betreft het beleid en visie op steun aan CV zien we een ander plaatje. Het beleidskader is veel minder expliciet over dit thema (zie verder) en NNGO’s worden er niet op aangesproken. Er waren tot eind 2008 dan ook geen vergelijkbare impulsen zoals bij de programmawerking.77 Naar aanleiding van de voorbereidingen van de tweede fase van het meerjarenprogramma (2011-2013) heeft DGOS wel nieuwe elementen binnen gebracht in de beoordelingskaders m.b.t. steun aan CV. Zoals eerder gesteld hebben weinig NNGO’s een expliciet beleid uitgewerkt rond CV en was de invulling van het concept erg verschillend alsook de inschatting door de NGO van de evoluties die zij op dat vlak doormaakte.78 Er is wel wat input geweest vanuit de federaties, met name langs Nederlandstalige kant door Coprogram. De federatie organiseerde een aantal vormingsmomenten over CV en gaf daarmee een aanzet om het debat m.b.t. CV aan te wakkeren. In 2004 en 2005 organiseerde de organisatie twee studiedagen rond het thema “capaciteitsversterking”. Dit gebeurde op basis van een evaluatie door de werkgroep NGO-coöperanten over de rol van NNGO’s op het vlak van CV. Die evaluatie toonde aan dat er activiteiten m.b.t. CV zijn, maar dat het beleid van de NNGO’s inzake CV niet duidelijk is. Vertegenwoordigers van 23 NNGO’s, de BTC en DGOS namen deel

73 Zie rapport documentaire fase, pag. 15: 19 NGO’s verwijzen naar beleidsteksten rond

partnerschap. 74 Uitvoeren van programma’s is immers complexer dan het uitvoeren van projecten en stelt

andere vereisten aan de capaciteiten van de partner. 75 Om die reden werd in de huidige regelgeving naast de programmafinanciering ook een

projectfinanciering voorzien. In de staal van 21 NGO’s die voor deze evaluatie werden

onderzocht zitten 18 programma NGO’s en 3 project NGO’s, namelijk ADG, DBA en SOS

Layettes. Deze drie NGO’s behoren tot de groep van NNGO’s die weinig tot geen CV

ondersteunen. 76 NNGO’s met een programma-erkenning kunnen nu financiering krijgen voor 3 jaar, terwijl de

financiering voorheen – ook al ging het om programma’s van vijf jaar – elk jaar opnieuw

bekeken werd. Bovendien moeten zowel project- als programma NGO’s een strategisch kader

voor een periode van 6 jaar indienen om de duurzaamheid van het project/programma te

waarborgen.

77 Het verschil daarbij is dat het beleid m.b.t. een programmatorische aanpak relatief eenvoudig

kon vertaald worden naar financieringsmodaliteiten (gebaseerd op een nood aan coherentie).

Dat ligt gevoeliger voor een beleid rond CV en dus het uitwerken van meer inhoudelijke,

waardegebonden, normatieve richtlijnen, omwille van het initiatiefrecht van de NNGO’s. 78 Zie rapport documentaire fase, pag. 16.

93

aan een eerste studiedag. Coprogram besloot om in het verlengde van deze studiedag twee terreinbezoeken te doen in RDC en Centraal- Amerika, waarbij de CV door verschillende partnerorganisaties geanalyseerd werd. Het resultaat van deze twee zendingen werd op een tweede studiedag in 2005 voorgesteld aan vertegenwoordigers van 14 NNGO’s. In dit kader ontwikkelde ATOL verschillende checklists voor de analyse van Human Resources, Organizational Development en Institutional/System Development.79 De conclusie van de studiedag was echter dat uitwisselen en leren van elkaar moeilijk is omdat NNGO’s vaak andere soorten partners (met andere soorten partnerrelaties) hebben. En andere relaties veronderstellen een andere aanpak van de CV. Men wilde bijgevolg eerst een typologie van de partnerrelaties uitwerken, maar daar is verder geen gevolg aan gegeven.80 Het thema is later meer op de achtergrond geraakt. Pas in 2008 komt CV opnieuw aan bod in een studiedag van Coprogram.81 Uit een recente screening van 20 evaluatierapporten door HIVA82 blijkt dat er in de evaluaties nog steeds weinig aandacht is voor CV, waardoor het onderwerp continu onderbelicht blijft.

In het akkoord tussen de Belgische NGO en de Minister (mei 2009) maakt CV expliciet deel uit van het akkoord en dit zal wellicht de interne reflectie verder stimuleren, ook bij die NNGO’s die nog een inhaalbeweging moeten maken. NNGO’s verbinden zich er namelijk toe om hun rol als dienstverleners te verminderen ten voordele van hun rol als capaciteitsversterkers, met bijzondere aandacht voor de versterking van de kwaliteit van de beleidsbeïnvloeding.

We stellen desondanks vast dat de operationalisering van de beleidsaandacht voor CV beperkt was en daarmee ook de uitwisseling en kennisopbouw in de loop van de 10 jaar, zeker in het licht van het discours dat NNGO’s voeren over het centrale belang van CV.

Adaptatie als een intern proces

Een aantal NNGO’s steunde voor het aanpassen van hun beleid sterk op interne kennisopbouw, al dan niet in samenwerking met hun regionale kantoren en hun partners, en soms ondersteund door externe kenniscentra. We zien voorbeelden van een beperkt aantal NNGO’s die - al vrij snel in de nieuwe financieringsperiode - intensiever inzetten op hervorming van hun beleid (Trias, PROTOS, WSM, Vredeseilanden, Autre Terre, FOS). Deze NNGO’s speelden daarmee in op veranderingen op het terrein (zoals de opkomst van een sterkere civiele maatschappij in bepaalde landen), het belang van eigenaarschap en wederzijdse verantwoordelijkheid en hebben in hun beleid over het algemeen een sterkere focus op capaciteitsopbouw van partners.

Verschillende NNGO’s geven zelf aan dat ze een evolutie doormaakten van technische ondersteuning, naar organisationele en institutionele ondersteuning als gevolg van interne reflectieprocessen.

Uit de interviews blijkt dat de meeste NNGO’s nog aan het begin staan van een ontwikkeling naar lerende organisaties. Er lijkt een consensus over het belang van “organisational learning” en interne kennisopbouw, maar in de praktijk lijken de meeste NNGO’s teveel onder tijdsdruk te staan en wordt er vooral ingezet op de implementatie van de actieplannen, waardoor er slechts beperkte tijd, middelen, en interne expertiseopbouw overblijven voor het leren van de organisaties.

Het meest voorkomende instrument voor kennisuitwisseling tussen de partners zijn de partnermeetings, Zuid-Zuid uitwisselingen en regionale seminaries. Die staan meestal in

79 http://www.coprogram.be/index.php?option=com_content&view=article&id=39&Itemid=50. 80 Inzake partnerschap maakte 11.11.11 een nota over enkele pistes om tot een ander

partnerschap te komen. De nota werd nooit officieel. Wel werden 10 NGO's bevraagd over de

stappen die ze gezet hadden naar nieuwe vormen van partnerschap. Dit resulteerde in een

beschrijvende brochure ten behoeve van de 11.11.11-vrijwilligers. 81 Bracke, C. (2008) Capacity building, niet gepubliceerde thesis. 82 Pollet, I (2009), Lessen trekken uit NGO-evaluaties – Analyse gebaseerd op recente evaluaties

bij Belgische en Europese NGO’s, HIVA, Leuven.

94

teken van inhoudelijke- of beheersmatige aspecten (RBM, M&E, PCM). Er is tot op heden weinig aandacht gegaan naar het systematiseren van ervaringen met CV.

De meerderheid van de NNGO’s geeft aan dat evaluaties op dit moment de belangrijkste instrumenten zijn om lessen te trekken m.b.t. CV. In de praktijk bleken er erg weinig evaluaties uitgevoerd binnen de 40 partnerschappen in de steekproef (zie eerder). Binnen die evaluatierapporten was er meestal weinig aandacht voor CV processen. We kunnen enkel besluiten dat externe evaluaties in theorie belangrijke ijkingsmomenten kunnen vormen, maar ze zijn op dit moment slechts om de zoveel jaar gepland waardoor het procesmatig karakter ontbreekt, en ze behandelen meestal een hele waaier van criteria waardoor er weinig structureel kan gefocust worden op CV. Daarmee lijken ze eerder beperkt als instrument voor de opvolging van CV processen.

Enkele NNGO’s zetten wel sterker in op interne kennisopbouw en stellen hier ook personeel voor vrij: – TRIAS investeert sinds enige tijd in de uitbouw van een R&D dienst die kennis moet

kapitaliseren, en ondersteunend werkt voor de programmamedewerkers. Vanuit deze dienst werd een nieuwe M&E systeem ontwikkeld (PLATS83);

– Vredeseilanden heeft al haar activiteiten rond kennisdeling en leren gegroepeerd in een vierde objectief dat op alle niveaus (terrein en hoofdzetel) werd geïntegreerd, en wordt vertaald naar jaarlijkse activiteiten via een aantal specifieke te bereiken subdoelstellingen. De ervaringen met deze extra doelstelling werden nog niet gedocumenteerd;

– WSM probeert via thematische workshops en regionale seminaries de interne kennisopbouw te systematiseren en documenteren. Personeel en middelen werden hiervoor beschikbaar gemaakt;

– DMOS investeert ook in kennisbeheer en expertiseontwikkeling en heeft hiertoe extra medewerkers gerekruteerd, en laat zich begeleiden door een extern bureau voor bepaalde deelaspecten.

BC 7.2. De adaptieve capaciteit van DGOS

De volgende sectie analyseert of het beleidskader van DGOS heeft ingespeeld op belangrijke ontwikkelingen in het denken over partnerschappen en CV.

In de periode 1998-2008 onderscheiden we drie financieringsperiodes – drie legale raamwerken voor de financiering van NNGO’s – waarin de begrippen “partnerschap” en “capaciteitsversterking” een verschillende invulling krijgen. Het beleidskader is duidelijk het meest expliciet op het vlak van partnerschappen (vooral vanaf 2006) maar bevat weinig richting inzake CV (tenzij een uitspraak over het belang ervan en verwijzingen naar coöperanten en regionale kantoren). Meer algemeen zijn er ook geen discussieteksten terug te vinden over het thema capaciteitsopbouw. De recente consensusnota’s geven slechts in beperkte mate informatie over hoe DGOS de NNGO’s kan/wil aansturen, opvolgen of ondersteunen m.b.t. CV. De vraag rijst of DGOS voldoende is uitgerust op dit moment om een eigen beleid op dat vlak uit te werken en/of uit te voeren of om ter zake een stimulerende rol te spelen. De administratie trekt gerichte externe expertise aan om de NNGO-dossiers door te lichten, maar de vraag blijft of dit voldoende is. Er is geen DGOS personeel vrijgesteld en er is geen plan om de specifieke capaciteit van de administratie ter zake te versterken.

Bovendien is het weinig zinvol om een visietekst uit te werken rond CV en partnerwerking zonder dat deze kadert in een bredere visie over wat de rol is van indirecte actoren is of kan zijn in ontwikkelingssamenwerking. Het nieuwe akkoord met de NNGO’s en de begeleidende nota’s (maart 2009) vormen hier een eerste aanzet toe, maar de echte weerslag daarvan zal pas zichtbaar zijn in de toekomst. Het blijft voorlopig moeilijk voor de dossierbeheerders en de externe experten om ingediende

83 PLATS van TRIAS en PLAS van Vredeseilanden werden onafhankelijk van elkaar ontwikkeld en

verschillen significant in aanpak en basisprincipes.

95

financieringsdossiers te beoordelen als er geen duidelijk normatief kader bestaat over wat goede NGO samenwerking is en wat de rol daarbinnen is van CV.

Hieronder beschrijven we het beleidskader en de operationalisering ervan door de administratie.

De operationele vertaling van het beleidskader

Uit het voorgaande blijkt dat het beleidskader gedurende de periode 1998-2008 een zekere evolutie onderging m.b.t. het belang dat (en de invulling die) gegeven wordt aan de begrippen partnerschap en CV. Onder dit punt willen we nagaan of een soortgelijke evolutie terug te vinden is op het operationeel niveau (de richtlijnen en formats van DGOS voor de indiening, beoordeling en verslaggeving van een project/programma).

Het toenemende belang dat gehecht wordt aan CV heeft zich niet vertaald op operationeel vlak tot eind 2008: de instrumenten voor beoordeling van programma’s (zoals beoordelingsfiches) tot en met de huidige financieringsperiode 2008-2010 waren relatief expliciet op het gebied van partnerschappen, maar bevatten nauwelijks aandachtspunten rond CV. Zowel dossierbeheerders als experts vinden dat er in het algemeen genomen te weinig richtlijnen zijn voor een eenduidige interpretatie van beoordelingscriteria. Bij de beoordeling van dossiers worden wel meestal andere DGOS-beleidsmedewerkers betrokken (bijvoorbeeld thema- en sector deskundigen).

Richtlijnen voor narratieve rapportage bevatten geen elementen die NNGO’s zouden kunnen aanzetten tot reflectie over partnerschap en steun aan CV. Ook vanuit de evaluatiedienst gingen er geen impulsen uit om een reflectie over dit thema te stimuleren.

In het voorstellingenschema voor het strategisch kader is de aandacht voor het partnerschap beperkt tot de vraag naar een beschrijving van de partnerprofielen: er wordt enkel vermeld dat het partnerschap een criterium vormt voor de indiening van een programma. Waaraan dit partnerschap moet beantwoorden of wat dit concreet betekent, wordt niet gepreciseerd.84

In de beoordelingscriteria voor de aanvraagdossiers waren er voor de hervorming 2 criteria85 i.v.m. CV waarvan één specifiek gericht is op de CV van de lokale partner. Voor de aanvragen van 2008-2010 zijn er beduidend meer criteria die naar partnerschappen verwijzen. Onder de rubriek “partnerschap” worden 14 criteria (in vergelijking met 3 in de beoordelingsfiche van voor de hervorming) vermeld waaraan de NNGO’s moeten beantwoorden. Zo wordt er o.a. gepeild naar de strategie van de NNGO bij de keuze van zijn partner; de gezamenlijke analyse - door de NNGO en de partner - van de situatie en de lokale context die de gemeenschappelijke formulering insluit en de betrokkenheid van de partners in de verschillende fases van het programma. Onder de rubriek “duurzaamheid” wordt gepeild naar de institutionele en beheerscapaciteiten van de partners en de mate waarin deze duurzaamheid kunnen verzekeren.

Voor de nieuwe financieringsperiode (2011-2013) werden een aantal beoordelingscriteria m.b.t. CV ondersteuning toegevoegd.

In de richtlijnen voor de narratieve verslagen van de programma’s wordt niets vermeld dat de partnerwerking zou kunnen bevorderen of bemoeilijken. In de richtlijnen voor de boekhoudkundige en financiële aspecten van programma’s vraagt DGOS naar een detail van de uitgaven van de partner per specifieke doelstelling. De activiteiten m.b.t. CV

84 We stellen vast dat de keuze van de partner verantwoord moet worden, maar er worden

vanwege DGOS geen vragen gesteld over de rol die de partner binnen de civiele maatschappij

in het partnerland inneemt. Is dit een belangrijke rol? Zijn ze bijvoorbeeld betrokken in

overlegstructuren?

85 1. « Bevat het programma een strategie op het vlak van de empowerment/versterking van de

capaciteit van de doelgroepen via vorming of andere activiteiten ? », 2. « Bevat het programma

een strategie op het vlak van de versterking van de lokale partners (versterking van de

capaciteit) via vorming of andere activiteiten ? »

96

worden nochtans zelden als een specifieke doelstelling opgenomen. De gehanteerde terminologie van de budgetcategorieën voor CV (geformuleerd als ‘vorming’) in de financiële rapporten voor de periode 2008-2010 gaf de ongelukkige boodschap dat CV gelijk staat aan training.

Tot slot stelden de evaluatoren op het terrein vast dat er grote verschillen zaten in de verplichtingen die de NNGO’s opleggen aan hun partners m.b.t. vorm en frequentie van inhoudelijke en financiële rapportage. Een aantal NNGO’s gingen een pak verder dan wat formeel door DGOS geëist werd. Bij een verhoging van deze administratieve druk m.b.t. M&E kregen de partners daarbij dikwijls te horen dat het om nieuwe verplichtingen van de back-donor ging (wat niet door DGOS werd opgelegd of gevraagd).

In het interview met de dossierbeheerders gaf een meerderheid onder hen aan dat de operationalisering van de beleidskaders wat hen betreft niet ver genoeg gaat en dat zij daardoor moeite hebben om goed zicht te krijgen op de invulling van partnerschap en capaciteitsopbouw op het terrein:

• zo geven ze aan dat de definitie voor “partnerschap” uit het KB van 2006 wat hen betreft te algemeen geformuleerd werd. De beoordeling van het “partnerschap” gebeurt daardoor door elke dossierbeheerder op een verschillende manier;

• verschillende dossierbeheerders geven aan dat ze sinds de programmabenadering minder “zicht” hebben op de partners. Enkel als ze de partner reeds lang kennen (en al ontmoet hebben), hebben ze voldoende zicht op de positie van de partner in de civiele maatschappij. Voor het overige verlaten ze zich op het internet en de Ambassade/Attaché voor ontwikkelingssamenwerking86 omdat de informatie van de NNGO voor hen niet voldoende helder is;

• hoewel de dossierbeheerders stellen dat ze zich op de door de partner behaalde resultaten baseren om een betere kennis te verkrijgen i.v.m. de partner, geven ze tegelijk aan dat de (weinige) evaluatierapporten en monitoringverslagen hen meestal onvoldoende informatie bieden om een uitspraak te kunnen doen over de resultaten;

• de CV acties die de NNGO’s financieren blijven eveneens vaag voor de dossierbeheerders. De meerwaarde van bepaalde instrumenten zoals platforms en regionale workshops voor uitwisseling is niet altijd duidelijk. Het wordt als erg moeilijk ervaren om partnerschappen te beoordelen in het kader van campagnes of advocacy. Er worden in de narratieve verslagen vaak kwantitatieve indicatoren vermeld (aantal mensen gevormd, aantal deelnemers aan een workshop) goede kwalitatieve indicatoren zijn eerder schaars. De dossierbeheerders stellen dat ze op basis van een duidelijke invulling van het begrip CV meer handvatten zouden hebben om de partnerovereenkomsten en de programma’s in dat licht te bekijken. Ze vullen aan dat er op dit vlak geen vormingsbeleid is: dossierbeheerders nemen soms zelf initiatief (bv. deelname aan de vorming georganiseerd door Coprogram).

Een goede operationalisering van concepten als partnerschap en vooral capaciteitsopbouw, wordt mogelijk verhinderd door de actuele structuur van de administratie:87 om te kunnen nagaan of een NNGO vertrekt van de behoefte van het Zuiden en relevante CV levert, is het belangrijk de context van het land waarin de NNGO werkt, te kennen. Ook om te kunnen nagaan of een NNGO in het partnerland voldoende inspanningen levert om te streven naar harmonisering, synergie en complementariteit, zowel met bestaande lokale initiatieven als met initiatieven van andere donoren, is het

86 De bureaus voor ontwikkelingssamenwerking in de partnerlanden volgden tussen 2004 en 2007

een 10-tal NGO’s op per jaar m.b.t. afstemming, partnerschap (een leidraad met vragen

bestaat) en doeltreffendheid. Daarnaast worden ze om advies gevraagd door de

dossierbeheerders bij de beoordeling van projecten en programma’s. 87 Degrauwe Katrien, De Verklaring van Parijs voor NGO’s, juli 2008, p. 49-50.

97

belangrijk dat de dossierbeheerder een zicht heeft op de verschillende actoren die actief zijn in het ontwikkelingslandschap van het partnerland.

Momenteel gebeurt de taakverdeling binnen de Dienst Betrekkingen met NNGO’s van DGOS niet geografisch, maar per NNGO. Elke dossierbeheerder is verantwoordelijk voor een aantal NNGO’s, en behandelt dus de programma’s en projecten van die NNGO’s, ongeacht in welke landen de NNGO actief is.88

De evaluatoren stellen tot slot vast dat de operationalisering van andere beleidslijnen89 van DGOS een spanningsveld kan opleveren t.o.v. een beleid dat meer aandacht wil krijgen voor CV: − om te kunnen antwoorden op verhoogde druk om tastbare en meetbare resultaten

aan te tonen bij de finale doelgroepen (in kader van Roll Back Malaria/RBM, MDG’s, armoedebestrijding), ervaren NNGO’s druk om meer op dat niveau te focussen (en dus de dienstverlening bij de doelgroepen te verbeteren), met het risico dat ten koste gaat van de ondersteuning van CV processen bij de tussenstructuren (inclusief de partners);

− een verhoogde druk op accountability doet NNGO’s ook kiezen voor sterkere partners en mogelijk ook voor minder innovatieve programma’s (omdat die minder risico’s opleveren). Dit werd afgeleid uit de interviews met de NNGO’s ter voorbereiding van de terreinmissies, en ook bij de regionale coördinatoren werd hier naar verwezen;

− in de beleidsdialoog worden veel NNGO’s aangesproken op de lange looptijd van hun partnerschappen. Hier werd naar verwezen door verschillende NNGO’s in de steekproef. Deze opmerkingen van DGOS, samen met een professionalisering van het identificatie- en selectieproces van partners, zorgt ervoor dat NNGO’s ook zelf kritischer gaan kijken naar de looptijd van partnerschappen. Langs de andere kant blijkt uit de evaluatie dat CV ondersteuning dikwijls een langetemijnsperspectief nodig heeft en daardoor beter kan aarden in continue en langere partnerschappen;

− tenslotte bestaat het risico dat de druk om meer coherentie te hebben in de globale portefeuille van een NNGO via een programmatorische benadering (met samenhang over de landen heen), ervoor zorgt dat thema’s of benaderingen worden opgedrongen aan de partners en daardoor ten koste gaan van de coherentie in het programma van de Zuidelijke partner. Dit spanningsveld werd vastgesteld tijdens de terreinmissies bij verschillende partners.

88 Een uitzondering hierop is het systeem van focal points. Elke dossierbeheerder is in principe,

naast verantwoordelijke voor “zijn” NNGO’s, ook contactpersoon voor een bepaald partnerland,

bijvoorbeeld indien de Belgische ambassade in dat land informatie vraagt aan de NGO-dienst.

In de praktijk staan de dossierbeheerders onder tijdsdruk en dienen ze hun tijd vooral te

besteden aan hun hoofdtaak, met name aan de hun toegewezen NNGO’s, en amper aan hun

verantwoordelijkheid als focal point (er zijn uitzonderingen op deze situatie zoals bijvoorbeeld

voor het focal point DRC). 89 Het is daarbij belangrijk om te benadrukken dat die andere beleidslijnen niet noodzakelijk

problematisch zijn, maar dat er dient gezorgd te worden naar een implementatie die niet ten

koste gaat van ownership en aandacht voor CV processen.

99

4 Conclusies en aanbevelingen

Bij de bespreking van de 4 clusters in het evaluatiekader werden verschillende dimensies van CV in de betrokken NGO partnerschappen doorgelicht: (1) het beleid, de strategie en het instrumentarium van de NNGO’s, (2) de vertaling van de NNGO aanpak naar het terrein, (3) de evolutie van de capaciteit van de partners en het verband met de CV activiteiten opgezet binnen het partnerschap, en tenslotte (4) de capaciteit van de NNGO’s en DGOS om hun beleid m.b.t. CV en partnerschappen aan te passen aan snel wijzigende contexten. In dit hoofdstuk presenteren we de belangrijkste conclusies en aanbevelingen.

4.1 Kwaliteit van het partnerschap als bepalende factor voor effectieve steun aan capaciteitsversterking

De kwaliteit van de relatie tussen NNGO’s en hun partners in het Zuiden wordt algemeen gezien als een belangrijke component van succesvolle NGO samenwerking. Deze evaluatie bevestigt het beeld dat er voor een belangrijk aantal partnerschappen wordt getracht de relatie niet te beperken tot financiële transfers binnen een donor-ontvanger relatie, hoewel de mate waarin dit gebeurt sterk verschilt. Bij de partnerschappen in de steekproef varieert de interactie van licht (morele steun voor het werk van de partner) tot diepgaand (met sterke betrokkenheid van de NNGO in de implementatie van het partnerschap)

Zowel bij de partners in het Zuiden als bij de Belgische NGO’s wordt over het algemeen gesproken in termen van gelijkwaardige en open relaties met een effectieve communicatie. We stellen echter vast dat, t.o.v. NNGO’s in bijvoorbeeld Nederland of het VK, de Belgische NGO’s in de steekproef eerder conservatief zijn met het organiseren van systematische inspraak van de zuidelijke partners in hun beleid en acties in het Noorden. De situatie ligt anders m.b.t. de inhoud van de programma’s die worden gefinancierd, en de stakeholders waar mee kan worden samengewerkt. Daarvoor laat een ruime meerderheid dan wel weer het initiatief en beslissingsrecht bij de Zuidelijke partners. Dit laatste geldt over het algemeen ook voor de besprekingen over de steun aan CV (in de mate dat deze steun expliciet was).

Op basis van de analyse van de 31 partnerschappen in de terreinfase besluit de evaluatie dat de kwaliteit van de partnerschappen wordt bepaald door de volgende factoren:

• een duidelijke visie, missie en niche voor de organisatie in het Zuiden/Noorden, of de wil om deze te formuleren/te zoeken (en de matching van beide partners in termen van bijvoorbeeld een gedeelde ontwikkelingsagenda, organisatiecultuur, en schaalgrootte is belangrijk);

• inbedding van de organisatie in het Zuiden in bredere socio-politieke dynamieken en bereidheid om die dynamieken te verstaan om ze te kunnen beïnvloeden;

• respect voor ownership en interne dynamieken van de partner, en het harmoniseren met andere financierders van de partner;

• een open en continue en wederkerige dialoog nastreven met aandacht voor conflicthanteringsmechanismen;

100

• aandacht voor gezamenlijke reflectie en leren;

• een flexibele procesbenadering voor planning en budgettering hanteren;

• focus op het afleggen van rekenschap voor resultaten, zowel naar de doelgroepen als de financierende instanties;

• duidelijke meerwaarde in de samenwerking die verder reikt dan een eenmalige financieringsrelatie;

• uitgewerkte strategie en traject m.b.t. de looptijd van het partnerschap en een onderbouwde exit-strategie.

Erg opvallend in de evaluatie is het systematisch ontbreken van harmonisatie tussen de externe financierders (NNGO’s en andere donoren) die met een zelfde partnerorganisatie samenwerken, op een tweetal uitzonderingen na. Een tweede pijnpunt omvat het gebrek aan onderbouwde exit-strategieën bij een grote meerderheid van de partnerschappen. In een aantal gevallen werd vastgesteld dat eerder opgebouwde capaciteiten verloren gingen nadat partnerorganisaties moesten terugvallen op overlevingstrategieën door het niet kunnen opvangen van het vertrek van Belgische financieringskanalen.

Aanbevelingen Aanbeveling 1 – NNGO’s zouden partnerovereenkomsten kunnen afsluiten die verder gaan dan het contract m.b.t. een specifiek programma/project. De nieuwe richtlijnen van DGOS mbt de partnerovereenkomsten voor het 2011-2013 programma geven hier een aanzet toe. Indien de NGO’s dit niet wensen op te nemen in de overeenkomst, kan overwogen worden om het bijvoorbeeld via een Memorandum of Understanding te regelen. In dergelijke overeenkomsten kunnen de gedeelde principes en waarden geëxpliciteerd en een gedeeld begrip van ‘steun aan capaciteitsversterking’ opgenomen worden. Dergelijke overeenkomsten kunnen een perspectief of een traject inbouwen m.b.t. de (maximale) duurtijd van de partnerrelatie. Aanbeveling 2 – NNGO’s staan voor de belangrijke uitdaging om meer onderbouwde exit strategieën uit te werken binnen hun partnerschappen, die verder gaan dan het vroegtijdig aankondigen van het vertrek of zoeken naar alternatieve donoren voor een partner. Dit veronderstelt een doordachte strategie bij de start van een partnerschap, het uittekenen van een flexibel traject voor de samenwerking, de verkenning van alternatieve vormen van CV voor het verhogen van de financiële en institutionele duurzaamheid van partners. Aanbeveling 3 – De NNGO’s kunnen de administratieve overlast bij hun partners verlagen en de relevantie van hun CV acties verhogen door deze meer te harmoniseren met andere financierders van de partnerorganisaties. Daarbij zouden de Belgische NGO’s hun partners meer via hun eigen lokale rapporteringsystemen kunnen laten werken waarbij de Belgische NGO de vertaalslag maakt van de ontvangen informatie naar de door DGOS opgelegde kaders. Dat moet toelaten om op een meer flexibele manier bestaande M&E systemen van de partner te gebruiken. De NNGO’s, met steun van de federatie, kunnen in dialoog treden met DGOS en andere backdonors om rapporteringvereisten minder vormelijk vast te leggen maar eerder op basis van de noodzakelijke informatienoden die gedekt dienen te worden.

4.2 Capaciteitsversterking als motor voor armoedebestrijding en de promotie van democratisch bestuur

De 7 individuele landenrapporten illustreren op een gevarieerde wijze waarom CV van civiele maatschappij actoren in het Zuiden meer aandacht verdient in de ontwikkelingspraktijk dan het nu krijgt. We identificeerden twee belangrijke rationales

101

voor een verhoogde aandacht voor CV. Een eerste groep van partnerorganisaties biedt sociale of andere diensten aan voor groepen in de samenleving die door de lokale overheden over het hoofd worden gezien, of ze speelden in op nieuwe noden die nog niet door de staat werden opgepikt. De partnerorganisaties in die situatie hadden dikwijls nood aan CV ondersteuning, bijvoorbeeld om relevant te blijven en het hoofd te kunnen bieden aan nieuwe uitdagingen. Een tweede groep werkt aan processen van beleidsbeïnvloeding met het oog op democratische verdieping of het vervullen van een waakhondfunctie. Hier proberen de partnerorganisaties een stem te geven aan groepen in de samenleving die niet gehoord worden, zorgen ze voor een kritische lezing van het overheidsbeleid, en proberen ze dat beleid te beïnvloeden. Ook in deze context hadden de meeste partnerorganisaties nood aan CV, die bijvoorbeeld hun capaciteit versterkt om in contact te treden met organisaties die vergelijkbaar werk doen, of die vanuit internationale netwerken legitimiteit en ondersteuning kunnen aanbieden.

Zowel de verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening van CSO’s, als het ondersteunen van CV bij lobby en advocacy NGO’s, vakbonden en sociale bewegingen zijn daarom essentiële componenten van het werk van de Belgische NGO’s. Als de CV steun op strategische en efficiënte manier verleend wordt, kunnen zij bestempeld worden als zeer nuttige (zoniet noodzakelijke) investeringen ten gunste van armoedebestrijding en goed bestuur.

De evaluatie stelt echter vast dat een meerderheid van de NNGO’s in de steekproef geen duidelijke of coherente visie heeft van wat juist onder CV ondersteuning verstaan wordt, alhoewel het door alle actoren als een belangrijk onderdeel van de werking wordt aangeduid. Sommige NNGO actoren reduceren CV tot het versterken van de partners op dergelijke manier dat ze de afgesproken activiteiten kunnen uitvoeren en kunnen voldoen aan de rapporteringvereisten van DGOS. Andere NNGO’s gebruiken het concept van CV schoorvoetend omdat het nu eenmaal deel uitmaakt van het huidige ontwikkelingsdiscours, maar vinden de onderliggende principes in tegenspraak met het streven naar gelijkwaardige partnerschapsrelaties. En nog andere actoren proberen hun partners zo te kneden dat ze een evenbeeld van hun eigen organisatie worden.

Veel aspecten van de manier waarop de NNGO’s aan CV ondersteuning doen zijn niet expliciet en gedocumenteerd (slechts bij een derde van de partnerschappen troffen we een onderbouwde aanpak aan). De evaluatie bouwde daarom zelf een kader op om de CV aanpak in kaart te brengen, en een maakte daarbij een onderscheid tussen 5 groepen. Daarbij was er niet enkel oog voor expliciete CV activiteiten (vorming, investeringen in infrastructuur, verbeteren van organisatieprocessen) maar werd er ook gekeken naar acties die CV niet als een hoofddoel hebben, maar eventueel wel een belangrijke bijdrage leverden aan CV processen. Er werd vastgesteld dat de reden waarom NNGO’s aan CV doen bij hun partners (de agenda voor CV) bepalend is voor de manier waarop ze CV processen organiseren en implementeren. Voor elke groep werd er verwezen naar sterktes en zwaktes/risico’s in de aanpak.

Aanbevelingen Aanbeveling 4 – De NNGO’s in de steekproef tonen een verschillende graad van explicitering en expertise voor de verschillende dimensies van een CV aanpak. Wij menen dat het aangewezen is dat de NNGO’s zich duidelijker uitspreken over hun steun aan processen van CV. Daarbij moet er aandacht gaan naar het versterken van het hoofd (doelstellingen), ruggengraat (waarden en principes), armen (tools en methoden) en benen (bouwstenen) van de huidige CV aanpak, en het bewaken van de coherentie tussen die dimensies. De CV aanpak dient daarbij sterker vertaald te worden naar het type van actoren waarmee de NNGO’s samenwerken en de context waarbinnen die functioneren. Goede praktijken bij NNGO’s van groep 1, 2 en 3 kunnen versterkt en gedeeld worden.

102

4.3 CV als een endogeen niet-lineair proces, kwetsbaar voor onderbrekingen in externe ondersteuning

De evaluatie vertrok van de assumptie dat CV een endogeen, niet lineair ontwikkelingsproces is, dat sterk wordt beïnvloed door de interne en externe factoren. De bevindingen van deze evaluatie bevestigen dit opnieuw. De partnerorganisaties die zich significant versterkten over de jaren deden dat op basis van endogene processen en door expliciete en volgehouden keuzes van het management of andere teams in de organisaties. Bij sommige organisaties was dat zonder veel inbreng van externe financierders, bij andere speelden die wel een belangrijke rol, maar steeds aangestuurd en met het ownership vanuit de organisatie zelf. Ownership op zichzelf is geen voldoende voorwaarde voor een gezond CV proces. Cruciaal daarbij was de kritische houding van de organisaties en in hoeverre zij zichzelf onder de loep willen nemen.

De voorbeelden van niet-lineaire CV ontwikkelingen bij de partnerorganisaties zijn legio, en de oorzaken zeer divers. Soms veranderde de beleidsomgeving, zoals in Zuid-Afrika waardoor de politieke NGO’s na Apartheid op zoek moesten naar nieuwe vormen van interactie met de politieke klasse aangezien deze nu bevolkt werd met voormalige strijdmakkers. Soms veranderde de institutionele set-up van een partner waardoor er interne oppositie ontstond tegen hervormingsplannen en soms was het wijzigende beleid van de Belgische NGO dat vergaande consequenties had voor de zuidelijke partner. Aangezien verschillende interne en externe factoren een invloed hebben op de capaciteit van organisaties, factoren waar men vaak geen invloed op heeft, is het moeilijk om een rechtlijnig (lineair) en oorzakelijk verband te leggen tussen CV activiteiten en hun resultaten. Dit heeft gevolgen voor de monitoring en evaluatie van CV-processen waarbij deze (interne en externe) factoren voldoende opgevolgd en bestudeerd moeten worden.

De tijdsfactor komt sterk naar voor als een derde aandachtspunt in de evaluatie. De meeste partnerorganisaties kampten met de nodige institutionele uitdagingen op korte- of middenlange termijn, en dat gold zelfs voor de sterksten onder hen. De precaire situatie van veel civiele maatschappij actoren lijkt alles te maken te hebben met de complexe en soms vijandige omgeving waarin de meeste opereren, waardoor ze regelmatig onder druk komen te staan, bijvoorbeeld door wijzigend overheidsbeleid of nieuwe internationale beleidslijnen. Daarnaast zijn de meeste CSO’s relatief kleine organisaties en daardoor erg gevoelig aan wijzigingen in de personeelssituatie, financiering, enz. We argumenteren daarom in de evaluatie dat het bij de ondersteuning van dit soort actoren nog belangrijker is dan bij andere types van actoren om continuïteit te voorzien en daarbij, indien mogelijk en relevant, een lange termijn traject uit te zetten.

Uit de evaluatie blijkt ook dat de partnerorganisaties in veel gevallen nood hebben aan ondersteuning die verder reikt dan het louter versterken van hun capaciteit om projecten en programma’s te implementeren. De CV ondersteuning moet kunnen inspelen op de vele en dikwijls onvoorziene ontwikkelingen in de levenscyclus van de partnerorganisaties. Organisaties dienen benaderd te worden als open systemen en de steun aan CV moet in dit perspectief geplaatst worden. Een model dat hierbij ondersteuning kan bieden is het ECDPM-model met de vijf core capabilities. Met dit model worden de NGO’s uitgenodigd om naar de organisatie als een systeem te kijken en verder te kijken dan de directe operationele noden van een partnerorganisatie.

Aanbevelingen Aanbeveling 5 – steun aan CV vereist vaak een lange termijn traject, dat waarschijnlijk de looptijd van een specifiek programma kan overschrijden. Hiermee dient rekening gehouden te worden in de formulering van programma’s en de opmaak van partnerovereenkomsten. Daarbij is het van belang dat de partnerorganisatie blijvend steun ontvangt voor opgestarte CV-trajecten, zij het door de Belgische NGO, zij het door een andere donor.

103

Aanbeveling 6 – de NNGO’s die sterk willen inzetten op CV dienen aangepaste M&E- systemen te ontwikkelen voor de opvolging van CV-trajecten, die zoveel mogelijk geharmoniseerd zijn met bestaande M&E procedures van de partner en met die van andere externe financierders. Omwille van de complexiteit en snel wijzigende realiteit van CV processen is er nood aan flexibele, participatieve en procesgerichte kaders, die bovendien afgestemd zijn op de core-capaciteiten en de werkomgeving van de partners waarmee wordt samengewerkt. Die monitoringprocessen kunnen best op regelmatige basis aangevuld worden met evaluatie-oefeningen die meer een externe audit en ijkingsfunctie vervullen, opnieuw uitgewerkt in overleg met andere financierders. De ervaringen met monitoring van CV bij NNGO’s in groep 1 en 3 kunnen als inspiratie dienen, samen met recent opgestarte initiatieven in andere landen, bijvoorbeeld in Nederland (PSO leerwerktrajecten, 2010) en de VK (Intrac, 2009, ‘M&E of capacity building’). De federaties zouden hun leden hierin kunnen ondersteunen. Aanbeveling 7 – We dagen de NNGO’s uit om niet alleen in te zetten op het downstream (technische, operationele implementatiecapaciteit) versterken van hun partners maar ook aandacht te geven aan upstream processen (beleid, strategie, visie en missie, institutioneel kader, enz.). Het ECDPM model met de vijf core capabilities is een handig instrument om naar de huidige praktijk van CV te kijken. We nodigen de NNGO’s uit om bij CV niet alleen te focussen op core capability 2 (operationele capaciteit om ontwikkelingsdoelen te realiseren) en 3 (capaciteit om relaties aan te gaan en fondsen te verwerven) maar naar het geheel van de vijf core capabilities te kijken.

4.4 Voorwaarden voor effectieve en efficiënte externe ondersteuning van CV

We vinden in alle landen voorbeelden van partnerschappen die succesvol zijn en ook op het vlak van CV een bijdrage hebben kunnen leveren. De volgende kernfactoren blijken cruciaal te zijn voor Noordelijke NGO’s om aan effectieve CV te doen: Noodzakelijke capaciteiten van de NNGO:

• sterke identiteit, visie en missie van de NNGO: Dit resulteert in een duidelijke expertise en maakt het mogelijk om vanuit de eigen meerwaarde gerichte en relevante CV activiteiten te ondersteunen bij de partners;

• voldoende capaciteit op het terrein om contextuele en institutionele analyses te maken over de situatie van hun partner, die vervolgens kunnen ingezet worden voor het begeleiden van CV processen van de partner;

• duidelijke visie op CV en de vertaling naar instrumenten/benaderingen;

• capaciteit om leerprocessen te systematiseren.

Ontwerp en implementatie van CV processen:

• creativiteit en flexibiliteit in het verlenen van CV ondersteuning, aangepast aan de wijzigende noden van de partners: mix van expliciete en impliciete CV activiteiten;

• ownership van CV processen bij lokale partner houden;

• multi-actoren benadering: indien men in een volwaardige analyse rekening houdt met het multidimensioneel karakter van veel armoedeproblemen, komt men bijna automatisch tot CV ontwerpen die verder gaan dan een exclusieve 1 op 1 relatie met 1 partner;

• experimenteren met kleinschalige CV acties, en op basis van sterke M&E processen lessen trekken uit wat werkt in een bepaalde context om op een grotere schaal toe te passen.

104

De indeling van de partnerschappen in een vijftal verschillende benaderingen, en de duiding van sterke en zwakkere punten van elke benadering, biedt opportuniteiten voor de identificatie van verbeteringspunten. Daarbij dringen verschillende keuzes zich op, zoals:

• hands-on of hands-off aanpak - In de meeste gevallen is een globale hands-off aanpak te verkiezen om het ownership en de duurzaamheid van het CV proces niet in gevaar te brengen. Een globale hands-off benadering betekent echter niet dat er eventueel voor specifieke aspecten van de CV strategie een meer hands-on aanpak gevolgd wordt. Zo kan een gezamenlijke diagnose van de CV noden nuttig zijn, eventueel in overleg met andere financierders. In bepaalde gevallen kan het ook verdedigbaar zijn om meer hands-on te interveniëren bijvoorbeeld m.b.t. tot bepaalde centrale waarden van het partnerschap (bv. op het vlak van het gender beleid van de partner, ...). De hands-on activiteiten op dit upstream niveau (waarden, beleid, strategie, visie) mogen echter niet raken aan de identiteit van de organisatie. In een echt partnerschap houdt een hands-on aanpak bovendien een bepaalde wederkerigheid in. De partner moet dan de kans gegeven worden om ‘hands-on’ tussen te komen voor de verdediging van bepaalde waarden van het partnerschap of voor het duiden op CV noden van de NNGO, bijvoorbeeld door inspraak van de partner in het beleid van de Belgische NGO;

• kennisoverdracht, learning by doing, adviseren, joint practice development, enz. – de instrumenten voor CV zijn legio, toch stellen we nog steeds een sterke focus op klassieke kennisoverdracht vast. Met name in de instrumentele partnerschappen is CV meer gericht op kennisoverdracht, terwijl er in de normatieve partnerschappen meer gewerkt wordt volgens de principes kennisuitwisseling en gezamenlijke kennisopbouw. De vraag stelt zich welke aanpak het meest geschikt is. Uit de evaluatie blijkt dat meer klassieke vormen van kennisoverdracht goed werken voor bepaalde technische noden, vooral wanneer de nieuwe vaardigheden direct kunnen toegepast worden in de nieuwe werkomgeving. Langs de andere kant, voor meer softe capaciteiten (leiderschap, good governance, ...) en voor meer complexe capaciteitsnoden waarvoor er geen pasklaar antwoord is (bv., hoe kan ik een autoritaire overheid sensibiliseren voor een bepaalde thematiek) zijn andere instrumenten zoals bijvoorbeeld advisering of coaching eerder aangewezen. We vonden ook enkele goede voorbeelden van meer collaboratieve vormen van CV, waarbij de verschillende actoren hun expertise samen leggen en die toepassen op een praktisch probleem (joint practice development90);

• inzet van externe technische assistenten of lokale service providers – er is een trend merkbaar van het verminderen van de inzet van externe technische assistenten en coöperanten. De meeste Belgische NGO’s maken wel gebruik van regionale coördinatoren. Deze regionale coördinatoren nemen sterk verschillende rollen op m.b.t. CV in de partnerschappen. Uit de evaluatie blijkt dat ze een belangrijke rol kunnen spelen in CV-ondersteuning. Daarbij zijn we van mening dat de meerwaarde van deze regionale coördinatoren duidelijk moet zijn t.o.v. de inzet van lokale service providers. We stellen vast dat er nog te weinig beroep gedaan wordt op lokale service providers, die - zelfs in de landen met een zwakkere civiele maatschappij - vaak aanwezig zijn. Uit de interviews bleek dat de meerwaarde van ongeveer de helft van de regionale coördinatoren vooral ligt in het leveren van legitimiteit van een lokale NGO of het faciliteren, het bemiddelen in politiek gevoelige dossiers en voorzien van een ‘soft interface’ tussen de partner en het hoofdkantoor van de NNGO. Slechts de helft speelde ook een ondersteunende of faciliterende rol bij CV processen.

90 Zie evaluatievraag 3 (bij sectie over downstream en upstream aanpak)

105

Aanbevelingen Aanbeveling 8 – Goede context- en institutionele analyses zijn belangrijke voorwaarden om een geslaagd CV-traject neer te zetten. Wij nodigen de NNGO’s uit om hier meer in te investeren. Voor de keuze van CV-strategieën bevelen we de NNGO’s aan om meer te experimenteren met niet klassieke of voor de handliggende vormen van CV ondersteuning. Het model van de verschillende routes en het overzicht van welke CV-strategieën succesvol kunnen zijn, kan hierbij een hulpmiddel zijn (zie tabel 26). Er is nood om in te zetten op andere werkvormen dan vormingen en partnermeetings. Het is daarbij van belang de efficiëntie van bepaalde werkvormen van CV ondersteuning stelselmatig te bevragen. Aanbeveling 9 – De evaluatoren zijn van mening dat de NNGO’s meer moeten investeren in de ontwikkeling van lokale CV expertise (door hier meer beroep op te doen of door deze partnerorganisaties als partner op te nemen in de partnerportefeuille). Een duurzaam CV beleid bouwt voldoende lokale CV expertise op die op termijn de rol van de Belgische NGO’s en andere actoren kan overnemen. Dit is niet enkel nodig voor CV expertise m.b.t. technische noden, maar voor het gehele CV begeleidingstraject, inclusief het ontwerpen en implementeren van complexe CV trajecten (multi-stakeholder processen, enz.). Aanbeveling 10 – Op sectorniveau zou men kunnen overwegen om de TA ondersteuning meer te poolen. Niet elke NGO kan expertise leveren op alle thema’s waar CSO’s in Zuiden nood aan hebben. Als TA’s gekoppeld worden kunnen alle partners sneller beroep doen op bepaalde technische expertise (vb. water bij Protos, lokale economische ontwikkeling bij TRIAS, ontwikkeling van productieketens bij Vredeseilanden, coöperatieven bij WSM enz.). Dit is een rol die door de koepel of de federaties opgenomen kan worden. Deze rol ligt bijvoorbeeld al in de lijn van de besluiten van het toekomstcongres van 11.11.11 (2009) dat de koepel voor Vlaamse NGO’s een rol toedicht m.b.t. meer coördinatie van de regionale kantoren).

4.5 Groeiende beleidsaandacht m.b.t. CV maar financiering en beheersinstrumenten nog in kinderschoenen

De evaluatie stelt vast dat er een consensus heerst over het belang van CV op alle niveaus in de hulpketting, zowel bij de partners in het Zuiden, de NNGO’s als bij DGOS. In lijn met de internationale ontwikkelingsagenda stellen we bij de Belgische administratie en de minister een verhoogde aandacht vast voor CV. Dat vertaalt zich naar referenties in een nieuw akkoord tussen de overheid en de NNGO’s, maar ook in het voornemen om CV te integreren in bestaande beleidsinstrumenten. Er bestaan echter een aantal spanningsvelden die dit voornemen kunnen belemmeren:

• het huidige overheidsbeleid met een verhoogde nadruk op resultaatsgericht beheer, het behalen van de MDG’s en andere doelstellingen van armoedebestrijding zorgden ervoor dat de nadruk kwam te liggen op de veranderingen die behaald worden bij de uiteindelijke doelgroep, bij voorkeur tastbare en kwantificeerbare veranderingen. Die tendens dreigt de NNGO’s te doen kiezen voor het ondersteunen van downstream processen (bv. dienstverlening verbeteren op het niveau van de begunstigden), ten koste van de ondersteuning van upstream CV bij de partnerorganisaties (visie, beleidsbeïnvloeding, …);

• een beleid dat sterk aanstuurt op rekenschap afleggen (accountability) op financieel- en inhoudelijk vlak, heeft er ongewild toe geleid dat NNGO de risico’s willen minimaliseren, waardoor partners met veel CV noden uit de boot dreigen te

106

vallen, en experimenteren met alternatieve CV strategieën niet aangemoedigd wordt;

• de financieringskaders en beoordelingscriteria lijken vooral gericht op partnerschappen met traditionele ontwikkelingsNGO’s in het Zuiden, en houden weinig rekening met de specifieke realiteit, beperkingen en noden van andere types van CSO’s (vakbonden, sociale bewegingen, mensenrechtenorganisaties, ...), die soms een meer indirecte relatie hebben met de finale begunstigden en daardoor moeilijker de gevolgen van CV bij de finale begunstigden kunnen aantonen;

• de NNGO’s ervaren druk vanuit de overheid om de looptijd van partnerschappen in te korten, terwijl de evaluatie aangeeft dat een lange termijn perspectief essentieel is voor meer complexe vormen van CV;

• de verhoogde druk om coherentie na te streven binnen de programma’s van een NNGO’s, heeft er in bepaalde gevallen toe geleid dat NNGO’s thema’s en benaderingen bij de partners in het Zuiden zijn gaan “opdringen” wat leidt tot coherentie van het programma van de NNGO’s maar daarom niet de meest relevante (en coherente) aanpak is voor het programma van de Zuidelijke partner. De kans is reëel dat steun aan CV m.b.t. die aanbodgestuurde thema’s tot weinig reële CV zal leiden.

DGOS is begonnen aan een inhaalbeweging op het vlak van CV. De NGO-dienst onderneemt bijvoorbeeld acties om CV binnen te brengen in de beoordelingskaders van de NNGO’s. Deze grote evaluatie is ook een belangrijke opportuniteit om lessen te trekken op het vlak van CV. Toch ziet het evaluatieteam een nood aan een verdere operationalisering van het CV beleid naar concrete beleidslijnen, strategiedocumenten, beoordelingscriteria, interne expertiseopbouw, enz.. Een valkuil die dient vermeden te worden is om die te beperken tot een aantal formalistische criteria (bv., het uitvoeren van een organisational capacity assessment). De evaluatie leert dat er in verschillende contexten en bij verschillende soorten van actoren, andere CV strategieën nodig zijn. Die nood aan diversiteit dient ook gereflecteerd te worden in het beleidskader dat wordt uitgewerkt.91 Tenslotte dienen ook de budgettaire instrumenten van de NNGO’s gescreend te worden op coherentie, en het vermijden van budgetcategorieën zoals

91 Omdat organisaties die vooral aan politieke beleidsbeïnvloeding doen grotere problemen

hebben om vooruit te plannen, hebben heel wat donoren hiervoor aangepaste

financieringssystemen uitgewerkt: enkel die organisaties die al flink wat resultaten hebben

neergezet en die organisatorisch (duidelijke missie, visie, niche, interne en externe audit, eigen

M&E systeem, transparant en efficiënt beheerssysteem, duidelijk organigram, …), institutioneel

(deel uitmakende van de relevante netwerken, actieve en meerwaarde rol binnen civiele

maatschappij) tegemoetkomen aan een aantal redelijk hoog opgelegde standaarden krijgen

een ‘kaderovereenkomst’ die core-funding garandeert voor een aantal jaren, met zeer lichte

administratieve last, maar wel een degelijke evaluatie op het einde van de rit. M.a.w. die

organisaties die al ‘good performers’ zijn krijgen de ruimte om hun politiek werk verder te

zetten. De organisaties die zich meer richten op strikte service delivery, zonder zich te mengen

in de complexe uitdagingen van de politiekinstitutionele dimensies van ontwikkeling hebben

vaak betere controle over de factoren die hun producten kunnen beïnvloeden. Strikte planning

en vooropgestelde resultaten halen is minder problematisch dan voor de eerste categorie

organisaties. Deze service delivery organisaties krijgen financiering maar ook zware

administratie opgelegd. De cofinancieringssystemen van zowel DFID, Ierland, Denemarken,

Finland, Nederland en Zweden evolueren in deze richting.

107

‘vorming’92, die impliciet het signaal geven dat steun aan CV gelijk staat aan klassieke vorming.

Aanbevelingen Aanbeveling 11 – DGOS zou kunnen overwegen om een onderscheid maken tussen de beoordelingscriteria en rapporteringvereisten van NNGO’s die bezig zijn met klassieke, outputgerichte NGO-programma’s inzake armoedebestrijding en dienstverlening in sociale sectoren (bv. medische programma’s en sommige landbouwprogramma’s) en zij die bezig zijn met ontwikkelingsprocessen die complexer zijn omdat ze naast ontwikkelingsoutputs ook inzetten op ‘state building’, goed bestuur, maatschappijopbouw en structurele CV van CSO’s (bv. CV in een multi-actoren benadering, CV van politieke NGO’s, vakbonden, enz.). Vanuit het complexiteitsdenken groeit internationaal het inzicht dat die tweede groep een meer lerende aanpak dient te volgen, en met M&E afgestemd op wat realistisch kan gemeten worden in deze context.93 De DGOS regelgeving van 2006 mbt het onderscheid tussen project- en programmaNGO’s had in die richting kunnen evolueren, maar heeft in de praktijk geleid tot een ruime groep van programmaNGO’s waardoor de mogelijkheid tot versoepeling van kaders beperkt was.

Aanbeveling 12 – DGOS kan duidelijker communiceren dat resultaatsgericht beheer ook kan betekenen dat: (1) er resultaten worden voorgelegd van CV processen met de directe partners (en er dus aparte resultaten kunnen geformuleerd worden die betrekking hebben op CV van partners), (2) dat er gewerkt kan/moet worden met zwakkere partners die legitimiteit en maatschappelijke relevantie hebben, en (3) dat lange looptijden aanvaardbaar zijn in geval van een duidelijk en duurzaam traject.

92 Voor de indeling van hun budgetcategoriëen voor de rapportering aan DGOS gebruiken heel

wat NNGO’s onder de categorie ‘werkingskosten’ of ‘functionering’ nog steeds de term ‘vorming’

om al hun acties op het vlak van CV in onder te brengen. Dat taalgebruik zorgt voor

ongewenste neveneffecten aangezien men op bepaalde niveaus direct aan klassieke vorming

denkt wanneer er CV processen worden uitgewerkt. (Voor bepaalde indirecte actoren, zoals

VVOB en APEFE, legt DGOS zelf tot op heden de categorie ‘vorming’ op voor de financiële

verslaggeving). 93 Er wordt meer en meer een onderscheid gemaakt op basis van bepaalde parameters tussen

ontwikkelingsprocessen die ‘complicated’ zijn (ingewikkeld) en processen die ‘complex’ zijn.

(Snowden, 2007; Crawford, 2004).

108

Aanbeveling 13 – DGOS zou een proactief beleid kunnen uitbouwen om de NNGO’s te stimuleren hun CV aanpak verder te professionaliseren (naar het voorbeeld van, bijvoorbeeld, de introductie van de programma-aanpak). Wij denken daarbij aan volgende mogelijkheden:

a) DGOS kan een aantal minimumstandaarden zetten waaraan NNGO’s moeten voldoen om medefinanciering te krijgen voor CV-programma’s, bijvoorbeeld (1) een duidelijke visie op CV, (2) de capaciteit hebben om omgevingsanalyses te doen en relevante partners te selecteren, (3) over een solide set van partnerschapsprincipes beschikken, interventiestrategieën en CV tools, (4) aangeven hoe CV opgevolgd en geëvalueerd zal worden; (5) duidelijke exit-strategieën. Deze elementen worden dan ook opgenomen in de beoordelingscriteria en de beleidsdialoog;

b) er zouden ook afspraken gemaakt kunnen worden dat NNGO’s binnen hun programma portefeuille een deel van het budget kunnen besteden voor het uitproberen van experimenten, indien ze kunnen aantonen dat ze de nodige leersystemen opzetten om te leren wat werkt en wat niet, en dat er strategieën zijn voor een schaalvergroting van de pilootprojecten die werken;

c) DGOS kan een sensibiliseringsrol en voorbeeldrol opnemen door bijvoorbeeld het belang van CV aan te kaarten in de beleidsdialoog, specifieke evaluaties op te zetten over CV, zelf deel te nemen aan professionele netwerken over CV of dergelijke netwerken te ondersteunen, een studiedag of conferentie ondersteunen m.b.t. CV.

Aanbeveling 14 – Bewaken van voldoende flexibiliteit van de financieringskaders zodat een brede waaier van CV processen kunnen gefinancierd worden. Aangezien CV processen in organisaties geen lineair traject volgen, en slechts in beperkte mate op voorhand kunnen uitgetekend worden, dienen de budgetlijnen voor CV voldoende flexibel te zijn. Daarbij is er ook nood aan budgetten die de partner toelaten om endogene processen van CV te versterken, zodat die kan inspelen op moeilijk planbare en opkomende opportuniteiten voor CV (bijvoorbeeld als gevolg van het aanboren van een nieuw thema, een wissel in de personeelsbezetting, een wijzigend beleidskader, enz);

4.6 Structuren en processen voor inhoudelijke kwaliteitscontrole en kennisdeling m.b.t. CV zijn beperkt

De evaluatie stelt vast dat de NNGO’s op verschillende snelheden zitten m.b.t. hun beleid, strategieën en activiteiten t.o.v. CV. Een aantal NNGO’s hebben hier een speerpunt van gemaakt, maar het is voorlopig een kleine minderheid die investeert ofwel via de medewerkers methodologie/kwaliteitscontrole, of via functies gelinkt aan M&E of organisational learning. We stellen vast dat er in de partnerschappen weinig ruimte is voor gezamenlijk leren en het documenteren van good practices. Toch is ook voor de voortrekkers de aandacht voor CV relatief recent en dient de expertise continu aangepast te worden aan nieuwe inzichten, bijvoorbeeld op het vlak van CV van multi-actoren benaderingen, nieuwe sociale bewegingen, enz.

Aanbevelingen Aanbeveling 15 - De Belgische NGO’s dienen te investeren in de ontwikkeling van de eigen expertise i.v.m. beheer van partnerrelaties en strategieën voor CV. Hiertoe dienen de eigen leervragen geëxpliciteerd en een aangepast leertraject uitgewerkt te worden. Daarbij wordt dit leren best gekoppeld aan de praktijk waarbij pilootprojecten of experimenten opgezet kunnen worden, de ervaringen gedocumenteerd en lessen geformuleerd worden.

109

Aanbeveling 16 - De meeste NNGO’s hebben beperkte budgetten voor het financieren van eigen leerprocessen en opzetten van eigen leertrajecten. De evaluatie kon niet in detail analyseren in hoeverre dit een gevolg is van interne beleidskeuzes van de NNGO’s of een gevolg is van beperking in de financieringsmodaliteiten van DGOS. In de praktijk blijkt dat leertrajecten dikwijls een lage prioriteit krijgen wanneer het (beperkte) budget verdeeld moet worden over programma’s en de eigen interne werking. Gezien het belang van professionele steun aan CV en de effecten daarvan op de ontwikkeling van de civiele maatschappij in het Zuiden, kan overwogen worden om de rol van de federaties in die richting te verfijnen/expliciteren, en te zorgen dat er de nodige modaliteiten zijn om die rol op te nemen. De federaties kunnen dus een grotere rol opnemen inzake de interne capaciteitsopbouw van de leden m.b.t. steun aan processen van CV. Aangezien CV een dergelijke belangrijke rol zal opnemen in de sector van ontwikkelingssamenwerking de komende jaren, valt het te overwegen om hiervoor binnen de federaties iemand vrij te stellen die leertrajecten m.b.t. CV kan ontwikkelen en begeleiden. Aanbeveling 17 - Interne kennisopbouw binnen DGOS- Ook de NGO-dossierbeheerders van de NGO dienst van DGOS en andere medewerkers van thematische diensten dienen zich verder te verdiepen en specialiseren m.b.t. de specifieke rol van civiele maatschappij actoren in ontwikkelingslanden en hoe die kan versterkt worden via CV.

111

Bijlagen

Overzicht

1. Management Response DGD

2. Management Response Acodev

3. Management Response Coprogram

Beschikbaar op de hierbij ingesloten CD-ROM of bij de Dienst Bijzondere Evaluatie:

4. Referentietermen van de evaluatie

5. Samenvatting van de methodologische nota en voorstelling van evaluatiekader

6. Basisinformatie over de steekproef: indeling volgens selectiecriteria

7. Fiches van de 40 partnerschappen

8. Oplijsting landenrapporten

9. Overzicht van organisaties en consultants in het consortium

10. Lijst van geconsulteerde documenten

112

113

Management Response van de Directie Generaal Ontwikkelingssamenwerking

1. Algemeen

De evaluatie van “NGO-partnerschappen op het vlak van capaciteitsversterking” richt zich in de eerste plaats naar NGO’s. Een belangrijke bijdrage van deze evaluatie is dat zij kan dienen als inspiratiebron voor NGO’s om hun beleid rond capaciteitsversterking verder uit te bouwen en te diversifiëren: verschillende routes, verschillende niveaus (zogenaamd hoofd, rug, armen, benen), verschillende aanpakken (hands off/hands on, upstream/downstream, andere vormen van capaciteitsversterking dan klassieke vorming…) en verschillende soorten capaciteiten waaraan aandacht moet besteed worden.

De evaluatie behelst de periode 1998-2008. Er kan vastgesteld worden dat vele aanbevelingen al voor een stuk beantwoord worden in de afspraken die werden gemaakt in het Akkoord van 4 mei 2009 tussen de Minister en de NGO-sector. Deze afspraken van het Akkoord werden ook reeds geïntegreerd in de instrumenten die DGOS zal hanteren voor de nieuwe NGO-programma’s van 2011-2013. Deze instrumenten, met name het voorstellingsschema en de beoordelingsfiche, werden reeds eind 2009 aan de NGO-sector overgemaakt. Hoewel het eindrapport van deze evaluatie pas beschikbaar is op het moment dat de meeste NGO’s al op het einde zijn van de voorbereiding van hun nieuwe driejarenprogramma’s, zullen vele aanbevelingen dus toch al in aanmerking kunnen genomen worden bij de beoordeling ervan. Op sommige vlakken kunnen de instrumenten van DGOS meer geëxpliciteerd worden, of zouden er nieuwe elementen moeten toegevoegd worden. Dit zal gebeuren bij de eerstvolgende herziening van de beoordelingsfiche en het voorstellingsschema voor NGO-programma’s.

De evaluatie stelt in het algemeen vast dat DGOS capaciteitsversterking wel belangrijk vindt voor de niet-gouvernementele samenwerking, maar dat de operationele vertaling hiervan ontbreekt. Eenzelfde vaststelling werd gedaan bij de Peer Review op het vlak van gouvernementele samenwerking, waar aan DGOS werd aanbevolen om een strategisch kader voor capaciteitsversterking te ontwikkelen. Het lijkt ons dan ook een goede optie om beide aanbevelingen gezamenlijk aan te pakken, en bij het uitwerken van zulk strategisch kader ook een luik niet-gouvernementele samenwerking te voorzien.

Vooraleer een reactie te geven op de aan DGOS gerichte aanbevelingen, wensen we ook een aantal kritische bedenkingen over voorliggende evaluatie te maken.

Ten eerste betreurt DGOS de vertraging van 6 maanden die de evaluatie heeft opgelopen. Oorspronkelijk was het eindrapport voorzien voor eind 2009, waardoor NGO’s ruimschoots de tijd zouden gehad hebben de aanbevelingen en conclusies te integreren in hun nieuwe driejarenprogramma 2011-2013. NGO’s zaten nu reeds in de eindfase van de voorbereiding van deze nieuwe programma’s op het moment dat het eindrapport van de evaluatie gepubliceerd werd. Wil een evaluatie van indirecte actoren zijn nut bewijzen,

114

dan zal er voor volgende evaluaties strenger moeten toegezien worden op een goede timing.

Ten tweede is DGOS van oordeel dat de rol van coöperanten (technische assistentie) als middel voor capaciteitsversterking te weinig onderzocht werd in deze evaluatie. De inzet van coöperanten is nochtans een vrij vaak ingezet middel met bovendien een relatief hoge kostprijs.

Ten slotte is DGOS van mening dat de evaluatie niet voldoende gefocust en kernachtig is, met als resultaat een te uitgebreid eindrapport. Het probleem stelt zich eigenlijk al in het onderwerp en de titel van de evaluatie. Men tracht zowel partnerschappen als capaciteitsversterking te evalueren en spreekt over capaciteitsversterking in partnerschappen, in plaats van capaciteitsversterking van partners.

Maar het probleem is ook dat de evaluatoren zich niet beperkt hebben tot het evalueren van het gedrag van NGO’s, maar ook conclusies en aanbevelingen hebben geformuleerd over de rol van DGOS en de NGO-federaties, terwijl de methodologie van de evaluatie hier niet specifiek toe gericht was. DGOS stelt zich ook vragen bij de keuze van het bestek, aangezien de gekozen groep evaluatoren niet de goedkoopste offerte inleverde, en zich bovendien zeer verbonden toont met het milieu van NGO’s. Dit blijkt ook uit het eindverslag: De evaluatoren bleken heel ontvankelijk voor de globale visie van de NGO-sector, die vaak de reflex heeft om, wanneer zaken niet goed lopen, hiervoor te wijzen naar de overheid en verplichtingen die de overheid hen oplegt, in plaats van hun eigen verantwoordelijkheid hierin op te nemen.

Hieronder wordt per aanbeveling de opvolging door DGOS voorgesteld. Daarbij mag men echter de specifieke rol van zowel de NGO’s als DGOS niet uit het oog verliezen. Er zal steeds rekening moeten gehouden worden met een evenwicht tussen de beleidsopdracht van DGOS en het initiatiefrecht van NGO’s.

2. Bespreking per aanbeveling

Aanbeveling 11 – Andere beoordelingscriteria en rapporteringsvereisten voor

niet-klassieke NGO’s DGOS zou kunnen overwegen om een onderscheid te maken tussen de beoordelingscriteria en rapporteringvereisten van NNGO’s die bezig zijn met klassieke, outputgerichte NGO-programma’s inzake armoedebestrijding en dienstverlening in sociale sectoren (bv. medische programma’s en sommige landbouwprogramma’s) en zij die bezig zijn met ontwikkelingsprocessen die complexer zijn omdat ze naast ontwikkelingsoutputs ook inzetten op ‘state building’, goed bestuur, maatschappijopbouw en structurele CV van CSO’s (bv. CV in een multi-actoren benadering, CV van politieke NGO’s, vakbonden, enz.). Vanuit het complexiteitsdenken groeit internationaal het inzicht dat die tweede groep een meer lerende aanpak dient te volgen, en met M&E afgestemd op wat realistisch kan gemeten worden in deze context. De DGOS regelgeving van 2006 mbt het onderscheid tussen project- en programmaNGO’s had in die richting kunnen evolueren, maar heeft in de praktijk geleid tot een ruime groep van programmaNGO’s waardoor de mogelijkheid tot versoepeling van kaders beperkt was.

Opvolging door DGOS: Hoewel verbetering van de instrumenten van DGOS (voorstellingsschema, beoordelingsfiche, financiële en narratieve richtlijnen) een continu proces is, is DGOS van mening dat de huidige instrumenten voldoende openheid laten voor zowel de klassieke dienstverlenende NGO’s als voor NGO’s die meer inzetten op beleidsbeïnvloeding en maatschappijopbouw. Zo ligt de nadruk zeker niet enkel op wat bereikt wordt bij de finale doelgroepen, maar wordt er ook veel belang gehecht aan het partnerschap en capaciteitsversterking.

115

In het Akkoord van 4 mei 2009 tussen de Minister en de NGO-sector is bovendien overeengekomen dat NGO’s zich in de toekomst meer gaan toeleggen op capaciteitsversterking en beleidsbeïnvloeding, en minder op rechtstreekse dienstverlening. NGO’s zouden enkel dienstverlening mogen doen in de vier uitzonderingen die door het Akkoord zijn voorzien, met name 1) zwakke doelgroepen en geen andere ondersteunende organisatie aanwezig, 2) proefexperimenten, 3) fragile states en 4) noodsituaties. DGOS zal hier dan ook op toezien vanaf de nieuwe strategische kaders van NGO’s.

Aanbeveling 12 – DGOS-communicatie over resultaatsgericht beheer

DGOS kan duidelijker communiceren dat resultaatsgericht beheer ook kan betekenen dat: (1) er resultaten worden voorgelegd van CV processen met de directe partners (en er dus aparte resultaten kunnen geformuleerd worden die betrekking hebben op CV van partners), (2) dat er gewerkt kan/moet worden met zwakkere partners die legitimiteit en maatschappelijke relevantie hebben, en (3) dat lange looptijden aanvaardbaar zijn in geval van een duidelijk en duurzaam traject.

Opvolging door DGOS DGOS is inderdaad van mening dat

(1) er resultaten kunnen geformuleerd worden op het niveau van capaciteitsversterking van partners, zonder hierbij echter de impact op de uiteindelijke doelgroep uit het oog te verliezen. De beoordelingsfiches voor NGO-programma’s zijn in dit opzicht ook evenwichtig opgebouwd: er wordt gepeild naar het effect op de socio-economische situatie van de begunstigden (vraag 21 beoordelingsfiche), maar er gaat ook veel aandacht naar capaciteitsversterking (vragen 26-31) en partnerschap (vragen 55 tot 65).

(2) er kan gewerkt worden met zwakkere partners. Dit zal afhangen van de

doelen die de NGO in haar project of programma vooropstelt. Op het gebied van capaciteitsversterking kan zelfs sneller resultaat geboekt worden bij zwakkere partners dan bij sterkere partners (dit wordt bevestigd door de evaluatie, zie onder punt 2.3.1, BC 3.2 a).

(3) lange looptijden van partnerschappen kunnen in bepaalde gevallen, indien

duurzaamheid en niet afhankelijkheid wordt nagestreefd. DGOS nodigt de NGO’s in elk geval uit om kritisch te kijken naar de looptijd van hun partnerschappen, en aandacht te hebben voor doordachte exitstrategieën bij het beëindigen van partnerschappen.

Dit alles zal geval per geval, op basis van het concrete door de NGO ingediende programma- of projectvoorstel beoordeeld worden, aan de hand van de criteria van de beoordelingsfiche. DGOS beveelt aan de NGO aan om de concrete keuze voor bijvoorbeeld resultaten op partnerniveau, zwakke partners of lange looptijden van partnerschappen voldoende te beargumenteren in hun dossier. Daarnaast zal DGOS deelnemen aan de door de NGO-federaties opgerichte federale werkgroep rond resultaatsgericht beheer, wat de uitwisseling tussen de NGO’s, de overheid en andere actoren rond de verschillende mogelijke interpretaties van resultaatsgericht beheer zal stimuleren. Tot slot maakt de NGO-dienst ook deel uit van het intern DGOS netwerk rond resultaatsgericht beheer, wat een verbeterd begrip van resultaatsgericht beheer door de dossierbeheerders van de NGO-dienst met zich meebrengt.

116

Aanbeveling 13 – Pro-actief beleid van DGOS

DGOS zou een proactief beleid kunnen uitbouwen om de NNGO’s te stimuleren hun CV aanpak verder te professionaliseren (naar het voorbeeld van, bijvoorbeeld, de introductie van de programma-aanpak). Wij denken daarbij aan volgende mogelijkheden: d) DGOS kan een aantal minimumstandaarden zetten waaraan NNGO’s moeten voldoen

om medefinanciering te krijgen voor CV-programma’s, bijvoorbeeld (1) een duidelijke visie op CV, (2) de capaciteit hebben om omgevingsanalyses te doen en relevante partners te selecteren, (3) over een solide set van partnerschapsprincipes beschikken, interventiestrategieën en CV tools, (4) aangeven hoe CV opgevolgd en geëvalueerd zal worden; (5) duidelijke exit-strategieën. Deze elementen worden dan ook opgenomen in de beoordelingscriteria en de beleidsdialoog;

e) er zouden ook afspraken gemaakt kunnen worden dat NNGO’s binnen hun

programma portefeuille een deel van het budget kunnen besteden voor het uitproberen van experimenten, indien ze kunnen aantonen dat ze de nodige leersystemen opzetten om te leren wat werkt en wat niet, en dat er strategieën zijn voor een schaalvergroting van de pilootprojecten die werken;

f) DGOS kan een sensibiliseringsrol en voorbeeldrol opnemen door bijvoorbeeld het

belang van CV aan te kaarten in de beleidsdialoog, specifieke evaluaties op te zetten over CV, zelf deel te nemen aan professionele netwerken over CV of dergelijke netwerken te ondersteunen, een studiedag of conferentie ondersteunen m.b.t. CV.

Opvolging door DGOS Dankzij deze evaluatie heeft ook DGOS een duidelijker zicht op de capaciteiten die een Belgische NGO moet hebben om effectief aan capaciteitsversterking van haar partners te kunnen doen, en wat een gebalanceerde CV aanpak inhoudt. In de beoordelingsfiche voor de nieuwe NGO-programma’s gaat al meer aandacht naar CV, maar dit zal bij een volgende herziening nog meer verfijnd worden, op basis van de aanbevelingen van deze evaluatie. DGOS staat ervoor open dat NGO’s binnen hun programma vernieuwende experimenten opstarten, maar hanteert deze mogelijkheid met de nodige voorzichtigheid. Zo moet de NGO aantonen dat hij de nodige bekwaamheid heeft om zulk pilootproject te beheren en lijkt het aangewezen dat het pilootproject gelimiteerd is tot een deel van het programma. Dit was ook het standpunt van DGOS bij de vergadering van april 2010 binnen werkgroep 2 van het Paritair Overlegcomité over resultaatsgericht beheer. Naast de suggesties die zijn weerhouden in de concluderende aanbeveling, onthoudt DGOS dat het ook belangrijk is volgende elementen na te gaan bij de beoordeling van programma’s:

- Keuze van partnerorganisatie: Een vaststelling van de evaluatie was dat een aantal Belgische NGO’s zelf partnerorganisaties hadden mee opgericht in het Zuiden, en dat dit vaak te weinig doordacht gebeurde. DGOS moet er daarom op toezien dat Belgische NGO’s in de toekomst geen eigen organisaties in het Zuiden opstarten, maar dat zij bestaande partnorganisaties zoeken die ingebed zitten in de lokale civiele maatschappij.

- Analyse van de capaciteit van de partner bij het begin van het partnerschap: 2 op 3 van de NGO’s doet geen systematische analyse van de capaciteit van de partner bij de start van het partnerschap, nochtans een belangrijk startpunt om aan capaciteitsversterking te doen.

- Diversifiëring van capaciteiten die versterkt worden: NGO’s geven veel meer aandacht aan de harde technische- of implementatiecapaciteit van de partner (boekhouding, M&E, planningcapaciteit), en te weinig aan de upstream capaciteiten (strategisch denken, visieontwikkeling, politiek werk,…) en softe capaciteiten (leiderschap, teamwork,…)

117

- Inzet van coöperanten en regionale coördinatoren voor capaciteitsversterking: enkel indien in het takenpakket duidelijke aandacht gaat naar capaciteitsversterking en de persoon hiervoor de nodige achtergrond heeft en/of begeleiding krijgt.

Aanbeveling 14 – Flexibele financieringskaders

Bewaken van voldoende flexibiliteit van de financieringskaders zodat een brede waaier van CV processen kunnen gefinancierd worden. Aangezien CV processen in organisaties geen lineair traject volgen, en slechts in beperkte mate op voorhand kunnen uitgetekend worden, dienen de budgetlijnen voor CV voldoende flexibel te zijn. Daarbij is er ook nood aan budgetten die de partner toelaten om endogene processen van CV te versterken, zodat die kan inspelen op moeilijk planbare en opkomende opportuniteiten voor CV (bijvoorbeeld als gevolg van het aanboren van een nieuw thema, een wissel in de personeelsbezetting, een wijzigend beleidskader, enz);

Opvolging door DGOS De financieringskaders die momenteel door DGOS gehanteerd worden, vertonen al een zekere graad van flexibiliteit:

- De afrekening van de budgetten gebeurt slechts na afloop van de drie jaren van het programma. Hierdoor staat het de NGO vrij om binnen de drie jaar zelf het budget te spreiden, en hoeven zij zich niet rigoureus te houden aan het jaarlijks voorziene budget.

- Bij de eindafrekening na drie jaar, is een verschuiving tussen verschillende budgetposten mogelijk binnen bepaalde grenzen (20% tussen budgetrubrieken, en 10% tussen specifieke doelstellingen). Verschuivingen die hoger liggen, kunnen ook maar moeten voorafgaandelijk schriftelijk aangevraagd worden en goedgekeurd worden door DGOS.

- Er staan geen beperkingen op het soort capaciteitsversterking dat DGOS financiert. In de huidige voorstellingschema’s en rapporteringsrichtlijnen staat het de NGO vrij om binnen de rubrieken investeringskosten, werkingskosten en personeelskosten zelf de details te bepalen. Er wordt door DGOS dus geen budgetcategorie vorming opgelegd, die impliciet het signaal zou geven dat steun aan CV gelijk staat aan klassieke vorming.

- DGOS vraagt voor programmafinanciering slechts details tot op niveau van types van activiteiten, dus niet elke afzonderlijke activiteit op zich.

Deze flexibiliteit blijkt ook uit de evaluatie, waar de helft van de NGO’s zegt corefunding te voorzien voor hun partners (hoewel slechts twee NGO’s hiervoor indicaties hadden in hun beleidsdocumenten). Ook de zuidpartners zien de financiering via Belgische NGO’s relatief flexibel en niet te strak gebonden aan de uitvoering van vooraf afgesproken activiteiten, in tegenstelling tot veel andere financierder die enkel activiteitgerelateerde kosten willen dragen en weinig willen bijdragen tot centrale overheadkosten. Verscheidene partnerorganisaties zeiden wel dat er een geleidelijke verstrakking van de financieringsmodaliteit was doordat budgetten strak zijn verbonden aan de gedetailleerde logische kaders, een evolutie die volgens de evaluatie zorgwekkend is. De logische kaders die DGOS oplegt gaan echter niet tot op het niveau van de activiteiten.

Aanbeveling 17 – interne kennisopbouw DGOS

Interne kennisopbouw binnen DGOS- Ook de NGO-dossierbeheerders van de NGO dienst van DGOS en andere medewerkers van thematische diensten dienen zich verder te verdiepen en specialiseren m.b.t. de specifieke rol van civiele maatschappij actoren in ontwikkelingslanden en hoe die kan versterkt worden via CV.

118

Opvolging door DGOS: DGOS kan haar kennisopbouw rond de rol van de civiele maatschappij en CV versterken, onder meer door:

- actief deel te nemen aan internationale uitwisselingen met andere donoren (onder meer in Donor Group on Civil Society en in de Structured Dialogue van de Europese Commissie)

- deel te nemen aan vormingen die rond deze thema’s georganiseerd worden, waarbij men echter rekening moet houden met de specifieke rol die DGOS heeft ten aanzien van indirecte actoren: DGOS doet geen identificatie en formulering van projecten en programma’s van indirecte actoren, maar moet projecten en programma’s die autonoom door NGO’s zijn uitgewerkt, beoordelen en hier een kader voor scheppen.

- de bevindingen en aanbevelingen van deze evaluatie verder te integreren in haar werkinstrumenten.

184 D, Boulevard Léopold II Tél : 32/2/219.88.55

1080 Bruxelles Fax : 32/2/217.99.63

www.acodev.be Email : info@acodev.be

Management Response Acodev

Voor ACODEV is de evaluatie van nngo94–partnerschappen gericht op capaciteitsversterking in opdracht van de Dienst Bijzondere Evaluatie van de Ontwikkelingssamenwerking een belangrijke stap voorwaarts met het oog op een betere, kwaliteitsvolle nngo-samenwerking. Het thema capaciteitsversterking wordt zo immers nadrukkelijker boven aan de agenda van de sector ingeschreven. ACODEV sluit zich aan bij nagenoeg alle aanbevelingen van het evaluatieteam.

Capaciteitsversterking is voor de nngo’s niets nieuws. Dit thema is de afgelopen 15 jaar spontaan gegroeid in het kader van de betrekkingen met hun partners in het Zuiden. De systematische analyse van soms intuïtieve of impliciete praktijken is voor de sector een rijke bron van inspiratie, die de komende jaren een belangrijke insteek kan zijn voor het denkproces van de nngo’s en zo kan bijdragen tot een betere, doeltreffende werking.

Dit document beschrijft de waardering van ACODEV als federatie m.b.t. de aanbevelingen die in het kader van die evaluatie werden aangereikt. Dit houdt geenszins een individuele of collectieve verbintenis van de nngo’s in om de aanbevelingen die op hen betrekking hebben al dan niet effectief naar de praktijk te vertalen. Het betreft een overweging van de middelen die ACODEV, ter ondersteuning van het professionalisme van haar leden, wil inzetten om de praktijken op het gebied van CV naar een hoger niveau te tillen en dus de kwaliteit van het werk van haar leden verder op te krikken.

We spitsen onze aandacht hier in het bijzonder toe op de aanbevelingen die betrekking hebben op de nngo’s en hun federaties en laten de aanbevelingen die relevant zijn voor de DGD buiten beschouwing. Tal van thema's die door de evaluatoren worden behandeld, behoren evenwel niet tot het exclusieve bevoegdheidsdomein van een van deze actoren. Alle stakeholders (nngo’s, federaties en koepels, partners, overheden) moeten zich in een constructieve dialoog inschakelen om de maatregelen door te lichten die moeten worden genomen om de doelmatigheid van de capaciteitsversterking te verbeteren. ACODEV zal daartoe in het kader van het overleg met de overheden concrete themagebonden voorstellen lanceren.

Wanneer we dat zinvol en nuttig achten, zullen we in deze management response ook nuances aanbrengen of aanvullingen formuleren ten aanzien van de aanbevelingen. Deze nuances stellen de aanbevelingen niet fundamenteel in vraag, maar willen hier en daar bepaalde aspecten toelichten en verrijken.

94 nngo=noordelijke ngo; in deze tekst voornamelijk Belgische ngo's die lid zijn van ACODEV.

120

1. Kwaliteit van het partnerschap als bepalende factor voor effectieve steun aan capaciteitsversterking

A1. Partnerovereenkomsten

“Nngo’s zouden partnerovereenkomsten kunnen sluiten die verder gaan dan het contract m.b.t. een specifiek programma/project. De nieuwe richtlijnen van de DGD m.b.t. de partnerovereenkomsten voor het programma 2011-2013 geven hier een aanzet toe. Indien de ngo’s dit niet wensen op te nemen in de overeenkomst, kan overwogen worden om het bijvoorbeeld via een Memorandum of Understanding te regelen. In dergelijke overeenkomsten kunnen de gedeelde principes en waarden geëxpliciteerd en een gedeeld begrip van ‘steun aan capaciteitsversterking’ opgenomen worden. Dergelijke overeenkomsten kunnen een perspectief of een traject inbouwen m.b.t. de (maximale) duurtijd van de partnerrelatie.”

Zonder de partnerrelatie te willen herleiden tot enkel en alleen de contractuele dimensie, lijkt het ons interessant dat alle partners de grote lijnen van hun partnerschap duidelijker uiteenzetten, waarbij het kader van een specifieke interventie die door een bepaalde donor wordt gefinancierd, wordt overstegen.

De algemene invoering van partnerovereenkomsten, meer bepaald onder impuls van financieringen van de DGD, liet toe de juridische aspecten van de relatie te verduidelijken in het kader van de uitvoering van een project of programma. Vermits het gaat om complexe juridische documenten kunnen deze overeenkomsten al gauw de vorm gaan aannemen van ‘algemene partnerschapsvoorwaarden’ waarover niet kan worden onderhandeld, althans niet voor de partner uit het Zuiden.

Het opzetten van een gezamenlijk, doorzichtig ‘partnerschapskader’, dat ruimer is dan een partnerovereenkomst, zou de kwaliteit van het partnerschap dus ten goede komen. Een dergelijk kader dient de volgende elementen vast te leggen:

- De gemeenschappelijke waarden die aan de basis liggen van het partnerschap

- De gemeenschappelijke doelstellingen

- De rolverdeling onder de partners

- De voorwaarden en mechanismen voor wederzijdse verantwoording

- De evolutiestrategie van het partnerschap en uitstapstrategieën

De partnerovereenkomsten zoals die momenteel worden toegepast, zouden enkel nog de administratieve bepalingen bevatten van toepassing op het medefinancieringsmechanisme waarop ze betrekking hebben.

Dit voorstel werd reeds opgenomen in het ontwerp van ACODEV voor een referentiekader inzake kwaliteitszorg.

ACODEV zal het denkproces m.b.t. de opzet van partnerschapskaders en de inhoud van de partnerovereenkomsten bij haar leden blijven stimuleren dankzij een doorgedreven uitwisseling van praktische ervaringen tussen nngo’s.

Het is niettemin belangrijk te erkennen dat een partnerschap zich niet helemaal in regels laat vatten en geleidelijk aan vorm krijgt. Het is dus niet de bedoeling één bepaald model op te leggen voor de formalisering van het partnerschap en voor de volledige looptijd, vermits in dat geval het risico bestaat dat enkel nog een partnerschap kan worden aangegaan met organisaties die hun sporen al hebben verdiend, of dat een overdreven beregeling het partnerschap fnuikt. De partners dienen dus over een zekere speelruimte te beschikken om het partnerschap te laten groeien opdat het inhoudelijk zou aansluiten bij de ambities en verwachtingen van beide partijen. Deze ontwikkelruimte maakt al integraal deel uit van het partnerschap (zelfs indien dat nog niet formeel werd vastgelegd) in die zin dat dit mogelijk een intense periode van organisatorische en strategische versterking kan zijn voor de partnerorganisatie. Kortetermijnovereenkomsten kunnen dus zinvol zijn met het oog op een soepele ontwikkeling van het partnerschap op lange termijn.

121

A2. Uitstapstrategieën “Nngo’s staan voor de belangrijke uitdaging om meer onderbouwde exitstrategieën uit te werken binnen hun partnerschappen, die verder gaan dan het vroegtijdig aankondigen van het vertrek of zoeken naar alternatieve donoren voor een partner. Dit veronderstelt een doordachte strategie bij de start van een partnerschap, het uittekenen van een flexibel traject voor de samenwerking, de verkenning van alternatieve vormen van CV voor het verhogen van de financiële en institutionele duurzaamheid van partners.”

ACODEV kan zich in deze aanbeveling vinden.

Het feit dat de verschillende fasen van het partnerschap en de omstandigheden voor de eventuele stopzetting daarvan in onderling overleg werden bepaald, draagt bij tot de kwaliteit van het partnerschap in die zin dat dit de partijen aanzet om hun relatie te laten groeien in een klimaat dat empowerment en capaciteitsversterking stimuleert: hoe kan de autonomie van de partner worden bevorderd, hoe kan hij worden aangemoedigd om vooruitgang te boeken op het vlak van capaciteiten en dienstverlening aan begunstigden,… ? Bovendien zal het vastleggen van doordachte uitstapstrategieën nngo’s dwingen om na te denken over de precieze omvang van hun engagement (duur, inhoud), hun verantwoordelijkheid en hun vermogen om de steun t.a.v. de partner op langere termijn te verzekeren. De plotse en onvoorbereide stopzetting van het partnerschap is - behalve in uitzonderlijke omstandigheden - in strijd met de waarden die door de nngo’s worden uitgedragen en heeft een nadelige impact op de doelmatigheid van de ontwikkelingshulp.

De term ‘uitstapstrategie’ legt echter te veel de nadruk op de effectieve beëindiging van het partnerschap en op de financiële stromen en te weinig op de geleidelijke evolutie (zowel inhoudelijk als vormelijk) en strategische dimensie: deze evolutie van het partnerschap kan op zichzelf een centrale CV-as zijn van het partnerschap, waarvan de verantwoordelijkheid wordt gedragen door de twee (of meer) partners. We verkiezen daarom de term ‘evolutiestrategie’, die integraal deel uitmaakt van het partnerschapskader, boven de term ‘uitstapstrategie’.

Dit voorstel m.b.t. een evolutiestrategie voor het partnerschap werd reeds opgenomen in het ontwerp van ACODEV voor een referentiekader inzake kwaliteitszorg.

ACODEV zal de opzet van doordachte evolutiestrategieën blijven ondersteunen dankzij een doorgedreven uitwisseling van praktische ervaringen tussen nngo’s.

A3. Administratieve vereenvoudiging voor de partners uit het Zuiden “De nngo’s kunnen de administratieve overlast bij hun partners verlagen en de relevantie van hun capaciteitsversterkende acties verhogen door deze meer te harmoniseren met andere financierders van de partnerorganisaties. Daarbij zouden de Belgische ngo’s hun partners meer via hun eigen lokale rapporteringsystemen kunnen laten werken waarbij de Belgische ngo de vertaalslag maakt van de ontvangen informatie naar de door DGD opgelegde kaders. Dat moet toelaten om op een meer flexibele manier bestaande M&E-systemen van de partner te gebruiken.

De nngo’s, met steun van de federatie, kunnen in dialoog treden met DGD en andere backdonors om rapporteringvereisten minder vormelijk vast te leggen, maar eerder op basis van de noodzakelijke informatienoden die gedekt dienen te worden”

ACODEV sluit zich bij deze aanbeveling aan.

De administratieve druk die de nngo’s aan hun partners opleggen, is in belangrijke mate afhankelijk van hun eigen interne organisatie (in welke mate sluiten ze aan bij de lokale rapportagesystemen? Hoe uitvoerig, gedetailleerd dient de rapportage te gebeuren?) en van de eisen van hun donoren.

De principes van resultaatsgericht beheer in de ontwikkelingssamenwerking, die het accent leggen op resultatenrapportage ipv op activiteitenrapportage, zouden een aanzienlijke verlichting van de rapportagelast met zich mee moeten brengen.

ACODEV zal haar opleidingsinspanningen voortzetten met het oog op een betere integratie van deze principes door de nngo's en hun vertaling naar de partners.

Bovendien zal ACODEV haar leden ertoe aanzetten om samen met de andere partners van de organisatie uit het Zuiden te overleggen om hun rapportagevereisten onderling af te stemmen. Deze voorwaarde wordt eveneens opgenomen in het referentiekader inzake kwaliteitszorg.

122

ACODEV zal voorts de dialoog met de DGD blijven ondersteunen om rapportageprincipes uit te werken die tegemoetkomen aan de noden van alle stakeholders.

2. Capaciteitsversterking als motor voor armoedebestrijding en de promotie van democratisch bestuur

A4. Explicitering van de aanpak m.b.t. capaciteitsversterking “De nngo’s in de steekproef tonen een verschillende graad van explicitering en expertise voor de verschillende dimensies van een CV-aanpak. Wij menen dat het aangewezen is dat de nngo’s zich duidelijker uitspreken over hun steun aan processen van CV. Daarbij moet er aandacht gaan naar het versterken van het hoofd (doelstellingen), de ruggengraat (waarden en principes), armen (tools en methoden) en benen (bouwstenen) van de huidige CV-aanpak, en het bewaken van de coherentie tussen die dimensies. De CV-aanpak dient daarbij sterker vertaald te worden naar het type van actoren waarmee de nngo’s samenwerken en de context waarbinnen die functioneren. Goede praktijken bij de nngo’s van groep 1, 2 en 3 kunnen versterkt en gedeeld worden.”

Uit de evaluatie blijkt dat de beoogde capaciteitsversterking bij de partners voor veel nngo’s een impliciet streven is, waaraan dus niet noodzakelijk altijd de nodige aandacht wordt besteed. ACODEV sluit zich zonder voorbehoud bij de aanbeveling van de evaluatoren aan.

De evaluatoren schuiven een theoretisch en systematisch referentiekader naar voren dat als basis kan dienen voor vorming en strategische reflectie binnen de sector, met steun van de federaties.

ACODEV wil dit referentiekader snel bij haar leden implementeren. Deze noodzakelijke versterking bij haar leden zou ook centraal moeten staan in de actieplannen van ACODEV voor de komende jaren (zie aanbeveling 16).

3. CV als een endogeen niet-lineair proces, kwetsbaar voor onderbrekingen in externe ondersteuning

A5. Langetermijntrajecten “Steun aan CV vereist vaak een langetermijntraject, dat waarschijnlijk de looptijd van een specifiek programma kan overschrijden. Hiermee dient rekening gehouden te worden in de formulering van programma’s en de opmaak van partnerovereenkomsten. Daarbij is het van belang dat de partnerorganisatie blijvend steun ontvangt voor opgestarte CV-trajecten, zij het van de Belgische ngo, zij het van een andere donor”.

ACODEV sluit zich bij deze aanbeveling aan. Hoewel het mogelijk is om op korte termijn resultaten op het gebied van CV te boeken, meer bepaald voor meer technische capaciteiten en capaciteiten m.b.t. strategie en beleid, dienen de partners hun engagement over een langere termijn in stand te houden. De partnerrelatie dient bijgevolg te kaderen binnen een termijn die aansluit bij de beoogde CV-doelstellingen. De nngo’s moeten daarom de instandhouding van de partnerrelatie over de volledige looptijd kunnen garanderen (zie aanbeveling 2).

Daarnaast is het van belang dat deze partnerschappen op lange termijn voor de organisaties uit het Zuiden niet de facto resulteren in een bijkomende afhankelijkheid van de partner uit het Noorden en dat hier dus een evolutiestrategie aan wordt gekoppeld.

123

A6. Aangepaste systemen voor opvolging en evaluatie “De nngo’s die sterk willen inzetten op CV dienen aangepaste M&E-systemen te ontwikkelen voor de opvolging van CV-trajecten, die zoveel mogelijk geharmoniseerd zijn met bestaande M&E-procedures van de partner en met die van andere externe financierders. Omwille van de complexiteit en snel wijzigende realiteit van CV-processen is er nood aan flexibele, participatieve en procesgerichte kaders, die bovendien afgestemd zijn op de core-capaciteiten en de werkomgeving van de partners waarmee wordt samengewerkt. Die monitoringprocessen kunnen best op regelmatige basis aangevuld worden met evaluatie-oefeningen die meer een externe audit en ijkingsfunctie vervullen, opnieuw uitgewerkt in overleg met andere financierders. De ervaringen met monitoring van CV bij nngo’s in groep 1 en 3 kunnen als inspiratie dienen, samen met recent opgestarte initiatieven in andere landen, bijvoorbeeld in Nederland (PSO leerwerktrajecten, 2010) en het VK (Intrac, 2009, ‘M&E of capacity building’).

De federaties zouden hun leden hierin kunnen ondersteunen.”

ACODEV sluit zich bij deze aanbeveling aan. Doorgaans is een externe kritische opvolging van de resultaten van de nngo's noodzakelijk om er nuttige lessen uit te trekken, verbeteringen door te voeren en het strikte kader van de interventie te overstijgen. Opvolging en evaluatie staan dus centraal in iedere lerende organisatie.

Het belang van opvolging, evaluatie en voortdurend leren werd ook ingebouwd in het ontwerp van ACODEV voor een referentiekader inzake kwaliteitszorg.

ACODEV wil de evaluatiecultuur bij haar leden aanscherpen. De nakende lancering van een dynamische database van evaluatiedeskundigen is daartoe een eerste aanzet. Andere instrumenten worden momenteel onderzocht.

ACODEV zal bovendien haar leden blijven steunen bij de verwerving van resultaatgerichte beheermethoden op maat van CV. Sinds 2009 komen in de opleidingen van ACODEV omtrent methodologie ook methoden aan bod die een aanvulling zijn op de benadering op basis van het logische kader, waaronder outcome mapping.

A7. Diversifiëring van CV-benaderingen

“We dagen de nngo’s uit om niet alleen in te zetten op het downstream (technische, operationele implementatiecapaciteit) versterken van hun partners, maar ook aandacht te geven aan upstream processen (beleid, strategie, visie en missie, institutioneel kader enz.). Het ECDPM-model met de vijf core capabilities is een handig instrument om naar de huidige praktijk van CV te kijken. We nodigen de nngo’s uit om bij CV niet alleen te focussen op core capability 2 (operationele capaciteit om ontwikkelingsdoelen te realiseren) en 3 (capaciteit om relaties aan te gaan en fondsen te verwerven), maar naar het geheel van de vijf core capabilities te kijken.”

ACODEV sluit zich volledig aan bij deze aanbeveling om evenwichtige CV-trajecten uit te stippelen die betrekking hebben op zowel downstream als upstream capaciteiten, zelfs wanneer de partners zelf in de eerste plaats vragen om een versterking van hun downstream capaciteiten.

ACODEV zal in haar actieplan voor 2011 (zie aanbeveling 16) tegemoet komen aan de opleidingsbehoefte van haar leden dankzij een opleidingsprogramma op maat van de verschillende CV-benaderingen.

Wat de versterking van upstream capaciteiten betreft, moeten de verschillende actoren zich ervan bewust zijn dat dit versterkingsproces een flinke investering in tijd en mensen vergt en maar moeilijk extern kan worden uitbesteed. Een doeltreffende versterking van upstream capaciteiten vereist bovendien een grondige kennis van de partner en zijn interne dynamiek. Dit proces kan bovendien nadelig zijn voor de partner en het partnerschap gezien het inwerkt op het strategische en beleidsniveau van de partner – die de kern van zijn identiteit uitmaken – en dus diep gewortelde verschillen kan blootleggen, zowel intern als tussen de partners onderling.

124

4. Voorwaarden voor effectieve en efficiënte externe ondersteuning van CV

A8. Contextanalyses “Goede context- en institutionele analyses zijn belangrijke voorwaarden om een geslaagd CV-traject neer te zetten. Wij nodigen de nngo’s uit om hier meer in te investeren. Voor de keuze van CV-strategieën bevelen we de nngo’s aan om meer te experimenteren met niet klassieke of voor de hand liggende vormen van CV-ondersteuning. Het model van de verschillende routes en het overzicht van welke CV-strategieën succesvol kunnen zijn, kan hierbij een hulpmiddel zijn (zie tabel 26). Er is nood om in te zetten op andere werkvormen dan vormingen en partnermeetings. Het is daarbij van belang de efficiëntie van bepaalde werkvormen van CV-ondersteuning stelselmatig te bevragen”.

De kwaliteit van de contextanalyses (in ruime zin) is een basisvoorwaarde voor het succes van een ontwikkelingsactie. Dit element werd opgenomen in het ontwerp van ACODEV voor een referentiekader inzake kwaliteitszorg. ACODEV kan zich dus helemaal vinden in dat deel van de aanbeveling: de ngo’s moeten adequate middelen inzetten om de kwaliteit van hun context- en institutionele analyses te waarborgen.

Dit gezegd zijnde, vereist een institutionele analyse wel de hantering van specifieke werkmethoden om rekening te houden met de vaak complexe realiteit van organisaties en hun omgeving. De effectieve toepassing van deze methoden zou dan het voorwerp kunnen zijn van een CV-traject (zelfevaluatie van organisatie, actieonderzoek,…), eerder dan een oefening waarbij de organisatie het voorwerp van onderzoek is.

ACODEV is net als de evaluatoren van mening dat CV-processen bijzonder complex zijn en dus een dynamische of creatieve methodologische benadering vereisen.

In dat opzicht kan de toepassing van deze niet klassieke methoden een intensere ondersteuning van de partners door de nngo’s vereisen (regelmatige missies, coöperanten, regionale CV-bureaus,…), vooral bij partners met een beperkte slagkracht, of wanneer de lokale expertise ontoereikend is om een flexibele of niet klassieke CV-aanpak te ondersteunen. De nngo’s moeten zich zodanig organiseren dat ze zelf een deel van de inspanningen voor capaciteitsversterking bij hun partners op zich kunnen nemen, meer bepaald wat upstream capaciteiten aangaat. Dit zou een ombuiging betekenen van de trend die zich de voorbije jaren heeft doorgezet en waarbij de aanwezigheid van de nngo's op het terrein flink werd teruggeschroefd. Het feit dat de nngo’s opnieuw meer gaan investeren in mensen in het kader van de ontwikkelingssamenwerking mag in geen geval een stap naar achteren betekenen waarbij lokale mensen door medewerkers van de nngo’s zouden worden vervangen. In dat opzicht dient de ervaring van nngo’s die een sterke lokale aanwezigheid in het kader van CV-interventies zijn blijven aanhouden, beter gedocumenteerd en geanalyseerd te worden.

A9. Lokale expertise

“De evaluatoren zijn van mening dat de nngo’s meer moeten investeren in de ontwikkeling van lokale CV-expertise (door hier meer beroep op te doen of door deze partnerorganisaties als partner op te nemen in de partnerportefeuille). Een duurzaam CV-beleid bouwt voldoende lokale CV-expertise op die op termijn de rol van de Belgische ngo’s en andere actoren kan overnemen. Dit is niet enkel nodig voor CV-expertise m.b.t. technische noden, maar voor het gehele CV-begeleidingstraject, inclusief het ontwerpen en implementeren van complexe CV-trajecten (multi-stakeholder processen enz.).”

Wanneer er lokaal expertise aanwezig is, dan zouden de nngo’s, vanuit een streven naar duurzaamheid, uiteraard hierop een beroep moeten doen.

Dit element werd reeds opgenomen in het ontwerp van ACODEV voor een referentiekader inzake kwaliteitszorg.

Zoals ook uit de evaluatie is gebleken, zijn CV-processen – en dan vooral voor de versterking van upstream capaciteiten – vaak complex en niet lineair. Het mobiliseren van interne partnerschapsmiddelen kan dan een gunstige invloed hebben op de doeltreffendheid: meer vertrouwen, betere kennis van de context, soepelere processen, begeleiding op lange termijn eerder dan gericht en tijdelijk,…

125

A10. Poolen van technische bijstand “Op sectorniveau zou men kunnen overwegen om de TA-ondersteuning meer te poolen. Niet elke ngo kan expertise leveren op alle thema’s waar CSO’s in het Zuiden nood aan hebben. Als TA’s gekoppeld worden, kunnen alle partners sneller beroep doen op bepaalde technische expertise (bijv. water bij Protos, lokale economische ontwikkeling bij TRIAS, ontwikkeling van productieketens bij Vredeseilanden, coöperatieven bij WSM enz.). Dit is een rol die door de koepel of de federaties opgenomen kan worden. Deze rol ligt bijvoorbeeld al in de lijn van de besluiten van het toekomstcongres van 11.11.11 (2009) dat de koepel voor Vlaamse ngo’s een rol toedicht m.b.t. meer coördinatie van de regionale kantoren.”

De poolingtraditie is nog niet echt ontwikkeld onder Belgische NGO’s. De Belgische nngo’s en federaties streven momenteel naar meer synergie, met de hulp van de overheid. Wanneer de nngo’s elkaars knowhow en expertise inroepen, zal dit de kwaliteit van hun interventies ten goede komen.

Hoewel het algemeen wenselijk is om de synergie en complementariteit te versterken tussen ontwikkelingsactoren (niet noodzakelijk tussen nngo’s of tussen de actoren in eenzelfde land), lijkt het voorstel in deze aanbeveling ons weinig relevant en mogelijk zelfs strijdig met eerdere aanbevelingen.

De technische, eerder downstream competenties waarvan sprake in deze aanbeveling zijn a priori competenties waarvoor lokale expertise beschikbaar is en de inschakeling van een externe TA is dus niet altijd nodig. Het is uiteraard niet wenselijk dat de technische expertise vanuit de nngo's, zelfs in pool, in de plaats komt van lokale expertise (zie aanbeveling 9).

De toegevoegde waarde van de nngo’s m.b.t. capaciteitsversterking bij hun partners schuilt overigens in hun grondige kennis van de organisatie, waarden en interne en externe dynamiek. De pooling van deze expertise draagt niet noodzakelijk bij tot een verhoogde doeltreffendheid; behalve in gevallen waar verschillende NJNGO’s dezelfde partner hebben en waarbij een sterke coördinatie van de NNGO’s rond hun partner (of zelfs het opzetten van synergieën) een voorwaarde is voor doeltreffendheid.

5. Groeiende beleidsaandacht m.b.t. CV, maar financiering en beheersinstrumenten nog in kinderschoenen

A11. Andere beoordelingscriteria en rapporteringsvereisten bij niet klassieke nngo’s

“De DGD zou kunnen overwegen om een onderscheid te maken tussen de beoordelingscriteria en rapporteringsvereisten van nngo’s die bezig zijn met klassieke, outputgerichte ngo-programma’s inzake armoedebestrijding en dienstverlening in sociale sectoren (bijv. medische programma’s en sommige landbouwprogramma’s) en zij die bezig zijn met ontwikkelingsprocessen die complexer zijn omdat ze naast ontwikkelingsoutputs ook inzetten op ‘state building’, goed bestuur, maatschappijopbouw en structurele CV van CSO’s (bijv. CV in een multiactorenbenadering, CV van politieke ngo's, vakbonden enz.). Vanuit het complexiteitsdenken groeit internationaal het inzicht dat die tweede groep een meer lerende aanpak dient te volgen, en met M&E afgestemd op wat realistisch kan gemeten worden in deze context. De DGD-regelgeving van 2006 m.b.t. het onderscheid tussen project- en programma- ngo’s had in die richting kunnen evolueren, maar heeft in de praktijk geleid tot een ruime groep van programma-ngo’s waardoor de mogelijkheid tot versoepeling van kaders beperkt was”.

Voor ACODEV zijn de kwaliteitsvereisten identiek voor alle ngo’s, ongeacht hun omvang (klein of groot), hun medefinancieringsmechanisme (project of programma) of hun focus (klassieke outputgerichte programma’s of CV). Een van die kwaliteitsvereisten is dat de interventie moet kaderen binnen een streven naar lokale empowerment, wat een flinke investering vergt op het gebied van capaciteitsversterking. ‘Klassieke’ outputgerichte programma’s dienen dus evenzeer op CV in te zetten als de zogenaamde ‘complexere’ programma’s.

Door verschillende beoordelingscriteria voor te stellen, mag niet de indruk worden gewekt dat CV in sommige gevallen wel belangrijk zou zijn en in andere gevallen niet zo belangrijk. De 'klassieke' programma's van de nngo's zijn integendeel enkel gerechtvaardigd wanneer ze kaderen binnen een CV-dimensie. De nngo’s die niet

126

aan deze kwaliteitsvereisten kunnen of willen voldoen, zullen onvermijdelijk op korte of middellange termijn hun toegevoegde waarde in termen van ontwikkelingshulp in vraag moeten stellen.

De omschakeling van de nngo’s, waarbij ze 'lerende organisaties' worden dankzij de implementering van efficiëntere M&E-tools en een aangepaste organisatiecultuur, is een belangrijke uitdaging voor alle organisaties, ongeacht hun werking (project of programma).

ACODEV kan zich dus niet in deze aanbeveling vinden.

6. Structuren en processen voor inhoudelijke kwaliteitscontrole en kennisdeling m.b.t. CV zijn beperkt

A15. Versterking van de expertise van nngo’s m.b.t. CV-strategieën “De Belgische nngo’s dienen te investeren in de ontwikkeling van de eigen expertise i.v.m. beheer van partnerrelaties en strategieën voor CV. Hiertoe dienen de eigen leervragen geëxpliciteerd en een aangepast leertraject uitgewerkt te worden. Daarbij wordt dit leren best gekoppeld aan de praktijk, waarbij pilootprojecten of experimenten opgezet kunnen worden, de ervaringen gedocumenteerd en lessen geformuleerd worden.”

ACODEV sluit zich bij deze aanbeveling aan.

Sinds 2009 heeft ACODEV een specifiek instrument op poten gezet om de kwaliteitsinitiatieven van haar leden te ondersteunen. In 2011 zal een onderdeel van dit instrument worden toegespitst op capaciteitsversterking ter ondersteuning van de interne opleiding van ngo's in dit domein.

A16. Steun vanwege de federaties “De meeste nngo’s hebben beperkte budgetten voor het financieren van eigen leerprocessen en opzetten van eigen leertrajecten. De evaluatie kon niet in detail analyseren in hoeverre dit een gevolg is van interne beleidskeuzes van de nngo’s of een gevolg is van beperking in de financieringsmodaliteiten van DGD. In de praktijk blijkt dat leertrajecten dikwijls een lage prioriteit krijgen wanneer het (beperkte) budget verdeeld moet worden over programma’s en de eigen interne werking. Gezien het belang van professionele steun aan CV en de effecten daarvan op de ontwikkeling van de civiele maatschappij in het Zuiden, kan overwogen worden om de rol van de federaties in die richting te verfijnen/expliciteren, en te zorgen dat er de nodige modaliteiten zijn om die rol op te nemen. De federaties kunnen dus een grotere rol opnemen inzake de interne capaciteitsopbouw van de leden m.b.t. de steun aan processen van CV. Aangezien CV een dergelijke belangrijke rol zal opnemen in de sector van ontwikkelingssamenwerking de komende jaren, valt het te overwegen om hiervoor binnen de federaties iemand aan te stellen die leertrajecten m.b.t. CV kan ontwikkelen en begeleiden.”

De professionele kwaliteit van de ngo’s ondersteunen, is een van de opdrachten van de federaties en zij organiseren daarom collectieve leertrajecten voor hun leden.

ACODEV zal haar leden in de actieplannen voor (ten minste) 2011 en 2012 een leertraject voorstellen dat specifiek gericht is op CV, zodat CV vanaf 2014 een meer centrale rol toebedeeld kan krijgen binnen de strategische kaders van de ngo's. Daartoe werd reeds contact opgenomen met PSO. De thema’s die aan bod komen in aanbevelingen 2, 4, 5, 6, 7 en 8 kunnen in dat kader worden behandeld.

2100903-233-jr

Coprogram VZW, Vlasfabriekstraat 11, B-1060 Brussel ePost info@coprogram.be .

tel +32-(0)2-5361920 fax +32-(0)2-5341438 web www.coprogram.be .

127

Management response Coprogram

1. In het algemeen zijn de leden die werden geëvalueerd tevreden over de kwaliteit van de evaluatie en kunnen zich terugvinden in de aanbevelingen. De evaluatie reikt interessante conceptuele kaders aan voor capaciteitsversterking. Dit helpt de sector verder bij het verbeteren van zijn praktijk en is nuttig voor de verfijning van de beoordeling van de programma’s en projecten door de overheid.

2. De geëvalueerde leden zullen elk op hun manier en al naargelang de aanbeveling van toepassing is op hen of niet, gevolg geven aan de aanbevelingen van de evaluatie. Dit zal al merkbaar zijn in hun nieuw programma. Voor de niet geëvalueerde leden is dat onmogelijk. Ze moeten nog kennis nemen van de evaluatie en zich de toepasselijke aanbevelingen eigen maken.

3. Van de 17 aanbevelingen richten er zich 10 tot de ngo’s, 1 tot de federatie en 6 tot DGD. In aanbeveling 16 pleiten de evaluatoren voor een sterkere rol van de federaties in de opbouw van de expertise van de ngo’s rond CV. Ze wijzen op het belang van de financiering van leertrajecten over dit onderwerp. Ze suggereren om iemand vrij te stellen binnen de federaties die leertrajecten voor CV kan ontwikkelen en begeleiden.

4. Coprogram wenst op deze aanbeveling in te gaan door in haar werkplan een deelresultaat rond capaciteitsversterking op te nemen. Dit deelresultaat omvat:

4.1 De socialisering van de evaluatie

In het najaar 2010 plannen we een studiedag waarop we de evaluatie en haar aanbevelingen bekend maken bij de niet geëvalueerde leden. We willen ze aansporen om met de aanbevelingen rekening te houden, aan zelfevaluatie te doen en met verbeterprojecten te starten.

4.2 Het aanbod van een vormingsmodule.

De federatie biedt nu al een vormingsdag voor nieuwe medewerkers van ngo’s aan. Ze krijgen een introductie over de ngosector in het algemeen. Er is een behoefte om al naargelang de functie van de nieuwe medewerkers meer specifieke modules aan te bieden. Voor de medewerkers Zuid (in hoofdzetels en op het veld) overwegen we een module capaciteitsversterking, waarbij de basisbegrippen en concepten worden toegelicht en enkele cases worden voorgesteld. We bouwen de module op met externe expertise.

128

4.3 Een leertraject rond capaciteitsversterking

We willen in de periode 2011-2013 een leertraject opzetten toegankelijk voor alle leden actief in het Zuiden. We willen specifiek focussen rond 3 deelaspecten van de capaciteitsversterking waarvan de evaluatie de zwakten blootlegt: de exit strategie, de diagnose van partners en de instrumenten voor de meting van CV activiteiten. Onder dit laatste verstaan we instrumenten voor de monitoring van de capaciteitsversterking of voor de meting van de impact ervan.

In dit leertraject werken we met een gediversifieerde en gefaseerde aanpak. De leden participeren aan het traject in kleine groepen die het leervermogen maximaliseren: enkele leden kunnen rond een specifiek onderwerp veel leren van elkaar. We pakken de 4 onderwerpen niet allen op het zelfde ogenblik aan, maar spreiden ze in de tijd. We doen hiervoor telkens een beroep op externe expertise.

4.4 Inzet en vorming van personeel van de federatie

Binnen het secretariaatsteam heeft één medewerker de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van dit deelresultaat van het werkplan. Hij wordt hierin bijgestaan door een tweede medewerker. Het secretariaat zal zich bijscholen om op termijn in staat te zijn zelf de vormingsmodule te begeleiden.

5. Coprogram wenst buiten het voorgaande nog op verscheidene andere manieren rekening te houden met de aanbevelingen van de evaluatie.

5.1. Alle aanbevelingen, maar die over de partnerovereenkomsten in het bijzonder, zullen hun weg vinden in het dagelijkse advieswerk aan de leden.

5.2. De aanbeveling over de administratieve vereenvoudiging zal zijn plaats vinden in de werkzaamheden van de werkgroep financies.

5.3. De aanbeveling over de pooling van Technische Assistentie (= ngo-coöperanten) zal de stuurgroep synergie ter harte nemen.

De raad van bestuur van de federatie heeft beslist om het deelresultaat beschreven onder punt 4 op te nemen als één van de 6 strategische projecten voor het werkplan 2011 dat eind september bij DGD wordt ingediend.

6 september 2010

Gedrukt op 100% gerecycleerd papier, gebleekt zonder chloor.