Evaluatie krimpexperimenten: zorg, onderwijs en voorzieningen€¦ · zorg, onderwijs en...

Evaluatie krimpexperimenten: zorg, onderwijs en voorzieningen

Hoofdrapport

Een onderzoek in opdracht van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

drs. S.M. van Klaveren drs. S.C.M. Berdowski drs. W.V.M. van Rijt Projectnummer: C10060

Zoetermeer, 28 maart 2013

2

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Panteia. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Panteia. Panteia aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

3

Inhoudsopgave

Samenvatting 5

1 Inleiding 8

1.1 Interbestuurlijk Experimentenprogramma Bevolkingsdaling 8 1.2 Doel en onderzoeksvragen 9 1.3 Onderzoeksverantwoording 11 1.4 Leeswijzer 14

2 Schets van de experimenten 15

2.1 Overzicht experimenten 15 2.2 Overeenkomsten 16 2.3 Verschillen 16 2.4 Conclusie 19

3 Doelen en uitvoering van de experimenten 21

3.1 Beoogde doelen 21 3.2 Betrokken partijen 23 3.3 Projectorganisatie 26 3.4 Uitvoeringsproces 29 3.5 Samenwerking 31 3.6 Conclusie 33

4 Resultaten en toekomst 35

4.1 Resultaten 35 4.2 Bijdrage experimenten aan het begeleiden van krimp 37 4.3 Borging en toekomst 38 4.4 Conclusies 40

5 Overdraagbaarheid en overdracht 43

5.1 Overdraagbaarheid 43 5.2 Overdracht 44 5.3 Conclusie 45

Nabeschouwing 47

Bijlage

1 Overzicht van interviewpartners 51

2 Beoordelingsaspecten 53

5

Samenvatting

In het actieplan Krimpen met Kwaliteit hebben Rijk, provincies en gemeenten met elkaar afgesproken om samen een aanpak van bevolkingskrimp te ontwikkelen. Doel van dit plan is het aanpakken van de negatieve gevolgen van de krimp, bijvoorbeeld het sluiten van voorzieningen, leegstand van woningen en duurder wordende zorg. Om te voorkomen dat de leefbaarheid van een hele krimpregio stelselmatig achteruit gaat is het nodig dat er nieuwe oplossingen worden bedacht. Via het Interbestuurlijke Experi-mentenprogramma Bevolkingsdaling zijn overheden en maatschappelijke organisaties uit-genodigd om een hiertoe een voorstel in te dienen. Er zijn 24 experimenten ingediend, die betrekking hebben op zorg, welzijn, onderwijs, herinrichting van de openbare ruimte, bur-gerparticipatie en wonen. Panteia heeft 12 experimenten uit dit programma geëvalueerd. Het gaat om de experimen-ten op het gebied van zorg, onderwijs en voorzieningen. De bevindingen zijn in het voorlig-gende rapport vastgelegd. De evaluatie en het rapport Het plan van aanpak bestond uit een uitgebreide documentanalyse, een telefonische inter-viewronde onder de 12 projectleiders van de experimenten, een telefonische interviewronde onder 41 verschillende stakeholders van de experimenten, een within-case en cross-case analyse en een rapportage. De bevindingen zijn vastgelegd in het voorliggende rapport.

In het rapport staan drie vragen centraal:

Zijn de vooraf gestelde doelen behaald? Welke interventies zijn effectief voor het aanpakken van de negatieve gevolgen van de

bevolkingsdaling? Welke procesorganisaties en samenwerkingsverbanden horen bij deze effectieve inter-

venties? Bereikte doelen Bijna alle 12 krimpexperimenten zijn onderdeel van een continu voortschrijdend beleidspro-ces, of van een meer omvattend beleidsproces waarbij het start- en eindpunt niet direct duidelijk herkenbaar zijn. Omdat een groot deel van de experimenten niet duidelijk is afge-bakend, is het lastig om vast te stellen welke doelen waren beoogd en of dit is bereikt. Wel is een voortgang in de ontwikkeling van het proces vast te stellen. Bij veel experimenten is de bewustwording van de gevolgen van krimp en de noodzaak tot (structuur-) verandering vergroot, de samenwerking tussen betrokken partijen verbreed en geïntensi-veerd en de kennis van mogelijke oplossingen of het begeleiden van krimp toegenomen. Effectieve interventies De interventies hebben betrekking op drie fasen van het beleidsproces: 1) probleemdefini-tie, 2) oplossingsrichting en 3) planuitvoering. Wanneer het experiment zich bevindt in de beleidsfase van probleemdefinitie, dan is het experiment erop gericht om bij alle betrokken overheden, organisaties en burgers een pro-

6

ces van probleembewustwording in gang te zetten. De volgende interventies zijn op dit vlak effectief gebleken:

Het uitvoeren van een toekomstgericht onderzoek in de vorm van een prognose of sce-nariostudie, waarin duidelijk wordt gemaakt wat de omvang en impact van het probleem is.

Het laten zien van goede praktijkvoorbeelden van maatschappelijke organisaties of ge-meenten die het probleem succesvol hebben aangepakt. Dit is zeker het geval wanneer het praktijkvoorbeeld gelijkenissen vertoont met de gemeente/organisatie die zich oriën-teert op een aanpak.

Bij het zoeken naar en vaststellen van een oplossingsrichting voor de toekomst staat de kwaliteit en de leefbaarheid van de regio centraal. Er moeten creatieve oplossingen worden gezocht waarmee het probleem van krimp, afbraak en pijn kan worden getransformeerd in een proces van kwaliteitverbetering. Succesvolle interventies in deze fase voldoen aan de volgende eisen:

Alle partijen voor wie het krimpproces consequenties heeft zijn betrokken. Deze betrok-kenheid kan de vorm hebben van een actieve rol in de projectorganisatie tot het actief informeren van partijen.

Het projectplan is duidelijk in de tijd afgebakend en geeft aan welke tussentijdse resul-taten met welke partijen worden behaald.

De rol van regisseur en die van projectleider worden door een onafhankelijke partij inge-vuld.

De meeste experimenten verkeren nog niet in het stadium van planuitvoering. Voor zover dit wel het geval is laten de experimenten drie soorten succesvolle interventies zien: schaalvergroting, samenwerking en eerlijk delen. Hiervan is samenwerking het meest suc-cesvol gebleken. Procesorganisatie en samenwerkingsverbanden De meest wenselijke procesorganisatie en samenwerkingsverbanden hangen samen met de fase waarin het beleidsproces zich bevindt. Tijdens de fase van probleemdefinitie is het zaak dat gemeenten en organisaties binnen één regio zich bewust worden van de gevolgen van bevolkingskrimp. Belangrijk is dat Rijk, provincies en gemeenten dan samen optrekken. In de 12 experimenten is gebleken dat een actieve rol van de provincies essentieel is, evenals een actieve ondersteuning vanuit het Rijk. Wanneer de contouren van de ontwikkelrichting van de regio duidelijk zijn, ontstaat er ook duidelijkheid over het niveau waarop het probleem oplosbaar is: boven- of binnengemeen-telijk. Bij een bovengemeentelijke oplossingsrichting blijft samenwerking tussen gemeenten in combinatie met een regiefunctie van provincie of het Rijk nodig. Bij de uitvoering zijn veelal individuele gemeenten en de maatschappelijke organisaties aan zet. Lessen voor de toekomst

Wanneer scherpere criteria worden geformuleerd over ofwel de doelen ofwel de proces-gang van de experimenten is het gemakkelijker om de projecten tussentijds bij te sturen en achteraf te evalueren. De kans op een bruikbaar eindproduct wordt hiermee vergroot.

Een intensieve en langdurige communicatie met alle betrokkenen in het gebied verhoogt de slaagkans van het krimpbeleid. Waar deze communicatie ontbreekt, ontstaat vaak weerstand en grote vertraging. Gemeenten hebben hierin een belangrijke taak; zij vor-

7

men de ‘linking pin’ tussen overheid, ondernemers, onderwijs, zorgen welzijnsorgani-saties en andere maatschappelijke organisaties.

Krimpbeleid is een proces van hele lange adem. Het vergt specifieke maatregelen om de aandacht van partijen langdurig vast te houden.

Een proactieve houding van departementen ten aanzien van het oppakken en reageren op knellende regelgeving is een grote stimulans voor de voortgang en resultaten van de krimpexperimenten.

De provincies kunnen een scherpere regierol spelen in situaties wanneer het herverdelen van pijn aan de orde is. Gemeenten en maatschappelijke organisaties zijn immers ge-neigd om tot het laatst toe te blijven ‘vechten’ voor het eigen voortbestaan en belang en blijven ingrijpende besluitvorming uitstellen.

Het bedrijfsleven kan in de experimenten slechts een beperkte rol spelen. Een en ander heeft te maken met het lange-termijnkarakter van het krimpbeleid. Het (kleinschalige) bedrijfsleven kijkt vaak niet verder dan een maand of een jaar vooruit.

8

1 Inleiding

1.1 Interbestuurlijk Experimentenprogramma Bevolkingsdaling

Meerdere regio’s in Nederland hebben te maken of worden de komende jaren geconfron-teerd met bevolkingsdaling. De gevolgen hiervan zullen op tal van terreinen worden onder-vonden: voorzieningen sluiten, woningen moeten gesloopt worden, het leveren van zorg wordt duurder, enzovoort. In hun beleidsvoering dienen gemeenten en maatschappelijke organisaties hun beleid aan te passen aan de demografische ontwikkelingen, niet door deze tegen te gaan, maar door de negatieve gevolgen ervan aan te pakken. Daartoe hebben het Rijk, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten concrete maatregelen met elkaar afgesproken in het actieplan ‘Krimpen met Kwaliteit’ (2009) om tot een gezamenlijke aanpak van de gevolgen van bevolkingsdaling te komen. Eén van de maatregelen is het Interbestuurlijk Experimentenprogramma Bevol-kingsdaling van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dat naar aanleiding van de motie Van der Burg, in actieplan is opgenomen. Selectie van experimenten Het Interbestuurlijk Experimentenprogramma Bevolkingsdaling is gericht op het experimen-teren met vernieuwende ideeën voor de aanpak van de effecten als gevolg van bevolkings-daling op het gebied van wonen, zorg, onderwijs, burgerschap en economie. Provincies en gemeenten uit de krimpen anticipeerregio’s konden experimentvoorstellen indienen bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Bij de selectie van de expe-rimenten kregen voorstellen met vernieuwende insteek, een interbestuurlijk karakter en/of een rol voor maatschappelijke organisaties en/of commerciële partijen de voorkeur. Criteria voor de selectie van krimpexperimenten1:

Het verzoek om een experiment dient altijd uit te gaan van het beoogde experimentgebied zelf. De experimenten moeten betrekking hebben op (de gevolgen) van bevolkingsdaling. Het experimentgebied kan een gebied zijn waar bevolkingsdaling al lang aan de gang is of een gebied

waar bevolkingsdaling in de toekomst zal voordoen. De experimenten kennen bij voorkeur een mate van regionale spreiding, waarbij er in ieder geval experi-

menten moeten worden ingezet in de drie topregio’s. Experimenten met een interbestuurlijk karakter hebben de voorkeur. De experimenten moeten een leereffect met zich meebrengen en de resultaten moeten niet regionaal ge-

bonden zijn. De experimenten moeten bij voorkeur een vernieuwend karakter hebben. De onderwerpen die in de diverse experimenten centraal staan zijn, vanwege het optimale leereffect voor

andere gebieden, geheel of voor belangrijke aspecten onderscheidend ten opzichte van elkaar. Experimenten waarbij ook maatschappelijk of commerciële partijen betrokken zijn (samenwerking) hebben

de voorkeur.

Vooral gemeenten, maar ook provincies, hebben verzoeken tot opname in het Experimen-tenprogramma Bevolkingsdaling ingediend. Omdat deze verzoeken geen goede spreiding over de verschillende domeinen (wonen, economie, onderwijs, etc.) en regio’s kende, heeft

1 Afwegingskader experimenten departementen, 18 januari 2010

9

het Rijk ook initiatieven in het veld gevraagd om aan het experimentenprogramma deel te nemen. Door deze omgekeerde werkwijze is er van deze experimenten geen ‘verzoek tot opname’, waardoor een plan van aanpak soms ontbreekt

In het programma zijn 24 experimenten opgenomen waarvan de meeste in 2009-2010 ge-start zijn1. Het Rijk is betrokken bij alle experimenten als faciliterende partij. De voortgang van de experimenten wordt gemonitord, zodat de lessen die in de experimenten geleerd worden, verspreid kunnen worden in andere krimpregio’s en anticipeerregio’s, onder meer via het Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling en de website vanmeernaarbeter.nl. Kanttekening vooraf Het gaat hier om een experimentenprogramma. Deze titel verdient echter enige verduide-lijking. De term ‘experiment’ wordt doorgaans toegepast binnen de wetenschap en staat voor ‘een zorgvuldig opgezette en nauwkeurige observatie van een stukje werkelijkheid dat kan worden uitgevoerd om een hypothese te testen’2 (wiki). In elk geval gaat een experi-ment uit van een afgebakende interventie. De meeste experimenten uit het Experimenten-programma doen echter geen ‘proef’, maar maken deel uit van een proces (bijvoorbeeld herplanning van voorzieningen) of zijn praktische activiteiten, zoals het uitvoeren van on-derzoek en het opstellen van een handboek). Het is goed om met deze notie rekening te houden bij het lezen van deze rapportage.

1.2 Doel en onderzoeksvragen

1.2.1 Doel

In totaal bestaat het Interbestuurlijk Experimentenprogramma Bevolkingsdaling uit 24 (ge-evalueerde) experimenten: 14 experimenten op het gebied van wonen en woonomgeving, waarvan er 12 door RIGO/DSP ex post zijn geëvalueerd, en 12 experimenten op het gebied van zorg, onderwijs en voorzieningen die door Panteia ex post zijn geëvalueerd. De doelen van beide evaluatie zijn gelijk en de werkwijzen zijn door de onderzoekers op elkaar afge-stemd. Toch zijn er verschillen in de evaluaties. Omdat de woonexperimenten vanaf 2010 zijn begeleid door SEV/Platform31 kon er ook vooraf en tijdens het proces aandacht worden besteed aan doelen, interventies en verwachte effecten van deze experimenten. Deze bege-leiding was er niet bij de overige experimenten.3

1 In de communicatie over het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling wordt veelal gesproken over 24 ex-

perimenten. Het experiment Ganzedijk is al afgerond en geëvalueerd, het experiment in Veendam is vroegtij-dig beëindigd. In de evaluaties zoals uitgevoerd door RIGO/DSP groep en Panteia zijn in totaal 26 experimen-ten geëvalueerd. Naast de 24 Rijksexperimenten zijn ook twee Platform31-experimenten geëvalueerd. Deze experimenten zijn nooit als Rijksexperiment aangemeld, omdat ze niet in de topkrimpregio’s lagen. Het gaat om het ‘Financieringsmodel Bronckhorst’ en ‘Krimpen in (leef)stijl’.

2 http://nl.wikipedia.org/wiki/Experiment 3 Evaluatie krimpexperimenten, Hoofd rapport (RIGO / DSP Groep, april 2013) en Evaluatie Krimpexperimen-

ten, Experimentenrapport (RIGO / DSP Groep, april 2013)

10

Het doel van de evaluatie is gelijk aan de evaluatie door Platform31. Dit betekent dat de evaluatie inzicht dient te geven in:

De mate waarin de 12 krimpexperimenten de vooraf gestelde doelstellingen hebben be-haald.

De interventies (methoden, instrumenten of concepten) die effectief zijn voor het aan-pakken van de negatieve gevolgen van de bevolkingsdaling.

Procesorganisaties en samenwerkingsverbanden die bij deze effectieve interventies ho-ren.

1.2.2 Onderzoeksvragen

In deze rapportage worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord. Doelrealisatie 1 Hoe zijn de experimenten tot stand gekomen? 2 Zijn er alternatieven overwogen? Zo ja, welke waren dat? 3 Wat zijn de doelstellingen van de experimenten? 4 In hoeverre zijn deze doelstellingen SMART? 5 Welke middelen zijn ingezet om de doelstellingen te realiseren? 6 Welke resultaten zijn (tot nu toe) gerealiseerd, zowel ruimtelijk, financieel als sociaal? 7 In hoeverre sluiten de resultaten aan op de geplande resultaten en tijdpad? 8 Welke verklaringen zijn er voor de eventuele verschillen? 9 Zijn er tussentijds bijsturingen geweest? Zo ja, welke? En waarom?

Effectieve interventies 1 In hoeverre hebben de experimenten bijgedragen aan het leren, wonen, werken, zorgen,

recreëren en samenleven in een krimpregio? 2 Welke effecten zijn te vast te stellen? 3 Hebben de experimenten geleid tot spin-offs of onbedoelde effecten, in positieve dan wel

negatieve zin? 4 Hoe zou de situatie zijn geweest als de experimenten niet hadden plaatsgevonden? 5 In welke mate zijn de effecten ook duurzaam te noemen? 6 Zijn de experimenten ook elders toe te passen? Zo ja, onder welke randvoorwaarden? Zo

nee, waarom niet? Organisatie en samenwerking 1 Hoe is het uitvoeringsproces van de experimenten vormgegeven? 2 Welke partijen waren hierbij betrokken? 3 Wat waren hun rollen, taken en bevoegdheden? 4 Hoe is de onderlinge samenwerking verlopen? 5 Wat is de meerwaarde van de samenwerking geweest? 6 Welke verbeterpunten zijn te onderkennen?

11

Conclusie 1 Welke experimenten zijn effectief? 2 Welke procesorganisatie en samenwerkingsverbanden passen hierbij? 3 In hoeverre hebben de krimpexperimenten bijgedragen aan het begeleiden van krimp? 4 Is het mogelijk om binnen de bestaande weten regelgeving krimp aan te pakken? 5 Wat zijn de aanbevelingen (inhoud, samenwerking, proces, resultaat, communicatie, fi-

nanciering, plan)?

1.3 Onderzoeksverantwoording

Evaluatie van Platform31 Onderhavige evaluatie van de experimenten op het terrein van zorg, onderwijs en voorzie-ningen is gelijktijdig en waar mogelijk op vergelijkbare wijze uitgevoerd als de evaluatie van de 14 krimpexperimenten op het terrein van wonen en woonomgeving die Platform31 door RIGO / DSP-groep heeft laten uitvoeren. De twee evaluaties verschillen echter inhou-delijk van elkaar.

Een wezenlijk punt van verschil is het feit dat de evaluatie van Panteia een ex post evalua-tie betreft, terwijl RIGO / DSP-groep niet alleen de genoemde ex post evaluatie heeft uit-gevoerd, maar ook een ex ante en ex durante evaluatie naar de 14 krimpexperimenten. Samen met Platform31 heeft RIGO / DSP-groep de experimenten op het terrein van wonen en woonomgeving vanaf de start kunnen beschouwen. Als gevolg hiervan is er - in tegenstelling tot de 12 experimenten op het gebied van zorg, onderwijs en voorzieningen - uitgebreid aandacht geweest voor de doelen, interventies en verwachte effecten (beleidslogica) bij de start van de experimenten, is deze beleidslogica ook vastgelegd in experimentbeschrijvingen en zijn tussentijdse bijsturingen (als vervolg op de ex ante evaluatie) mogelijk geweest. Voor RIGO / DSP-groep was dus het mogelijk om een diepgaandere analyse uit te voeren van het procesverloop en -context, verandering van (vooraf gestelde) doelen en de relatie tussen doelen, aanpak en verwachte resultaten.

Een ander punt van verschil is de inhoudelijke focus. Krimpexperimenten op het gebied van zorg, onderwijs en voorzieningen hebben een specifieke beleidscontext, speelveld en partij-en en hetzelfde geldt voor de krimpexperimenten op het gebied van wonen. Toch zijn er ook veel overeenkomsten te vinden, zo blijkt uit de evaluatierapporten.

Het hoofdrapport “Evaluatie krimpexperimenten” van RIGO / DSP-groep bevat ten slotte een uitgebreide beschrijving van de ontwikkelingen en het beleid op het gebied van bevol-kingskrimp in Nederland en factsheets per krimpregio’s. Voor dergelijke aanvullende infor-matie wordt verwezen naar het genoemde rapport. Onderzoeksaanpak Het plan van aanpak bestond uit een uitgebreide documentanalyse, twee telefonische inter-viewrondes, een within-case en cross-case analyse en een rapportage. Deze stappen zijn in het hiernavolgende figuur weergegeven en gerelateerd aan de overlegmomenten met de begeleidingsgroep.

12

Figuur 1 Stappenplan “Evaluatie krimpexperimenten”

Bron: Panteia, 2013

Een toelichting op de onderzoekstappen:

Documentanalyse In deze stap zijn relevante documenten van de 12 krimpexperimenten, zoals de project-voorstellen, voortgangsdocumenten, eigen evaluaties, beleidsstukken, websites en dergelij-ke doorgenomen. Hiermee is een beeld verkregen van de achtergronden, doelen, organisa-tie, instrumenten, betrokken partijen, communicatie, financiering, etc. van de experimen-ten. Interviewronde 1: projectleiders Via telefonische interviews met alle projectleiders van de 12 krimpexperimenten is de prak-tijkkant doorgenomen. Doel van de interviews was om het beeld van de experimenten uit de documentanalyse te verrijken en te verifiëren door het hele proces vanaf de start te doorlopen, zowel inhoudelijk als procesmatig. Op basis van deze interviews is een selectie van relevante organisaties en contactpersonen voor de tweede interviewronde gemaakt. Interviewronde 2: stakeholders Nadat de projectleiders zijn geconsulteerd zijn ook telefonische interviews gehouden met de overige stakeholders van de krimpexperimenten. Overige stakeholders zijn gemeenten, provincies, zorginstellingen, onderwijsinstellingen/schoolbesturen, woningcorporaties, ver-tegenwoordigingen van ondernemers en burgers, welzijnsorganisaties, et cetera. In totaal is met 41 organisaties en personen gesproken. Met dit aantal zijn de experimenten vanuit verschillende invalshoeken en belangen belicht. Doel van de interviews was het inzichtelijk maken van de uitvoering van de experimenten, voortgang en bereikte resultaten, maar ook van de samenwerking tussen de betrokken partners en de meerwaarde en verbeterpunten van de experimenten. In Bijlage 1 is een overzicht opgenomen van alle interviewpartners. Analyse In de analyse ligt de focus op het beantwoorden van de onderzoeksvragen en het beoorde-len van de experimenten op een aantal beoordelingsfactoren, zoals realiseren doelstelling, duurzaamheid en overdraagbaarheid. In bijlage 2 zijn de beoordelingsfactoren, inclusief een definiëring, opgenomen.

Documentanalyse Interviewronde 1: projectleiders (12x)

Interviewronde 2: overige stakeholders (36x) Tussenoverleg

Rapportage

Analyse

Conceptoverleg

Startoverleg

13

De analyse is gestart met een within-case analyse per experiment. Binnen de experimenten is nagegaan wat de doeltreffendheid en doelmatigheid van de experimenten is geweest: Welke effecten zijn vast te stellen? Welke middelen, organisatievormen en uitvoeringspro-cessen hebben hier meer of minder toe bijgedragen? Et cetera. Conclusies uit de within-case analyse zijn vervolgens getoetst tijdens de cross-case analyse (het vergelijken van de experimenten met elkaar). Cross-case analyse helpt om verder te kijken dan de eerste indrukken en de informatie vanuit verschillende perspectieven te be-naderen om zo tot inzicht te komen dat breder van toepassing is dan een enkel experiment. Door de grote verschillen tussen de onderzochte experimenten (in onder meer het doel, de interventie, de samenwerkende partijen en de fase van het beleidsproces) zijn maar be-perkt verschillen in succesvolheid naar type experiment en/of regio vast te stellen. Waar dergelijke conclusies getrokken kunnen worden, zijn deze in de rapportage beschreven. Rapportage De bevindingen en conclusies uit de evaluatie van de 12 krimpexperimenten zijn vastgelegd in het onderhavige hoofdrapport. Dit rapport geeft een totaalbeeld van de experimenten. In het separate rapport “Experimentenprogramma Bevolkingsdaling – Evaluatie 12 experi-menten zorg, onderwijs en voorzieningen - Casusbeschrijvingen” zijn de 12 krimpexperi-menten in de vorm van casusverslagen uitgebreid beschreven en geëvalueerd.

14

Figuur 1 De 12 experimenten in beeld

Bron: Panteia, 2013

1.4 Leeswijzer

Het rapport is als volgt opgebouwd:

Het rapport start met een korte schets van de 12 krimpexperimenten (Hoofdstuk 2). Daar-na komen de doelen en de uitvoering aan de orde met aspecten als organisatievorm, uit-voeringsproces en samenwerking (Hoofdstuk 3). Dit hoofdstuk wordt gevolgd door de resul-taten en toekomst, waarbij aandacht is voor de realisatie van doelen en borging (Hoofdstuk 4). Het rapport sluit af met de overdraagbaarheid en overdracht van de experimenten.

Bijlage 1 geeft een overzicht van de geïnterviewde organisaties en personen. In bijlage 2 zijn de gebruikte beoordelingsaspecten gedefinieerd.

15

2 Schets van de experimenten

De krimpexperimenten variëren naar thema, regio, doel, reikwijdte, beleidscontext, fase in het beleidsproces, uitvoeringsorganisatie, vernieuwing en leereffect. De krimpexperimenten laten tevens verschillen zien in resultaat, duurzaamheid, spin-off en overdraagbaarheid. Toch hebben de experimenten ook veel overeenkomsten, zoals interbestuurlijke samenwer-king, langdurige processen en de primaire focus op visievorming en bewustwording.

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de 12 geëvalueerde krimpexperimenten en vervol-gens een schets van de overeenkomsten en de verschillen tussen de experimenten.

2.1 Overzicht experimenten

In deze evaluatie zijn 12 experimenten op het terrein van onderwijs, zorg, voorzieningen en herinrichting vrije ruimte betrokken. De experimenten vinden vooral plaats in de krimp-gebieden, maar ook in een enkele anticipeerregio. Tabel 2.1 Door Panteia geëvalueerde experimenten

Krimpexperiment Centraal thema Regio

1. Experiment Drenthe: Zorgkracht in krimpgebieden Zorg Oost-Drenthe

2. Voor elkaar in Parkstad (Samen voor elkaar) Zorg Parkstad Limburg

3. Scholenbouwmeester ‘Scholen van het Noorderland’ Onderwijs Eemsdelta /Oost-Groningen

4. Handboek Krimp voor het onderwijs Onderwijs elke krimpregio in NL

5. Herplanning scholenaanbod Zeeland Onderwijs Zeeuws-Vlaanderen

6. Onderwijsboulevard Xperience Parkstad Onderwijs Parkstad Limburg

7. Groene dynamiek in een krimpende regio Herinrichting vrije ruimte Parkstad Limburg

8. Buurtschappen in het groen voor Delfzijl Herinrichting vrije ruimte Eemsdelta /Oost-Groningen

9. Krimp en strategisch woningvoorraadbeheer Groene Hart Wonen Groene Hart

10. Ontwikkeling van de gemeenschap door zelfsturing Burgerbetrokkenheid Midden– en Noord Limburg

11. Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningse platteland Voorzieningen Eemsdelta /Oost-Groningen

12. Venturi-project, een samenwerkingsverband tussen on-

dernemers, onderwijs en overheid

Onderwijs/

werkgelegenheid

Noordoost (West-) Friesland

16

2.2 Overeenkomsten

De krimpexperimenten hebben een aantal punten met elkaar gemeen. De belangrijkste overeenkomsten zijn:

Alle krimpexperimenten vinden – conform de gestelde criteria (zie §1.1) - plaats in een regio die (al langere tijd) met bevolkingskrimp en de gevolgen daarvan te maken heeft of gaat krijgen. Ze vinden plaats in zowel krimpregio’s als anticipeerregio’s.

In vrijwel alle situaties zijn gemeente, regio en provincie als bestuurlijke organen. Af-hankelijk van het thema worden burgers en specifieke partijen, zoals zorginstellingen, schoolbesturen, (georganiseerd) bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties betrok-ken.

De experimenten kenmerken zich door een lang proces van oriëntatie, voorbereiding en ontwikkeling, waarbij samenwerking en communicatie een grote rol spelen. Hierin zijn zij met kennis en expertise ondersteund en gefaciliteerd door de vakdepartementen achter het Interbestuurlijke Experimentenprogramma Bevolkingsdaling (BZK, SZW, EZ, OCW en VWS).

De experimenten richten zich in de praktijk hoofdzakelijk op processen als visievorming, probleemanalyse en bewustwording bij betrokkenen (software). De daarop volgende uit-voering die gepaard kan gaan met fysieke ingrepen en reorganisaties, laat nog op zich wachten of verkeert in een pril stadium (hardware).

Alle krimpexperimenten leveren (in meerdere of mindere mate) leerpunten op voor het begeleiden van bevolkingskrimp in andere regio’s.

2.3 Verschillen

De krimpexperimenten verschillen inhoudelijk en procesmatig op veel punten. Hieronder zijn de belangrijkste verwoord:

2.3.3 Van (n)iets tot experiment

Er is geen uniforme reden waarom een krimpexperiment is opgenomen in het Interbestuur-lijke Experimentenprogramma Bevolkingsdaling. Soms gebeurt het bij toeval: de regio is al langere tijd bezig om een probleem aan te pakken of te inventariseren en het experimen-tenprogramma komt op het juiste moment ‘bij hen binnen’ (meestal via de gemeente). Het gebeurt ook dat de betrokkenen benaderd worden door één van de ministeries: zij worden gevraagd (zie §1.1).

Bij de helft van de experimenten ontbreekt een verzoek tot opname in het Experimenten-programma geheel, waardoor er onduidelijkheid is over wat het experiment behelst en/of wat de achtergrond van het experiment is. Er zijn namelijk ook krimpexperimenten die een onderdeel uitmaken van een al eerder ingezet proces of een lange aanloopfase hebben. Ter illustratie:

‘Geïntegreerde kindvoorzieningen op het Groninger platteland’ is een inhoudelijke door-ontwikkeling van de al gestarte samenwerking tussen onderwijs, kinderopvang en peu-

17

terspeelzalen (vier grote schoolbesturen in Noord-Groningen, kinderopvangorganisatie Kids2b en provincie Groningen).

‘Groene dynamiek in een krimpende regio (Gebrookerbos)’ vloeit voort uit het Master-plan Hoensbroek waarin de gemeente Heerlen in 2007 al aandacht vraagt voor krimp en gesproken wordt over groenverbindingen en kansen voor recreatie en toerisme.

2.3.4 Doelen en resultaten in meervoud

De doelen en resultaten die men met de krimpexperimenten wil bereiken, variëren van zeer praktisch tot ingrijpende cultuur- en proceswijzigingen. Bij de 12 experimenten komen we onder meer kennisdeling, gebiedsontwikkeling, afspraken voor samenwerking, blauwdruk-ken voor voorzieningen en bedrijfsoverdrachten tegen. Andere voorbeelden zijn een onder-zoek naar de mogelijkheid om krimp te begeleiden door het inzetten van de methodiek van gemeenschapsontwikkeling door zelfsturing bij het experiment ‘Ontwikkeling van de ge-meenschap door zelfsturing’, en het bundelen en landelijke beschikbaar stellen van prak-tijkervaringen rond onderwijs en krimp bij het experiment ‘Handboek Krimp Onderwijs’. Bij deze laatste twee voorbeelden is de uitrol van de resultaten van het krimpexperiment naar andere gemeenten of regio’s die te maken hebben met bevolkingskrimp (of in het eer-ste voorbeeld meer zelfsturing wensen) ook een doel dat expliciet geformuleerd is. Uitrol naar andere regio’s is niet altijd als onderdeel opgenomen in het verzoek tot opname in het Experimentenprogramma. Verschillen ook binnen domeinen De verscheidenheid aan doelen in de experimenten is groot en verschilt niet alleen tussen domeinen maar ook binnen domeinen. Het ene onderwijsexperiment beoogt herplanning van scholen binnen het primaire onderwijs, het andere focust op de ontwikkeling van leer-lijnen binnen het middelbaar onderwijs. Ook de twee zorgexperimenten verschillen: in Drenthe is er sprake van lange afstanden tussen cliënten en daardoor moeilijk planbare zorg, terwijl er in Parkstad Limburg sprake is van verstedelijkt gebied. De verschillen in doelen en resultaten zijn het gevolg van verschillen in initiatiefnemer en de knelpunten die lokaal worden ondervonden en als urgent worden beschouwd.

2.3.5 Zelfstandigheid

Sommige krimpexperimenten staan volledig op zichzelf. Deze worden in een andere context uitgevoerd dan krimpexperimenten die ingebed zijn in een breder kader en/of sterke raak-vlakken hebben met andere programma’s. De uitvoeringsorganisatie en -processen van de laatstgenoemde zijn doorgaans complexer en tijdrovender dan de eerst genoemde. Ter illustratie:

‘Voor elkaar in Parkstad’ maakt deel uit van het Nationaal Programma Ouderenzorg, sa-men met de projecten Telezorg, Zelf Empowerment Network (ZEN) en Patiëntenpartici-patie.

Het ‘Venturi-project’ wordt uitgevoerd binnen het kader van het gemeentelijke Actieplan Bestrijding Jeugdwerkloosheid en heeft daarmee een complexere doelstelling gekregen.

18

2.3.6 Vernieuwend of een nieuw jasje?

Eén van de selectiecriteria binnen het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling is dat de experimenten bij voorkeur vernieuwend zijn. De 12 experimenten verschillen onderling sterk op dit aspect. Het samenstellen van een handboek is bijvoorbeeld niet vernieuwend te noemen (‘Handboek Onderwijs Krimp’). Hetzelfde geldt voor het samenbrengen van vraag en aanbod bij bedrijfsoverdrachten (‘Venturi-project’) of een functieverandering bij ge-biedsontwikkeling (‘Groen voor Rood’ en ‘Groene dynamiek in een krimpende regio (Ge-brookerbos)’). Wel vernieuwend bij deze experimenten is het gebruik van informele kanalen respectieve-lijk het principe van uitnodigingsplanologie en burger- en ondernemersparticipatie. Facetten van het experiment zijn daarmee vernieuwend, vooral omdat zij binnen een andere context worden toegepast. Het uitvoeren van een Schetsschuit (interactieve planningsmethode) binnen het experiment ‘Groen voor Rood’ is bijvoorbeeld gebruikelijk in landelijk gebied, maar de Dienst Landelijk Gebied had nog geen ervaring met de toepassing daarvan in ste-delijk gebied. Deze elementen zijn dan ook strikt genomen niet vernieuwend of experimen-teel. Bij de meeste krimpexperimenten kan beter gesproken worden over een nieuw jasje dan over een innovatie.

2.3.7 Palet aan organisatie- en samenwerkingsvormen

Bij alle krimpexperimenten komen we een groot aantal betrokken partijen tegen. De aard, samenstelling en rollen van die partijen zijn variabel. Er zijn krimpexperimenten waarbij de partijen elkaar goed kennen en gewend zijn om samen te werken, maar er zijn ook krimp-experimenten met nieuwe combinaties. Logischerwijs is dit van invloed op het proces en de concrete uitvoering. Ook van invloed op het succes van de krimpexperimenten is het feit of er particuliere par-tijen bij betrokken zijn of niet. In een aantal gevallen zijn dergelijke partijen nodig om het experiment van de grond te krijgen (draagvlak, financiering) of te continueren (duurzaam-heid, overdraagbaarheid). Een tijdige betrokkenheid van de partijen bij het experiment en de vorm waarin de samen-werking is gegoten, zijn tevens van belang of er grote slagen gemaakt kunnen worden of niet.

2.3.8 Financiering is een creatief proces

De financiering van de experimenten hangt samen met de organisatievorm en deelnemende partijen. Deelname aan het Experimentenprogramma levert ‘alleen’ een bijdrage op in de vorm van kennis en expertise vanuit het rijk en de status van ‘Krimpexperiment’. Als finan-ciers treden meestal de gemeente en provincie (of een regionaal verband als Parkstad Lim-burg) op. Sommige experimenten zijn mede mogelijk gemaakt door (kleine) eigen bijdra-gen van bijvoorbeeld schoolbesturen en kinderopvang (‘Geïntegreerde kindervoorzieningen op het Groningse platteland’) of cao-tafels VO en PO (‘Handboek Krimp Onderwijs’) of heb-ben een overheidssubsidie kunnen krijgen vanuit andere programma’s (‘Voor elkaar in Parkstad’). De bijdragen van de deelnemende partijen bestaan hoofdzakelijk uit menskracht en exper-tise. Het financiële plaatje van de krimpexperimenten is hierdoor en door de - vaak nog prille - fase waarin de experimenten verkeren niet volledig op te maken. In andere gevallen

19

is het financiële plaatje onbekend doordat er geen verzoek tot opname in het Experimen-tenprogramma beschikbaar is. In tussenevaluaties van de krimpexperimenten was de on-duidelijkheid op dit punt ook al opgemerkt. Kenmerkend voor veel krimpexperimenten is het feit dat in de uitvoeringsfase van het ex-periment bijdragen verwacht worden van de verschillende (potentiële) deelnemende partij-en of dat de ontwikkelde financieringsconstructie in de praktijk nog niet rond is (“Groene dynamiek in Heerlen’ en ‘Handboek Krimp voor het onderwijs’). Dit brengt een onzekere factor met zich mee en is van invloed op het succes van het experiment.

2.3.9 Exclusiviteit voorbehouden aan krimp?

De 12 experimenten zijn niet uniek voor situaties waarin de gevolgen van bevolkingskrimp centraal staan. Soortgelijke projecten zijn namelijk ook te vinden binnen andere pro-gramma's, bijvoorbeeld het Nationaal Programma Ouderenzorg van SZW en het ZonMw-programma Op één lijn. En ook niet-krimp gemeenten hebben te maken met herplanning van scholen als gevolg van leegloop in bepaalde stadsdelen en/of kernen, ook als zij niet tot een krimp- of anticipeerregio behoren. Gemeenten houden zich ook bezig met het herinrichten van het lokale zorgaanbod op de bewoners van de toekomst, maar ook op landelijk beleid (decentralisatie AWBZ) en de be-zuinigingen die zij door moeten voeren. Daarnaast voeren gemeenten beleid uit om het on-derwijs beter te laten aansluiten op de lokale/regionale arbeidsmarkt en daarmee jongeren voor hun gemeente te behouden. De exclusiviteit in de experimenten bestaat er vooral uit dat bestuurders zich inzetten tot bewustwording van de krimpproblematiek en de opmaat naar het maken van keuzes in re-gionale (her)planning van voorzieningen. In veel krimpen anticipeergebieden zijn (onder andere de) bestuurders hier nog niet aan toe en wordt er onvoldoende geanticipeerd op de consequenties van krimp. In dit opzicht hebben de experimenten dan ook een voortrekkers-rol.

2.4 Conclusie

Hoe zijn de experimenten tot stand gekomen? In het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling zijn projecten opgenomen die voldoen aan de gestelde criteria en dus naar verwachting een bijdrage leveren aan het begeleiden van krimp. Een deel van de experimenten heeft een verzoek tot opname in het programma inge-diend. Het Experimentenprogramma vormde hier een zetje in de rug om het project of pro-gramma dat men wilde startte of waaraan men werkte, verder te ondersteunen. In een aantal gevallen ligt het initiatief bij de deelnemende ministeries, omdat zij een kansrij-ke ontwikkeling zagen in het veld en hiervan graag wilden leren. Zijn er alternatieven overwogen? Zo ja, welke waren dat? Geen van de experimenten heeft een alternatief overwogen. Vaak dienen de oplossingsrichtin-gen binnen het experiment te worden geïnventariseerd en vindt een dergelijke afweging dus binnen het experiment plaats.

20

Wat zijn de doelstellingen van de experimenten? De doelstellingen van de experimenten zijn zeer uiteenlopend, variërend van zeer praktisch (het schrijven van een handboek), herplanning van voorzieningen tot ingrijpende cultuur en proceswijzigingen. Welke middelen zijn ingezet om de doelstellingen te realiseren? Het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling draagt niet financieel bij aan de experimenten. De financiering ervan is voor een groot deel afkomstig van de betrokken overheden, vooral provincies en gemeenten, maar ook de ministeries dragen vanuit andere overheidsprogram-ma’s bij. Daarnaast leveren de betrokken partijen geregeld een financiële bijdrage.

21

3 Doelen en uitvoering van de experimenten

Dit hoofdstuk beschrijft de doelen en de uitvoering van de 12 experimenten. De eerste pa-ragraaf behandelt de beoogde doelen. In de tweede paragraaf gaan we in op het aantal en typen betrokken partijen. De derde paragraaf behandelt de projectorganisatie, de vierde paragraaf bespreekt de uitvoering. Het hoofdstuk sluit af met een paragraaf over samen-werking.

3.1 Beoogde doelen

Soms is er geen helderheid over de doelen De helft van de experimenten heeft geen verzoek tot opname in het Experimentenpro-gramma Bevolkingsdaling ingediend (zie §1.1). Dit heeft tot gevolg dat niet van elk expe-riment het doel bekend is. Het experiment ‘Zorgkracht in krimpgebieden’ (1) heeft bijvoor-beeld geen verzoek tot opname ingediend, maar is door het Ministerie van Volksgezond-heid, Welzijn en Sport uitgenodigd om deel te nemen1. Niet in alle gevallen is duidelijk waarom een verzoek tot opname ontbreekt. Zeker wanneer een verzoek tot opname ontbreekt, kan er verwarring bestaan over de ge-stelde doelen. In deze gevallen maakt het experiment onderdeel uit van een breder tra-ject/project/programma, en zijn er op hoofdlijnen doelen vastgesteld, maar niet op het ni-veau van het experiment. In deze gevallen is het soms ook lastig om vast te stellen wat de afbakening van het experiment is. Dit is bijvoorbeeld het geval bij Xperience Parkstad (6), dat een zeer omvattend programma is waarvan niet helder is welk onderdeel is opgenomen in het Experimentenprogramma en wat het doel hiervan is. Er zijn vier categorieën doelen Een groot deel van de krimpexperimenten beoogt een optimale, toekomstbestendige structuur en organisatie van voorzieningen in een krimpregio te realiseren.

Bij de één gaat het om voorzieningen van zorg, mantelzorg, welzijn en huisvesting (‘Ex-periment Drenthe: Zorgkracht in krimpgebieden’ (1), ‘Voor elkaar in Parkstad’(2)).

Bij de andere om scholen in het basis-, voortgezet- en beroepsonderwijs en om kinder-opvang (Scholenbouwmeester: scholen van het Noorderland’ (3), ‘Herplanning scholen-aanbod Zeeland’ (5))

En bij de laatste om de programmering van woningbouw (Krimp en strategisch woning-voorraadbeheer Groene Hart’ (9)).

Op de genoemde terreinen zijn de gevolgen van vergrijzing en ontgroening in een krimpre-gio namelijk vaak als eerste te merken. Bij deze experimenten gaat het onder meer om met alle betrokkenen tot een goede ruimtelijke herplanning (en eventuele combinatie) van de voorzieningen te komen.

1 In dit geval zijn wij uitgegaan van de doelstelling zoals de samenwerkende partijen hebben vastgelegd in het

convenant ‘Zorgkracht in Krimpgebieden’.

22

Onder de 12 krimpexperimenten bevinden zich ook twee experimenten die moeten leiden tot herbestemming en –inrichting van een gebied dat getroffen wordt door leegloop en waarbij een toekomstige woonfunctie niet meer aan de orde is: ‘Groene dynamiek in Heer-len’ (7) en ‘Buurtschappen in het groen voor Delfzijl’ (8). Bij deze experimenten wordt ge-zocht naar de juiste ontwikkelingstrategie, invulling, werkwijze, beheer- en financierings-vorm. Tot slot richten enkele krimpexperimenten richten zich op een specifiek gevolg van bevol-kingskrimp, namelijk op de lokale economie via het behoud van bedrijven (‘Venturi-project’, 12) of op de mogelijkheid om krimp te begeleiden door uit te gaan van zelfstu-ring (‘Ontwikkeling van de gemeenschap door zelfsturing’, 10). Doelen niet SMART geformuleerd Om te kunnen bepalen of de samenwerkende partijen datgene hebben bereikt wat zij aan-vankelijk voor ogen hadden, is het wenselijk dat de doelen SMART1 geformuleerd zijn. Het begrip ‘experiment’ veronderstelt ook dat er helderheid over afbakening en doel is van de interventie die men gaat plegen. Deze criteria zijn echter in de meeste gevallen niet van toepassing op de door de experimenten vooraf gestelde doelen. Zeker wanneer het experi-ment gericht is op bewustwording en/of het samenbrengen van partijen is dit niet opmerke-lijk. Een te concrete formulering van de doelstelling zou in dergelijke gevallen het proces kunnen frustreren. De doelstelling is in dergelijke gevallen bewust niet-SMART geformu-leerd.

Tabel 3.1 Kwaliteit van vooraf geformuleerde doelen

Nr Experimenten S M A R T

Zorg

1 Drenthe: Zorgkracht in krimpgebieden - - + - -

2 Voor elkaar in Parkstad - - + - -

Onderwijs

3 Scholen van het Noorderland + + + + +

4 Handboek Krimp voor het onderwijs - - - - -

5 Herplanning scholenaanbod Zeeland + + + + +

6 Xperience Parkstad + + - - -

Wonen en openbare ruimte

7 Groene dynamiek in krimpende regio, Heerlen - - + - -

8 Groen voor Rood voor Delfzijl - - + - -

9 Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer + + + + +

Overig

10 Ontwikkeling van de gemeenschap door zelfsturing - - - - -

11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groninger platteland - - - - +

12 Venturi-project - - + - -

Toelichting: S = specifiek; M = meetbaar, A = acceptabel, R = realistisch, T = tijdgebonden; - criterium is niet van toepassing + criterium is wel van toepassing

1 Specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden

23

3.2 Betrokken partijen

Type betrokken partijen Er zijn grote verschillen tussen het type partijen, dat bij de krimpexperimenten zijn betrok-ken. Vanuit het experimentenprogramma is gestuurd op experimenten waarin interbestuur-lijke samenwerking plaatsvindt. Tevens zijn vooral aanvragen gehonoreerd waarin maat-schappelijke of commerciële partijen betrokken zijn. In vrijwel alle experimenten is aan deze voorwaarden voldaan. Over het algemeen zijn meerdere overheidslagen betrokken, en bij acht experimenten vindt ook interbestuurlijke samenwerking op lokaal niveau plaats. Daarnaast zijn er - afhankelijk van het onderwerp - tal van andere partijen betrokken, zoals scholen en hun besturen, zorgaanbieders, welzijns-instellingen, woningcorporaties, (georganiseerd) bedrijfsleven en belangenorganisaties1. Tabel 3.2 Type betrokken partijen per experiment

Nr Experimenten Rijk Provincie Gemeente Overig

Zorg

1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe

VWS, BZK

Ja Ja, 2 Zorgaanbieders, welzijninstellingen, woningcorpo-ratie, verzekeraar, huisartsen, dementienetwerk, cliëntenorganisatie, mantelzorgkoepel

2 Voor elkaar in Parkstad Nee Ja Ja, 4 GGD, ACZIO-netwerk

Onderwijs

3 "Scholen van het Noorderland" OCW Ja Ja, 2 Schoolbesturen, dorpsraden, bewoners

4 Handboek Krimp voor het on-derwijs

OCW Ja Ja, 2 Brancheorganisaties (gemeenten, VO, PO), sector-bestuur onderwijsarbeidsmarkt, CNV onderwijs, AOB en CMHF

5 Herplanning scholenaanbod Zeeland

BZK, OCW

Ja Ja, 4 Schoolbesturen VO en PO

6 Xperience Parkstad OCW Ja Ja, 1 Schoolbesturen VO, MBO en HO


7 Groene dynamiek in Heerlen EZ (DLG) Ja Ja, 1 Stadsregio Parkstad Limburg, Waterschap, Innova-tieNetwerk, ondernemers, onderwijsinstellingen

8 Groen voor Rood Delfzijl EZ (DLG) Ja Ja, 1 Innovatienetwerk, woningcorporatie, Bredeschool, bewonersplatform, belangenorganisaties

9 Krimp en Strategisch woning-voorraadbeheer

BZK Ja Ja, 6 Woningcorporaties

Overig

10 Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing

- Ja Ja, 2 Hogeschool, welzijnsinstellingen, Vereniging Kleine Kernen Limburg

11 Geïntegreerde kindvoorzienin-gen Groningen

OCW Ja Ja, 7 Schoolbesturen PO, kinderdagopvanginstelling, Stichtingen peutelspeelzaalwerk

12 Venturi-project - Ja Ja, 1 Uitzendbureau, communicatiebureau, Kamer van Koophandel, schoolbesturen VO, Bureau Zelfstandi-gen Friesland, UWV Werkplein, adviesbureaus

1 In één van de geëvalueerde experimenten zijn corporaties betrokken. In de door RIGO en de DSP-groep geë-

valueerde experimenten spelen woningcorporaties wel een belangrijke rol, daar deze experimenten gericht zijn op het ‘krimpproof’ maken van een wijk of buurt of op het ontwikkelen van een bruikbare aanpak, strate-gie of beleid om de effecten van krimp op voorzieningen (vooral woningvoorraad) te begeleiden. En in tegen-stelling tot de woonexperimenten zijn bij de experimenten ut deze evaluatie veelvuldig instellingen (zorg, on-derwijs) en bedrijfsleven betrokken.

24

Vooral overheden en instellingen (scholen en hun besturen, corporaties en zorg en wel-zijnsinstellingen) zijn in de projecten betrokken. Echter ook bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers hebben een rol binnen het tot stand brengen van duurzame regio-nale ontwikkeling. Deze partijen zijn echter niet in alle experimenten betrokken, en opval-lend is dat zij vaak pas worden betrokken in de uitvoeringfase. Bij het experiment ‘Groen voor Rood’ in Delfzijl (8) werden burgers in eerste instantie pas in de uitvoeringsfase be-trokken, en ditzelfde geldt voor ondernemers in het experiment ‘Groene dynamiek in Heer-len’ (7). Het verkrijgen van draagvlak voor de uitvoering is echter in de regel lastig wan-neer de men geen inspraak heeft gehad op de plannen, maar wel wordt betrokken in de uitvoering. Burgerparticipatie De betrokkenheid van de burgers per experiment verschilt en kan gemeten worden aan de hand van de ‘participatieladder’1. In circa een kwart van de experimenten zijn burgers (nog) niet betrokken, in de overige experimenten wel. De mate van betrokkenheid verschilt echter per experiment. In sommige experimenten worden burgers geraadpleegd, zoals bij ‘Zorgkracht in krimpgebieden’ (1) en ‘Groene dynamiek in Heerlen’ (7). Bij ‘Groen voor Rood’ (8) is er sprake van coproduceren en bij ‘Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing’ (10) zelfs van meebeslissen. In dit laatste experiment staan burgers en maatschappelijke organisaties centraal. In dit experiment bespreken gemeenten met lokale gemeenschappen de gevolgen van krimp om deze te (h)erkennen, een stip op de horizon te bepalen (‘Hoe willen we dat onze gemeenschap er over 20 jaar uitziet?’) en te bedenken hoe daar te ko-men.

1 De participatieladder kent de volgende treden: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en meebes-

lissen. De trede op de ladder bepaalt de mate van betrokkenheid en ruimte die burgers hebben in het proces.

25

Tabel 3.3 Betrokkenheid burgers in het experiment

Nr Experimenten Trede participatieladder

Zorg

1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe Raadplegen

2 Voor elkaar in Parkstad Informeren

Onderwijs

3 "Scholen van het Noorderland" Raadplegen

4 Handboek Krimp voor het onderwijs Niet betrokken

5 Herplanning scholenaanbod Zeeland Raadplegen

6 Xperience Parkstad Niet betrokken


7 Groene dynamiek in Heerlen Raadplegen

8 Groen voor Rood Delfzijl Coproduceren

9 Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer Raadplegen (in vervolgtraject op experiment)

Overig

10 Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing Meebeslissen

11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen Op experimentniveau geen betrokkenheid. Bin-nen pilots variërend van informeren/raadplegen tot adviseren.

12 Venturi-project Niet betrokken

Aantal betrokken partijen Ook zijn er grote verschillen tussen het aantal betrokken partijen, variërend van 2 tot meer dan 25 partijen. Bij het experiment ‘Groen voor Rood’ in Delfzijl (8) werkten bijvoorbeeld in eerste instantie vooral de gemeente Delfzijl en de Dienst Landelijk gebied samen, in tweede instantie richt de gemeente zich echter vooral op samenwerking met de bewoners uit de wijk waarin het experiment zich afspeelt. Het aantal betrokken partijen in dit experiment is daarmee beperkt. In het experiment ‘Herplanning scholenaanbod Zeeland’ (5) zijn echter tal van partijen betrokken. Het gaat om de provincie, 4 gemeenten, de ministeries van BZK en OCW, de schoolbesturen PO en VO, twee adviesorganisaties, dorpsraden, ouders en maatschappelijke organisaties. In sommige experimenten is het aantal betrokken partijen dusdanig groot dat de groep wordt opgesplitst bijvoorbeeld door werkgroepen in te richten of een klankbordgroep te or-ganiseren. Soms gebeurt dit door vooraf door uitvoeringslocaties of pilotgebieden vast te stellen, zoals bij de experimenten ‘Herplanning scholenaanbod Zeeland’ (5), ‘Voor elkaar in Parkstad’ (2) en ‘Geïntegreerde kindvoorzieningen op het Groninger platteland’ (11). In de-ze experimenten zijn per gemeente of pilot werkgroepen ingesteld. In andere gevallen besluit men gaande weg het traject dat opsplitsing wenselijk is om tot resultaten te kunnen komen. Dit is bijvoorbeeld het geval binnen het experiment ‘Zorg-kracht in krimpgebieden Drenthe’ (1) waar in totaal 25 partijen om tafel zaten van ge-meenten, zorgaanbieders, welzijnsinstellingen en woningcorporaties. Om het proces te be-spoedigen zijn de zorgaanbieders afzonderlijk rond de tafel gaan zitten en hebben zij on-derling afspraken gemaakt over het leveren van zorg aan ouderen in afgelegen gebieden.

26

Aandachtspunten Uit de evaluatie van de experimenten komt als aandachtspunt naar voren dat burgers en bedrijven niet altijd worden betrokken bij de idee-/planvorming, ondanks dat zij wel geacht worden een deel van de uitvoering voor hun rekening te nemen. Zie bijvoorbeeld de expe-rimenten ‘Groen voor Rood’ in Delfzijl (8) en het ‘Venturi-project’ (12).

3.3 Projectorganisatie

Inrichting projectorganisatie De projectorganisatie is een groep mensen, de daarmee verbonden infrastructuur met een samenhangend geheel van gezag, relaties en verantwoordelijkheden die zijn afgestemd op het doel van het experiment. De betrokken partijen verdelen onderling de rollen en taken die van belang zijn voor het welslagen van het experiment. De inrichting van de projector-ganisatie verschilt per experiment en kan bestaan uit een stuurgroep, werkgroep, pilot-groep en/of klankbordgroep. Waar mogelijk wordt aangesloten bij bestaand structuren, zoals het geval is in het experi-ment ‘Krimp en strategisch woningvoorraadbeheer’ (9) waar het portefeuillehoudersoverleg Volkshuisvesting en Wonen wordt benut en het experiment ‘Voor elkaar in Parkstad’ (2) dat uitgaat van het overleg van het netwerk Academisch Centrum ZorgInnovatie Ouderen (ACZIO). In de meeste projecten zijn de verschillende betrokken partijen actief lid van de stuurgroep en/of projectgroep. Alleen bij het experiment ‘Herplanning scholenaanbod Zeeland’ (5) is een klankbordgroep opgericht. Verdeling rollen en taken De regie ligt veelal bij een stuurgroep (of themagroep/projectgroep) waarin de verschillen-de betrokken partijen zijn vertegenwoordigd. Bij drie experimenten voeren gemeenten de regie. Het gaat om ‘Scholen van het Noorderland’ (3), ‘Groene dynamiek in Heerlen’ (7) en ‘Groen voor Rood’ (8). Bij deze laatste twee experimenten is er op lokaal niveau geen spra-ke van interbestuurlijke samenwerking, bij de eerste wel. Tabel 3.3 Regie per experiment Nr Experimenten Regisseur Niveau Zorg

1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe Stuurgroep Bestuurlijk/ambtelijk gecombineerd 2 Voor elkaar in Parkstad Stuurgroep Bestuurlijk

Onderwijs 3 "Scholen van het Noorderland" Gemeenten Bestuurlijk en ambtelijk 4 Handboek Krimp voor het onderwijs Themagroep Externe partijen 5 Herplanning scholenaanbod Zeeland Stuurgroep Bestuurlijk en ambtelijk 6 Xperience Parkstad Stuurgroep Bestuurlijk

Wonen en openbare ruimte 7 Groene dynamiek in Heerlen Gemeente Bestuurlijk/ambtelijk gecombineerd 8 Groen voor Rood Delfzijl Gemeente Ambtelijk 9 Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer Gemeenten Bestuurlijk

Overig 10 Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing Stuurgroep Ambtelijk 11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen Stuurgroep Bestuurlijk en ambtelijk 12 Venturi-project Projectgroep Ambtelijk

27

De uitvoering gebeurt in projectgroepen, werkgroepen of pilots. Niet alle betrokken partijen maken deel uit van een dergelijke groep. Bij het experiment over ‘Geïntegreerde kindvoor-zieningen op het Groninger platteland’ (11) zijn twee pilots uitgevoerd. Niet alle betrokken partijen hebben hieraan deelgenomen. Op bestuurlijk/ambtelijk niveau waren zij echter wel betrokken. Inhuur externe partijen Bij verschillende experimenten zijn externe adviseurs betrokken om het experiment te be-geleiden, ofwel door inbreng van kennis en/of door de rol van projectleider te vervullen. De experimentpartijen zijn over het algemeen tevreden over de inhuur van deze externe par-tijen, omdat ze een waardevolle bijdrage leveren aan het experiment. Tabel 3.4 Inhuur externe partijen Nr Experimenten Projectleider Ondersteu-

ning/advies Zorg

1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe STAMM 2 Voor elkaar in Parkstad - PCKwadraat (alleen

tijdens voorberei-ding)

Onderwijs 3 "Scholen van het Noorderland" - Stichting Scholen-

bouwmeesters 4 Handboek Krimp voor het onderwijs - APE Adviseurs /

NEIMED 5 Herplanning scholenaanbod Zeeland - Hospitality Consul-

tants / SCOOP 6 Xperience Parkstad - -

Wonen en openbare ruimte 7 Groene dynamiek in Heerlen - DLG / WUR / BMC /

Bureau De Zwarte Hond

8 Groen voor Rood Delfzijl DLG (1e traject) - 9 Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer - -

Overig 10 Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing - - 11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen Van Beekveld & Terpstra Organisa-

tieadviesbureau -

12 Venturi-project Uitzendbureau Flexwurk PENN Communica-tie, GIBO Groep

Sturing vanuit provincies Provincies hebben een rol bij het oplossen ven bestuurlijke en financiële knelpunten, en het erop toezien dat er binnen krimpregio’s functionele samenwerkingsverbanden ontstaan. Provincies kunnen waar nodig is initiatief nemen, en gemeenten aanzetten tot samenwer-king en/of het nemen van (moeilijke) besluiten. In Tabel 3.1 zagen we al dat bij alle expe-rimenten de provincie is betrokken. Niet in elk experiment speelt zij echter een even grote rol. Vooral in de experimenten ‘Herplanning scholenaanbod Zeeland’ (5), ‘Krimp en strate-gisch woningvoorraadbeheer’ (9) en ‘Geïntegreerde kindvoorzieningen in Groningen’ (11) is de provincie duidelijk aanwezig. In deze experimenten zijn geïnterviewden tevreden over de actieve betrokkenheid van de provincie. In de andere experimenten is de provincie meer op de achtergrond actief of speelt zij een beperktere rol.

28

Ondersteuning vanuit het Rijk In het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling biedt het rijk aan de experimentpartijen ondersteuning aan in de vorm van deskundigheidsbevordering en advisering. In principe worden er geen subsidies verstrekt vanuit het Experimentenprogramma, wel zijn er subsi-dies mogelijk vanuit andere rijksprogramma’s. Uit de evaluatie blijkt dat niet alle experi-menten ondersteuning hebben gekregen vanuit de betrokken ministeries, zoals het experi-ment ‘Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing’ (10). Tabel 3.5 Ondersteuning vanuit het Rijk Nr Experimenten Ondersteuning? Tevredenheid Zorg

1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe VWS: subsidiënt, lid stuurgroep, over-leg/deskundigheidsbevordering

Tevreden

2 Voor elkaar in Parkstad Geen ondersteuning n.v.t. Onderwijs

3 "Scholen van het Noorderland" OCW: aanjager, subsidiënt en des-kundigheidsbevordering. BZK: des-kundigheidsbevordering

Zeer tevreden

4 Handboek Krimp voor het onderwijs OCW: medeuitvoerder Tevreden 5 Herplanning scholenaanbod Zeeland OCW, BZK, provincie Tevreden 6 Xperience Parkstad OCW: deskundigheidsbevordering

Wonen en openbare ruimte 7 Groene dynamiek in Heerlen EZ: inzet DLG (projectleider), des-

kundigheidsbevordering Zeer tevreden

8 Groen voor Rood Delfzijl EZ: inzet DLG (projectleider), overleg Onbekend 9 Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer BZK: inzet bestuurscoach, krimpgame (Zeer) tevreden

Overig 10 Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing Geen ondersteuning n.v.t. 11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen OCW: lid bestuurlijke en ambtelijke

werkgroep, deskundigheidsbevorde-ring en subsidiënt

Tevreden

12 Venturi-project Weinig ondersteuning, vooral status van belang

n.v.t.

Er zijn verschillen waar te nemen naar de inzet van de drie ministeries die bij de geëvalu-eerde projecten zijn betrokken. Vooral het ministerie van OCW toont een actieve betrok-kenheid bij de experimenten in haar domein, bijvoorbeeld door deelname in stuurgroepen. Het ministerie van BZK is vooral actief waar het gaat om deskundigheidbevordering en het verstrekken van bijvoorbeeld de krimpgame. Het ministerie van VWS steunt de experimen-ten vooral door een bezoek af te leggen en over bepaalde thema’s (bijv. mededinging) in-formatie te verstrekken. Wanneer één of meerdere ministeries ondersteuning hebben geboden, dan zijn de experi-mentpartijen hier over het algemeen (zeer) tevreden over. De betrokken ministeries dach-ten mee, leverden goede tips en adviezen aan of droegen (vanuit andere programma’s) fi-nancieel bij. Experimentpartijen hebben niet de behoefte aan meer of andere vormen van ondersteuning. Wel wordt bij een aantal experimenten voorzetting van de ondersteuning van belang geacht. Dit gold bijvoorbeeld aanvankelijk voor ‘Groen voor Rood’ (8), waar de inzet van DLG op langere termijn wenselijk werd geacht.

29

Aandachtspunten Uit de evaluatie van de experimenten komt een aantal aandachtspunten naar voren over de projectinrichting. Opvallend zijn:

Een onafhankelijke projectleider is volgens een aantal experimentpartijen cruciaal voor het welslagen van het experiment, omdat een neutrale positie essentieel is bij het ver-binden van partijen met tegengestelde belangen.

In experimenten waarin sprake is van interbestuurlijke samenwerking wordt bovenlokale regie soms gemist. In het experiment ‘Xperience Parkstad’ (6) mist men bijvoorbeeld de regierol van de provincie. Bovenlokale regie is wenselijk om daadwerkelijk de aanvanke-lijk vastgestelde doelen, bijvoorbeeld regionale planning van voorzieningen te realiseren. Bij het experiment ‘Herplanning scholenaanbod Zeeland’ (5) zien we dat de vier gemeen-ten uiteindelijk individuele in plaats van intergemeentelijke plannen hebben vastgesteld, en dat er nieuwbouw van scholen plaatsvindt die niet strookt met de capaciteit van de herplanning.

Een goede samenstelling van de stuurgroep is van groot belang. Bij het experiment ‘Ge-integreerde kindvoorzieningen’ (11) zijn twee van de vier schoolbesturen vertegenwoor-digd. Dit heeft tot gevolg dat twee schoolbesturen minder meegroeien in het bewustwor-dingsproces dan de andere twee. In het experiment ‘Voor Elkaar in Parkstad’ (2) zijn twee van de acht wethouders vertegenwoordigd, waardoor besluiten die binnen de stuurgroep van het experiment worden genomen niet automatisch bekrachtigd worden door de Stuurgroep Wmo (waarin wel alle wethouders zijn vertegenwoordigd).

3.4 Uitvoeringsproces

Plan van aanpak Behalve bij het experiment ‘Handboek krimp onderwijs’ (4) hebben alle experimenten ge-werkt met een plan van aanpak. In sommige gevallen maakte dit plan al onderdeel uit van het verzoek dat is ingediend bij het Experimentenprogramma. In andere gevallen is het tij-dens de start van het experiment opgesteld. Bij een aantal experimenten wordt benadrukt dat er gewerkt is met een ‘organisch’ plan van aanpak dat gaandeweg is aangepast afhankelijk van kansen die zich voordeden of drempels in het proces die men tegenkwam. Zoals een respondent uitdrukt: “Is er ooit een plan van aanpak uitgevoerd zoals het is bedacht?” Het organische karakter strekt echter verder: men kiest hiervoor omdat het proces bij aanvang niet goed is te overzien en men in wil kunnen spelen op situaties die zich voordoen. Het hebben van een plan van aanpak is wel van belang omdat het helderheid schept over de verdeling van rollen en taken, de stappen die men gezamenlijk beoogt te nemen en de doelen die men wil bereiken. Overigens werkt bijsturing niet in alle experimenten positief uit. Bij het Venturi-project (12) leidt het bijsturen van het experiment, in dit geval het (noodzakelijke) veranderen van de doelgroep, tot het wegvallen van de financiering en zo tot beëindiging van het experiment. De gemeente Leeuwarden financierde het project vanuit de middelen ter bestijding van jeugdwerkloosheid. Na verbreding van de doelgroep naar personen ouder dan 27 jaar was het voor de gemeente niet langer mogelijk om het project vanuit de genoemde gelden te financieren.

30

Aandachtspunten voor de uitvoering Over het algemeen zijn de experimentpartijen tevreden over de uitvoering van het experi-ment. Voor een goede uitvoering van de experimenten zien experimentpartijen het als cru-ciaal dat zij ‘op één lijn’ staan; ofwel een gedeelde visie hebben op wat men wil bereiken en de weg daar naar toe. Daarnaast is het belangrijk dat het experiment zichtbaar resulta-ten behaald, klein of groot, zodat men gestimuleerd blijft om samen verder te gaan. Ten aanzien van de uitvoering zijn de volgende aandachtspunten genoemd:

Wanneer in het experiment de verschillende partijen nog tot een gezamenlijke visie moeten komen, dan vergt de beginfase extra tijd en inzet. Procesbegeleiding is dan no-dig om onderwerpen bespreekbaar te maken, belangen helder te krijgen en partijen met elkaar te verbinden.

Verschillende prognoses over de ontwikkelingen in een regio belemmeren het op een lijn komen van experimentpartijen. Cijfers kunnen hardnekkig een eigen leven blijven leiden en zo de discussie frustreren.

Niet in alle experimenten is tijdens de uitvoering aandacht besteed aan de duurzaamheid van het experiment. Denk aan het experiment ‘Groene dynamiek in Heerlen’ waar de gemeente niet voldoende middelen heeft voor uitvoering van het vastgestelde project-plan en ‘het handboek ‘krimp onderwijs’ (4) waar de werkwijze veranderde toen de soci-ale partners financiële ondersteuning gingen verlenen en de focus kwam te liggen op be-langenarticulatie en -behartiging. Door vroegtijdig in te spelen op voortzetting van het experiment, zoals bij ‘Voor elkaar in Parkstad’ (2) gebeurt, lijkt de betrokkenheid van partijen bij het experiment te vergroten.

In de experimenten werken overheidsorganen en particuliere organisaties samen. Beide typen organisaties werken met ‘verschillende snelheden’. Denk bijvoorbeeld aan de dy-namiek van ondernemers (MKB en in de zorg) tegenover de (meer langdurende) politie-ke processen bij gemeenten. Het is de kunst om binnen een experiment beide groepen betrokken te houden.

Belemmeringen als gevolg van wet en regelgeving? In de discussie rondom krimp komt vaak naar voren dat een geschikte aanpak van de ge-volgen van krimp lastig of zelfs niet mogelijk is als gevolg van de huidige weten regelge-ving. Wet- en regelgeving is ingesteld op ‘groei’ en niet op ‘krimp’ en dient om die reden ‘krimpbestendig’ of ‘krimpproof’ te worden gemaakt1. Al eerder werd in het Interbestuurlijk Actieplan aandacht besteed aan belemmeringen als gevolg van weten regelgeving. En de provincies Limburg, Groningen en Zeeland hebben knelpunten in het onderwijs, de zorg, het wonen, de arbeidsmarkt en grensoverschrijdende vraagstukken in kaart gebracht. De knelpunten worden beschreven in thematische rapportages2, en in de Interbestuurlijke Voortgangrapportages Bevolkingskrimp. Daarnaast is er een digitaal meldpunt voor knel-lende weten regelgeving opgericht3.

1 Bevolkingskrimp benoemen en benutten, SER advies nr. 2011/03: 18 maart 2011 (Commissie Ruimtelijke

Inrichting en Bereikbaarheid) 2 Knelpunten weten regelgeving onderwijs en krimp, APE, Den Haag, 2010 3 Specifiek: http://www.vanmeernaarbeter.nl/meldpuntregelgeving. Op de website staan drie meldingen geno-

teerd.

31

Voor meer dan de helft van de experimenten vormt de weten regelgeving geen belemme-ring. In de overige gevallen laten de experimentpartners weten dat weten regelgeving het experiment (in principe) niet onmogelijk maken, maar wel ‘lastig’, ‘tijdrovend’, en soms niet passend. Denk bij dit laatste bijvoorbeeld aan het uitvoeren van een fusietoets in het geval van twee kleine scholen. Tabel 3.6 Belemmeringen als gevolg van weten regelgeving Nr Experimenten Belem-

mering Uitleg

Zorg 1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe Deels Mededingingsregels werden aanvankelijk als belem-

merend ervaren. 2 Voor elkaar in Parkstad Deels Financiële schotten leiden minimaal tot administratie-

ve kosten. Mededingingsregels werken belemmerend binnen de samenwerking.

Onderwijs 3 "Scholen van het Noorderland" Nee Tijdens experiment vond wijziging plaats. Aangepaste

regels passen beter bij de situatie van krimp in een plattelandsomgeving.

4 Handboek Krimp voor het onderwijs Nee In het handboek zijn bestaande regels samengevat 5 Herplanning scholenaanbod Zeeland Nee Er zijn geen belemmeringen geconstateerd 6 Xperience Parkstad Deels Bekostigingsgrondslagen (brin0nummering) en cao-

verschillen tussen VO en MBO vergen creativiteit Wonen en openbare ruimte

7 Groene dynamiek in Heerlen Nee - 8 Groen voor Rood Delfzijl Nee - 9 Krimp en Strategisch woningvoor-

raadbeheer Deels Regionale vereffeningsmethodiek zou proces bevor-

deren Overig 10 Ontwikkeling gemeenschap door zelf-

sturing Nee

11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen

Deels Fusietoets en Wet samenwerkingsscholen leidt tot administratieve kosten en vertraging.

12 Venturi-project Nee

Ontwikkelingen in landelijk beleid, als gevolg van het regeerakkoord van 2012, zorgen voor onrust en stagnering van de experimenten. Onduidelijkheid over de concrete uitwerking van bijvoorbeeld de decentralisatie AWBZ maakt dat gemeenten moeite hebben met het maken van afspraken rondom zorg en ondersteuning. Tal van organisaties, waaronder zorgaanbieders en woningcorporaties, herbezinnen zich op hun beleid en hebben minder ruimte voor experimenten, pilots en projecten. De druk wordt verhoogd door de bezuinigin-gen die gemeenten, scholen, corporaties, welzijnsinstellingen en zorgaanbieders op zich af zien komen.

3.5 Samenwerking

De samenwerking met en tussen Rijk, provincies, gemeenten (ambtelijk en bestuurlijk) en particuliere partijen wordt over het algemeen als positief beschouwd. De samenwerking le-vert partijen de mogelijkheid op bij te dragen aan het oplossen van maatschappelijke pro-blemen, nieuwe kennis en ervaringen op te doen, expertises te bundelen, elkaar te inspire-ren en, ten slotte, de eigen organisatie te profileren. De geïnterviewde experimentpartijen zijn doorgaans (zeer) positief over de samenwerking. Doordat partijen elkaar beter leren kennen, groeit over het algemeen de samenwerking. De

32

samenwerking verloopt echter in fasen. Na verloop van tijd kan het zijn dat verschillen in werkwijze of in het gevoel van urgentie alsnog de samenwerking belemmeren. Dat wat men hoopte komt niet tot stand en de samenwerking stagneert. Ook door (externe) omstandigheden, zoals wijzigend landelijk beleid of het ontbreken van financiering, kunnen de onderlinge relaties wijzigen waardoor experimentpartijen bijvoor-beeld minder tijd hebben voor de samenwerking en/of hier minder positief over zijn. Verdelingsvraagstuk Een cruciale fase in de samenwerking breekt aan wanneer het verdelingsvraagstuk aan de orde komt. Een van de gevolgen van krimp is immers dat voorzieningen verdwijnen en/of kwaliteit verliezen. Een discussie over leefbaarheid en/of herplanning van voorzieningen is dan wenselijk. In dat kader is het opvallend dat bij bijna de helft van de experimenten geen verdelingsvraagstuk aan de orde is. De achterliggende redenen zijn:

het experiment is niet gericht op een verdelingsvraagstuk (‘Handboek Krimp voor het onderwijs’ (4) en ‘Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing’ (10))

er is geen sprake van belangentegenstellingen tussen experimentpartijen (‘Groen voor Rood’ (8) en ‘Groene dynamiek in Heerlen’ (7)).

Tabel 3.7 Verdelen van de pijn Nr Experimenten Verdelen pijn Uitleg Zorg

1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe Ja Door (pragmatische) afspraken in zorg-convenant Zorggarantie

2 Voor elkaar in Parkstad Ja Op termijn door andere manieren van zorgverdeling

Onderwijs 3 "Scholen van het Noorderland" Ja tussen schoolbesturen, dorpskernen en

gemeente 4 Handboek Krimp voor het onderwijs n.v.t. 5 Herplanning scholenaanbod Zeeland Ja Pijn moet verstandig worden verdeeld tus-

sen schoolbesturen, gemeenten, en dorpskernen

6 Xperience Parkstad Ja Ja, tussen gemeente en schoolbesturen Wonen en openbare ruimte

7 Groene dynamiek in Heerlen n.v.t. 8 Groen voor Rood Delfzijl n.v.t. 9 Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer Ja Niet binnen het experiment zelf, maar wel

in het natraject Overig 10 Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing n.v.t. 11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen Ja In de twee pilots zijn er gesprekken over

fuseren van voorzieningen 12 Venturi-project n.v.t.

In de experimenten zien we dat het verdelingsvraagstuk een nieuwe fase in het samenwer-kingsproces kan inluiden. Bijvoorbeeld wanneer men na een eerste verkenning daadwerke-lijk besluiten moet gaan nemen over een nieuwe planning van woningen ( ‘Strategisch Wo-ningvoorraadbeheer’, 9) of scholen (‘Herplanning onderwijsaanbod Zeeland’, 5). Bij het ‘verdelen van de pijn’ kan de samenwerking op deze manier onder druk komen te staan, doordat ‘eigen belangen’, wanneer het er op aankomt, op de voorgrond komen te staan. Zo melden geïnterviewden over het experiment ‘Krimp en strategisch woningvoorraadbeheer’ dat het uitgevoerde onderzoek naar onder meer woonbehoeften in de regio goed is verlo-

33

pen, maar dat de sfeer verandert en er onderling spanningen beginnen te ontstaan nu be-paald moet worden wáár regionaal dan minder woningen gebouwd gaan worden. Aandachtspunten Ten aanzien van de samenwerking komen uit de evaluatie de volgende aandachtspunten naar voren:

Samenwerking is gebaat bij heldere afspraken en een goede sturing op deze afspraken. Het kan van nut zijn om een visie op de samenwerking op te stellen (‘Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen’, 11) omdat dit de overeenkomsten en verschillen in opvat-ting tussen partijen expliciet maakt.

Tussentijdse resultaten tonen experimentpartijen de meerwaarde van de samenwerking en zijn een stimulans om zich hiervoor te blijven inzetten.

Bij het experiment ‘Voor elkaar in Parkstad’ (2) is een gezamenlijke communicatiestrate-gie die lokaal de samenwerking tussen partijen zichtbaar maakt en deze daarmee ook versterkt. Op uitvoeringsniveau is men er trots op om als ‘Samen voor Elkaar consulent’ te werken. De consulenten prefereren hun visitekaartje ‘Samen voor Elkaar’ boven die van hun eigen werkgever.

3.6 Conclusie

In hoeverre zijn de doelstellingen SMART? In het merendeel van de experimenten zijn er vooraf geen doelen geformuleerd die voldoen aan de SMART criteria. Binnen de experimenten is een duidelijk verband waar te nemen tussen de mate van acceptatie en de mate van abstractie van doelformulering. Algemene doelen als “wij willen meer werkgelegenheid, goed en bereikbaar onderwijs of goede en duurzame zorg“ kunnen rekenen op een hoge mate van acceptatie door betrokkenen. Maar krijgen de doelen het karakter van het specifiek benoemen van de plaats of omstandigheid waar ingrijpen we-gens krimp noodzakelijk is, dan is veelal sprake van een gebrekkige of ontbrekende accepta-tie. Naarmate de doelen concreter worden daalt meestal ook de mate waarin vooraf de accep-tatie goed geregeld is. Bij diverse experimenten zijn cruciale stakeholders vooraf niet betrok-ken geweest bij de doelformulering. Welke partijen waren hierbij betrokken? Bij de experimenten zijn veel verschillende organisaties betrokken. Provincies en gemeenten spelen veelal een cruciale rol en vaak is er op lokaal niveau sprake van interbestuurlijke sa-menwerking. Daarnaast zijn afhankelijk van het onderwerp semioverheidsinstanties en parti-culiere organisaties betrokken. Ook spelen burgers bij de experimenten een rol. Wat waren hun rollen, taken en bevoegdheden? De regie ligt veelal bij een stuurgroep waarin de verschillende experimentpartijen zijn verte-genwoordigd. Bij drie experimenten voeren gemeenten de regie. De uitvoering gebeurt in pro-jectgroepen, werkgroepen of pilots en in een aantal gevallen voornamelijk binnen het reguliere werkproces (bijvoorbeeld gemeentelijke planvorming). Externe adviseurs bieden ondersteu-ning door hun expertise in te brengen en/of door de rol van projectleider te vervullen.

34

Hoe is de onderlinge samenwerking verlopen? De experimentpartijen zijn tevreden over de onderlinge samenwerking. Wanneer partijen niet bekend met elkaar waren is er sprake van toenemende samenwerking en meer kennis van el-kaar. Het proces is echter broos, zodra de fase van visievorming komt, kunnen spanningen voelbaar worden. Wat is de meerwaarde van samenwerking geweest? De meerwaarde van de samenwerking is onder meer dat partijen elkaar (beter) leren kennen, nieuwe kennis en ervaringen opdoen en elkaar kunnen inspireren om tot (nieuwe) oplossingen te komen. Hoe is het uitvoeringsproces van de experimenten vormgegeven? De uitvoering van de experimenten gebeurt op verschillende wijze. Soms is een experiment voornamelijk binnen de reguliere werkzaamheden van de verschillende experimentpartijen uit-gevoerd. In andere gevallen wordt ondersteuning ingekocht om de uitvoering te doen. Bij vrijwel alle experimenten is bij aanvang van het experiment of in de periode erna een plan van aanpak vastgesteld waarin de uitvoering staat beschreven. Zijn er tussentijds bijsturingen geweest? Zo ja, welke? En waarom Binnen de meeste experimenten is het plan van aanpak een richtlijn voor de uitvoering, waar-van wordt afgeweken als de situatie daar om vraagt. In vrijwel alle gevallen hebben dergelijke afwijkingen (volgens geïnterviewden) geen negatieve consequenties opgeleverd voor het wel-slagen van het experiment. Het blijkt echter dat bij sommige experimenten (delen van) het uitvoeringsproces (bv visievorming of de hele planvorming) opnieuw gedaan moest worden (bijv. ‘Groen voor rood’) of dat het proces stagneerde (bijv. ‘Handboek voor krimp’). Bij het Venturi-project leidde de noodzakelijke bijsturing tot beëindiging van het experiment. Welke verbeterpunten zijn te onderkennen? Betrek de juiste partijen en betrek hen op tijd: overheden hebben in een aantal gevallen burgers en ondernemers pas betrokken na de fase van planvorming. Burgers en onderne-mers werden geacht een bijdrage te leveren aan de uitvoering, maar hadden weinig tot geen ruimte gekregen om mee te denken met weinig draagvlak voor de plannen als gevolg.

35

4 Resultaten en toekomst

In dit hoofdstuk staan de resultaten van de experimenten centraal. In de eerste paragraaf staan wij stil bij de doelen en het doelbereik van de experimenten en in de tweede para-graaf gaan we in op mogelijke (neven) effecten ervan. De derde paragraaf is gewijd aan de borging van de resultaten van de experimenten voor de toekomst.

4.1 Resultaten

Bij de evaluatie van een project worden de resultaten beoordeeld op grond van de vooraf gestelde doelen: heeft men bereikt wat men wilde bereiken. Om een dergelijke uitspraak te kunnen doen, zijn SMART geformuleerde doelen nodig. In §3.1 zagen we al dat bij drie van de twaalf experimenten vooraf sprake was van SMART doelen. Bij zeven experimenten was er wel een doel, maar de formulering ervan was vaag (‘Er moet iets met krimp’). Bij twee experimenten is er vooraf helemaal geen doel geformuleerd. Vanwege het veelal ontbreken van SMART geformuleerde doelen, beperken we ons in deze paragraaf tot de resultaten van de experimenten, zonder deze te beoordelen op grond van de beoogde doelen. Waar moge-lijk relateren we de resultaten wel aan de beoogde doelen. Tabel 4.1 toont dat de experimenten tot zeer verschillende resultaten hebben geleid: van onderzoek tot samenwerkingsconvenant, en van handleiding tot samenwerkingsmodellen. Het gaat hierbij soms om de ‘praktische resultaten’ van een experiment. Om deze resulta-ten tot stand te brengen is echter vaak het (h)erkennen van de krimpproblematiek nodig en het inzien dat samenwerking nodig is om deze problematiek aan te gaan. Meer nog dan praktische resultaten hebben de meeste experimenten een bewustwordingsproces en een toenemende samenwerking in gang gezet.

36

Tabel 4.1 Resultaten per experiment

Nr Experimenten Resultaat

Zorg

1 Drenthe: Zorgkracht in

krimpgebieden

Er zijn stappen gezet om zorg en welzijn anders te organiseren. Er is een netwerk tot stand gekomen, dat men ook voor de toekomst wil behouden. Zorgaanbieders hebben een convenant zorggarantie afgesloten. Een corporatie, welzijnsinstelling en zorgaan-bieder zijn een pilot gestart voor een steunpunt. Tot slot is er een e-book waarin de ervaringen en geleerde lessen worden vastgelegd.

2 Voor elkaar in Parkstad Er is een gezamenlijk transitieplan vastgesteld en in uitvoering gebracht. Er zijn vier

pilots gestart waarin geëxperimenteerd wordt met samenwerkingsmodellen rondom

ouderen.

Onderwijs

3 Scholen van het Noor-

derland

Er is een inventarisatie gemaakt van de kleine scholen en er is gesproken over de mogelijkheid van fusie of samenwerking. Eén samenwerkingsschool is gereali-seerd en in een andere gemeente zijn er vergaande onderhandelingen tussen twee schoolbesturen. Het beoogde regionaliseren van het beheer van schoolge-bouwen is nog niet tot uitvoering gebracht.

4 Handboek Krimp voor

het onderwijs

Er zijn expertmeetings geweest over knelpunten in weten regelgeving. Er is een pu-blicatie gemaakt met vijf goede voorbeelden. Er is een digitaal handboek over krimp en onderwijs. En er is verslag gedaan van de personele gevolgen van krimp.

5 Herplanning scholenaan-

bod Zeeland

Er is een rapport over dalende leerlingenaantallen gemaakt en gepresenteerd in ge-meenten. Er hebben minder gemeenten dan beoogd meegedaan en de plannen zijn minder concreet uitgewerkt als werd beoogd. Ook de beoogde intergemeentelijke aan-pak en de integrale voorzieningenplanning zijn nauwelijks uit de verf gekomen.

6 Xperience Parkstad Er is één doorlopende leerlijn van vmbo tot hbo vastgesteld. De vmbo-leerjaren 3 en 4

zitten al op één locatie bij de mbo leerlingen. Eén locatie voor de gehele leerlijn is nog

niet gerealiseerd.


7 Groene dynamiek in

krimpende regio, Heer-

len

Er is een methode ontwikkeld die uitvoerbaar is. Er zijn ook projecten geformuleerd en in uitvoering genomen, maar deze verkeren nog in een pilotfase.

8 Groen voor Rood voor

Delfzijl

Er zijn twee planningsmethoden uitgeprobeerd/ontwikkeld (Schetsschuit en interactie-

ve planvorming met burgers). Er zijn projecten geformuleerd en deze worden in het

voorjaar/zomer in uitvoering genomen.

9 Krimp en Strategisch

woningvoorraadbeheer

Onderzoek is uitgevoerd en vertaald in regionale toekomstvisie. Partijen werken nu aan gezamenlijke regionale Woonvisie.

Overig

10 Ontwikkeling van de

gemeenschap door zelf-

sturing

Onderzoek is uitgevoerd. Resultaten zijn verwerkt in boek en documentaire. Regionale vergelijkingen ontbreken in deze producten, maar zijn wel onderwerp van gesprek bin-nen de proeftuin Zelfsturing.

11 Geïntegreerde kindvoor-

zieningen Groninger

platteland

Beoogde producten zijn tot stand gebracht en twee pilots zijn uitgevoerd. Dit heeft vooralsnog niet geresulteerd in een geïntegreerde kindvoorziening.

12 Venturi-project Er zijn zes matches tussen bedrijven en potentiële ondernemers tot stand gebracht

maar dit heeft niet geresulteerd in een bedrijfsovername.

37

Naast het ontbreken van SMART geformuleerde doelen ontbreekt ook bij meerdere experi-menten een plan van aanpak. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of de resultaten zijn bereikt binnen de vooraf gestelde planperiode of budgetten. In acht gevallen is dit niet vast te stellen omdat er vooraf geen tijdpad is afgesproken. In vier gevallen was dat tijdpad er wel en bij drie van deze experimenten speelde de uitrol zich inderdaad af binnen de vooraf gestelde termijn.

4.2 Bijdrage experimenten aan het begeleiden van krimp

De bijdrage van de experimenten aan het begeleiden van de krimp is sterk afhankelijk van de fase van het regionale beleidproces, waarop het experiment ingrijpt. Dit beleidsproces kunnen wij grofweg indelen in vier fasen: 1) bewustwording en probleemdefinitie, 2) visie-ontwikkeling en oplossingsrichting, 3) planvorming en 4) middeleninzet en uitvoering ofwel planrealisatie. In het overzicht in tabel 4.2 is van elk experiment aangegeven binnen welke van deze vier fasen van het beleidsproces rond krimp het experiment zich op dit moment bevindt.

Tabel 4.2 Fase beleidsproces waarin experimenten zich bevinden

Nr Experimenten fase1 fase2 fase3 fase4 Zorg

1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe ja ja nee nee 2 Voor elkaar in Parkstad ja ja nee nee

Onderwijs 3 "Scholen van het Noorderland" ja ja ja ja 4 Handboek Krimp voor het onderwijs ja nee nee nee 5 Herplanning scholenaanbod Zeeland ja ja ja nee 6 Xperience Parkstad ja ja ja deels

Wonen en openbare ruimte 7 Groene dynamiek in Heerlen ja ja ja ja 8 Groen voor Rood Delfzijl ja ja ja ja 9 Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer ja nee nee nee

Overig 10 Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing ja ja ja ja 11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen ja ja nee nee 12 Venturi-project ja nee nee nee

Toelichting fasen: 1) bewustwording en probleemdefinitie, 2) visieontwikkeling en oplossingsrichting, 3) planvor-ming en 4) middeleninzet en uitvoering ofwel planrealisatie.

Van de twaalf experimenten zijn er drie die zich uitsluitend richten op de fase van pro-bleemdefinitie of bewustwording. De uitvoering van deze experimenten heeft geleid tot een proces van bewustwording, een eerste stap in de richting van effectieve begeleiding van de krimp. Het gaat hier om de experimenten ’Handboek Krimp’ (4), ‘Krimp en strategisch wo-ningvoorraadbeheer’ (9) en het Venturi-project (12).

Bij drie experimenten is de probleemdefinitie een feit en het experiment richt zich (voor-namelijk) op het verkennen van mogelijke oplossingsrichtingen. Het gaat hier om de beide zorgexperimenten (1 en 2) en ‘Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen’ (11). Deze drie experimenten hebben in potentie de mogelijkheid tot effectieve begeleiding van de krimp. Doordat het hier echter gaat om langdurige processen zijn hier op dit moment nog geen harde uitspraken over te doen.

38

Bij één experiment is de fase van visievorming gepasseerd en richt het experiment zich nu op de planvorming. Het betreft de ‘Herplanning scholenaanbod Zeeland’ (5). Dit experiment kan in potentie leiden tot een effectieve begeleiding van de krimp wanneer de plannen in-derdaad worden geaccordeerd door relevante partijen en in uitvoering worden gebracht.

Zes experimenten bevinden zich in de uitvoeringsfase van (een deel van) de krimpaanpak. Het gaat hier om de twee onderwijsprojecten ‘Scholen in het Noorderland’ (3) en ‘Xperience Parkstad’ (6) en ook om ‘Groene dynamiek in Heerlen’ (7),‘Groen voor rood Delfzijl’ (8) en ‘Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing’ (11). Bij de twee onderwijsprojecten betreft het in beide gevallen het concreet samenvoegen van voorheen twee gescheiden schoolbe-sturen tot één nieuwe samenwerkingsorganisatie onder het afstoten van schoolgebouwen. Bij ‘Groene dynamiek in Heerlen’ en ‘Groen voor rood’ gaat het in beide gevallen om het uitvoeren van plannen voor braakliggende gronden. Het experiment zelfsturing richt zich op het uit handen geven van lokale bestuurstaken aan bewoners.

Bij vrijwel alle experimenten is er sprake van een effectieve begeleiding van krimp, voor zover dit binnen de evaluatie is te overzien1. De mate waarin en de wijze waarop verschilt sterk per experiment. Zo focust het project ‘Krimp en strategisch woningvoorraadbeheer’ (9) op de bewustwording van de krimpproblematiek (voor de woningmarkt), zijn in het ex-periment ‘Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe’ (1) afspraken gemaakt over het garande-ren van zorg in afgelegen gebieden, en is binnen het experiment ‘Scholen in het Noorder-land’ (3) actief gewerkt aan samenwerking en fusie tussen scholen.

4.3 Borging en toekomst

Effecten De uiteindelijke resultaten van de experimenten zijn gericht op drie soorten van effecten:

1 Het in gang zetten van het proces van bewustwording dat de bevolkingskrimp zich wer-kelijk voordoet en dat de gevolgen daarvan een bovenlokaal karakter hebben. Dit effect is beoogd met het handboek krimp (4) en met het bovenlokale onderzoek naar de wo-ningvoorraad (9).

2 Het afstemmen van het aanbod op de veranderde vraag als gevolg van demografische krimp. Dit effect is beoogd met bijna alle experimenten op de terreinen van zorg en on-derwijs.

3 Het herbestemmen en herinrichten van de openbare ruimte. Dit effect is beoogd met de experimenten op het vlak van de openbare ruimte (7 en 8).

Duurzaamheid Wanneer de bovengenoemde maatschappelijke effectiviteit zich inderdaad voordoet zal er in de toekomst sprake zijn van een nieuw en duurzaam evenwicht tussen vraag en aanbod van voorzieningen en inrichting en gebruik van openbare ruimte. Van de uitgevoerde expe-rimenten kan in twee gevallen gesproken worden van een duurzame verandering. In het experiment ‘Scholen van het Noorderland’ (3) gaat het dan om het duurzaam samengaan van twee schoolbesturen in één samenwerkingsbestuur. Bij het experiment ‘Ontwikkeling

1 Het ‘begeleiden van krimp’ definiëren we als de mate waarin de resultaten van het experiment een oplossing

(kunnen) vormen voor het omgaan met nadelige gevolgen van krimp.

39

gemeenschap door zelfsturing’ (10) gaat het om het duurzaam overhevelen van lokale ta-ken naar de bevolking.

De focus ligt echter in meer experimenten op een duurzame verandering. In de zorgexpe-rimenten en het experiment ‘Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen’ (11) zijn de on-derling gemaakte afspraken bijvoorbeeld vastgelegd in een convenant en/of plan van aan-pak, en richt men zich op een duurzame voortzetting van de samenwerking.

Spin-off Naast beoogde doelen en maatschappelijke effecten is er bij een deel van de experimenten ook sprake van onverwachte, maar positief getinte neveneffecten in de vorm van spin-off producten en activiteiten. Zo hebben de zorgprojecten ertoe geleid dat de zorgaanbieders elkaar beter hebben leren kennen en ook in andere wijken en regio’s makkelijker contact zoeken met elkaar. In Noord Nederland is meer expertise opgebouwd rond scholenplanning en het beheer van maatschappelijk vastgoed. Waar geëxperimenteerd is met andere manie-ren om te komen tot een herbestemming van de openbare ruimte ontstaan meer en nieuwe initiatieven vanuit de bevolking. Het experiment zelfsturing en het handboek krimp onder-wijs kunnen rekenen op een grote belangstelling vanuit andere gemeenten die hierin een inspiratiebron vinden.

In de volgende tabel zijn het type effect en de spin-off activiteiten op een rij gezet.

Tabel 4.3 Type effect en spin-off activiteiten van de experimenten

Nr Experimenten type effect Spin-off Zorg

1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe afstemming aanbod meer samenwerking 2 Voor elkaar in Parkstad afstemming aanbod meer samenwerking

Onderwijs 3 "Scholen van het Noorderland" afstemming aanbod regionale expertise 4 Handboek Krimp voor het onderwijs bewustwording presentaties elders 5 Herplanning scholenaanbod Zeeland afstemming aanbod nee 6 Xperience Parkstad afstemming aanbod nee

Wonen en openbare ruimte 7 Groene dynamiek in Heerlen herbestemming ruimte nieuwe initiatieven 8 Groen voor Rood Delfzijl herbestemming ruimte nee 9 Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer bewustwording nee

Overig 10 Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing zelfsturing interesse gemeenten

11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen afstemming aanbod lokale discussie en be-trokkenheid

12 Venturi-project ondernemerschap aandacht ondernemen

Aangezien de meeste experimenten zich afspelen in een regio waar krimp de komende ja-ren aan de orde van de dag is en blijft, is in de bij de experimenten betrokken provincies, gemeenten, schoolbesturen en zorgaanbieders ook de komende jaren een blijvende aan-dacht voor de gevolgen van de krimp. Bij sommige gemeenten is deze aandacht voor krimp al ingebed in een bredere lange termijn structuurvisie. Andere gemeenten kiezen meer voor een sectorale of kleinschalige oplossingen van problemen op het moment dat deze zich voordoen.

40

4.4 Conclusies

Welke resultaten zijn gerealiseerd, zowel ruimtelijk, financieel als sociaal? Het type maatschappelijke effect dat met de experimenten op middenlange of lange termijn is beoogd, heeft in de helft van de gevallen te maken met het opnieuw en duurzaam in even-wicht brengen van de vraag naar en het aanbod van met publieke middelen gefinancierde voorzieningen. In de andere gevallen ging het om het herbestemmen van de openbare ruimte of om het in gang zetten van een bewustwordingsproces. De werkelijk concreet behaalde re-sultaten zijn nog zeer bescheiden en kleinschalig van aard. Dat komt doordat er zo veel jaren nodig zijn om het probleem te signaleren en doordat het erg lang duurt voordat de beslissing genomen wordt om de krimp bovenlokaal aan te pakken. In hoeverre sluiten de resultaten aan op de geplande resultaten en tijdpad? Bij één op de drie experimenten is vooraf een tijdpad vastgesteld. Als er geen tijdpad is vast-gesteld blijf men natuurlijk altijd binnen de beoogde tijdsperiode. In de gevallen dat vooraf een tijdpad is vastgesteld bleef men voor wat de planvorming betreft wel binnen de voorafge-stelde kaders, maar de besluitvoering en de uitvoering kan soms erg lang duren, bij voorbeeld omdat dan pas blijkt dat essentiële stakeholders tegengas gaan geven. Welke verklaringen zijn er voor de eventuele verschillen? Een belangrijke verklaring voor de tempoverschillen en behaalde resultaten tussen de experi-menten is gelegen in de beleidsfase, waarin het experiment is gelegen. Soms (strategisch wo-ningvoorraadbeheer, handboek krimp) is de focus van het experiment gesitueerd rond de eer-ste fase van het beleidsproces. In deze fase wordt het probleem (van de krimp) geïdentificeerd als vraagstuk dat om een oplossing vraagt. In deze fase zijn er nog weinig belangen en con-flicten in het spel, waardoor de voortgang van het experiment doorgaans soepel verloopt. Bij de onderwijsexperimenten gaat het uiteindelijk concreet om het herverdelen van voorzienin-gen, waarbij sommige dorpskernen of buurten het voorzieningenaanbod zien verminderen of afkalven. Dit verschralen van het voorzieningenaanbod is de laatste stap in het aanpassings-proces aan de krimp. Deze laatste stap is nog maar weinig gerealiseerd en verloopt – zelfs bij een lange en planmatige voorbereiding – altijd moeizaam. Hebben de experimenten geleid tot spin-offs of onbedoelde effecten, in positieve dan wel negatieve zin? Een aantal experimenten heeft geleid tot onverwachte positieve neveneffecten. Zo zijn instel-lingen voor zorg beter gaan samenwerken en schoolbesturen kunnen elkaar makkelijker vin-den wanneer het gaat om samenwerking. Het actiever betrekken van bewoners bij het herbe-stemmen van de openbare ruimte heeft met zich meegebracht dat bewoners vaker en makke-lijker initiatieven nemen ten aanzien van hun eigen omgeving. De regionale expertise om complexe veranderprocessen te initiëren en aan te sturen is zeker toegenomen als gevolg van deze experimenten. In hoeverre hebben de experimenten bijgedragen aan het leren, wonen, werken, zorgen, recreëren en samenleven in een krimpregio? Van de twaalf experimenten is er één (zelfsturing) waarvan met enige zekerheid kan worden vastgesteld dat het experiment heeft bijgedragen aan een duurzaam samenleven in een krim-

41

pregio. Alle andere experimenten verkeren nog te veel in een van de diverse voorbereidende fasen (probleemdefinitie, visievorming, planvorming). Tussen planvorming en realisatie kan nog een wereld van veranderingen liggen. Welke effecten zijn te vast te stellen? Er zijn twee soorten effecten: een ontwikkelde werkwijze of methodiek om te komen tot een maatschappelijke verandering en de gerealiseerde maatschappelijke verandering. In vrijwel alle experimenten is sprake van ontwikkelde werkwijzen of methodieken. Maatschappelijke veranderingen zijn nog nauwelijks tot stand gebracht, en zeker niet op de intergemeentelijke, regionale schaal waarop het experiment van toepassing is. Hoe zou de situatie zijn geweest als de experimenten niet hadden plaatsgevonden? De experimenten hebben vooralsnog niet geleid tot grootschalige wijzigingen. De experimen-ten hebben vooral bijgedragen aan meer bewustwording van de gevolgen van bevolkingsdaling en de noodzaak om actie te ondernemen. In de zorg richt men zich vooral op het behouden van toegankelijke, betaalbare en kwalitatief goede zorg, en zetten (praktische) stappen om zorg en welzijn efficiënter georganiseerd te krijgen. De herplanning van de scholen vindt bin-nengemeentelijk en wijk of dorpskerngebonden plaats. De wettelijke kaders voor bekostiging en minimale omvang dwingen de schoolbesturen sowieso tot actie in geval van krimp. In hoeverre hebben de experimenten bijgedragen aan het begeleiden van krimp? Alle experimenten hebben een bijdrage aan het begeleiden van krimp, al varieert het type bij-drage: van bewustwording, het aangaan van samenwerking tot en met planvorming en uitvoe-ring. De meeste experimenten zitten nog in de beginfase. Er zijn eerste stappen gezet naar het begeleiden van krimp. Daar we het hier vooral hebben over krimpregio’s, dus voorbeeldre-gio’s, is deze bijdrage wezenlijk maar beperkt te noemen. Opvallend daarbij is dat gemeente-besturen zich manifesteren die besluiten nemen over zorgvoorzieningen of schoolgebouwen die niet per definitie hoeven aan te sluiten bij de regionale uitgangspunten van het herverde-len van de pijn als gevolg van krimp. In welke mate zijn de effecten ook duurzaam te noemen? Het Rijk beoogt met het experimentenprogramma duurzame veranderingen te stimuleren. Tot op heden hebben de experimenten in beperkte mate geleid tot concrete veranderingen. Het is nog ongewis of de veranderingen in aanpak en werkwijze daadwerkelijk plaats gaat vinden zo-als beoogd en of deze veranderingen dan duurzaam blijken te zijn.

43

5 Overdraagbaarheid en overdracht

5.1 Overdraagbaarheid

In vrijwel alle experimenten is men te werk gegaan volgens een methodiek of werkwijze die in principe overdraagbaar is. In veel gevallen is deze methodiek ook beschreven en open-baar toegankelijk in te zien of te verkrijgen.

Tabel 5.1 Overdraagbaarheid van gehanteerde methoden

Nr Experimenten Methode overdraagbaar? Zorg

1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe ja 2 Voor elkaar in Parkstad ja

Onderwijs 3 "Scholen van het Noorderland" ja 4 Handboek Krimp voor het onderwijs ja 5 Herplanning scholenaanbod Zeeland nee 6 Xperience Parkstad ja

Wonen en openbare ruimte 7 Groene dynamiek in Heerlen ja 8 Groen voor Rood Delfzijl ja 9 Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer ja

Overig 10 Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing ja 11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen ja 12 Venturi-project ja

Het merendeel van de krimpexperimenten is inderdaad overdraagbaar, dat wil zeggen dat in soortgelijke regio’s dezelfde methodiek, afspraken of producten gebruikt of gemaakt kunnen worden. Dat zij overdraagbaar zijn, wil echter niet zeggen dat ze ook te kopiëren zijn. De basis is er, maar enig maatwerk is nodig. De experimenten kunnen daarbij door derden als voorbeeld of inspiratiebron worden gebruikt. Dit aanpassen van voorbeelden van elders is ook nodig om lokaal draagvlak te krijgen. De ervaring leert immers dat het opleg-gen van een blauwdruk niet werkt. De mate waarin een experiment toe te passen is in andere regio’s is afhankelijk van be-paalde randvoorwaarden. Veel voorkomende randvoorwaarden zijn:

Aanwezigheid van een gedreven persoon die het veranderingsproces kan trekken. De aanwezigheid van een goede regisseur.

Inzien van de noodzaak om het anders te doen en een streep door het verleden te trek-ken.

Bereidheid van lokale/regionale overheid om wettelijke kaders aan te passen, mocht dat nodig zijn om de gewenste verandering te realiseren.

Zorgvuldigheid in de afweging van deelnemende partijen in verband met collectieve en individuele belangen.

44

5.2 Overdracht

Het Rijk beoogt met het Experimentenprogramma dat krimpen anticipeerregio’s van el-kaars ervaringen kunnen leren. Dit maakt onderlinge uitwisseling van belang. Uit de evalu-atie blijkt dat alle krimpexperimenten in meerdere of mindere mate aan externe communi-catie hebben gedaan. Bij sommige experimenten heeft men eerst gewacht op voldoende re-sultaten of zekerheid dat het experiment daadwerkelijk successen zou boeken, voordat men dit aan de grote klok ging hangen. Dit is bijvoorbeeld het geval geweest bij ‘Herplanning scholenaanbod Zeeland’ (5) en ‘Groene dynamiek in Heerlen’ (7). Anderen hebben dit niet gedaan en zijn eerder begonnen met de overdracht.

Tabel 5.2 Zichtbaarheid van de krimpexperimenten als voorbeeld voor andere krimp-regio’s

Nr Experimenten Zichtbaarheid? Zorg

1 Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe ja 2 Voor elkaar in Parkstad ja

Onderwijs 3 "Scholen van het Noorderland" ja 4 Handboek Krimp voor het onderwijs ja 5 Herplanning scholenaanbod Zeeland nee 6 Xperience Parkstad beperkt

Wonen en openbare ruimte 7 Groene dynamiek in Heerlen ja 8 Groen voor Rood Delfzijl ja 9 Krimp en Strategisch woningvoorraadbeheer beperkt

Overig 10 Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing ja 11 Geïntegreerde kindvoorzieningen Groningen ja 12 Venturi-project beperkt

Diverse mediavormen en –kanalen worden aangegrepen om opgedane kennis en ervaringen over te dragen aan andere regio’s. Enkele activiteiten uit dit overdrachtspakket zijn:

Veel experimenten hebben een eigen website waarop zij de informatie en voortgang ont-sluiten (o.a. www.scholenbouwmeester.nl, www.proeftuinzelfstring.nl). Ook leveren zij input voor de overkoepelende website www.vanmeernaarbeter.nl.

Er zijn films, documenten, brochures, boekjes en artikelen gepubliceerd, bijvoorbeeld over ‘Voor elkaar in parkstad’ (2) en ‘ Ontwikkeling van de gemeenschap door zelfstu-ring’ (10). Het experiment ‘Zorgkracht in krimpgebieden Drenthe’ (1) heeft een e-book samengesteld.

Een aantal projectleiders verzorgt presentaties aan andere gemeenten en provincies. Er worden expertmeetings georganiseerd, op (landelijke) conferenties gesproken en officië-le overhandigingsmomenten georganiseerd (bijvoorbeeld bij ‘Geïntegreerde kindvoorzie-ningen Groningen’ (11). ‘Groene dynamiek in Heerlen’ (7) wordt als casus op een inter-nationale tentoonstelling gepresenteerd.

Ook is gebruik gemaakt van het netwerk en het werkterrein van de betrokken partners. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het ‘Venturi-project’ (12), waar de Kamer van Koophan-del en MKB Noord ideale partners zijn kennis en ervaringen over te dragen naar een bredere regio dan Leeuwarden en Noordschil Friesland.

45

In het algemeen gebeurt de overdracht nog op een versnipperde manier en is de informatie over de projecten niet eenvoudig te vinden. Dit hebben we ook gemerkt tijdens de uitvoe-ring van deze evaluatie. Experimenten zijn (sterk) intern en/of op de eigen regio gericht. In hun communicatie ligt de focus niet sterk op overdracht naar derden. Rijk en provincies fa-ciliteren in principe een dergelijke overdracht, zoals met www.vanmeernaarbeter.nl.

Op grond van de evaluatie bestaat de indruk dat experimenten (nog) meer van elkaar kun-nen leren én ook van (eerdere) ervaringen elders. Nog vaak wordt het wiel opnieuw uitge-vonden. Er kan hierbij niet alleen geleerd worden van krimpsituaties, maar ook van niet krimpsituaties. Ook niet-krimpgemeenten krijgen soms op wijk- of buurtniveau te maken met krimp en moeten naar alternatieve oplossingen zoeken. Ontwikkelingen binnen zorg en welzijn leiden ook tot methoden die geschikt kunnen zijn voor de krimpregio’s. De ervarin-gen met burgerparticipatie en multifunctioneel bouwen in den lande kunnen eveneens een goede aanvulling vormen op de lessen zoals geleerd binnen het Experimentenprogramma.

5.3 Conclusie

Zijn de experimenten ook elders toe te passen? Zo ja, onder welke randvoorwaar-den? Zo nee, waarom niet? De in de experimenten uitgevoerde activiteiten en gehanteerde organisatiestructuren zijn in principe overdraagbaar en ook in andere regio’s na te bootsen. Cruciaal in de experimenten is echter het daadwerkelijk herverdelen van de pijn in de vorm van het herplannen van scholen, zorgvoorzienin-gen, woongebieden en groenvoorzieningen, en dat aspect is niet overdraagbaar. In elke regio zullen betrokken partijen met elkaar in gesprek moeten gaan, de gevolgen van krimp moeten (h)erkennen en gezamenlijk komen tot oplossingen waar men achter staat. Dat draagvlak is niet kopieerbaar, maar vergt in elke regio minimaal een actieve inzet van bestuurders, een goede probleemverken-ning, een visie (de stip op de horizon) en een goede samenwerking tussen partijen.

47

Nabeschouwing

In het actieplan Krimpen met Kwaliteit hebben Rijk, provincies en gemeenten met elkaar afgesproken om samen een aanpak van de krimp te ontwikkelen. De centrale doelstelling van dit plan is het aanpakken van de negatieve gevolgen van de krimp. Deze negatieve ge-volgen kunnen zich voordoen op tal van terreinen: voorzieningen sluiten, woningen staan leeg, het leveren van zorg wordt duurder en scholen hebben nauwelijks nog leerlingen.

Om te voorkomen dat de leefbaarheid van een hele krimpregio stelselmatig achteruit gaat is het nodig dat er nieuwe oplossingen worden bedacht. Via het Interbestuurlijke Experi-mentenprogramma Bevolkingsdaling zijn overheden en maatschappelijke organisaties uit-genodigd om een hiertoe een voorstel in te dienen. De krimpen anticipeerregio’s hebben samen 24 experimenten ingediend. Deze experimenten hebben betrekking op voorzieningen (zorg, welzijn en onderwijs), het herinrichten van de openbare ruimte, wonen en burger-participatie. Het ontwikkelen van nieuwe beleidsconcepten, (interbestuurlijke) samenwer-king, het toevoegen van kwaliteit aan de regio en het signaleren van knelpunten in be-staande weten regelgeving staan in de experimenten centraal.

In het voorliggende rapport heeft Panteia 12 experimenten uit het Interbestuurlijke Expe-rimentenprogramma Bevolkingsdaling geëvalueerd. Drie vragen stonden daarbij centraal:

Zijn de vooraf gestelde doelen behaald? Welke interventies zijn effectief voor het aanpakken van de negatieve gevolgen van de

bevolkingsdaling? Welke procesorganisaties en samenwerkingsverbanden horen bij deze effectieve inter-

venties? In deze nabeschouwing is het antwoord op deze vragen samengevat. De doelen Om te voorkomen dat het voorzieningenniveau in de gehele regio verschraalt, is het nodig dat er een regionale herplanning van voorzieningen wordt gemaakt. Als deze herplanning uitblijft, zal er op termijn een grote leegstand ontstaan bij woningen, schoolgebouwen en overige voorzieningen. Verschillende gemeenten, dorpskernen en maatschappelijke organi-saties zullen met elkaar af moeten spreken hoe de pijn van de krimp het best verdeeld kan worden. Deze afspraken moeten gemaakt worden op een moment dat er nog geen pro-bleem gesignaleerd is. Omdat bevolkingskrimp plaatsvindt in een traag, maar gestadig voortgaand proces duurt het namelijk erg lang voordat gemeenten en maatschappelijke or-ganisaties zich ervan bewust worden dat zich een onomkeerbaar probleem aan het voltrek-ken is. Deze discrepantie tussen enerzijds de noodzaak om een ingrijpend lange termijn be-leid op te gaan zetten en anderzijds de afwezigheid van een probleembewustzijn was voor de helft van de ingediende experimenten aanleiding om vooraf geen concrete doelen te formuleren. In deze experimenten is gezocht naar manieren om het probleembewustzijn bij gemeenten en maatschappelijke organisaties tot stand te brengen.

Op het terrein van de zorg ontstaat het probleembewustzijn eerder dan op andere terrei-nen. De krimp gaat namelijk gepaard met een proces van sterke ontgroening en vergrij-zing. De intense vergrijzing leidt al snel tot een intensiveren van de zorgvraag, terwijl het aanbod daar (nog) niet op is afgestemd.

48

Bij enkele gemeenten is al duidelijk dat sommige gebiedsdelen in de toekomst geen woon-functie meer zullen hebben. Experimenten op dit terrein hadden veelal als doel om een nieuwe bestemming, beheersvorm of financieringsvorm voor het gebied te vinden in sa-menspraak met bewoners en bedrijven.

Bijna alle experimenten zijn onderdeel van een continu voortschrijdend beleidsproces, of van een meer omvattend beleidsproces waarbij het start- en eindpunt niet direct duidelijk herkenbaar zijn. Omdat een groot deel van de 12 krimpexperimenten niet duidelijk zijn af-gebakend, is het lastig om vast te stellen welke doelen waren beoogd en of dit is bereikt.

Wel is een voortgang in de ontwikkeling van het proces vast te stellen. Bij veel experimen-ten is de bewustwording van de gevolgen van krimp en de noodzaak tot (structuur-) verandering vergroot, de samenwerking tussen betrokken partijen verbreed en geïntensi-veerd en de kennis van mogelijke oplossingen of het begeleiden van krimp toegenomen. Effectieve interventies De interventies die zijn ontwikkeld of tot stand gebracht, hebben betrekking op drie fasen van het beleidsproces: 1) de definitie van het probleem, 2) het vaststellen van de oplos-singsrichting en 3) het uitvoeren van het plan. Wanneer het experiment zich bevindt in de beleidsfase van probleemdefinitie, dan is het experiment er doorgaans op gericht om bij alle betrokken overheden, organisaties en bur-gers in de betreffende regio een proces van probleembewustwording in gang te zetten. Op het terrein van probleembewustwording zijn de volgende interventies effectief gebleken:

Het uitvoeren van een regionaal toekomstgericht onderzoek in de vorm van een prognose of scenariostudie, waarin duidelijk wordt gemaakt wat de omvang en impact van het pro-bleem is. De deelnemers die betrokken waren bij de onderwijsexperimenten en bij het ex-periment strategisch woningvoorraadbeheer zijn er nu allemaal van overtuigd dat het krimpprobleem er is en dat een longitudinale herplanning noodzakelijk is.

Goede praktijkvoorbeelden van maatschappelijke organisaties of gemeenten die het pro-bleem succesvol hebben aangepakt, kunnen – zo blijkt uit de reacties van respondenten – inspirerend werken. Dit is zeker het geval wanneer het praktijkvoorbeeld gelijkenissen ver-toont met de gemeente/organisatie die zich oriënteert op een aanpak. Positieve effectiviteit van praktijkvoorbeelden zijn bijvoorbeeld gesignaleerd in het zorgexperiment Voor elkaar in Parkstad. Ook schoolbesturen en wethouders hebben zich laten inspireren door sprekende praktijkvoorbeelden.

Bij het zoeken naar en vaststellen van een oplossingsrichting voor de toekomst staat de kwaliteit en de leefbaarheid van de regio centraal. Tijdens deze fase moeten creatieve op-lossingen worden gezocht waarmee het probleem van krimp, afbraak en pijn kan worden getransformeerd in een proces van kwaliteitverbetering. Interventies die in deze fase suc-cesvol zijn gebleken voldoen aan de volgende eisen:

Alle partijen (gemeenten, maatschappelijke organisaties en bewoners) voor wie het krimpproces consequenties heeft zijn betrokken. Als belangrijke stakeholders worden vergeten ontstaat op een later moment grote weerstand en vertraging.

Deze betrokkenheid kan – afhankelijk van de nabijheid van de krimp – de vorm hebben van een actieve rol in de projectorganisatie tot het actief informeren van partijen

Er is een duidelijk in de tijd afgebakend projectplan, waarin is vastgelegd welke tussen-tijdse resultaten met welke partijen worden behaald.

49

Zowel de rol van regisseur als die van projectleider is in handen van een onafhankelijke partij. Deze onafhankelijkheid kan worden gewaarborgd via een breed samengestelde stuurgroep of via de inzet / inhuur van een onafhankelijke derde.

Bij het uitvoeren van het beleid gaat het om het daadwerkelijk implementeren van een al-ternatieve inrichting van het braakliggende gebied, het intensiveren van het zorgaanbod, en het beperken van de woningvoorraad en de voorzieningen. De meeste experimenten verkeren nog niet in dit stadium. In zoverre dat dit wel het geval is laten de experimenten drie soorten succesvolle interventies zien: schaalvergroting, samenwerking en eerlijk delen. Van deze drie interventievormen is samenwerking het meest succesvol gebleken.

Schaalvergroting in de vorm van fusies tussen schoolbesturen is een probaat middel geble-ken om te voorkomen dat er door onderlinge concurrentie meer schade ontstaat dan op ba-sis van de krimp alleen nodig is. In het project scholen van het Noorderland is voorgesteld om de schaalvergroting van het financieel beheer te bewerkstelligen. Hierbij doteren alle gemeenten en schoolbesturen hun middelen voor het beheer van de schoolgebouwen aan een gezamenlijk te beheren fonds. Voor dit plan is tot dusver onvoldoende draagvlak. Het integreren van verschillende (kind)voorzieningen in één instelling kan ook worden be-schouwd als een vorm van schaalvergroting. Ook dit experiment is nog niet geslaagd.

Samenwerking is effectief gebleken bij de beide zorgexperimenten. De wijze waarop het best kan worden samengewerkt is nog in ontwikkeling, maar duidelijk is al wel dat via sa-menwerking meer zorg kan worden geboden dan via naast elkaar bestaande organisaties. Ook in onderwijsland is verticale samenwerking tussen schoolbesturen VO, MBO en HBO of horizontale samenwerking tussen schoolbesturen van verschillend signatuur een beproefd middel gebleken om de pijn van de krimp beheersbaar te houden.

Eerlijk delen is door een enkel schoolbestuur in Zeeland genoemd als probaat middel om de negatieve gevolgen van krimp te beperken. Dit middel is tot nu toe alleen in de planvor-ming opgenomen, maar nog niet in de praktijk toegepast. Procesorganisatie en samenwerkingsverbanden De meest wenselijke procesorganisatie en samenwerkingsverbanden hangen sterk samen met de fase waarin het beleidsproces zich bevindt. Tijdens de fase van probleemdefinitie is het zaak dat meerdere gemeenten en organisaties binnen één regio zich bewust gaan wor-den van de krimp en de maatschappelijke gevolgen daarvan. In deze fase is het essentieel dat Rijk, provincies en gemeenten samen optrekken om een eerste initiatief tot probleem-signalering tot stand te doen komen. In de experimenten is gebleken dat een actieve rol van de provincies Limburg, Groningen en Zeeland essentieel is, evenals een actieve onder-steuning vanuit het Rijk.

Wanneer de contouren van de ontwikkelrichting van de regio duidelijk zijn geworden, ont-staat er ook duidelijkheid over het niveau waarop het probleem oplosbaar is: bovenge-meentelijk of binnengemeentelijk. Bij een herplanning van scholen of een herstructurering van de woningvoorraad zal eerder sprake zijn van een boven- dan binnengemeentelijke op-lossingsrichting. In dergelijke gevallen blijft samenwerking tussen gemeenten in combinatie met een regiefunctie van provincies of het Rijk nodig. Bij het uitvoeren van het plan zijn veelal individuele gemeenten en de maatschappelijke organisaties daarbinnen aan zet.

50

Lessen voor de toekomst Bij de meeste projecten ontbreekt een duidelijk vooraf gesteld doel of een duidelijk vooraf vastgesteld projectplan met een begin en een einddatum. Volgens de criteria voor opname in het experimentenprogramma was dit ook niet nodig. De criteria voor opname in het pro-gramma zijn zodanig geformuleerd dat veel beleidsinitiatieven die plaatsvinden in één van de krimp- of anticipeerregio’s hieronder geschaard kunnen worden. Wanneer vooraf scher-pere criteria worden geformuleerd over ofwel de doelen ofwel de procesgang is het makke-lijker om de projecten tussentijds bij te sturen en achteraf te evalueren. De kans op een bruikbaar eindproduct wordt vergroot als iedereen vooraf weet wat de bedoeling van het experiment is. Een intensieve en langdurige communicatie met alle betrokkenen in het gebied is essentieel voor het welslagen van elk krimpbeleid. Waar deze communicatie ontbreekt, ontstaat weer-stand en grote vertraging. De eis van een goede communicatie met of betrokkenheid van bewoners en maatschappelijke organisaties in het gebied zou bij mogelijke vervolgexperi-menten verscherpt kunnen worden. Voor de gemeenten is op dit gebied een schone taak weggelegd; zij vormen de ‘linking pin’ tussen overheid, ondernemers, onderwijs, zorgen welzijnsorganisaties en andere maatschappelijke organisaties.

In de krimpregio’s van het eerste uur zijn partijen al vijf tot zes jaar bezig om een bruik-baar en intergemeentelijk gedeeld beleid van de grond te krijgen. Krimpbeleid is een proces van hele lange adem gebleken. Het vergt specifieke maatregelen om de aandacht van par-tijen langdurig vast te houden.

Het signaleren van knellende regelgeving was één van de doelen van de experimenten. Tij-dens de uitvoering is gebleken dat de departementen verschillend reageren op knellende regelgeving. Zo heeft de intensieve betrokkenheid van OCW bij de experimenten er toe ge-leid dat knellende regels nog tijdens de uitvoering van het experiment zijn opgepakt en gewijzigd. Een dergelijke proactieve houding is een grote stimulans gebleken.

Hoewel na vier of vijf jaren van krimpbeleid de meeste regio’s zich bewust zijn van het probleem, blijft het herverdelen van de pijn een groot obstakel. Zowel gemeenten als maatschappelijke organisaties zijn geneigd om tot het laatst toe te blijven ‘vechten’ voor het eigen voortbestaan en het eigen belang, en blijven tot dusver besluitvorming over de herverdeling van de pijn uitstellen. Het is te overwegen om provincies in deze een scher-pere regierol toe te bedelen.

Het bedrijfsleven kan in de experimenten slechts een beperkte rol spelen. Een en ander heeft te maken met het lange-termijnkarakter van het krimpbeleid. Het krimpbeleid heeft een focus van 5 of 10 jaar of langer. Het bedrijfsleven (en zeker het midden- en kleinbe-drijf) is niet bij machte om een dergelijk lange termijn te nemen. Kleine en middelgrote be-drijven vechten maandelijks of jaarlijks voor hun voortbestaan en zijn vaak niet in de gele-genheid om lange termijn afwegingen te maken.

51

Bijlage 1 Overzicht van interviewpartners

Buurtschappen in het groen voor Delfzijl (Groen voor Rood) Frits Foekema (projectleider)

Gemeente Delfzijl Pascal Roemers Handboek Krimp voor het onderwijs Tiny Rompen (projectleider) Alpha Scholengroep Anko van Hoepen (lid CvB)

voorzitter themagroep onderwijs Leo Niessen CNV Onderwijs Myriam Lieskamp Achterhoekvo Henk van de Esch Groene Dynamiek in een krimpende regio, Heerlen Frans Hornesh (projectleider) Gemeente Heerlen (inhoudelijke kant) Christine Haan Gemeente Heerlen (proceskant) Andrë Geerits Venturi-project samenwerking ondernemers, onderwijs en overheid Janet van der Wal (projectleider)

PENN Communicatie Klaas Jansma Gemeente Leeuwarden Selma Altena Herplanning scholenaanbod Zeeland Jan Ennik (projectleider)

SG Leertij Gerard Langeraert (voorzitter CvB)

Gemeente Sluis Bert Wille

Kinderopvang Zeeuws Vlaanderen Rianne Vons (dir)

Alpha Scholengroep Anko van Hoepen (CvB)

Voor elkaar in Parkstad Bert Hesdahl (projectleider)

Meander Zorggroep Roger Ruijters Welzijnsgroep Parkstad Limburg Erik Hoesbergen Gemeente Heerlen Karin Landuyt Onderwijs Xperience Parkstad Soe Li Liem (projectleider) St SVO PC John van Monswije

Stichting Limburgs Voortgezet Onderwijs (LVO) Henk van Hoof (lid CvB)

Experiment Drenthe: zorgkracht in krimpgebieden Fenna Bolding (projectleider) Gemeente Borger-Odoorn Heleen Schut Achmea Jeannette Knol Icare Richard van der Pluijm Welzijnorganisatie Andes en Sedna Greet van Heusden

52

Ontwikkeling gemeenschap door zelfsturing Geert Schmitz (projectleider) Proeftuin zelfsturing Jan Custers Provincie Limburg Ben van Essen Stichting Traject Frans Keulen Hogeschool Zuyd Ellen Laeven

Geïntegreerde kindvoorzieningen op het Groninger platteland Mariet Schilperoort (projectleider)

Gemeente Loppersum Olga Hartman Provincie Groningen Gemma Ottens

Stichting openbaar onderwijs Marenland Dick Henderikse Kids 2b (Kids to be) Gina van der Veen

Krimp en strategisch woningvoorraadbeheer Groene Hart Mark Reede (projectleider)

Gemeente Molenwaard Dirk van den Borg Gemeente Zederik Govert Bos Gemeente Gorinchem Imke Bruseker Kleurrijk wonen Tjapko van Dalen

Scholenbouwmeesters: Scholen van het Noorderland Hanneke van Brakel (projectleider)

Gemeente Belingwedde Marja Bos (wethouder) Gemeente Ooststellingwerf Jetty Vellinga (ambtenaar onderwijs) St. onderwijs Oost Groningen Jaap Hansen

53

Bijlage 2 Beoordelingsaspecten

In de evaluatie staan een aantal aspecten centraal. Deze zijn in onderhavige rap-portage uitgebreid beschreven. In elk casusverslag is de beoordeling op deze centrale aspecten opgenomen en aan het experiment voorgelegd. De volgende aspecten zijn beoordeeld: Of de doelstelling SMART is geformuleerd. Om te bepalen of de gestelde doelen

zijn gerealiseerd, moet helder zijn wat de partners concreet met elkaar willen bereiken met het experiment.

Of de doelstelling van het project is behaald. Hier is een vergelijking gemaakt tussen de beoogde- en gerealiseerde doelen.

Of het experiment zichtbaar is. Dit aspect gaat in op de mate waarin het experi-ment voor externe partijen (niet aan het experiment deelnemend) zichtbaar is. In hoeverre profileert het experiment zich?

Of er sprake is van een verdeling van pijn. Hier gaat het erom of in het experi-ment een verdelingsvraagstuk aan de orde is gekomen en of hier ook concreet keuzen in zijn gemaakt.

Of er sprake is van een effectieve begeleiding van krimp. Hier is van belang of de resultaten van het experiment een oplossing (kunnen) vormen voor het om-gaan met nadelige gevolgen van krimp.

Of de verandering duurzaam is. Hebben de samenwerkende partijen een veran-dering tot stand gebracht, een nieuwe werkwijze geïntroduceerd en heeft men de verandering zodanig ingezet dat deze nieuwe werkwijze staande praktijk is of zal worden.

Of er sprake is van spin-off, ofwel onbedoelde positieve of negatieve neveneffec-ten. Zijn er onbedoelde neveneffecten opgetreden die zijn toe te wijzen aan het experiment?

Of het ontwikkelde interventie uitvoerbaar is binnen de huidige weten regelge-ving. Hebben de partijen binnen het experiment te maken gekregen met be-lemmeringen als gevolg van de huidige weten regelgeving?

Of de methode overdraagbaar is. Kan de opzet van het experiment ook in andere krimp en anticipeerregio’s worden toegepast, en zijn hier eventueel aanpas-singen bij nodig.

Of de resultaten overdraagbaar zijn. Zijn de resultaten, bijvoorbeeld opgedane kennis, te benutten in andere krimp en anticipeerregio’s?

Of de samenwerkingspartners tevreden zijn over ondersteuning vanuit het Rijk. Vanuit het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling wordt ondersteuning geboden aan de experimenten. Heeft het experiment dergelijke ondersteuning gekregen en zijn de partijen hier tevreden over?

54

Panteia Bredewater 26

Postbus 602 2700 MG Zoetermeer

tel: 079 322 22 22 fax: 079 322 22 12

e-mail: [email protected] www.panteia.nl

Evaluatie krimpexperimenten: zorg, onderwijs en voorzieningen€¦ · zorg, onderwijs en...

Documents

Transcript of Evaluatie krimpexperimenten: zorg, onderwijs en voorzieningen€¦ · zorg, onderwijs en...