Europa en de Nederlandse rechtspraak · Adviseur wetenschappelijk onderzoek Raad voor de...

rechtstreeks 2006 - nr 1

Europa en de Nederlandse rechtspraak:de praktische gevolgen

3

Redactioneel

Zou u aan boord stappen van een vliegtuigals u wist dat de piloot niet zou beschikkenover een deel van de pre-flight checklist of,als hij er wel over beschikte, een deel ervanzou overslaan omdat hij er de relevantieniet van inzag? Ik niet. Op zijn minst zou ikproberen mijn bestemming te bereiken meteen andere luchtvaartmaatschappij waarvanik weet dat die haar piloten up to date envaardig houdt.

De rechtzoekende die zou twijfelen aan detoereikendheid van de juridische bagage vande rechter die hij op zijn weg naar beslechtingvan zijn geschil tegenkomt heeft die keuzeniet. Daarom moet de rechtzoekende ervanuit kunnen gaan dat ook als de afdoeningvan zijn geschil de toepassing van europeesrecht noodzakelijk maakt, adequateafdoening, inclusief europees recht, volgt.

Het voldoen aan deze standaard valt nietaltijd mee. In het verleden zijn er verschil-lende maatregelen getroffen om deNederlandse rechter ook op het punt van hetEuropese recht scherp te maken en tehouden. De tijd staat echter niet stil. De ontwikkelingen laten zien dat “Euro-peanisering” van het recht met rasseschreden voortgaat. In toenemende mate

RedactieraadMr. Th. Groeneveld (voorzitter)Lid van de Raad voor de rechtspraak

Drs. M.J.G. BrackelHoofd afdeling Kabinet en Communicatie, Raad voor de rechtspraak

Mr. W. Duitemeijer President rechtbank Groningen

Drs. R.W.C. OerlemansDirecteur bedrijfsvoering rechtbank Utrecht

Prof. mr. M.A. Loth Hoogleraar Inleiding tot de rechtswetenschap enrechtstheorie Erasmus Universiteit Rotterdam

Prof. dr. H. Franken Hoogleraar Informatierecht Universiteit Leiden

© Staat der Nederlanden (Raad voor de rechtspraak)

Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, in een voor anderen toegankelijk gegevensbestandworden opgeslagen of worden openbaar gemaaktzonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de Raad voor de rechtspraak. De toestemming wordthierbij verleend voor het verveelvoudigen, in eengegevensbestand toegankelijk maken of openbaarmaken waarvoor geen geldelijke of anderetegenprestatie wordt gevraagd en ontvangen enwaarbij deze uitgave als bron wordt vermeld.

RedactieDr. A. Klijn (eindredacteur)Adviseur wetenschappelijk onderzoek Raad voor derechtspraak

Mr. drs. E.C.M. Bouman Beleidsadviseur Raad voor de rechtspraak

RedactieadresRedactie RechtstreeksRaad voor de rechtspraakAfd. OntwikkelingPostbus 906132509 LP Den HaagE-mail: [email protected]

OntwerpKoeweiden Postma, Amsterdam

DrukSpinhex & industrie, Amsterdam

Oplage5000 exemplaren

Toezending Rechtstreeks wordt gratis toegezonden aan hen die totde doelgroep behoren. Zij die menen voor toezendingin aanmerking te komen worden verzocht hun naam,postadres en hun functie kenbaar te maken aan deredactie (zie redactieadres).

ISSN 1573-5322

Colofon

Rechtstreeks is een uitgave van de Raad voor de rechtspraak en richt zich op de praktijk en de ontwikkeling van de rechtspraak in Nederland. Het blad stelt zich ten doel wetenschappelijke inzichten en bijdragen aan het publiekedebat over de rechtspraak ter kennis te brengen van allen die beroepshalve bij de rechtspraakbetrokken zijn. Opname in Rechtstreeks betekent niet dat de inhoud het standpunt van deRaad voor de rechtspraak weergeeft.

worden namelijk ook andere dan het,traditionele, sociaal-economische rechts-gebied, door het Europese recht bestreken.Daar komt bij de, eveneens toenemende,complexiteit van de Europese regelgeving,terwijl – deels daarmee samenhangend –opwaartse en neerwaartse veranderingen inde verdeling van rechtsmacht tussenrechterlijke organen op nationaal ensupranationaal niveau zichtbaar worden.

Deze trends en hun mogelijke invloeden op de (organisatie van de) Nederlandserechtspraak en de manier waarop daarmeezou kunnen worden omgegaan worden op bijzonder informatieve wijze behandeldin het, in opdracht van de Raad voor de rechtspraak uitgebrachte, rapport“Europeanisation of the Law:Consequenses for the Dutch Judiciairy”van de hand van S. Prechal, R.H. van Ooik,J.H. Jans en K.J.M. Mortelmans. Dit nummer van Rechtstreeks bevat ondermeer de belangrijkste conclusies enbevindingen van de onderzoekers.

Op 14 oktober 2005 vond in Den Haag eenzogenoemde expertmeeting plaats naaraanleiding van het rapport. S Prechal heeftbij die gelegenheid het onderzoeksrapport

rechtstreeks 1/2006 Redactioneel

rechtstreeks 1/2006 Redactioneel

nader toegelicht. Verder zijn er commentarengegeven op de in het rapport gesignaleerdeontwikkelingen door A. van der Schans, ten tijde van de expertmeeting rechter inde sector strafrecht van de rechtbankRotterdam en sinds kort advocaat-generaalbij het parket op Nederlandse Antillen, dieingaat op de gevolgen van de trend vaneen verdergaande Europeanisering van hetstrafrecht. A.W.H. Meij, rechter in hetGerecht van Eerste Aanleg staat stil bij detoenemende complexiteit van Europeserecht en L.A. Geelhoed, advocaat-generaalbij het Hof van Justitie, reageert op detrend dat de handhaving van het Europeserecht enerzijds centraliseert en anderzijdsdecentraliseert. Deze bijdragen treft ueveneens aan in deze Rechtstreeks, dieonder gastredacteurschap van RogierHartendorp (wetgevingsadviseur bij deRaad voor de rechtspraak) tot standgekomen is. De Raad voor de rechtspraakzal de uitkomsten van de expertmeetinggebruiken om de Rechtspraak voor tebereiden op de door de onderzoekersgeschetste ontwikkelingen.

Wanneer ik aan boord van een vliegtuig stapdenk ik er eigenlijk niet bij na of de pilootwel toegerust is voor zijn taak. Ik ga er zonder

meer vanuit dat dat zo is. Dat gevoel wordt natuurlijk mede ingegeven door de veronderstelling dat de piloot zelf ookde wens zal koesteren om na te zijnopgestegen weer op reguliere wijze terugop aarde te komen.

Voor wie wil bijdragen aan het proces om de justitiabele mutatis mutandis ook in de toekomst dit zelfde vanzelfsprekendegevoel te bezorgen, is lezing van dezeRechtstreeks, dunkt me, een must.

R.R. WinterPresident College van Beroep voor het bedrijfsleven

4

rechtstreeks 1/2006 Inleiding

7

De ‘Europeanisering’ van het recht: gevolgen voor de Nederlandse rechtspraak

S. Prechal en R.H. van Ooik

1 Inleiding

In deze bijdrage worden de belangrijkste conclusies en bevindingen besproken van eenonderzoek dat wij, in opdracht van de Raad voor de rechtspraak, hebben verricht naar degevolgen van de ‘Europeanisering’ van het recht van de lidstaten van de Europese Unievoor met name de rechterlijke organisatie in Nederland.1 Het belangrijkste doel van ditonderzoek was te onderzoeken wat, op basis van een analyse uit het verleden, de komendejaren de belangrijke ontwikkelingen in het Europese recht zullen zijn, en hoe deze de(organisatie van de) Nederlandse rechtspraak kunnen beïnvloeden. Deze trends wordenhierna besproken (paragraaf 2). Vervolgens wordt ingegaan op de manieren waarop derechterlijke organisatie in Nederland met deze Europese ontwikkelingslijnen zou kunnenomgaan, en hoe daarop te reageren (paragraaf 3). Wij sluiten af met de invloed van hetEuropeaniseringproces op de organisatie van de rechterlijke macht in Nederland, aangeziende Raad voor de rechtspraak hiervoor specifiek verantwoordelijk is (paragraaf 4).

Onderstaande is een geactualiseerde samenvatting van de belangrijkste onderzoeks-bevindingen en is hoofdzakelijk gebaseerd op de conclusies van het genoemde rapport. Het belangrijkste verschil is dat in deze bijdrage minder nadruk ligt op de ‘EuropeseGrondwet’ (hierna: het Constitutioneel Verdrag) dan in het rapport, vanwege deverwerping ervan in Franse en Nederlandse referenda, nadien. Hetgeen overigens nietwegneemt dat een aantal van de in het rapport besproken problemen actueel zullen blijven– grondwet of geen grondwet.

1 S. Prechal, R.H. van Ooik, J.H. Jans en K.J.M. Mortelmans, ’Europeanisation’ of the Law: Consequences forthe Dutch Judiciary, Research Memoranda nr. 2.vol.1, 2005, 83 pp., ISSN 1871-1650. Het rapport is tebestellen bij de Raad voor de rechtspraak. De tekst is ook te vinden op: www.rechtspraak.nl/gerechten/rvdr.

Prof. dr. S. PrechalHoogleraar Internationaal en Europees Institutioneel Recht, Europa Instituut Universiteit Utrecht.

mr. dr. R.H.van OoikUniversitair hoofddocent Europees recht,Europa Instituut Universiteit Utrecht.

rechtstreeks 1/2006 Drie Europese trends

9


8

2 Drie Europese trends

Wij komen in het rapport tot de conclusie dat er thans drie fundamentele trends waar-neembaar zijn, die zich in de nabije toekomst zullen voortzetten en, ongeacht of hetGrondwettelijk Verdrag hierna: het Constitutioneel Verdrag al dan niet in werking treedt,zich zullen versterken. Trends inderdaad, liever dan scenario’s, omdat, zoals Winter hettijdens de expertmeeting van 14 oktober 2005 fraai formuleerde, wanneer iemand van de42ste verdieping van een flatgebouw valt en nog steeds ongedeerd is als hij de 27steverdieping passeert, het onprettige gevolg toch vrij voorspelbaar is.

2.1 Verdere Europeanisering In de eerste plaats is de laatste decennia een sterk toenemende invloed van het EU-recht op steeds meer terreinen van het Nederlandse recht te constateren: een steeds verdergaande‘Europeanisering’ van grote delen van de nationale wetgeving van de lidstaten, ook opgebieden die tot nu toe niet, of niet in sterke mate, waren ‘gecommunautariseerd’.

Het EU-recht ontwikkelt zich aldus gestaag in een richting die het sociaal-economischedomein overstijgt, en heeft thans reeds bemoeienis met veel niet of nauwelijks economischgetinte rechtsgebieden. Bij dit soort, voor het Europese recht, ‘niet-traditionele’rechtsgebieden moet vooral worden gedacht aan het civiele recht, het asiel/immigratierechten het nationale strafrecht, die ieder op hun eigen wijze aanzienlijk door het EU-recht(zullen) worden beïnvloed. In de woorden van Van der Schans, met betrekking tot hetstrafrecht: de achter ons liggende decennia zijn die van Straatsburg, de jaren die voor onsliggen zijn voor Brussel – we ain’t seen nothing yet.De belangrijkste oorzaken die deze trend verklaren en eraan bijdragen zijn de volgendedrie. Ten eerste de overheveling van het grensoverschrijdende privaatrecht, evenalsimmigratie- en asielkwesties, naar de zogenoemde eerste pijler van de Europese Unie,hetgeen al tot aanzienlijke wetgevingsactiviteiten heeft geleid. Ten tweede is er demogelijke introductie van stemmen met een gekwalificeerde meerderheid in de Raad vanMinisters. Ten slotte val te wijzen op het toekennen van volledige jurisdictie aan het Hofvan Justitie in Luxemburg, inclusief de toepasselijkheid van de ‘gewone’ prejudiciëleprocedure, op ieder van de bovengenoemde drie terreinen. De interactie tussen het Hof vanJustitie en de nationale gerechten resulteert vaak in dynamische EU-jurisprudentie.

Voorts kan worden verwacht dat de dagelijkse realiteit tot verdere EU-interventie op dedrie terreinen – samen ook wel aangeduid met de term ‘ruimte van vrijheid, veiligheid en

rechtvaardigheid (hierna: RVVR) – zal leiden. Het in december 2004, door de EuropeseRaad, aangenomen Programma van Den Haag, over de verdere ontwikkeling van dezeRVVR in de nabije toekomst, maakt reeds duidelijk wat er aan Europese wetgeving op ditvlak kan worden verwacht.2

Over die uiterst belangrijke RVVR, geeft Meij aan de academische doctrine de opdracht,uit het oogpunt van coherente rechtspleging in burgerlijke en strafzaken, een ordenendconcept te ontwikkelen, dat vergelijkbaar is met wat de (eenheid van de) Europese internemarkt is voor het klassieke sociaal economische recht en de daarmee verbonden sectoriëleof anderszins verwante gebieden. In de recente Utrechtse oratie van Prechal is begonnengehoor te geven aan die opdracht.3

2.2 ‘Complexificatie’In de tweede plaats is er de steeds toenemende complexiteit van de EU-wetgeving enbijbehorende jurisprudentie van het Hof van Justitie, respectievelijk het Gerecht van Eerste Aanleg. Dit wordt veroorzaakt door zowel de omvang van het Europese wetgevings-en jurisprudentiepakket – het acquis communautaire beslaat thans al ongeveer 85.000bladzijden – als de steeds meer gedetailleerdere, specialistische aard ervan. Daarbij kanmen in het bijzonder denken aan terreinen als het intellectuele eigendomsrecht, het telecom-municatierecht, het milieurecht en internationaal privaatrecht.

Het Constitutioneel Verdrag zou deze trend van ‘complexificatie’ nog verder versterken.Maar ook zonder dit verdrag zal de trend van toenemende complexiteit zich voortzetten.Die complexiteit zal met name het gevolg zijn van ingewikkelde ‘ad hoc reddings-maatregelen’. Verwacht wordt bijvoorbeeld dat de toetreding van de Europese Unie tot hetEuropees Verdrag voor de rechten van de Mens hoe dan ook zal geschieden, onafhankelijkvan de inwerkingtreding van de Europese Grondwet. De nationale rechters zullen dan temaken krijgen met nogal wat onzekerheden over de interpretatie van diverse, enigszinsafwijkende, Europese normen inzake de grondrechten, terwijl de procederende partijenwaarschijnlijk in grotere mate een beroep zullen doen op die grondrechten. In combinatiemet het vooruitzicht van een traag functionerende prejudiciële procedure, brengt dit denationale gerechten in een niet erg benijdenswaardige positie.

De gemiddelde Nederlandse rechter, die toch al een enorm pakket, constant wijzigende,Nederlandse wetgeving moet zien bij te houden, moet daarom weinig hebben van dat al teingewikkelde EU-recht; ook al omdat het bij de gespecialiseerde rechter (het College van

2 Dit Programma van Den Haag is te vinden als bijlage bij de Conclusies van de Europese Raad van 4/5November 2004, en is ook integraal opgenomen als bijlage bij het rapport.

3 S. Prechal, Juridisch cement voor de Europese Unie, Europa Law Publishing, 2006, met name vanaf p. 17.


10


11

We kunnen dan ook, wat de verdeling van rechtsmacht over de nationale en Europese rechtersbetreft, twee tegengestelde ontwikkelingslijnen onderscheiden. Er is een opwaartse, opspecialistische gebieden die in hoge mate gecommunautariseerd zijn of zullen gaan worden.Daarnaast is er een neerwaartse beweging, op het merendeel van de ‘gewone’ EU-beleids-gebieden. De gevolgen daarvan voor de Nederlandse rechter zijn de ene keer een taak-verlichting omdat de noodzaak van specialistische kennis op bepaalde onderdelen van hetEU-recht (zoals octrooirecht, handelsmerkenrecht) verdwijnt of aanzienlijk vermindert. De andere keer betekent dit een extra werklast voor de Nederlandse rechters, en daarmee ookde noodzaak voor die nationale rechters om goed op de hoogte te zijn van het betrokkenEU-rechtsgebied. De leden van de Nederlandse rechterlijke macht moeten op cursus‘Actuele ontwikkelingen in het Europese mededingingrecht’ en, na de genoemde renationalisatievan het gemeenschappelijk landbouwbeleid, ook op cursus ‘Europees landbouwrecht’,waartegenover staat dat de cursus 'Europees octrooirecht' minder noodzakelijk wordt.

Het kan niet worden uitgesloten dat deze ontwikkelingen op de langere termijn tot deoprichting van een soort van federale EU-gerechten zou kunnen leiden, met mogelijk inelke lidstaat zo’n federaal gerecht. We zien daar de volgende ‘ingrediënten’ reeds voor.Allereerst de bovengenoemde tendensen om het onderwerp van het geschil als een criteriumvoor de vaststelling van het bevoegde gerecht te gebruiken. Daarnaast de pleidooien in(sommige) strafrechtelijke kringen voor federaalachtige vervolgingsinstanties,gecombineerd met federale gerechten. Ten slotte ook de overheveling van in hoge mate‘gecommunautariseerde’ gebieden naar het Hof van Justitie en het Gerecht van Eerste Aanleg.Gecombineerd met een mogelijke decentralisatie van de prejudiciële procedure, schept ditinteressante perspectieven voor een nieuwe justitiële architectuur in de Europese Unie.

Beroep voor het bedrijfsleven, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep, de Europees Arrestatiebevel-kamer bij de rechtbankAmsterdam etc.) in goede handen is. Maar tegelijk blijft die rechter toch zitten met hetunheimische gevoel dat er wellicht een belangrijke richtlijn of verordening over het hoofdwerd gezien. Dus moet je op SSR-cursus eigenlijk liever niet over Van Schijndelbeginnen, vooral niet over regel drie,4 want daarvan kunnen de cursisten erg ongelukkigworden. Een orthodoxe EG-jurist heeft hier wellicht geen boodschap aan. Als je, echter, de nationale rechters maar vaak genoeg ziet, ga je vanzelf twijfelen en krijg je zelfs begripvoor die ‘eerstelijns-gemeenschapsrechters’ met hun welhaast onmogelijke taakopdracht.

2.3 Veranderingen in verdeling van rechtsmachtIn de derde plaats is er de trend inzake veranderingen van de verdeling van jurisdictie, de ene keer naar een hoger niveau (van nationale rechters naar het Hof van Justitie), deandere keer juist naar een lager niveau (van het Hof van Justitie naar de nationale rechtersvan de EU-lidstaten).

Op specifieke en vaak zeer technische beleidsterreinen van de Europese Unie zien we ditverschijnsel van centralisatie al, zoals bij het (gemeenschaps)merkenrecht dat door eenEuropees agentschap wordt toegepast en waar de rechtsbescherming aan de Europeserechters toekomt (Gerecht van Eerste Aanleg, en in hoger beroep het Hof van Justitie).Daarbij treedt soms ook een nieuwe vorm van centralisatie op: het is het onderwerp, hetmateriële rechtsgebied (bijvoorbeeld octrooirecht) dat bepaalt dat de Europese rechtersbevoegd zijn. Niet langer bepalen uitsluitend de betrokken partijen bij het geschil, wie debevoegde rechter is. Geschillen over het gemeenschapsoctrooi tussen particulieren zoudenin de toekomst derhalve aan de Europese rechter (een gespecialiseerde rechterlijke kamer,toegevoegd aan het Gerecht van Eerste Aanleg) kunnen worden voorgelegd en niet meeraan de nationale rechters.

Op andere beleidsgebieden van de Europese Unie zonder twijfel het overgrote merendeel –is, en zal sprake zijn, van een tegengestelde trend: meer decentralisatie van toepassing enhandhaving van EU-regels. Deze trend is al duidelijk waarneembaar op het terrein van hetEuropese mededingingsbeleid, waar het verlenen van ontheffingen van het Europese kartel-verbod (artikel 81, lid 3, EG Verdrag) vanaf 1 mei 2004 is gedecentraliseerd naar lidstaat-niveau, dus naar de nationale kartelautoriteiten en de nationale rechters. Ook op het terrein vanhet gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt gediscussieerd over het teruggeven van bevoegd-heden aan de lidstaten, dus een ‘renationalisatie’ van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

4 Uitgelegd in Mortelmans/van Ooik/Prechal, Europees recht en de Nederlandse rechter, Kluwer, 2004, p. 38-42.

rechtstreeks 1/2006 Hoe te reageren op deze actuele Europese ontwikkelingen?

13


12

3 Hoe te reageren op deze actuele Europese ontwikkelingen?

Na de bespreking van trends, besteedt het onderzoeksrapport5 aandacht aan de vraag hoedegene die betrokken zijn bij de Nederlandse rechtspraak, zouden kunnen reageren op dedrie bovenbeschreven Europese trends. Deze mogelijke oplossingsrichtingen worden hierna– in verkorte, aangepaste en geactualiseerde vorm – besproken.

3.1 Basiskennis en permanente educatieIn de eerste plaats is permanente educatie op het gebied van het recht van de EuropeseUnie voor de Nederlandse rechterlijke macht absoluut noodzakelijk. De afgelopen jaren issteeds duidelijker geworden dat toereikende en actuele kennis en begrip van het EU-recht,met name van de algemene leerstukken, onmisbaar is voor de juiste toepassing en handhavingvan dat complexe Europese recht.

Problemen van Generatie NulDeze cruciale noodzaak van een goede kennis en begrip van (de meest recente stand van)het recht van de Europese Unie, zou kunnen worden aangeduid als een probleem van de‘vierde generatie’6. Men heeft zich naar onze mening echter nooit ten volle gerealiseerddat aan de problemen van de drie generaties een veel groter probleem vooraf gaat: denationale rechters moeten voldoende op de hoogte zijn van de basisbeginselen,hoofdelementen en algemene leerstukken van het EU-recht en ook van de kernarresten vanhet Hof van Justitie en van het Gerecht van eerste Aanleg etc. Zonder een dergelijk ‘EU-overlevingspakket’ bestaat er het serieuze gevaar dat de nationale rechter de relevantie vanhet EU-recht voor de door haar of hem te beslechten zaak niet herkent, en dus niet op zoekgaat naar verdere expertise. Maar ook als de Europeesrechtelijke dimensie in de voorliggendezaak wel onderkend wordt, blijft het overlevingspakket absoluut noodzakelijk: anders is hetonmogelijk om het EU-recht goed toe te passen, of de werkelijke betekenis van de door departijen op basis van het Europese recht ingediende argumenten, goed te beoordelen.Daarmee bestaat het reële gevaar dat de voorrang en rechtstreekse werking van hetEuropese recht in de Nederlandse rechtspraktijk niet worden gerealiseerd, en aldustheoretische, academische begrippen blijven. In het rapport spreken wij dan ook niet vande sequel ‘vierde generatie-probleem’, maar van de prequel: het vereiste dat alle nationalerechters (en andere bij de rechterlijke macht betrokkenen, zoals gerechtssecretarissen)goede kennis en begrip hebben van ten minste de basisbeginselen en algemene leerstukkenvan het recht van de Europese Unie is het meest fundamentele probleem van Generatie Nul.

Deze roep om permanente educatie in Europees recht strookt ook met ideeën inzake‘zelfbeperking’ bij het stellen van prejudiciële vragen en de invoering van een ‘groenelicht’-procedure, beide bedoeld om de werklast van het EG-Hof inzake prejudiciëlebeslissingen te beperken. Het Hof van Justitie niet om hulp vragen is immers meeraanvaardbaar, en eigenlijk alleen maar uitvoerbaar, indien de nationale rechterlijkeinstanties zelf over voldoende kennis beschikken om uitspraak te kunnen doen inrechtszaken met EU-dimensie.

Voor de gemiddelde Nederlandse rechter is dit laatste zeer relevant, want deze stelttegenwoordig per definitie geen prejudiciële vragen meer want men weet dat je anderhalftot twee jaar op een antwoord uit Luxemburg zit te wachten. Dat men dan langer op definanciële vergoeding voor de zaak moet wachten, interesseert die individueleNederlandse rechter in die individuele zaak maar weinig. Nee, waar het in de kern om gaatis dat men de partijen, met name in familiezaken en strafzaken - zaken waar het gaat om'status en vrijheden', in de woorden van Geelhoed - echt niet nog eens twee jaar extra inonzekerheid kunt laten zitten. En als het dan toch niet hoeft, dan legt de lagere Nederlandserechter het Europese recht zelf wel uit, volgens de gebruikelijke Nederlandsrechtelijkeinterpretatiemethoden en een beetje logisch nadenkend.

En de nodige eigenwijsheid en zelfstandigheid op dat niveau in eerste aanleg en in hogerberoep kan ook helemaal geen kwaad, ook al gaat het dan misschien niet altijd helemaalgoed. Een belangrijk troost daarbij is dat, zoals Geelhoed tijdens de expertmeeting van 14oktober 2005 aangaf, het Hof van Justitie aan de andere kant van het proces van verticaledynamiek ook niet altijd beseft wat het met bepaalde van zijn uitspraken 'aanricht' bij denationale rechter. Een andere troost is dat het in andere lidstaten dan Nederland niet veelanders is gesteld met het Europeesrechtelijke gebeuren: de gespecialiseerde rechtershebben er verstand van, de gewone rechter worstelt met EU-recht. Dat de gewone rechtersin Oost-Europa soms verrassend veel meer kennis van en inzicht in het Europese rechthebben - omdat ze onlangs wel moesten - dat vertel je er wijselijk dan maar niet bij.

Daarna is er bovendien ook nog eens de veiligheidsklep dat partijen, als ze willen, inberoep kunnen tot aan de hoogste rechter, die dan uiteindelijk wel eens een keer verplichtwordt prejudiciële vragen te stellen. Het systeem begeeft het echter als ook die hoogsterechter liever onder de tweede alinea dan onder de derde alinea van artikel 234 EGVerdrag valt - en dus nogal soepel een impliciete acte clair gebruikt om aan die twee jaarvertraging te ontkomen.

5 Zie voetnoot 1.6 In het onderzoeksrapport – zie noot 1 – wordt dit nader uitgelegd op p. 48 .


15


14

Financiering en prioriteiten rechterlijke educatie De nationale rechters moeten gesteund worden in hun moeilijke taak om onderzoek tedoen naar het recht van de Europese Unie, zich dat eigen te maken, toe te passen en teinterpreteren, om zo bovengeschetst ontwijkinggedrag te verminderen. Hoewel inNederland SSR verantwoordelijk is voor de inhoud van de opleidingsprogramma’s, ookwat betreft cursussen Europees recht, is de Raad voor de rechtspraak in belangrijke mateverantwoordelijk voor het financieren van deze opleidingscursussen. In het rapport wordtbepleit dat binnen de Raad voor de rechtspraak een serieuze discussie dient plaats te vindenover de vraag waar de financiële prioriteiten de komende jaren zouden moeten liggen.

Wanneer beslist wordt dat het onderwijs in het EU-recht inderdaad een van de topprioriteitenis, dan zou in de opleidingscursussen speciale aandacht geschonken moeten worden aan hetbelang van - wat wij in het rapport noemen - de kunsten van extrapolatie en assimilatie.7

Inzake extrapolatie: uitspraken over arbeidsrecht kunnen relevant zijn op het gebied vanhet consumentenbeleid indien de uitspraak de rechtstreekse werking van EG-richtlijnen inhet algemeen betreft. Een ander voorbeeld is de zaak Bennetton. Deze gaat inhoudelijkover het Europese mededingingsrecht, maar omdat het Hof van Justitie zich onder meeruitspreekt over het begrip openbare orde, is deze zaak ook van groot belang op andere EG-beleidsterreinen en ook mogelijk relevant voor de verplichting om het Europese rechtambtshalve toe te passen. Meij voegt nog de plicht tot conforme interpretatie van nationaalrecht toe: begonnen in BTW-zaken, via vennootschapsrecht, naar merkenrecht.

Inzake assimilatie: steeds moet de relevantie van een Europeesrechtelijk leerstuk voor hetNederlandse recht en de Nederlandse rechtspraktijk zo goed mogelijk duidelijk wordengemaakt. Beslist geen eenvoudige opgave omdat een dergelijke verticale koppeling eengoede kennis van, en inzicht in, zowel het relevante Europese als Nederlandse rechtveronderstelt. In de verdiepingscursussen over Europees recht, die vanaf 2004 door SSRzijn ontwikkeld, (zoals Europees migratierecht, Europees strafrecht en Europese socialezekerheidsrecht) kan deze assimilatie van Europees en Nederlands recht centraler staan danin de EU-basiscursus over Europees recht (die leden van, en betrokkenen bij, de Nederlandserechterlijke macht vanaf 2002 hebben kunnen volgen). Het laatste type cursus moet tochhoofdzakelijk het voorwerk doen en gericht zijn op overdracht van de noodzakelijkeEuropeesrechtelijke basiskennis, terwijl de verdiepingscursussen casusgeoriënteerd enmeer specifiek zijn en daarom Europees en Nederlands recht eenvoudiger kunnenvermengen en met elkaar confronteren. De samenstelling van de cursistengroep voor dealgemene basiscursus is dan ook relatief minder belangrijk; deze cursus kan per rechtbank

(‘in company’) worden gegeven, per functie (RAIOs, gerechtssecretarissen, rechters enraadsheren), of ook op basis van een open inschrijving. Voor de verdiepingscursussenEuropees recht is het beter de specialisten bij elkaar te zetten, vaak afkomstig van dezelfdekamer (civiel, straf, bestuur, binnen die laatste de vreemdelingen), maar van verschillenderechtbanken.

In deze EU-cursussen, met name de verdiepingscursussen, dienen inhoudelijk die EU-beleidsterreinen centraal te staan die in de nabije toekomst in hoge mate zullen wordengecommunautariseerd. Daartoe behoren met name het asiel- en immigratiebeleid, hetburgerlijk recht en het strafrecht. Het kan niet genoeg worden benadrukt hoe belangrijk hetis te anticiperen op deze onvermijdelijke toekomstige Europese ontwikkelingen, die vangrote invloed zullen zijn op de Nederlandse rechtspraak. Hetgeen echter niet wegneemt dathet lastig is om uit te leggen dat het in de toekomst allemaal anders wordt, als dieNederlandse strafrechter in haar of zijn huidige rechtspraktijk dat EU-recht nog nooit nodigheeft gehad. De artikel 35 EU Verdrag-arresten kunnen wat ons betreft dan ook niet snelgenoeg komen om zo de praktische relevantie van het Europese strafrecht voor dedagelijkse praktijk toch te bewijzen. Deze zaken zijn bovendien stukken aansprekender danwat wij van het klassieke EG-recht gewend zijn: kleuterjuf Pupino die de kinders pleistersop de mond plakt en een goede pets verkoopt als ze niet luisteren, gaat er echt veel beter indan die verschrikkelijke kippenpoten van Kühne en Heitz. Een korte toelichting van beidezaken treft men in Box 1 (p.16).

7 Zie hiervoor par. 4.2 van het onderzoeksrapport.


17


16

3.2 Permanent monitoren van de ontwikkelingen in het EU-recht

In de tweede plaats is het nodig om de ontwikkelingen in het Europese recht permanentnauwgezet in de gaten te houden. Vooral noodzakelijk is het monitoren van, die Europeseontwikkelingen die qua complexiteit, en (dus) werklast, hoogstwaarschijnlijk van invloedzullen zijn op de rechtspraak en de rechterlijke organisatie.

Het doel van dit permanente monitoren is de ingewonnen informatie, waar nodig, door tegeven aan de ‘werkvloer’. Ook wordt de tijdige ontdekking mogelijk van tegenstrijdigetendensen in het Europese en Nederlandse recht, die tot verwarring en problemen bij deNederlandse gerechten kunnen leiden. Voorbeelden daarvan zijn: het toenemend gebruikvan het bestuursrecht en bestuursrechtelijke sancties op nationaal niveau, tegenover eenduidelijke voorkeur voor gebruikmaking van het strafrecht op EU-niveau;8 de verruiming(EU-milieurecht) tegenover de beperking (Nederlandse bestuursrecht) van het beroepsrechtvoor particulieren; en de discussie over de invoering van een Schutznorm in het Nederlandsebestuursrecht, wat van het Europese recht mogelijk niet mag.9

Behalve dat dit eigenlijk een taak voor iedere Nederlandse rechter zou moeten zijn – zijhet een welhaast onmogelijke – kan het bijhouden van de recente Europese ontwikkelingenook via meer praktische, organisatorische maatregelen vormgegeven worden. Dit kanbijvoorbeeld gelden voor de nogal ondoorzichtige situatie die op het gebied van debescherming van de mensenrechten zou kunnen ontstaan. In concreto zou dit kunnenbetekenen dat de Raad voor de rechtspraak en soortgelijke Europese organisaties actiefbetrokken moeten worden bij de toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdragvoor de rechten van de Mens, om zo hun eigen opvattingen en zorgen te uiten over degevolgen van die toetreding voor de nationale rechterlijke colleges in de lidstaten. Tevenskan zo geanticipeerd worden op datgene wat er staat te gebeuren. Dit soort overwegingengaat ook op voor mogelijke wijzigingen van de prejudiciële procedure: hierbij zouden denationale gerechten in een vroegtijdig stadium nauw betrokken moeten worden.

Het voorgaande betekent dat de bestaande contacten tussen vertegenwoordigers van hetbestuur en de rechterlijke macht (voor Nederland: vertegenwoordigd door de Raad voor de rechtspraak) moeten worden geïntensiveerd. Het is namelijk zo dat degenen dieverantwoordelijk zijn voor de betrokken onderhandelingen in Brussel, gewoonlijk geen bijzondere aandacht hebben voor de gevolgen van hun afspraken en wetten voor

8 Hierover annotatie Van Ooik en Vandamme bij zaak C-176/03, Commissie t. Raad, arrest van 13 september2005 (‘Kaderbesluit Milieustrafrecht’), SEW 2006, p. 78, 83.

9 Daarover de Groningse oratie van J.H. Jans: Doorgeschoten? Enkele opmerkingen over de gevolgen van deEuropeanisering van het bestuursrecht voor de grondslagen van de bestuursrechtspraak, ELP, 2005.

BOX 1

Zaak C-105/03, Pupino, arrest van 16 juni 2005 De feiten van de eerst zaak: “Blijkens de verwijzingsbeschikking wordt Pupino in de tegen haar ingeleidestrafprocedure ten laste gelegd, enerzijds, dat zij in de maanden januari en februari 2001 herhaaldelijk hetmisdrijf “misbruik van disciplinaire maatregelen” […] heeft gepleegd jegens sommige van haar leerlingendie ten tijde van de feiten jonger dan vijf jaar waren, door hen onder meer regelmatig te slaan, hen tedreigen met de toediening van kalmerende middelen en met het dichtplakken van hun mond met eenpleister en door hen te beletten gebruik te maken van het toilet. Anderzijds wordt haar ten laste gelegd,dat zij in februari 2001 het misdrijf “gekwalificeerde mishandeling” […] heeft gepleegd door een van haarleerlingen een klap te geven waardoor deze een lichte zwelling op het voorhoofd vertoonde” (ov. 12 vanhet Pupino-arrest).

Zaak C-453/00, Kühne en Heitz, arrest van 13 januari 2004. De feiten van de tweede zaak: “In de periode december 1986 tot en met december 1987 heeft Kühne &Heitz hoeveelheden pluimveedelen naar derde landen geëxporteerd. In haar aangiften bij de Nederlandsedouane heeft zij deze aangegeven onder onderverdeling 02.02 B II e) 3 (“dijen en delen daarvan, van anderpluimvee”) van het gemeenschappelijk douanetarief”. Na verificatie heeft het betrokken Productschap deproducten heringedeeld, namelijk onder onderverdeling 02.02 B II ex g (“andere”). Met die, voor Kühne &Heitz duurdere, herindeling tot kip was het CBB het eens, maar het Hof van Justitie het uiteindelijk oneens:“Een [kippen]poot waaraan een rugstuk vastzit, moet derhalve als dij in de zin van de post onderverdelingen02.02 B II e) 3 van de oude nomenclatuur en 0207 41 51 000 van de nieuwe nomenclatuur wordeningedeeld, indien het rugstuk niet groot genoeg is om het product zijn wezenlijk karakter te verlenen” (ov.5-8 van het Kühne & Heitz-arrest).

In dit verband moet tot slot worden opgemerkt dat de belangrijkste elementen van hetEurinfra-project zullen blijven voortbestaan, ook na de officiële beëindiging ervan indecember 2004. De opleiding van de Nederlandse rechters in het EU-recht, via hetfinancieren van de genoemde SSR-cursussen, zal worden voortgezet. Porta Iuris, hetintranet voor de Nederlandse rechterlijke macht inzake Europees recht, wordt ‘in de lucht’gehouden. En alle gerechten behouden hun eigen specialist EU-recht (de gerechts-coördinator Europees recht, GCE), als een eerste contactpunt. De instandhouding en verdereontwikkeling van het Eurinfra-acquis is naar onze mening een essentieel onderdeel van eenadequaat antwoord op de uitdagingen die het EU-recht aan de Nederlandse rechtspraak enrechterlijke organisatie stelt.


19


18

de rechterlijke organisatie van de lidstaten, laat staan voor de rechterlijke organisatie inNederland. Dan zijn de meeste ministeries in Nederland al verder: zij zijn erachtergekomen dat het maar beter is er in Brussel reeds tijdens het totstandkomingsproces van aldie Europese wetten bij te zijn, dan te wachten tot de netelige zo niet onmogelijkeimplementatieproblemen (Nitraatrichtlijn, Kaderrichtlijn Water, Habitatrichtlijn, etc.) zichdaadwerkelijk gaan voordoen.10

Toegegeven, wegens de onafhankelijke positie van de rechterlijke macht zal de invloed ophet Brusselse besluitvormingsproces voor de rechterlijke macht meer indirect moetenverlopen dan voor het Nederlandse bestuur (je eigen minister zit immers in de Raad vanMinisters). Maar het belang van advisering door de Raad voor de rechtspraak, het liefst opverzoek van de EU-instellingen, en ook deelname aan Brusselse commissies envergaderingen (om zo, als gezegd, de eigen opvattingen en zorgen te uiten over degevolgen van Europese besluiten voor de eigen rechterlijke macht), moeten naar onzemening toch niet worden onderschat. Van der Schans is op dit punt minder voorzichtig enbepleit het installeren van een eigen persoon voor de Nederlandse magistratuur (zittend enstaand) in Brussel – want dat doen gemeenten, politie, en iedereen anders, ook.

3.3 Uitwisseling van informatie; wederzijds overleg en samenwerking;Europese netwerken

In de derde plaats is tussen de rechterlijke instanties soepele uitwisseling van informatienodig over Europese zaken, met name over de wijze waarop het EU-recht wordt toegepasten uitgelegd. Niet alleen binnen Nederland, maar ook met collega’s uit andere EU-lidstatenis zo’n informatie-uitwisseling nuttig. Europese netwerken, zoals het European Networkfor Councils of the Judiciary (hierna: ENCJ), kunnen deze taak vergemakkelijken.

Als middel om dit doel van een goede ‘horizontale’ informatie-uitwisseling te bereiken,valt te denken aan een verplichting tot het verzenden van kopieën van eindbeslissingenwaarin het EU-recht wordt toegepast naar een centraal punt, bijvoorbeeld de EuropeseCommissie of het Hof van Justitie. In elke lidstaat moet ook een centrale instantie zijnwaaraan deze beslissingen kunnen worden gezonden, die ze vervolgens weer doorstuurtnaar ‘Europa’. In Nederland zou dit naar onze mening de Raad voor de rechtspraak moetenzijn. De Nederlandse gerechten zenden hun uitspraken waarin EU-recht speelt dus naar deKneuterdijk in Den Haag en niet rechtstreeks naar Brussel of Luxemburg. Dit voorstelkomt in grote lijnen neer op een uitbreiding van het reeds bestaande systeem op het gebiedvan het mededingingsrecht krachtens verordening 1/2003.

Die verordening 1/2003 kan ook als een testcase dienen voor andere voorstellen, zoalsover wederzijds overleg en samenwerking tussen Europese en lidstaat-instanties. De Europese Commissie is de bevoegdheid verleend om als amicus curiae betrokken teworden in nationale gerechtelijke procedures in mededingingszaken. De samenwerkingkan de vorm aannemen van inlichtingen of een advies van de Europese Commissie, na eenverzoek daartoe van de betrokken nationale rechter. De Europese Commissie kan ookongevraagd schriftelijke opmerkingen maken, en zelfs kan een vertegenwoordiger van deEuropese Commissie in het nationale rechtsgeding mondelinge opmerkingen maken –hoewel voor deze laatste ongevraagde vriendendienst de toestemming van de nationalerechter nodig is.11

Op andere gebieden, zoals het vrij verkeer en staatssteun, is een soortgelijke samen-werkingsprocedure tussen de Europese Commissie en de nationale rechter nog nietontwikkeld. Dit geeft dan vooral problemen in zaken die ook betrekking hebben op hetmededingingsrecht. In dat soort ‘gemengde’ zaken (Wouters, Bosman) is moeilijk vast te stellen of de nationale rechter informatie aan de Europese Commissie kan vragen, en ofhij zijn eindbeslissing naar Brussel moet zenden. Verruiming van de amicus curiae-samenwerkingsregeling tot buiten het terrein van het mededingingsrecht, tot alle EG-rechtsgebieden, zou ook dit probleem opheffen.12

Uitwisseling van informatie via (Europese) netwerken is een meer informele maar nuttigeoptie, indachtig de problemen met de lengte van de prejudiciële procedure. Wederzijdseinformatie, samenwerking en netwerken waar rechters (uit verschillende lidstaten) elkaarkunnen raadplegen zullen steeds belangrijker worden als de prejudiciële procedure (nog)minder goed zou gaan functioneren, waarop een serieuze kans bestaat. De netwerkenkunnen worden gebruikt voor de uitwisseling van de tekst van uitspraken over kwestiesinzake het EU-recht, zowel binnen een lidstaat als daarbuiten. De eenvoudigste oplossingis deze einduitspraken op een gemakkelijk toegankelijke internetsite te plaatsen. Op ditpunt zien we een rol voor instanties zoals de Raad voor de rechtspraak; deze moet, in onsvoorstel, de uitspraken van Nederlandse rechters over Europees recht toch al ontvangenom ze naar het centrale EU-punt door te sturen . Maar wij zijn ons ook bewust van deproblemen met de praktische operationalisering van zo’n initiatief, met name het probleemvan de vertaling van de nationale uitspraken.

10 Recent hierover bijv. L.A.J. Senden, ‘De lidstaten en de kwaliteit van Europese wetgeving: geenconsumenten, maar co-actoren’, SEW 2006, p. 46.

11 Zie art. 15 lid 3 van Verordening 1/2003/EG, en par. 2.3.2 van het rapport.12 Op deze grensoverschrijdende netwerken legt Meij de nadruk: Raad voor de rechtspraak, breng ze (20 tot

30) eens in kaart, en stuur de Nederlandse rechter af en toe eens naar het buitenland want dat is goed voorde ontwikkeling van de juiste Cilfit-attitude. (Nader toegelicht in paragraaf 3 van de hierna opgenomenbijdrage van A.W.H. Meij.)

rechtstreeks 1/2006 Europeanisering en de organisatie van de Nederlandse rechterlijke macht

21


20

Hetgeen hierboven is gezegd over de noodzaak van uitwisseling en samenwerking tussen lidstaten via Europese netwerken, gaat nog meer op voor het nationale netwerk vanspecialisten op het gebied van EU-recht die bij de verschillende gerechten zijn aangesteld,het netwerk van de Gerechtscoördinatoren Europees Recht (GCE-netwerk). In Nederlandis dit netwerk een essentieel instrument voor de uitwisseling van informatie, wederzijdsebijstand en rechterlijke samenwerking op het gebied van EU-aangelegenheden. In depraktijk schijnt het GCE-netwerk goed te functioneren, maar de doorgifte van de, binnen het netwerk, verworven inzichten naar de eigen rechtbank verloopt stroever bij veelrechtbankrechters is niet bekend wie de eigen GCE nu eigenlijk is.

4 Europeanisering en de organisatie van de Nederlandserechterlijke macht

De besproken tendensen, en hoe daarop te reageren, zijn van groot belang voor de Nederlandserechtspraak, nauwkeuriger gezegd het dagelijkse proces van rechtspleging in Nederland13.Wanneer het evenwel gaat om de organisatie van de rechtspraak in de strikte zin van hetwoord, dan zijn, en blijven, de gevolgen van het proces van verdergaande Europeaniseringbeperkt. Dit komt doordat de gerechtelijke architectuur in aanzienlijke mate is overgelatenaan de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten. De twee beperkingen op hetuitgangspunt van de nationale procedurele autonomie – het gelijkwaardigheids- en hetdoeltreffendheidsbeginsel – lijken geen al te ingrijpende gevolgen te hebben voor deorganisatie van de rechtspraak in Nederland14. Typische aspecten van rechterlijkeorganisatie, zoals vaststelling van het aantal hiërarchische lagen rechterlijke instanties;aantal rechters per gerecht; regels over relatieve en absolute competentie; duur vanberoepstermijnen; of er voor arbeidsgeschillen speciale gerechten moeten zijn; of er beroepop een hogere nationaal gerecht mogelijk is; etc., blijft Nederland zelf regelen.Desalniettemin kan Nederland op eigen initiatief, vrijwillig dus, besluiten de rechtspraak tereorganiseren om aan nieuwe EU-uitdagingen het hoofd te kunnen bieden. Dit isbijvoorbeeld gebeurd naar aanleiding van de implementatie van het kaderbesluitbetreffende het Europees arrestatiebevel. De rechtbank Amsterdam heeft hiervoor eenspeciale kamer ingesteld, hoewel het Europese kaderbesluit zelf niet specifiek voorschreefdat alle lidstaten een speciale gerechtelijke kamer in het leven dienen te roepen. Voor deprivaatrechtelijke handhaving van de – complexe – mededingingsregels zou ook deoprichting van gespecialiseerde kamers of de introductie van gespecialiseerde rechtersbinnen meerdere of alle 19 rechtbanken kunnen worden overwogen. Ook zou het gehelemededingingsrecht in Rotterdam geconcentreerd kunnen worden; daar hebben ze er immersnu al verstand van omdat zaken tegen de Nederlandse Mededingingsautoriteit daar uitkomen.Anders zouden alle gewone burgerlijke rechters met deze taak moeten worden belast.

Als derde voorbeeld kan de, wat Meij noemt, Köbler-kamer worden genoemd, dus een buitende gewone rechterlijke organisatie staand bijzonder rechterlijk orgaan dat bevoegd is omkennis te nemen van acties tot schadevergoeding tegen de Staat der Nederlanden, ingestelddoor een burger of bedrijf die/dat zegt schade te hebben geleden doordat de Nederlandserechter het Europese recht heeft geschonden. Wij twijfelen evenwel omdat het Hof van Justitie vooralsnog enkel de hoogste rechters der lidstaten op het oog lijkt te hebben,

13 Voor de (bredere) internationalering van het nationale recht en de gevolgen daarvoor voor de Nederlandserechter, zie de preadviezen van de NVIR over ‘De nationale rechter en het internationale recht’, met namedie van P.A. Nollkaemper en J.W.A. Fleuren (Mededelingen NVIR, nr. 131, TMC Asser Press, November 2005).

14 De zogenoemde Rewe/Comet-rechtspraak, besproken in paragrafen 2.2.1 en 2.2.2 van het rapport.

rechtstreeks 1/2006 Europeanisering en de organisatie van de Nederlandse rechterlijke macht

22

en bovendien de voorwaarden voor staatsaansprakelijkheid zo streng zijn, dat die Köbler-kamer het al snel heel rustig zal gaan krijgen. Alleen voor een Nederlandse hoogste rechterdie het al te bont zou maken, dus die principieel weigert ‘om aan Europees recht te doen’ –hetgeen in Nederland nog sporadisch schijnt voor te komen, maar dat zijn dan weer lagererechters – zou de tweede Köbler-voorwaarde van de kennelijke schending wellicht vervuldzijn. Anders zouden alle gewone burgerlijke rechters met deze taak moeten worden belast.

Concluderend lijkt de organisatie van de Nederlandse rechtspraak in staat te zijn tereageren op de grote EG/EU-uitdagingen in de nabije toekomst – het is vooral de noodzaakvan een deugdelijke rechtspleging die noopt de Europese trends constant op de voet tevolgen, en naar aanleiding daarvan tijdig actie te ondernemen.

mr. A. van der Schansvoorheen: rechter in de sector strafrecht, rechtbank Rotterdam;thans: advocaat-generaal bij het gemeenschappelijk Hof van Justitie van deNederlandse Antillen en Aruba

mr. A.W.H. Meijrechter in het Gerecht van Eerste Aanleg te Luxemburg

prof. mr. L.A. Geelhoedadvocaat-generaal Hof van Justitie te Luxemburg

Drie Commentaren

rechtstreeks 1/2006 Inleiding

24

De gevolgen voor de Nederlandse strafrechtspraktijk A. van der Schans

1 Inleiding

In het commune strafrecht zal de Europeanisering het grootste en het meest onverwachteeffect hebben. De meeste strafrechters zijn uiteraard wel bekend met het gegeven dat bijhet economisch en het milieustrafrecht “Europa” om de hoek komt kijken, maar vrijweliedereen denkt nog steeds dat het commune strafrecht een terrein is waar de staats-soevereiniteit nog met volle kracht gelding heeft. Maar ook op dit terrein zal Europa sterkvan zich laten horen.

Ik begin met twee stellingen, daarna geef ik een houtskoolschets van de huidige ontwikkelingenen ik sluit af met een advies aan de Raad voor de rechtspraak hoe te reageren op de vloed-stroom die op ons afkomt.

Stelling 1: De decennia die achter ons liggen zijn – in ieder geval voor het strafrecht – dedecennia van Straatsburg geweest. Ik durf de stelling wel aan dat Straatsburg voor ons land(en breder: voor West-Europa) in belang zal inboeten en dat de jaren die voor ons liggendie van Brussel zullen zijn.

Stelling 2: Ronald Reagan schijnt eens gezegd te hebben “you ain’t seen nothing yet”.Dat geldt ook voor datgene wat er op strafrechtelijk terrein uit Brussel op ons afkomt. U denkt misschien dat Straatsburg een flinke invloed heeft gehad op het Nederlandsestrafrecht en strafprocesrecht, wacht dan maar af wat Brussel zal brengen. Daarbij zalStraatsburg verbleken. Niet alleen zal het veel en ingrijpend zijn. Ook het karakter van deBrusselse regelgeving zal repressief zijn. De mensenrechten en het “fair trial” idee uitStraatburg zullen in stand blijven maar in opsporings- en bestraffende zin zal het klimaatverharden.

rechtstreeks 1/2006 Een houtskoolschets

25

2 Een houtskoolschets

Bekend mag worden verondersteld dat het justitie en binnenlandse zaken terrein (hierna:het JBZ-terrein) in 1992 binnen Europa is gekomen. Daarna gebeurt er nog even niets, bijStraatsburg was dat trouwens ook zo, het duurde zelfs enkele decennia voordat hetEuropees Verdrag voor de rechten van de Mens ook voor Nederland gevolgen bleek tehebben. Wat “Brussel” betreft kwam er met het programma van Tampere een beetjebeweging in en de vaart kwam er echt in toen in de Verenigde Staten de aanslagen van 11september 2001 werden gepleegd.In “Tampere” staan twee begrippen centraal: wederzijdse erkenning en harmonisatie,enigszins maar niet geheel samenvallend met het klassieke onderscheid tussen materieel en formeel strafrecht.

2.1 Wederzijdse erkenningEen grote stap voorwaarts was het Europees arrestatie Bevel. Dat stond al op de agendamaar de discussie kreeg flink vaart door de aanslagen in de Verenigde Staten. Met deimplementatie van het Europees arrestatiebevel middels de Overleveringswet is deuitlevering binnen de Europese Unie aan de kant gezet en vervangen door overlevering. De minister van Justitie heeft immers niets meer te zeggen, de cassatie is verdwenen, dedubbele strafbaarheid is vrijwel afgeschaft – gezien de lange lijst met delicten waarvoordie niet meer geldt – en er is slechts een marginale rechterlijke toetsing, geconcentreerd bij de rechtbank Amsterdam. That’s it. Met een Kaderbesluit is het hele uitleveringsterreinbinnen de Europese Unie zeer grondig op de schop genomen.

Confiscatie is een ander terrein, het bevriezingsbevel is al geïmplementeerd en deimplementatie van het Europees Confiscatie Bevel komt er aan.

Het Europees bewijsbevel staat in Brussel al in de steigers. Dat ziet in eerste instantie ophet verkrijgen van voorwerpen, documenten en gegevens voor gebruik in de strafprocedure.Doel van dit ontwerp kaderbesluit (en enkele nog volgende) is een mechanisme voorbewijsverkrijging in grensoverschrijdende zaken tot stand te brengen op basis van hetbeginsel van wederzijdse erkenning. Het Europees bewijsbevel is een document dat dooreen rechter in een EU-lidstaat wordt uitgevaardigd en dat rechtstreeks in een andere EU-lidstaat wordt erkend en ten uitvoer gelegd. De gevolgen kunnen heel vergaand zijn. Omeen wat extreem voorbeeld te schetsen kan men zich indenken dat een rechter in een verEU land, in eigen land de bevoegdheid heeft om in bepaalde gevallen een bevel te geven


26

om in een notariskantoor te gaan zoeken. Hij zou dan, als hij denkt dat in “zijn” zaak ineen notariskantoor in Den Haag bewijs ligt een Europees bewijsbevel kunnen uitvaardigenom in dat Haagse kantoor te gaan zoeken. Nederland moet dat Europees bewijsbevel inprincipe ook uitvoeren, tenzij er weigeringsgronden zijn, maar de bedoeling van hetsysteem is natuurlijk die zo veel mogelijk te beperken. De ervaring leert dat weigerings-gronden met name (ten dele) in stand blijven als het delicten betreft die (mede) op eigenterritoir zijn gepleegd. Dat uitgangspunt bij de onderhandelingen maakt de nieuweKaderbesluiten niet volledig “waterdicht”.De tussenstand overziend blijkt dat in enkele jaren tijds de uitlevering tussen de EU-lidstaten is vervangen door overlevering, de confiscatie Europees is geworden en dat straksde wederzijdse hulp in strafzaken wordt vervangen door het Europees bewijsbevel. Deontwikkelingen hebben inmiddels geleid tot een nieuwe Titel XI in het wetboek van Straf-vordering, “wederzijdse erkenning”.

In opsporingstechnische zin wordt in Brussel nog gesproken over een Kaderbesluitbetreffende de uitwisseling van informatie tussen rechtshandhavingsautoriteiten. Dit, inzekere zin, in opdracht van de Europese Raad om ten behoeve van de terrorismebestrijdinguitwisseling van informatie sneller te laten verlopen. Nu is die uitwisseling van informatienog gebaseerd op de Schengen Uitvoeringsovereenkomst.

Een onderwerp wat nog niet op de agenda staat, maar wel een agendapunt zou kunnenworden is de Wet Overdracht Tenuitvoerlegging Strafvonnissen. Nu is het al zo dat eenaantal landen, onder andere Duitsland en Frankrijk, de nodige bezwaren hebben tegen deNederlandse omzettingsprocedure, die landen vinden dat hun eigen vonnis bij executie inNederland in zijn geheel moet worden uitgezeten en vinden omzetting in Nederland, metname bij drugsdelicten helemaal niets. In dit verband is het interessant op te merken datonlangs door Oostenrijk, Zweden en Finland een ontwerp Kaderbesluit is ingediend om toteen Europees tenuitvoerleggingsbevel van gevonniste personen te komen. Bedoeling is dateen veroordelend strafvonnis van een EU-lidstaat zonder verdere formaliteiten (artikel 8 vanhet ontwerpkaderbesluit) wordt erkend door de tenuitvoerleggende lidstaat en onverwijldten uitvoer wordt gelegd, tenzij men zich beroept op de beperkte weigeringsgronden. De eisvan dubbele strafbaarheid is voor een lijst van delicten (ongeveer conform de lijst bij hetEuropees Arrestatie Bevel) niet meer van toepassing. Ook is instemming van de veroordeelde,een uitzondering daargelaten, niet meer vereist. Omzetting naar een straf naar Nederlandsenormen vindt niet meer plaats, tenzij het een straf betreft die het maximum van hetnationale strafrecht te boven gaat. Dit alles kan nog stevige effecten hebben voor met


27

name buitenlandse “drugs- vonnissen”. Mede ook omdat er meer Nederlandse onderdanenin andere EU-lidstaten vast zitten dan EU onderdanen in Nederland, “netto” zal dit eenaanzienlijk beslag leggen op de detentiecapaciteit. Verderop maak ik daarover nog eenpaar opmerkingen.

2.2 HarmonisatieOok voor het materiële strafrecht is er een flink aantal ontwikkelingen die ons te wachtenstaan. Zo is de Opiumwet al veranderd, in strafverzwarende zin, onder invloed van hetKaderbesluit drugs. Onder Nederlands voorzitterschap is een Kaderbesluit (gekoppeld aan een Richtlijn) inzakede bestraffing van verontreiniging op zee door schepen vastgesteld.De terrorismewetgeving staat in Brussel nadrukkelijk in de belangstelling en recentelijkheeft de JBZ-Raad een politiek akkoord bereikt over een besluit betreffende dataretentie.Op basis daarvan moeten gegevens betreffende telefoon, SMS en Internet-verkeer en delocatiegegevens een bepaalde termijn door de provider worden bewaard; niet de inhoud.Doel is georganiseerde misdaad en terrorisme beter te kunnen bestrijden.

Voor het materiële strafrecht kent Brussel het fraaie begrip “minimale maximumstraffen”.Ik sluit niet uit dat op enig moment in Brussel toch weer gesproken gaat worden overminimumstraffen. Misschien gaat dat wel gebeuren als men weer gaat spreken over eenEuropees Openbaar Ministerie. In het Constitutioneel Verdrag dat na de stemmingen inFrankrijk en Nederland “dood” leek te zijn, werd ook het Europees Openbaar Ministeriegenoemd. Indien dat Europees Openbaar Ministerie van de grond komt, dan wordt het inde eerste plaats bevoegd om de financiële belangen van de Unie te verdedigen maarpotentieel ook bevoegd om grensoverschrijdende criminaliteit zoals terrorisme,mensenhandel, drugshandel en dergelijke aan te pakken. De discussie is weliswaarverstomd maar kan, ook zonder Constitutioneel Verdrag toch weer op de agenda komendoor bijvoorbeeld externe factoren zoals nieuwe terroristische aanslagen.Dat Europees Openbaar Ministerie zal waarschijnlijk gaan werken volgens een “verlichtlegaliteitsprincipe”. Men moet opsporen en vervolgen, “tenzij…”. En dat “tenzij...” zalzijn omgeven met de nodige waarborgen in die zin dat men niet te lichtvaardig niet totvervolging overgaat. Kortom, stevig dichtgetimmerd. Ik denk dat in die discussie wel weereens de minimumstraf zou kunnen opduiken, in ieder geval voor “Europese delicten”. Endie minimumstraffen moeten in hun geheel worden ondergaan, geen gezeur met de WetOverdracht Tenuitvoerlegging Strafvonnissen en omzetting naar Nederlandse normen.


28

Stel dat er een Europees Openbaar Ministerie komt, dan heeft dat ook de nodigeorganisatorische en beleidsmatige gevolgen. Boven het (nationale) Landelijk- enFunctioneel- Parket komt er dan een Europese (substituut) aanklager. Die heeft geen eigenopsporingsapparaat tot zijn beschikking (behalve wellicht voor delicten die de financiëlebelangen van de Europese Unie treffen) want de EU-lidstaten zullen dat niet snel aan deEuropese Unie overdragen. De Europese aanklager zal dus een beroep doen- al dan nietvia Europol en/of Eurojust- op de opsporingscapaciteit van de EU-lidstaten. En daarmoeten dan nationale of regionale prioriteiten terzijde worden geschoven, al was het alleenmaar vanwege het legaliteitsbeginsel. Die eigen prioriteiten worden dan als het wareopgegeten door Europese prioriteiten. En die bestaan voornamelijk (of alleen maar) uit“onzichtbare” of zelfs slachtofferloze delicten, zoals drugssmokkel, wapenhandel, geknoeimet landbouwsubsidies en dat soort zaken. In politietermen wordt daarbij wel eengesproken over “haal” en “breng” delicten. Hoe blij zal de burger zijn met Europa als hetgrootste deel van de opsporingscapaciteit gaat naar de “haaldelicten” en de “brengdelicten”(waar de burger last van heeft) slechts marginale aandacht krijgen?

In Brussel staan nog enkele andere onderwerpen op de agenda zoals het ontwerp kader-besluit betreffende procedurele rechten in het stafproces. Dat zijn, in het voorstel van deEuropese Commissie respectievelijk de toegang tot – rechtsbijstand -kosteloze vertolkingen vertaling, -de passende bijstand aan “zwakke” procesdeelnemers, -consulaire bijstandaan buitenlandse verdachten en -het meedelen van de rechten aan de verdachte. (Men hadwellicht beter kunnen denken aan “toegangsrechten” voor diegenen die van hun vrijheidzijn beroofd, -toegang tot een rechter, -toegang tot rechtshulp, -toegang tot de essentiëleinformatie waarom men vast zit, -toegang tot vertolking en – voor buitenlandseverdachten, -toegang tot consulaire bijstand).

Ook heeft kort geleden de Europese Commissie een ontwerp Kaderbesluit gepubliceerdinzake het rekening houden met veroordelingen in andere EU-lidstaten bij een nieuwstrafproces.

2.3 Berechting

Ook de berechting wordt door dit soort ontwikkelingen beïnvloed. De Europese strafzakenzullen toch op een zitting, ook van een Nederlands college, moeten worden aangebracht.Die zaken drukken de nationale zaken naar de zijlijn. Waarschijnlijk moeten we weer gaannadenken over onze definitie van megazaken. Of misschien moeten we wel een nieuwe


29

categorie van supermegazaken er aan toevoegen. Deze ontwikkelingen kunnen vergaandegevolgen hebben voor de zittende en staande magistratuur.Er komen niet alleen regels uit Brussel op ons af, ook de jurisprudentie van het Hof vanJustitie mag niet worden vergeten, zie bijvoorbeeld de uitspraken in de zaken Brugge enGozutok1 betreffende transacties en de zaak Pupina betreffende de indirecte rechtstreeksewerking van kaderbesluiten (of misschien moet je zeggen dat dit arrest met name ging overde bevoegdheid van het Hof van Justitie ook op JBZ terrein). Deze ontwikkelingen zijnvoor de meeste strafrechtjuristen toch onverwachte ontwikkelingen.

1 De zaken Gozutuk (C-187/01) en Brugge (C-385/01) betroffen het “ne bis in idem” beginsel. Kern van de zaakGozutuk was dat hij in Nederland nabij de Duitse grens in een coffeeshop meer dan de gedoogdehandelshoeveelheid verdovende middelen had. Daar werd door de officier van Justitie tegen opgetreden dezaak werd afgedaan met onder andere een transactie. G werd ook in Duitsland vervolgd wegensdrugshandel. Zijn stelling dat de zaak al was afgedaan in Nederland vond bij de Duitse justitie autoriteitengeen gehoor, wel echter bij het Hof van Justitie in Luxemburg.

De zaak Pupino betreft de “schaduwwerking” van Kaderbesluiten. Die hebben volgens het EU verdrag geendirecte werking (zeker niet wanneer de implementatietermijn nog niet is verstreken) maar brengen volgenshet Hof van Justitie in Luxemburg wel mee dat nationale wetgeving (i.c. het Italiaanse Wetboek vanStrafvordering) voor zover mogelijk “kaderbesluit-conform” moet worden geïnterpreteerd.

rechtstreeks 1/2006 Ter afsluiting

30

3 Ter afsluiting

Wat kan de Raad voor de rechtspraak doen om deze ontwikkelingen een beetje op tevangen en waar mogelijk te sturen?Een variant is: niets doen. Kaderbesluiten hebben geen directe werking, die moeten wordenomgezet in nationale wetgeving en die kun je gewoon afwachten. Enige invloed heeft deNederlandse Rechtspraak dan niet meer; zelfs ons nationale parlement heeft eigenlijk alniets meer te zeggen over de implementatiewetgeving, want kaderbesluiten moeteneenvoudigweg worden geïmplementeerd.

De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak brengt geregeld adviezen uit bij hetpubliceren van nieuwe Kaderbesluiten, zoals bij het bovengenoemde ontwerp inzake hetrekening houden met veroordelingen in andere EU-lidstaten. De invloed van zo’n adviesmoet (zacht gezegd) in de verdere onderhandelingen in Brussel niet worden overschat. De Raad voor de rechtspraak doet gelukkig wel degelijk het nodige op Europees gebied,maar toch meen ik dat wij desondanks van buiten en van enige afstand naar Europa kijken.Veel invloed hebben we niet en onze informatie loopt altijd een paar stappen achter.Brussel zit vol met lobbyisten. Zo ongeveer iedereen zit daar. Industrie, non-profitorganisaties, de Nederlandse provincies, alle Duitse Länder hebben een eigen, vaakgrote, vertegenwoordiging, zelfs de Nederlandse politie heeft een eigen man in Brussel.

Als de Nederlandse zittende en staande magistratuur, enigszins op de hoogte willen blijvenvan datgene wat er in Brussel wordt voorgekookt en wij ook enige invloed willenuitoefenen in de wandelgangen en de marge van de onderhandelingen, dan is een eigenpersoon in Brussel onontbeerlijk. Want alleen door er te zijn, ben je echt op de hoogte vanal datgene wat er speelt, alleen door er te zijn kan er echt informatie stromen van Brusselnaar Den Haag en van Den Haag naar Brussel. Alleen door er te zijn kunnen we invloeduitoefenen op het eerste A-4-tje dat in de burelen van de Europese Commissie wordtgemaakt.

Kortom: bereid U voor en wees erbij.

rechtstreeks 1/2006 Het rapport

31

Toenemende complexiteit van het Europese rechtA.W. H. Meij

Een impliciete aanwijzing voor de trend van toenemende complexiteit, die mij voorcommentaar is toebedeeld, is de ontwikkeling van ook in het rapport niet vermedenbastaard-terminologie zoals 'europeanisering' en 'complexificatie'. Ik heb mij voorgenomeneerst iets over het rapport zelf te zeggen, daarna nog enkele aanvullende aspecten vancomplexiteit aan te duiden, om tenslotte te bezien welke handen en voeten te geven zijnaan de bevindingen.

1 Het rapportHet onderzoeksrapport signaleert een toenemende complexiteit van EU-wetgeving en –rechtspraak, als gevolg van het volume (85.000 pagina’s acquis communautaire) en – de specialistische aard ervan, bijvoorbeeld op gebieden als intellectuele eigendoms-,telecom- en milieurecht, alsmede IPR. Het Constitutioneel Verdrag zou deze trend nogversterken, maar ook bij uitblijven van inwerkingtreding van dit verdrag, waar het nu naaruitziet, zouden noodmaatregelen om bepaalde urgent geachte doelstellingen ervan toch tebereiken, die trend van toenemende complexiteit bevestigen. Zo is bijvoorbeeld detoetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag voor de rechten van de Mensprominent aanwezig in het Actieplan1 van de Raad van Ministers en de EuropeseCommissie ter uitvoering van het (bij het rapport gevoegde) Haags Programma voor deversterking van de RVVR of AFSJ.2 Op dit punt waarschuwen de opstellers van hetrapport dat het naast elkaar bestaan van het Europees Verdrag voor de rechten van deMens en het EU Handvest, met op onderdelen uiteenlopende normstellingen en tweeonderscheiden hoogste Europese rechters die daarover gaan, ook na toetreding van deEuropese Unie tot het Europees Verdrag voor de rechten van de Mens, het leven, althans deberoepsuitoefening van nationale rechters er niet eenvoudiger op maakt. Een en ander leidttot onzekerheid, uiteenlopende rechtspraak en langere procedures.Het rapport analyseert vaardig en behendig een verticale en een horizontale dimensie vanhet proces van Europeanisering van de rechtspleging. Vooral het verticale beeld schetstnogal gevarieerd de gevolgen en complexiteit van de Europeanisering uit het oogpunt vande rechtspraak.

1 Pb EU 2005, C 198/1.2 Het Europese afkortingsjargon, nog uiteenlopend in verschillende talen, is ook bepaald geschikt om niet-

insiders een gevoel van complexiteit te bezorgen; RVVR staat voor de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid enRechtvaardigheid van Titel IV (art. 61) van het EG-Verdrag, AFSJ voor Area of Freedom, Security and Justice.


32

In civilibus heeft de interne marktwetgeving – door middel van richtlijnen, bijvoorbeeldop het gebied van consumentenbescherming, productaansprakelijkheid en vennoot-schapsrecht – niet zulke dramatische gevolgen, omdat een en ander in het algemeen netjesin het Burgerlijk Wetboek of in bijzondere wetten terechtkomt. Dat is anders, zegt hetrapport, wat betreft het pakket IPR-regelingen dat in de vorm van rechtstreekstoepasselijke EG-verordeningen op grond van artikel 65 EG-Verdrag al tot stand gekomenis. Specialisten hebben het dan over Brussel I en Brussel II en aanverwante onderwerpenin de sfeer van betekening, bewijsgaring en executie. Ook zonder Constitutioneel Verdraggaat deze ontwikkeling voort op de grondslag van het eerder vermelde Haags Programmaen het daarop geënte Actieplan. In dat opzicht is een voortdurend bijgewerkt Porta Europa-systeem, zoals in het kader van het Eurinfra-project tot stand gekomen, voor de praktijkvan de rechtspleging van eminent belang om in de voortdurende stroom van nieuwerechtstreeks toepasselijke EG-voorschriften, deels naast, deels in plaats van de vertrouwdenationale bronnen, de weg te vinden. Hier is de proliferatie van niet steeds evengemakkelijk toegankelijke rechtsbronnen een aspect van de toenemende complexiteit. Ophet gebied van het bestuursrecht signaleert het rapport natuurlijk de nieuwedecentraliserende mededingingsverordening 1/2003 en ontwikkelingen ten aanzien van hetEuropees burgerschap en immigratie- en asielrecht. De EG-telecommunicatiewetgeving isinhoudelijk een typisch voorbeeld van complexe marktregulering en voegt daaronduidelijke eisen aan bestuurlijke besluitvorming en rechtspleging aan toe. Het EG-landbouwrecht verandert van oriëntatie, maar of het daardoor complexer wordt dan het alwas en tot nog meer zaken aanleiding geeft, waag ik te betwijfelen. Voor het gebied dattegenwoordig wel omgevingsrecht genoemd wordt, verwachten de rapporteurs geenaardverschuivingen. Voor het strafrecht daarentegen worden wel veranderingen verwacht,zij het dat we ons bij uitblijven van het Constitutioneel Verdrag nog even met de derdepijler van het EU-Verdrag moeten behelpen. Of de recente rechtspraak overcommunautaire competentie om strafsancties voor te schrijven inderdaad een substantiëleverschuiving van bestuurlijke naar strafsancties zal teweegbrengen, zoals het rapportveronderstelt, staat nog te bezien. In het communautaire wetgevingsproces zijn de EU-lidstaten er in de Raad immers zelf bij en kunnen zij een niet gewenste ontwikkeling zelfbeïnvloeden.Het beeld is, dus gezegd gevarieerd. Tegen die achtergrond ben ik niet meteen overtuigddat enkel het volume en de specialistische aard van de Europese wetgeving en rechtspraak,zoals het rapport ons wil doen geloven een zorgwekkende complexiteit meebrengt. Voorzover van complexiteit sprake is, vindt die evenzeer haar oorsprong in het complexekarakter van de bestuurlijke methoden om de complexer wordende samenleving zelf te


33

beheersen. Het fenomeen complexiteit zou zich waarschijnlijk, bij de huidige stand, in elkander bestuurlijk verband ook voordoen en is in zoverre niet typisch voor Europa.

Dit neemt niet weg dat deze vaststelling een gegeven is en dat oplossingen veelvuldig inEuropees of nog ruimer verband gezocht worden. De kern van het Europeesrechtelijkeprobleem schuilt naar mijn oordeel in de oriëntatie van de rechter en van deprocesdeelnemers voor hem. Voor het klassieke sociaal-economische recht en daarmeeverbonden sectoriële of anderszins verwante gebieden (zoals bijvoorbeeld gelijkebehandeling) is de karakteristieke oriëntatie geworden: de Europese markt, gebaseerd opde verkeersvrijheden en onvervalste concurrentieverhoudingen. Het leeuwendeel van decompetentie-, verhoudings- en interpretatievragen kan in de kern tot die oriëntatie wordenherleid.3 Nu is de Europese interne markt uitgebreid, niet alleen in geografische zin metnieuwe landen, en in economische zin met een eigen munt en alle bijbehorendeparafernalia, maar vooral ook in conceptuele zin met de eerdergenoemde RVVR en detweede en vooral ook de derde pijler van het EU-Verdrag. Daarmee zijn potentieel deklassieke gebieden van het burgerlijk- en strafrecht in een gemeenschappelijke, niet meernationaal georiënteerde ruimte gebracht. De circulatie van acties van burgers in eengemeenschappelijke ruimte, die niet meer uitsluitend economisch bepaald is, wordt intoenemende mate aangevuld met een Europese rechtsruimte waarin juridische instrumentenonbelemmerd circuleren. Dit vereist opnieuw verruiming van het perspectief van derechter, verruiming van de oriëntatie van de rechtspleging als geheel.

Een van de belangrijke uitdagingen aan de academische doctrine, uit het oogpunt vancoherente rechtspleging in burgerlijke en strafzaken, is, om voor deze Europeserechtsruimte een soortgelijk ordenend concept te ontwikkelen als de Europese internemarkt voor economische activiteit is voor sociaal-economisch bestuur en recht, om op hethele gebied van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid houvast aan te bieden voor deontwikkeling van een Europese reflex. In zo een Europese reflex schuilt de kern van wat ikzou willen noemen de vereiste 'Cilfit-attitude' van de nationale rechter. Zoals bekend heefthet Hof van Justitie in de Cilfit-rechtspraak4 begin jaren tachtig de eisen geformuleerdwaaraan voldaan moet zijn, wil een nationale rechter zonder prejudiciële verwijzing eenEuropeesrechtelijk probleem mogen oplossen. Per saldo gaat het erom zich in te leven inde denkwijze, de oriëntatie en de attitude van de Europese rechters en de rechters uitandere EU-lidlidstaten.

3 Zie de toetsingsschema's bijeengebracht in K.J.M. Mortelmans, R.H. van Ooik en S. Prechal, Europees rechten de Nederlandse rechter – verworvenheden en uitdagingen, 2004.

4 Arrest van 6 oktober 1982, CILFIT, 283/81, Jur. P. 3415.

rechtstreeks 1/2006 Andere aspecten van complexiteit

34

2 Andere aspecten van complexiteit

In plaats van nader in te gaan op de lezenswaardige horizontale dimensie van het rapport,vestig ik hier de aandacht op enkele aspecten van de notie complexiteit van Europeesrecht, die in het rapport enigszins onderbelicht zijn gebleven.Een eerste is de relatieve ontoegankelijkheid van het EG-recht, die samenhangt met despecialistische aard. Daarvoor is de Porta-Europa-component van het Eurinfra-project eenfundamentele remedie. Een tweede wordt gevormd door de eigen, van nationale traditiesafwijkende uitlegmethoden van het EG-recht en de belangrijke rol van algemenerechtsbeginselen daarin om lacunes op te vullen. Een derde aspect hangt samen met debeide vorige, in zover dat de ontwikkeling van methoden en beginselen op een bepaalddeelgebied onverwachte invloed kan hebben op andere deelgebieden. Ik denk aan eenverschijnsel als conforme uitleg. In Nederland al bekend uit de praktijk van deverdragstoepassing, in het bijzonder van het Europees Verdrag voor de rechten van deMens, heeft dit concept bij de toepassing van het EG-recht zijn intree gedaan in deNederlandse BTW-rechtspleging is het eerst later door het Hof van Justitie zelf erkend ophet gebied van het vennootschapsrecht en vervolgens onder meer overgenomen in hetmilieurecht; op het gebied van het merkenrecht vond het in de rechtspraak van de HogeRaad zijn grens in de rechtszekerheid. Zulke interpretatieve dwarsverbanden komen veelmeer voor. De niet-ingewijde moet er maar op bedacht zijn.

Een vierde element van toegenomen complexiteit, is het verschijnsel van gestapeld recht,soms in een hele reeks lagen afkomstig uit verschillende rechtsorden (internationaal,communautair, nationaal). Zo is het bijvoorbeeld enigszins verrassend - nog afgezien vande competentiekwestie – dat de kern van het probleem van de rechtsbescherming ter zakevan de bevriezing van tegoeden en financiële middelen van personen en entiteiten diebanden hebben met terroristische organisaties, bij de EG-rechter terechtkwam.5 Demaatregelen ter zake beginnen op het niveau van de Verenigde Naties in de vorm vanresoluties van de Veiligheidsraad en beslissingen van zijn sanctiecomité, ze worden in EU-verband per gemeenschappelijk standpunt in de tweede pijler èn bij EG-verordening in deeerste pijler uitgevoerd en ten slotte concreet toegepast op nationaal niveau. Deverordeningen bevatten lijsten van de betrokken personen en organisaties, zodat er eenindividuele aanknoping voor de toegang tot de EG-rechter is, maar, voor zover devoorziening op het niveau van de Verenigde Naties onvoldoende wordt geoordeeld, zou derechtspleging op zich evengoed op nationaal niveau kunnen plaatsvinden. De kernvraag,wat kun je eigenlijk als rechter in dat type zaken, waarin de factfinding zich onttrekt aan je

5 Arresten van 21 september 2005, Kadi, T-315/01 en Yusuf, T-306/01, te vinden op www.curia.eu.int

rechtstreeks 1/2006 Andere aspecten van complexiteit

35

waarneming, nog bieden aan rechtsbescherming, is een vraag die niet alleen op het niveauvan de Europese gerechten zou moeten spelen en, waarvoor ook een zekere sensibiliteitzou kunnen bestaan op het nationale niveau. Soortgelijke dilemma’s van toegang tot derechter en taakverdeling tussen de verschillende niveaus ziet men wel terug in allerleiandere gelaagde systemen – ik denk aan het recht van de World Trade Organisation, –uitgevoerd op het niveau van de Europese Gemeenschap en toegepast op het niveau van deEG-lidstaten, het Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Faunaand Flora en de gestapelde uitvoering daarvan op EG- en nationaal niveau en diverse andere. Als vijfde en laatste element van toenemende complexiteit vermeld ik de onvoorspel-baarheid van de invloed van het Europese recht. We hebben in Nederland een tamelijkrijke traditie in de rechtspraak om allerlei onverwachte problemen op te duiken. Te denkenvalt aan de positie onder het mededingingsrecht van bedrijfspensioenfondsen, of ook vanziekenfondsen en laatstelijk nog weer de discussie over de toepasselijkheid van staatssteun-bepalingen op woningbouwcorporaties.

rechtstreeks 1/2006 Handen en voeten

3636

3 Handen en voeten

Ten slotte enkele opmerkingen over wat het rapport heeft genoemd “how to cope”. Deargeloze lezer van het rapport uit de kringen van de Rechtspraak – ik weet eigenlijk niet ofik dat ben – zou wel eens met enige verbazing hebben kunnen vaststellen dat het rapporteen ruime tour d’horizon-, horizontaal en verticaal heeft gemaakt en veel problemensignaleert, maar ten slotte blijmoedig constateert: “the Dutch judiciary seems able torespond to the major EC/EU challenges in the foreseeable future”. Dat verklaart misschien ookwaarom - afgezien van het in kaart brengen van bestaande instrumenten – niet heel concreteaanbevelingen voor de organisatie van de rechtspraak zijn gedaan. Vermoedelijk moeten dieuit de praktijk zelf komen. Aansluitend bij het rapport, geef ik een aanzet voor discussie.

In de eerste plaats lijkt het van groot belang dat de Raad voor de rechtspraak allebestaande en nog op te zetten sectoriële en generieke internationale netwerken van rechtersin kaart brengt. Er zijn tot nu toe tussen de twintig en de dertig algemene en specifieke,meer en minder georganiseerde netwerken ontstaan. Het gaat daarbij om periodiekeontmoetingen van bijvoorbeeld hoogste rechters, van rechters op grote gebieden alsstrafrecht en handelsrecht, maar ook om specifieke gebieden zoals milieurecht enmerkenrecht. Periodieke ontmoetingen en uitwisseling van ervaring plegen eye-openers opte leveren. De organisatiegraad is heel verschillend. Sommige netwerken hebben welhaasthet karakter van een particuliere vereniging, zoals dat van de mededingingsrechters, in hetrapport aangeduid als het 'Bellamy-network', andere worden gefaciliteerd door aanpalendeinstellingen, zoals het Harmonisatiebureau voor de Interne Markt in Alicante, dat elke tweejaar een conferentie voor merkenrechters organiseert. Het ENCJ zou, zonder fragieleinitiatieven te doorkruisen, wellicht een faciliterende en coördinerende rol kunnen spelen.Daarbij aansluitend zou nadrukkelijk aandacht moeten worden gegeven aan de ontwikkelingvan systemen voor de uitwisseling van informatie tussen rechters uit verschillende lidstaten.Dat is vermoedelijk het meest efficiënt per deelgebied, dat wil zeggen per specifieknetwerk te organiseren wat de inhoud betreft, maar elk gebied vergt weer soortgelijketechnische faciliteiten. Er zit natuurlijk ook een taalprobleem achter, dat met de nodigetechnische, financiële en personele middelen oplosbaar is.

In ditzelfde verband is een ander punt te signaleren dat mij nogal belangrijk voorkomt voorde ontwikkeling van wat ik heb genoemd de ‘Cilfit-attitude’. Met erkenning dat niet iedereprofessional in de rechtspraak zit te wachten op onderbreking van zijn of haar werkritme doorbuitenlandse reizen, meen ik dat alle rechters periodiek zouden moeten deelnemen aan

rechtstreeks 1/2006 Handen en voeten

37

uitwisseling en overleg met buitenlandse collega’s in de Europese Unie. Verruiming vanhet gezichtsveld heeft immers ook een bijna fysieke, een ervaringscomponent. In hetzelfdeperspectief zou de SSR zich moeten richten op trainingen speciaal voor de ontwikkelingvan, wat ik heb genoemd, de Europese oriëntatie zowel op het gebied van de interne marktals op het gebied van de ruimte voor vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Om de last teverdelen en de ervaring te spreiden, zou de post van GCE voor Europese aangelegenhedenin de gerechten periodiek moeten rouleren en ook door niet-experts moeten wordenvervuld. Hier valt dus te denken aan spreiding om zoveel mogelijk expertise te verwervenin de breedte van elk college.

In organisatorisch opzicht zijn aan het vorenstaande twee meer specifieke suggesties toe tevoegen. De eerste is dat nog wat beter dan tot nu toe gedaan is, zou moeten wordengekeken naar de instelling van een afzonderlijke, naast de gewone structuur van derechterlijke organisatie staande zogenaamde 'Köbler-kamer'. Het rapport besteedt hieraanterecht aandacht. In het licht van de nieuwe gelaagde verhoudingen tussen de Europese ende nationale rechtsorden is de daarin vermelde positie van de Minister van Justitie overdeze problematiek nogal behoudend en ontoereikend wanneer hetaansprakelijkheidsprobleem uit hoofde van rechtspraak zich werkelijk voordoet. Het ligteerder voor de hand om vóór het zover is – kort gezegd – een los van de bestaanderechterlijke hiërarchie staande kamer te creëren, die een alternatieve bevoegdheid heeft totrevisie of, wanneer belangen van derden dat vereisen, tot schadevergoeding.

Verder verdient ondersteuning de voorzichtige suggestie, die in het rapport is gedaan, omop de meest complexe specialistische gebieden naar het voorbeeld van decompetentieregeling bijvoorbeeld in octrooi- en merkenzaken te kiezen voor concentratievan rechtspraak, desnoods alleen in de appèlfase bij bepaalde gerechten. Inmededingingszaken zou men ook in de burgerlijke zaken kunnen komen tot eenconcentratie in de appèlfase. Voorbeelden daarvoor geven de Belgische, Franse en Duitseoplossingen. Dat heeft het voordeel van ontwikkeling van expertise en het ondervangt eennadeel, dat in de toekomst nog wel eens zou kunnen gaan spelen bij het inzetten van eenpool van rechters uit het oogpunt van de Gesetzliche Richter. In Nederland plegen wedaaraan niet zwaar te tillen, elders in Europa des te meer.

Ten slotte, de complexiteit: die blijft. Met een variant op een bekend geworden leuze opfiscaal gebied: makkelijker kunnen we het niet maken, wél meer hanteerbaar.

rechtstreeks 1/2006 De verticale competentiedynamiek als keuze van de verdragsauteurs of gemeenschapswetgever

38

Centralisatie van wetgeving in EU-verband en de rechtsbedelingL. A. Geelhoed

In deze bijdrage maak ik drie kanttekeningen die primair bedoeld zijn als aanvullingen ophet rapport.

1 De verticale competentiedynamiek als keuze van deverdragsauteurs of gemeenschapswetgever

Hierachter schuilt de vraag welke nationale bevoegdheden en het daarmeecorresponderende nationale recht, zijn of zullen worden getransformeerd tot gemeen-schapsrecht en, in het verlengde daarvan, de vraag waar de nationale rechter voortaan als “gemeenschaps-” rechter optreedt of zal gaan optreden.

Ongelukkigerwijs is op die vraag geen eenduidig antwoord aan de hand van duidelijkeverdragsteksten mogelijk. Inderdaad, als we het oorspronkelijke EEG-Verdrag van 1957met het – vooralsnog – gestrande Constitutioneel Verdrag vergelijken, zien we dat decompetentiecatalogus van de huidige Europese Unie aanzienlijk langer is dan die van deEuropese Gemeenschap in zijn beginjaren. We zien ook dat de huidigebevoegdhedencatalogus inmiddels qua inhoud veel breder is dan de oorspronkelijkebevoegdheden die uitsluitend de economische en sociaal-economische marktintegratie totobject hadden. Hoe belangrijk het activisme van de Verdragsauteurs ook is – het heeft, bijvoorbeeld, tot gevolg gehad dat het gemeenschapsrecht kroonjuwelen van de nationalerechtsorde als het formele en materiële strafrecht is gaan aantasten1 – de evolutie van de inde Verdragsteksten opgesomde competenties geeft maar een heel onvolledige impressievan de competentiedynamiek. Immers, het overgrote deel van de gemeenschaps-bevoegdheden zijn "gedeelde" of in Duitse constitutioneelrechtelijk jargon "concurrerende"bevoegdheden. De uitoefening van deze bevoegdheden vergt de tussenkomst van degemeenschapswetgever. Welnu, diens optreden verschilt heel sterk van bevoegdheid totbevoegdheid. Zowel naar reikwijdte als naar intensiteit. Zo is de gemeenschapswetgever inhet verleden heel ambitieus gebleken op het gebied van de milieubescherming (artikelen174-176 EG Verdrag) en op dat van de arbeidsomstandighedenbescherming (artikel 127,

1 Met name door de bij het Verdrag van Amsterdam gepleegde overzetting van een deel van de inhoud van dein het EU-Verdrag uitgewerkte JBZ-pijler naar het EG-Verdrag.

rechtstreeks 1/2006 De verticale competentiedynamiek als keuze van de verdragsauteurs of gemeenschapswetgever

39

lid 1, onder a, EG Verdrag) terwijl hij op gebieden als de directe belastingen en de socialezekerheid tamelijk tot heel terughoudend is gebleven. Het doen van voorspellingen over deomvang van het gebruik dat de Europese Unie zal gaan maken van haar concurrerendebevoegdheden is hachelijk. Het wordt in sterke mate bepaald door de – veranderingen inde – politieke en maatschappelijke inzichten in de lidstaten en de mate aan consensus diedaaromtrent tussen de EU-lidstaten bestaat. Zo zijn in de huidige maatschappelijke enpolitieke conjunctuur verschuivingen in het migratierecht van het nationalecompetentiebereik naar dat van de Europese Unie niet onwaarschijnlijk.

Overigens, kennisneming alleen van de competentiecatalogus van de Europese Unie kanook in een ander opzicht tot misverstanden leiden. We moeten ons ervan bewust zijn datsommige van de gemeenschapsbevoegdheden functioneel bepaald zijn, dat wil zeggen hunmateriële reikwijdte wordt in concreto bepaald door de doelstelling die met de competentiewordt beoogd. Hét voorbeeld van een functioneel bepaalde competentie is te vinden inartikel 95 EG Verdrag, waar de Europese Unie bevoegd wordt verklaard tot het vaststellenvan maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuurlijkebepalingen van de lidstaten die de instelling en werking van de interne markt betreffen.Welnu, ieder belang dat in de nationale rechtsorde de wetgever aanleiding geeft omrandvoorwaarden te stellen aan het gedrag van marktactoren en dus de eenheid en werkingvan de interne markt kan raken, zal tot de toepassing van artikel 95 EG-Verdrag kunnenleiden. Zo zijn op deze bepaling maatregelen gebaseerd om de consumptie vantabaksgebruik terug te dringen, reclame-uitingen in de audiovisuele media te reguleren ende toepassing van voedingssupplementen onder controle te brengen om enige recentevoorbeelden uit de rechtsspraak te noemen. Het ligt voor de hand dat maatregelen opgrond van deze bepaling ook tegen problemen als zwaarlijvigheid en de nieuwe variantvan de vogelgriep in de strijd kunnen worden geworpen.

Kortom, bij de huidige stand van de marktintegratie vormt artikel 95 EG-Verdrag de naaldwaarmee de maatschappelijke dynamiek van technologische veranderingen (zoals deregulering van het gebruik van nieuwe media), waarderingen van risico's van bepaaldegedragingen of producten en de appreciatie van bepaalde belangen worden geregistreerd.

Aan de hand van die registraties valt de omvang van de op kousenvoeten plaatsvindendeverlegging van nationale competenties naar het communautaire vlak redelijk af te meten.Ik wijs erop dat dit fenomeen zich ook in federale staatsverbanden als Duitsland en deVerenigde Staten heeft voltrokken en voltrekt.2

2 Cf. T. Conlon, New Federalism: Intergovernmental reform from Nixon to Reagan, Washington D.C. 1988, p. 31-91 and M. Bullinger, Die Zuständigkeit der Länder zur Gesetzebung, Die Offentliche Verwaltung, 1970,p. 761 - 773 en 785-797.

rechtstreeks 1/2006 Maatschappelijke actoren en de verticale competentiedynamiek

40

2 Maatschappelijke actoren en de verticalecompetentiedynamiek

De onmiskenbare centralisatie van bevoegdheden, van het nationale naar hetcommunautaire niveau, berust niet uitsluitend op beslissingen van de verdragsauteurs en degemeenschapswetgever. Ook andere actoren hebben daarbij een rol gespeeld. De betekenisdaarvan zal, zo laat zich voorspellen, groter worden naarmate het door de oorspronkelijkeVerdragen mogelijk gemaakte integratieproces een eigen momentum krijgt. Dat momentumkan werken in de verhouding tussen de gemeenschapsrechter, met inbegrip van denationale rechter die het gemeenschapsrecht toepast, en de justitiabele. Voorbeelden vandie interactie, die werkt via de overbrengas van de prejudiciële procedure, zijn talrijk. De jurisprudentie van het Hof van Justitie over artikel 28 EG-Verdrag is in hoge materesponsief geweest, een reactie op de initiatieven van particuliere justitiabelen die met hunlitigieus ondernemerschap de communautaire rechter dwongen de grenzen van deverkeersvrijheden te verkennen, en zo bijdroegen tot een sluipende bevoegdheden-verschuiving naar boven. Recentere voorbeelden zijn te vinden in de rechtspraak over hetEuropees burgerschap en de daaraan verbonden rechten en in die over de verhoudingtussen de nationale directe belastingen en de vrijheden van vestigings- en kapitaalverkeer.

Vervolgens de nationale wetgever. Al in 1986 heeft de Wetenschappelijke Raad voorRegeringsbeleid in zijn rapport "De onvoltooide Europese integratie"3 laten zien dat hetEuropese integratieproces verregaande gevolgen heeft voor de bevoegdheden van denationale wetgever. Niet alleen worden diens bevoegdheden in formele zin beperkt, ookinhoudelijk is dat het geval, omdat in een door de interne markt geschapen contextnationale beleidsinterventies minder effectief worden, het zogenaamde "weglekken vancompetenties". Het is dan niet verwonderlijk dat de nationale wetgever de neiging heeftom tegen de marges van het gemeenschapsrecht aan riskante oplossingen te zoeken, metals bijkans onvermijdelijk gevolg dat door tussenkomt van geïnteresseerde justitiabelen dejuridische dialoog hierover tussen de nationale rechter en de gemeenschapsrechter weergeïntensiveerd wordt. Het zeer onlangs in werking getreden nieuwe wettelijke stelsel voorde zorgverzekering levert een fraai voorbeeld op van deze dialectiek, die erop kan uitlopendat uiteindelijk de Europese Unie het gebruik van haar competentieruimte zal moetenverbreden om de juridische fricties op te lossen, die door het optreden van de nationalewetgever worden veroorzaakt.

3 WRR, De onvoltooide Europese integratie, Den Haag, 1986, hoofdstuk 3.

rechtstreeks 1/2006 Maatschappelijke actoren en de verticale competentiedynamiek

41

Dan de rol die het Hof van Justitie zelf speelde en speelt. Ik wil met één recent voorbeeldvolstaan om een rechtstreeks door het Hof van Justitie zelf gegenereerde verschuiving incompetenties te illustreren. De rechtspraak over het vrije verkeer van personen insamenhang met die over het Europees burgerschap, schept, met het wegvallen vancontroles aan de binnengrenzen, een situatie waarin meer gelijkheid in de toelatingsnormen– en hun toepassing – voor derde-landers onontkoombaar wordt, al was het maar omperverse migratiestromen te voorkomen. Die noodzaak dwingt de gemeenschapswetgeververvolgens ertoe zijn concurrerende bevoegdheden op dit terrein te mobiliseren.4 Zo komteen beleidsgebied dat een grote regelen beschikkingsdichtheid paart aan een hogeprocedurefrequentie verder binnen het bereik van de dialoog tussen de nationale en degemeenschapsrechter.

Ten slotte, ter aanvulling op de analyses van het onderzoeksrapport, de samenhangentussen marktintegratie en de groeiende noodzaak tot grensoverschrijdende bestuurlijkesamenwerking. De recente ervaringen met de mond- en klauwzeerepidemie, de BSE-crisisen het incident met door dioxine besmet veevoer, laten zien dat de marktintegratie binnenWest-Europa heeft geleid tot talrijke grensoverschrijdende productie- en distributieketens.De intensiteit van de interacties binnen die ketens heeft tot gevolg dat de traditioneel aanhet territorialiteitsbeginsel gebonden nationale administraties niet meer adequaat kunnenoptreden, indien zich daar ongelukken voordoen. In het licht van dergelijke verschijnselen,lijkt mij, een zekere centralisatie in de besturing van de bevoegde nationale dienstenmoeilijk te vermijden. Bij het toezicht op de voor verstoringen heel gevoelige financiëlemarkten, die steeds verder geïntegreerd raken, doen zich vergelijkbare problemen voor.Ook daar ligt een verdere centralisatie in het verschiet.

4 C.f. o.m. HvJ, 23 september 2003, Akrich, zaak C-109/01, Jur. I-9607.

rechtstreeks 1/2006 De organisatie van de rechtsbedeling: problemen van kwantiteit en kwaliteit

42

3 De organisatie van de rechtsbedeling: problemen van kwantiteit en kwaliteit.5

Uit het bovenstaande vloeit voort dat de vraag naar rechtsbescherming in de sfeer van hetgemeenschapsrecht zal toenemen, primair bij de nationale rechter, secundair bij degemeenschapsrechter. De prejudiciële procedure van artikel 234 EG Verdrag blijftonverminderd van vitaal belang voor het verzekeren van een minimum aan eenheid engelijkheid in de uitlegging en toepassing van een gemeenschapsrecht, dat naar materiëlereikwijdte breder en naar samenstelling gevarieerder wordt en dat daarom zeker nietminder juridische interpretatie- en toepassingsvragen oproept. Dat alleen al maakt hetstellen van de capaciteitsvraag onvermijdelijk. Immers een prejudiciële procedure diegemiddeld langer dan 24 maanden duurt, lijkt, als procesincident in het hoofdgeding,moeilijk te verenigen met de eisen die een behoorlijke procesgang stelt. Gelukkig heeft deverdragswetgever zich in de aanloop naar het Verdrag van Nice gevoelig getoond voor dedreigende overbelasting van het Hof van Justitie (en ook het Gerecht van Eerste Aanleg!).De thans in het Verdrag en het Statuut geopende mogelijkheden lijken voldoende om –voorlopig – de groei van de vraag naar rechtsbescherming op communautair niveau hethoofd te bieden, althans in kwantitatieve zin.

Het is evenwel niet alleen een kwantitatief probleem dat zich hier voordoet. Indien degemeenschapswetgeving op het terrein van het vreemdelingen- en asielrecht snel inomvang en inhoud zou winnen, en daarop lijkt het, moet met de mogelijkheid wordenrekening gehouden dat de vraag naar communautaire rechtsbescherming snel zal toenemen.Hetzelfde geldt bij een – verdere – verbreding van het optreden van de gemeenschaps-wetgever in de sfeer van het familierecht en het strafrecht. Evenwel op deze "nieuwe"terreinen gaat het niet zelden om kwesties van status van personen (het vreemdelingenrechten het familierecht) en om gedingen die de vrijheid van personen betreffen. Het is de vraagof de huidige prejudiciële procedure die, ook in versnelde vorm, ten minste enkele maandenin beslag zal nemen naar zijn aard wel geschikt is om in deze typen rechtsgedingen denodige eenheid en gelijkheid in de toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren.De dilemma's die zich hier voordoen zijn in de aanloop naar het grondwettelijk verdragslechts heel ten dele geanalyseerd. Dat heeft geresulteerd in een halfslachtige aanvullingop artikel 234 EG Verdrag die het probleem hoogstens wat verlegt, maar niet oplost.

Nu het ernaar uitziet dat het grondwettelijke verdrag zal stranden en dat het Hof vanJustitie op grond van de geldende verdragsregels nog een zekere elasticiteit in zijn

5 Cf. mijn bijdrage: The expanding jurisdiction of the Court of Justice of the EC, in D. Curtin, A.E. Kellermanand S. Blockmans, The European Constitution: The Best Way Forward?, The Hague, 2005, p. 397-409.

rechtstreeks 1/2006 De organisatie van de rechtsbedeling: problemen van kwantiteit en kwaliteit

43

capaciteit heeft, lijkt het mij aanbevelenswaardig om de geboden denkpauze te benuttenvoor een grondig onderzoek naar een robuuste architectuur voor de communautairerechterlijke organisatie, die zeker zal worden geconfronteerd met een groeiende engevarieerder vraag naar rechtsbescherming. Daarmee is zeker ook de nationale rechtergebaat in de uitoefening van zijn taken bij de toepassing van het gemeenschapsrecht.

rechtstreeks 1/2006 Een terzijde tot besluit: het Hof van Justitie, de grondrechten en het grondwettelijk verdrag

44

4 Een terzijde tot besluit: het Hof van Justitie, de grondrechten en het grondwettelijk verdrag

Ik wil afsluiten met een terzijde over de grondrechtenproblematiek in de toepassing vanhet gemeenschapsrecht, in de niet zo irrealistische veronderstelling dat het gestrandegrondwettelijk verdrag niet weer wordt vlotgetrokken. Naar mijn smaak hoeven we niet zote betreuren dat dan het Handvest van de grondrechten géén verdragsstatus zou krijgen.Terugziend op de evolutie van de jurisprudentie van het Hof van Justitie over de grond-rechten sinds 1970 vallen verschillende dingen op. Die evolutie is voorzichtig en aftastendgeweest. Zij kenmerkt zich door een heel geleidelijke incorporatie van de bij de toepassingen uitlegging van het gemeenschapsrecht in het licht van de relevante materiële grond-rechten en fundamentele rechtsbeginselen. Ten opzichte van de rechtspraak van het EuropeseHof voor de Rechten van de Mens heeft de jurisprudentie van het Hof van Justitie over de opzijn terrein van belang zijnde grondrechten niet zozeer een eigen inhoud maar wel een eigenkleur, die voortvloeit uit het zo kenmerkende balanceren met de in het materiële gemeen-schapsrecht opgesloten liggende rechtvaardigingsgronden voor de beperking van eengrondrecht of – vrijheid en de intrinsieke kern van het in het geding zijnde vrijheidsrecht.Dit vruchtbare doortobben van de gemeenschapsrechter vind ik als creatief proces verre teverkiezen boven de premature codificatie van een nog weinig doordachte catalogus vangrondrechten die in zijn huidige vorm niet veel anders is dan een verzamelblik waarin deongesorteerde inhoud van het Europees Verdrag voor de rechten van de Mens, hetInternationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten en delen van het SociaalCharter is samengebracht.De ontwikkeling van de jurisprudentie van het Hof van Justitie over grondrechten enfundamentele vrijheden is tot op heden een fascinerend heuristisch proces gebleken. Er is,strikt genomen, geen enkel argument voor om dat proces thans tot stilstand te brengen dooreen codificatie die nu eens veel te ruim bemeten is, waar het gaat om sociale rechtsbelangendie tot de nationale rechtsorde behoren en daar ook hóren, en dan weer door een – te –mechanische ontlening aan andere verdragen onvoldoende recht doet aan de typisch funda-menteelrechtelijke vragen die in de institutionele en inhoudelijke context van de EuropeseUnie rijzen.6 Kortom, ook hier is een denkpauze nuttig, niet alleen voor het Hof van Justitie,maar ook voor de nationale rechter. Beide zullen bij de toepassing van het gemeenschaps-recht steeds meer te maken krijgen met de spanning tussen het Europees Verdrag voor de rechten van de Mens en de grondrechtendynamiek binnen de Europese Unie. Dit geldt a fortiori daar waar het recht van de Europese Unie, grondwettelijk verdrag of niet, zich steeds verder gaat bewegen op het zo grondrechtengevoelige strafrecht. Bij dezeprovocatie tot verder nadenken wil ik het laten.

6 Ik deel de sceptische slotopmerking van P.J.G. Kapteyn in zijn artikel: De reikwijdte van het Handvest van de grond-rechten van de Europese Unie als onderdeel van een Grondwet voor Europa, R.M: Themis, 2004-3, p. 111–119.

Europa en de Nederlandse rechtspraak · Adviseur wetenschappelijk onderzoek Raad voor de...

Documents

Transcript of Europa en de Nederlandse rechtspraak · Adviseur wetenschappelijk onderzoek Raad voor de...