Egem adviesrapport handhaving

HANDHAVING & GEMMA

Advies van Gemeenten aan KING

m.b.t. het integreren van Handhaving binnen de GEMeentelijke Model Architectuur

Voorwoord KING In de tweede helft van 2009 hebben diverse Gemeenten (met name Rotterdam en Tilburg) in samenwerking met het ICTU programma EGEM een onderzoek gedaan naar Handhaving. Dit onderzoek is door het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) gepubliceerd in de vorm van een adviesrapport genaamd Handhaving & GEMMA. Dit adviesrapport geeft aanbevelingen betreffende de Gemeentelijke Model Architectuur (GEMMA). Hierin doen Gemeenten een voorstel om Handhaving te integreren en verwerken in de GEMMA. KING zal mede op basis van dit advies GEMMA doorontwikkelen. De onderdelen Thema’s & Kernprincipes, Procesarchitectuur en Informatiearchitectuur zullen worden uitgebreid met de essentiële onderdelen van dit adviesrapport. Dit alles vanuit één visie op generieke, overkoepelende processen, waarin ontwerpkeuzes expliciet worden gemaakt en het proces- en zaakgericht werken’ verder wordt uitgewerkt. Dit adviesrapport van de gemeenten aan KING past in de KING visie: Van en Voor Gemeenten en blijft van kracht totdat de aanbevelingen voor zover bruikbaar en relevant zichtbaar verwerkt zijn in de GEMMA (planning 2010). Een efficiënte en effectieve samenwerking met en tussen Gemeenten draagt bij aan de Kwaliteit waar KING voor staat. NAAM: PROJECTTEAM HANDHAVING (GEMEENTEN EN EGEM I-TEAMS) VERSIE: EINDVERSIE DATUM: 28-12-2009 STATUS: ADVIESRAPPORT

https://www.surfgroepen.nl/sites/gemma/architectuur/documenten/Overige%20documenten/Adviesrapport_Handhaving.pdf

Adviesrapport Handhaving & GEMMA Pagina 1

Bijdragen Onderstaande personen hebben bijgedragen aan de totstandkoming van dit document: Projectteam Gemeenten Alexander van Holstein Gemeente Tilburg Bas Kooter Gemeente Rotterdam Hannie van Loon Gemeente Rotterdam Jeroen Cival Gemeente Rotterdam Lonneke Dikmans Gemeente Rotterdam Wilma de Groot Gemeente Tilburg Projectteam EGEM i-teams Cees Hamers Jeffrey Gortmaker Peter Klaver Eugène ter Beek Joël van der Elst Adrie Spruit Ria van Rijn Hans Wierenga Externe Reviews Cees Duyvelaar VNG Charley Beekhuizen Gemeente Den Haag Jan Willem Teunisse Gemeente Arnhem Jeanet Rintjema Gemeente Leidschendam-Voorburg Marcel Bakker Gemeente Den Haag Marianne Faro Gemeente Leidschendam-Voorburg Peter Karssenberg Gemeente Arnhem Peter Keijzers Gemeente Tilburg Piet van Meerendonk Gemeente Arnhem Rob Heimering Gemeente Heerhugowaard Theo Peters Gemeente Alkmaar


Inhoudsopgave 1. Inleiding ........................................................................................................... 4

1.1. Aanleiding en opzet document............................................................................................... 4 1.2. Resultaat ................................................................................................................................ 5

2. Handhaving ..................................................................................................... 6 2.1. Maatschappelijk en politiek/bestuurlijk belang ....................................................................... 6 2.2. Toezicht en handhaving ......................................................................................................... 6 2.3. Sancties ................................................................................................................................. 6 2.4. Relatie met dienstverlening .................................................................................................... 7 2.5. Principes uit de NORA ........................................................................................................... 7

3. Thema’s en kernprincipes .............................................................................. 9 3.1. Inleiding .................................................................................................................................. 9 3.2. Thema’s ................................................................................................................................. 9 3.3. Kernprincipes ......................................................................................................................... 9

3.3.1. Thema 1: Zaak- en procesgericht werken ....................................................................... 9 3.3.2. Thema 2: Ontsluiting en gebruik van basisgegevens ................................................... 11 3.3.3. Thema 3: Naast koppelen ook kantelen en generiek maken ........................................ 13 3.3.4. Thema 6: Ketensamenwerking en de federatieve overheid .......................................... 13 3.3.5. Overige thema’s ............................................................................................................ 13

4. GEMMA procesarchitectuur ......................................................................... 14 4.1. Hiërarchisch procesmodel ................................................................................................... 14 4.2. Generiek procesmodel handhaving ..................................................................................... 15 4.3. Rollen ................................................................................................................................... 16 4.4. Beschrijving proces signaalgestuurd handhaven ................................................................ 17

4.4.1. Orkestrator..................................................................................................................... 17 4.4.2. Vakspecialist ................................................................................................................. 18 4.4.3. Terugmelden ................................................................................................................. 20

4.5. Beschrijving proces pro-actief handhaven ........................................................................... 20 4.5.1. Orkestrator..................................................................................................................... 21 4.5.2. Vakspecialist ................................................................................................................. 21

4.6. Procesarchitectuur principes ................................................................................................ 22 4.6.1. Thema 1: zaak- en procesgericht werken ..................................................................... 22 4.6.2. Thema 2: ontsluiting en gebruik van basisgegevens .................................................... 22 4.6.3. Thema 6: ketensamenwerking en de federatieve overheid .......................................... 22

5. GEMMA informatiearchitectuur ................................................................... 23 5.1. Inleiding ................................................................................................................................ 23 5.2. Frontoffice-componenten ..................................................................................................... 23 5.3. Midoffice-componenten ........................................................................................................ 23

5.3.1. Zaakgericht werken: registreren versus regisseren ...................................................... 23 5.3.2. Zaakgericht werken: delen van informatie .................................................................... 25 5.3.3. Indexering van zaken voor ketenpartners ..................................................................... 27 5.3.4. Identificatie, authenticatie en autorisatie van medewerkers in hun rol ......................... 27 5.3.5. Managementinformatie .................................................................................................. 30

5.4. Backoffice-componenten ..................................................................................................... 30


5.4.1. Basisregistraties ............................................................................................................ 31 5.4.2. Gegevensvergelijking, DWH en datamarts ................................................................... 32 5.4.3. Digitale checklists voor mobiel werken ......................................................................... 33 5.4.4. Plannen en roosteren .................................................................................................... 34 5.4.5. Documentengenerator ................................................................................................... 35

Bijlage 1: Bronnenlijst ...................................................................................... 36 Bijlage 2: BIG-8 ................................................................................................. 37 Bijlage 3: Beschrijving sancties ...................................................................... 38


1. Inleiding

1.1. Aanleiding en opzet document De huidige versies van de GEMMA Proces- en Informatiearchitectuur zijn opgesteld met de focus op dienstverlening. Vanuit de praktijk van gemeenten, maar ook als gevolg van toenemend maatschappelijk en politiek belang, blijkt er behoefte te zijn tot het uitbreiden van de GEMMA met handhavingsprocessen. De vanwege de WABO vereiste inrichting van de handhavingsprocessen en bijbehorende informatievoorziening onderstreept dit. Uitwerking van de gemeentelijke architec-tuur vanuit het perspectief van handhaving vereist echter toevoegingen aan de huidige versie van de GEMMA proces- en informatiearchitectuur.

In dit document zijn die toevoegingen op versie 1.0 van de GEMMA proces en informatie architectuur geformu-leerd. De bedoeling is, dat deze zo snel mogelijk worden verwerkt in een volgende versie van de GEMMA. Echter: totdat de wijzigingen zijn doorgevoerd in de GEMMA, willen we dat het gedachtegoed toegankelijk is voor gemeenten, die de GEMMA ook willen toepassen op handhaving en hun handhavingsprocessen. Daarom zijn ze opgenomen in dit separate document. Om dit document hanteerbaar te houden is het geen instructie voor het redigeren van de GEMMA en is niet iedere tekstwijziging opgenomen. Er is voor gekozen in dit document de afwegingen en de belangrijkste wijzi-gingen op te nemen. Allereerst is een hoofdstuk opgenomen waarin wordt beschreven wat het belang is van handhaving en welke definities en uitgangspunten met betrekking tot handhaving zijn gehanteerd. Vervol-gens worden de wijzigingen en

aanvullingen volgens de structuur van de GEMMA beschreven: eerst de wijzigingen in Thema’s en Kernprincipes, vervolgens de aanvullingen op de Procesarchitectuur en tenslotte die op de Informatiearchitectuur.

NUP enbestuurlijkeverklaring

VisieCommissie

JorritsmaNORA

Eigenlokale be-

leidsthema's

GEMMAThema's en

Kernprincipes

GEMMAProces-

architectuur

GEMMAInformatie-architectuur

ArchitectuurPer gemeente

Referentie architectuurvoor alle gemeenten

Per projectbinnen eengemeente

Gemma Proces- en informatiearchitectuur

ProjectstartarchiecturenProjectstartarchiecturenProjectstart-

architecturen

EigenGemeentelijke

Enterprisearchitectuur

Projectstartarchiecturen


1.2. Resultaat Dit document is in relatief korte tijd tot stand gekomen in een intensieve samenwerking met medewerkers van de gemeenten Rotterdam en Tilburg. Zij hebben veel kennis van de problematiek en ervaring met oplossingen ingebracht. Er zijn door de projectgroep verschillen geconstateerd met dienstverlening:

• Er zijn meerdere soorten triggers die een proces kunnen starten; • Er is vaak sprake van zaken, die integraal moeten worden behandeld; • Er is vaak sprake van samenwerking met andere partijen; • Er worden ook pro-actief, vanuit beleidsdoelen, zaken gestart.

De conclusie is desalniettemin, dat ook de handhavingsprocessen volgens de principes van zaakgericht werken kunnen worden ingericht. Er is geen zodanig verschil tussen dienstverlening en handhaving, dat dit consequenties heeft voor de gemeentelijke informatievoorziening als geheel. Bepaalde informatiefuncties komen bij handhaving scherper naar voren dan bij dienstverlening en die zijn hier daarom expliciet beschreven. Maar die functies zijn op hun beurt vaak ook herbruikbaar bij het automatiseren van andere typen processen, bijvoorbeeld in de beheerprocessen. Er is kortom vooral sprake van accentverschillen. Die accentverschillen zijn in dit document sterk belicht; dat is het doel van dit document. Echter, de twee nu uitgewerkte invalshoeken – dienstverlening en handhaving – kunnen worden geïntegreerd tot één nieuwe, integrale versie van GEMMA.


2. Handhaving

2.1. Maatschappelijk en politiek/bestuurlijk belang Hoewel dienstverlening veel explicieter op de bestuurlijke agenda lijkt te staan, wordt er door burgers en bedrijven in toenemende mate belang gehecht aan een goede handhaving. Enerzijds willen zij bijvoorbeeld meer veiligheid en een schone en prettige leefomgeving met minder over-last. Anderzijds willen zij dat de overheid de naleving van haar regels goed bewaakt, zodat zij niet geconfronteerd worden met oneerlijke concurrentie, willekeur en ongelijke behandeling. Mensen voelen zich daardoor in hun rechtsgevoel aangetast. Ook bij politiek en bestuur staat een goede handhaving steeds prominenter op de agenda. Gemeentes moeten beter presteren voor hun omgeving. Handhaving wordt gezien als een middel om als overheid slagvaardigheid te tonen, ook bij incidenten, en om te laten zien, dat beloftes nageleefd worden. Bovendien heerst het gevoel, dat met handhaving meer respect voor de overheid (en haar medewerkers) afgedwongen kan worden. Maar ook aspecten als het voor-komen van conflicten en maatschappelijke onrust spelen een rol. Overigens is handhaving ook een bron van inkomsten voor de overheid.

2.2. Toezicht en handhaving Toezicht is het toezien op handelingen van burgers en bedrijven, gericht op de naleving van weten regelgeving. Burgers en bedrijven zijn zélf verantwoordelijk voor het naleven van regels. De overheid bepaalt het speelveld en de spelregels en bewaakt deze spelregels. Handhaving richt zich op de vraag of burgers, bedrijven en overheden zich aan de gestelde regels houden. Handhaving definiëren wij als het uitoefenen van toezicht en het treffen van sancties. Het is daarbij gericht op zowel preventief als repressief optreden. De repressie is gebaseerd op de bevoegdheid om dwang uit te oefenen en vrijheden te beperken. Deze bevoegdheid wordt gebruikt voor het opleggen van sancties. Wij maken in deze tekst geen formeel onderscheid tussen toezicht en handhaving. Met handhaving wordt beide bedoeld; wanneer dat niet zo is, wordt dat expliciet gemaakt. Toezicht en handhaving zijn gericht op twee typen regels. Allereerst zijn er regels voor gedrag dat de overheid niet willen verbieden, maar wel wil regelen, zoals het vestigen van bedrijven, het kappen van bomen of het uitbreiden van panden. Handhaving richt zich dan op de naleving van die regels. Daarnaast is er gedrag dat de overheid verbiedt, zoals spijbelen, het kweken van hennep en het dumpen van afval. Handhaving is dan gericht op bestrijding van dat gedrag. In beide gevallen kunnen sancties worden opgelegd. 1

2.3. Sancties Handhaving kan zowel bestuursrechtelijke (opleggen van boetes, terugvorderen van geld, intrekken van een vergunning, enz.) als strafrechtelijke sancties opleggen. In bepaalde gevallen is het ook mogelijk, dat de overtreding impliciet of expliciet gedoogd wordt. Een andere maatregel is,

1 Voor meer informatie over toezicht en handhaving: zie [8] uit de bronnenlijst.


dat de overtreder soms de mogelijkheid wordt geboden de overtreding ongedaan te maken en zo sancties te ontlopen (alsnog een vergunning aanvragen, vuil verwijderen, een nooduitgang weer vrij maken, enz.). Het handhaven van de openbare orde zijn hier buiten beschouwing gelaten. De sancties zijn beperkt tot de sancties beschreven in bijlage 3.

2.4. Relatie met dienstverlening Bij handhavingsactiviteiten kan een onderscheid gemaakt worden in het handhaven van algemene weten regelgeving (verkeersregels, regels tegen wildplassen, enz.) en weten regelgeving, die verbonden zijn aan een dienst (een bouwvergunning, een parkeervergunning, een bijstandsuitkering, enz.) die aan een specifieke persoon of bedrijf/instelling is verleend. Wanneer handhavingsactiviteiten gerelateerd zijn aan een eerder verleende dienst, dan is het noodzakelijk, dat de handhavers inzicht hebben in de criteria voor het toekennen van de dienst. Hiervoor is een goede informatievoorziening op basis waarvan de dienst verleend is noodzakelijk. Behalve de informatie, die door de afnemer is verstrekt, is ook informatie zoals deze in de (basis)registraties bij de overheid bekend is, van belang. Het toezien of een dienst niet ten onrechte is verstrekt, valt buiten de definitie van handhaving. Deze taak – het toezien op de dienstverleningsprocessen en de rechtmatigheid van de verleende diensten – is een kwestie van bedrijfsvoering binnen dienstverlening. Wel dient de verleende dienst handhaafbaar te zijn. Dit moet vóóraf getoetst worden. Toezien op het correcte gebruik van de dienst (dus bijvoorbeeld toezien op de bouw, toezien op horeca instellingen, e.d.) is wél een taak van handhaving. Een andere belangrijke relatie met dienstverlening is, dat het verstrekken van informatie over de spelregels en de context waarin zij gelden, bij uitstek een taak van dienstverlening is. Burgers en bedrijven zijn zélf verantwoordelijk voor het naleven van de regels, maar dan moet je de regels wél kennen….

2.5. Principes uit de NORA De principes uit de NORA gelden niet alleen voor dienstverlening, maar ook voor de activiteiten van de overheid op het terrein van handhaving. Daarbij zijn drie regels – met een kleine aanpas-sing van de interpretatie – expliciet van belang. P8. Eenmaal uitvragen van gegevens, meermalen gebruiken. Organisaties in het publieke domein gebruiken elkaars gegevens. Niet alleen vanuit het oogpunt van dienstverlening, maar ook vanuit het oogpunt van handhaving: we verstrekken dus geen horecavergunning aan iemand, die zijn financiële middelen niet kan verantwoorden, en geen parkeervergunning aan een bewoner die niet ingeschreven staat op dat adres. P17. Organisaties in het publieke domein organiseren zich als een onderdeel van een integraal opererende en als eenheid optredende overheid.


De overheid toont één gezicht naar buiten, ook op het gebied van handhaving, zodat toezicht en handhaving vanuit het perspectief van burgers en bedrijven efficiënt en voor de overheid zelf effectief worden uitgevoerd. P18. Organisaties in het publieke domein gebruiken gegevens, die accuraat, actueel en volgens wettelijke normen beveiligd zijn. Deze gegevens zijn bij handhaving basis voor de rechtmatigheid en rechtsgeldigheid van het repressief handelen van de overheid. Om die reden dient de overheid zorg te dragen voor de kwaliteit van die gegevens, opdat repressie niet wordt uitgeoefend op basis van onjuiste, onvolledige of verouderde gegevens. Deze gegevens worden bovendien volgens wettelijke normen beveiligd tegen ongeoorloofd gebruik. 2

2 Bij het schrijven van dit adviesrapport is de NORA 2.0 gevolgd, omdat versie 3.0 van de NORA nog niet compleet is. Versie 2.0 van de NORA focust net als de GEMMA op dienstverlening. In het strategiekatern van de NORA 3.0 wordt daarvan afstand genomen. Daarin wordt het begrip ‘dienst’ breder opgevat: “een dienst betreft alles wat een overheidsorganisatie doet voor een afnemer. Waarbij de afnemer een burger, bedrijf of andere overheidsorganisatie kan zijn.” (zie van de bronnenlijst [2], pagina 13.) Het arresteren van een verdachte wordt als voorbeeld gegeven voor een dienst aan het OM. Overigens hanteert dit katern ook andere principes dan de NORA 2.0. Ook deze principes zijn algemener van toepassing dan alleen op dienstverlening.


3. Thema’s en kernprincipes

3.1. Inleiding Het doel van het document Thema’s en kernprincipes is: “Het bieden – middels uitgewerkte thema’s en bijbehorende (kern)principes – van een richtinggevend kader voor:

• Het ontwerpen en inrichten van de gemeentelijke bedrijfsprocessen voor dienstverlening; • Het ontwerpen en inrichten van de gemeentelijke informatievoorziening voor het

ondersteunen van deze processen; • Het aansluiten van gemeentelijke oplossingen, waaronder processen en informatie-

systemen, op de in het Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en E-overheid (NUP) opgenomen landelijke voorzieningen.

De scope van Thema’s en kernprincipes is bepaald door een combinatie van invalshoeken:

• Type proces: gemeentelijke dienstverlening; • De architectuurgebieden: proces- en informatiearchitectuur; • De tijdhorizon: primair het tijdspad en de planning van het NUP.” 3

Duidelijk is, dat doel en scope uitgebreid moeten worden voor de gemeentelijke bedrijfsprocessen voor handhaving. Dit wordt ondersteund door de invalshoek van het NUP, waarin niet alleen dienstverleningsprogramma’s, maar ook handhavingsprogramma’s, zoals het loket voor verzuim-registratie (VSV) en de Verwijsindex Risico’s Jeugdigen (VIR), als voorbeeldprojecten zijn opgenomen evenals de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO).

3.2. Thema’s De zeven thema’s uit Thema’s en kernprincipes:

1. zaak- en procesgericht werken; 2. ontsluiting en gebruik van basisgegevens; 3. naast koppelen ook kantelen en generiek maken; 4. de gemeente ontwikkelt zich tot dé poort tot de overheid; 5. aansluiten op e-overheidsvoorzieningen; 6. ketensamenwerking en de federatieve overheid; 7. een groeipad naar serviceoriëntatie

zijn ook vanuit het oogpunt van handhaving relevant.

3.3. Kernprincipes De kernprincipes, die geformuleerd zijn op de zeven hiervoor genoemde thema’s, behoeven wel enige aanpassing. Deze aanpassingen worden per thema beschreven.

3.3.1. Thema 1: Zaak- en procesgericht werken Waar het bij dienstverlening steeds gaat om afgebakende zaken, die in gang gezet worden door één burger of één bedrijf, gaat het bij handhaven ook om zaken die vanuit verschillende soorten andere processen in gang worden gezet en soms groepsgewijs worden uitgevoerd:

3 Zie [3] van de bronnenlijst, pagina’s 6 en 7.


• projecten en programma’s rond beleidsthema’s uit het handhavingsbeleid, • signalen van burgers en bedrijven, • signalen van collega’s en ketenpartners, • signalen van provincie en gemeenten waarmee wordt samengewerkt, • het verstrekken van een product, zoals een vergunning, of een uitkering.

Voor handhaving wordt in toenemende mate gemeentebreed beleid opgesteld op basis van risico’s, doelgroepen en/of gebieden (persoons-, gebieds- en overtredingsgebonden). Voor de omgevingsvergunning wordt dit wettelijk verplicht gesteld door het Besluit Omgevingsrecht (BOR) artikel 7. 4 Uitgangspunt voor de kwaliteitseisen in artikel 7 is dat een adequate handhaving wordt bereikt door een aantal processtappen consequent in samenhang uit te voeren. Het gaat daarbij om processtappen, die:

• aantoonbaar, achtereenvolgens en in samenhang worden uitgevoerd; • zijn ingebed in de organisatie; • zijn gebaseerd op inhoudelijke keuzes.

Het proces omvat zeven stappen, die samen een dubbele regelkring (de zogenaamde BIG-8; zie bijlage 2) vormen van prioritering en doelen, strategie, programma en organisatie, werkwijze, uitvoering, monitoring en evaluatie. Het evalueren, prioriteren en vaststellen van de strategie (de bovenste lus van de regelkring) is hier buiten scope; dat is een onderdeel van beleids-ontwikkeling. Handhaving meet het effect van haar inspanningen aan de verbetering van het naleefgedrag. Na inzet van toezicht en handhaving op bepaalde speerpunten zou dit naleefgedrag hoger moeten zijn. Het naleefgedrag op bepaalde speerpunten kan heel goed het onderwerp van benchmarking zijn tussen gemeenten, waaruit men vervolgens weer best practices kan destilleren. De samenhang tussen de triggers, die een handhavingszaak in gang zetten en de handhavings-zaken zelf is niet altijd 1:1 zoals bij dienstverlening. Soms horen tientallen meldingen van overlast bij één zaak voor handhaving, bijvoorbeeld bij meldingen van stankoverlast. Eén verstrekte vergunning kan bij een onwelwillende eigenaar leiden tot meerdere handhavingszaken. En het woord ‘veelpleger’ spreekt in dit verband voor zichzelf. Handhaving moet van iedere behandeling van een signaal met de bijbehorende afhandeling en van iedere reeks controles op een beleidsthema een zaak maken, wil zij over de benodigde informatie over (de resultaten van) het handhavingsbeleid kunnen beschikken. Deze informatie is ook nodig wil de gemeente (eigenlijk:

4 Bij het schrijven van dit adviesrapport is m.b.t. de wetgeving rond de Wabo de stand van zaken als volgt: Het voorstel van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is 4 november 2008 door de Eerste Kamer aange-nomen. De wet is op 4 december gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2008, 496) In dit wetsvoorstel is bij een groot aantal artikelen voorzien in de verplichting respectievelijk de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (nadere) regels te stellen. Deze uitwerking zal zo veel mogelijk geschieden in één algemene maatregel van bestuur, namelijk het Besluit omgevingsrecht (Bor) en in de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Het Besluit omgevings-recht (Bor) is voor advisering naar de Raad van State. Door de Eerste Kamer is een voorbehoud gemaakt ten aanzien van de regionale omgevingsdiensten. Op dit punt acht de Kamer de discussie nog niet afgerond. Voor de conceptteksten van BOR en MOR zie [6] van de bronnenlijst.


de overheid) zich als één instantie kunnen presenteren aan bewoners, medewerkers van bedrijven en bezoekers. Voor handhaving mag het niet uitmaken van waaruit een zaak in gang wordt gezet: iedere handhavingszaak wordt op dezelfde wijze en met dezelfde middelen geregistreerd, gepland, behandeld, gemonitord en geëvalueerd. (Dit wil overigens niet zeggen dat alle zaken zonder meer onmiddellijk worden behandeld.) Een zaak van een bepaald type moet aan meerdere signalen kunnen worden gekoppeld. De beschikbare informatie moet bovendien zodanig zijn ingericht, dat er relaties gelegd kunnen worden tussen de signalen rond één object en de bijbehorende zaak (of zaken) van handhaving. De handhavingszaken zelf moeten onderling gerelateerd kunnen worden tot een klantbeeld, zodat contacten voor burgers en bedrijven efficiënt (niet steeds nieuwe inspecties met nieuwe inspecteurs vanuit nieuwe perspectieven) en voor de gemeente zelf effectief is (weten wat er speelt, weten wat het resultaat van activiteiten is en zo nodig kunnen bijsturen). Een en ander rechtvaardigt het toevoegen van een nieuw kernprincipe bij dit thema: K1.7 Onze gemeente beschikt over zodanige informatie met betrekking tot zaken, dat zij

enerzijds (ook achteraf) transparant kan zijn over het verloop van iedere zaak en anderzijds die informatie kan aggregeren tot management informatie waarmee beleid kan worden gemonitord en geëvalueerd.

De kernprincipes K1.1 tot en met K1.6 moeten breder geïnterpreteerd worden dan alleen voor dienstverleningsprocessen. Burgers en bedrijven acteren bij handhaving niet in de rol van klant, maar

• in de rol van veroorzaker of overtreder; iemand op wiens gedrag handhaving zich richt, • in de rol van belanghebbende, die een signaal over het gedrag van anderen afgeeft en –

terecht of onterecht – wil dat de overheid daarop acteert.

“Klanten” zijn vanuit de scope van handhaving ook partijen waarmee wordt samengewerkt en interne of externe opdrachtgevers.

In die zin opgevat gelden deze principes ook voor handhavingsprocessen.

3.3.2. Thema 2: Ontsluiting en gebruik van basisgegevens Het ontsluiten en gebruiken van basis- en kerngegevens is tot nu toe gemotiveerd met het simpele en duidelijke principe vanuit de BurgerServiceCode: als burger hoef ik gegevens maar één keer te leveren. Vanuit handhaving zijn er echter andere belangrijke redenen om de beschikbare basisgegevens goed te ontsluiten en gebruiken: het is een grote ergernis voor burgers en bedrijven dat de linkerhand van de overheid niet altijd lijkt te weten wat de rechterhand doet. Dat een horeca ondernemer, die niet de benodigde documenten heeft, tóch weer een nieuwe vergunning kan aanvragen. Dat iemand kwijtschelding van boetes of belasting kan krijgen maar wél in een dure auto rijdt. Maar ook: dat ouders beboet worden voor ongeoorloofd schoolverzuim van hun kinderen, maar dat geen enkele overheidsinstantie deze kinderen begeleidt naar een passend leertraject waar ze niet spijbelen.


Het uitvoeren van een gemeentebreed handhavingsbeleid gebaseerd op risico’s, doelgroepen en gebieden is niet mogelijk zonder ontsluiting en gebruik van basisgegevens en gegevens uit dienstverleningsprocessen en handhavingshistorie. Maar bij handhaving is het aspect kwaliteit van extra belang: de kwaliteit van de gegevens, van het traject en van de constateringen. Bij handhaving treedt de gemeente – anders dan bij dienstverlening – ongevraagd repressief op tegen burgers en bedrijven. De gegevens waarop de gemeente haar handelen baseert, mogen niet onjuist zijn en moeten (aantoonbaar) rechtmatig verkregen zijn. Daarbij is het van belang op te merken, dat er groepen mensen zijn, die juist belang hebben bij het feit dat hun gegevens onjuist geregistreerd zijn, juist om handelen van de overheid te voorkomen. Een bekend voorbeeld is het niet registreren van samenwoning door mensen met een bijstandsuitkering. Vanuit het oogpunt van handhaving zijn vijf dingen van belang:

1. Landelijke en lokale basisgegevens en sectorale basisgegevens moeten zo breed mogelijk – maar tenminste onderling gerelateerd conform het Referentiemodel Stelsel van Gemeentelijke Basisgegevens (RSGB) – ontsloten worden binnen de gemeente.5

2. Als gevolg van de regionalisering met de komst van de Regionale UitvoeringsDiensten (RUD) en de veiligheidsregio’s moeten deze gegevens ook buiten de gemeente, in de regio’s, beschikbaar zijn.

3. De gebruikers van gegevens moeten fouten die zij signaleren terugmelden aan de bronhouder.

4. De bronhouders van basisgegevens en sectorale gegevens (en daarbij specifiek de gegevens rond de handhavingshistorie) moeten omwille van het belang van de gemeente (eigenlijk: de overheid) als geheel, investeren in het juist, volledig en actueel houden van de gegevens, die zij leveren.

5. Voor elke klant kan een integraal klantbeeld worden gemaakt, bestaande uit alle bij de gemeente bekende gegevens met betrekking tot de klant (dus niet slechts de landelijke en lokale basisgegevens en de sectorale basisgegevens) en aanduidingen van elke zaak waarin de klant is betrokken. Gegevens waarvan de aanvrager niet geautoriseerd is om ze in te zien worden uit dit klantbeeld weggelaten.

Dit rechtvaardigt een wijziging van principe 2.1 en het toevoegen van drie nieuwe kernprincipes bij dit thema: K2.1 Onze gemeente vraagt burgers, bedrijven en instellingen niet om gegevens die binnen

het overheidsdomein al bekend zijn. Alle deze gegevens kunnen aan daartoe bevoegde medewerkers worden getoond door middel van een integraal klantbeeld.

K2.9 Onze gemeente is zich bewust dat haar gegevens basis zijn voor het repressief handelen

van de overheid. Daarom neemt zij extra maatregelen voor de beveiliging en de kwaliteit van haar gegevenshuishouding. Bovendien stelt zij interne bronhouders verantwoordelijk voor de beschikbaarheid, de juistheid, volledigheid en actualiteit van hun gegevens. Gebruikers van de gegevens zijn verplicht fouten terug te melden, bronhouders zijn verplicht deze melding snel te onderzoeken en de gegevens zo nodig te corrigeren.

5 Beoordeeld moet nog worden of het RSGB toereikend is voor handhaving.


K2.10 Onze gemeente maakt actief gebruik van beschikbare gegevens, zoals meldingen, om na te gaan waar handhaving gewenst of noodzakelijk is.

K2.11 Onze gemeente is zich bewust van de spanning tussen de privacy van burgers en het belang van effectieve handhaving. Daarom maakt onze gemeente expliciet de afweging met wie, met welk doel en op welke wijze zij de tot haar beschikking staande gegevens deelt.

3.3.3. Thema 3: Naast koppelen ook kantelen en generiek maken Het thema kantelen en generiek maken speelt bij uitstek een rol bij handhaving. In plaats van sectorale handhaving wordt de handhaving vanuit verschillende disciplines steeds meer gebundeld. Dit wordt bijvoorbeeld zichtbaar in het Besluit Omgevingsrecht: niet alleen het verlenen van alle omgevingsvergunningen wordt gebundeld tot één proces, ook het handhaven ervan. De kernprincipes, die bij dit thema zijn geformuleerd, gelden bij uitstek voor handhaving. Bij dit thema is geen specifieke aanvulling voor handhaving nodig.

3.3.4. Thema 6: Ketensamenwerking en de federatieve overheid Ook voor handhaving geldt, dat ketensamenwerking en de gemeentelijke handhaving als onderdeel van de federatieve overheid van groot belang zijn. Het gaat hierbij dan niet om integrale dienstverlening maar om integrale handhaving. Ook voor integrale handhaving zijn nieuwe werkwijzen nodig waarbij dezelfde vraagstukken spelen als bij integrale dienstverlening. Dit rechtvaardigt een toevoeging aan kernprincipe K6.1: K6.1 Onze gemeente organiseert de afhandeling van zaken als onderdeel van ketenprocessen

en/of gezamenlijke vormen van afhandeling indien dit leidt tot een betere dienstverlening, tot een effectievere handhaving, tot een efficiëntere bedrijfsvoering of indien dit invulling geeft aan het principe dat de gemeente zich ontwikkelt tot de poort tot de overheid.

3.3.5. Overige thema’s De andere thema’s:

• Thema 4: de gemeente ontwikkelt zich tot dé poort voor de overheid • Thema 5: aansluiten op e-overheidvoorzieningen (volgens het NUP) • Thema 7: een groeipad naar serviceoriëntatie

zijn algemeen geldig en behoeven geen specifieke aanpassingen voor handhaving.


4. GEMMA procesarchitectuur

4.1. Hiërarchisch procesmodel De focus van de GEMMA procesarchitectuur ligt op de primaire processen. De procesarchitectuur maakt daarbij onderscheid tussen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Het leveren van producten en het verlenen van diensten vormt een onderdeel van beleidsuitvoering. Binnen deze opvatting maakt ook handhaving onderdeel uit van de processen voor beleidsuitvoering. Handhaving vindt overigens zowel plaats op basis van beleidsontwikkeling, als op basis van beleidsuitvoering. De GEMMA procesarchitectuur richt zich op dienstverleningsprocessen en wel tot díe processen waarbij de klant het initiatief neemt. Voor handhaving moet hierop dus een aanvulling worden gemaakt.

Voor handhaving zijn twee typen processen onderscheiden: signaal gestuurd en pro-actief. Signaal gestuurd handhaven wordt steeds getriggerd door een of meerdere interne of externe signalen waarop door handhaving moet worden geacteerd in een specifieke situatie: een melding van overlast, het verlenen van een omgevingsvergunning of een horecavergunning, een aanvraag huisvestingsvergunning, het intrekken of niet verlenen van een vergunning, een melding van een calamiteit en dergelijke. Het resultaat van dit type processen is dat bij daadwerkelijk geconstateerde overtredingen repressief is opgetreden door de overheid.


Zoals al eerder is gezegd, wordt op grond van een risico-analyse, wegingsfactoren en urgentie beoordeeld welke zaken direct worden opgepakt en welke langer kunnen blijven liggen. Bijvoorbeeld geuroverlast of vallende gevelplaten worden onmiddellijk behandeld; de ene vanwege de vluchtigheid van de waarnemingen, de ander vanwege het risico voor het publiek. Andere typen zaken krijgen een lagere prioriteit als het risico laag is. Pro-actief handhaven is een handhavingsproces, dat wordt uitgevoerd op basis van beleids- en politieke prioriteiten. Dit kan een prioriteit zijn naar aanleiding van een risico-analyse (bijvoorbeeld brandveiligheid), naar aanleiding van weten regelgeving (jaarlijkse milieucontroles) of naar aanleiding van politieke prioriteiten (het tegengaan van overbewoning). Gebiedsgericht, persoons-gericht en pandgericht werken zijn voorbeelden van dit soort pro-actieve handhavingsprocessen. De handhavingsstrategie van een gemeente is vertaald in een aantal concrete projecten. Het wordt ook wel programmatisch of thematisch handhaven genoemd. De trigger voor dit type proces wordt dus gevormd door een geconcretiseerde handhavings-strategie. Dit type proces heeft altijd betrekking op een reeks onderzoeken rondom een bepaald onderwerp. Voorbeelden daarvan zijn: het controleren van de Horeca op vergunning, speelautomaten en sluitingstijd; het controleren op illegale bouw- en sloopactiviteiten; het controleren van een gebied op woongebreken en verontreiniging; het volgen en controleren van een groep overlast gevende jongeren. Het resultaat is enerzijds concrete acties, anderzijds informatie, die weer als input dient voor het evalueren en eventueel bijstellen van de handhavingsstrategie. In de onderstaande tabel zijn de twee typen processen ten opzichte van elkaar getypeerd: Type proces: Trigger: Betrekking op: Uitkomst: Signaal gestuurd handhaven

Signaal van binnen of buiten de gemeente

Een onderzoek naar een specifieke situatie

Indien van toepassing: - repressief optredende

overheid Pro-actief handhaven

Beleids- of politieke prioriteit

Een reeks onderzoeken rondom een bepaald onderwerp

- concrete acties - informatie over de

beleids- of politieke prioriteit

4.2. Generiek procesmodel handhaving Zowel signaal gestuurd als pro-actief handhaven zijn op hoog niveau in één generiek procesmodel voor handhaving weergegeven. Dit generieke model zal hierna in meer detail worden beschreven voor de twee typen handhavingsproces.


Bij het uitvoeren van handhavingsprocessen zijn vaak meerdere partijen betrokken. Ieder van de procesbouwstenen in het procesmodel kan – in geval met meerdere partijen wordt samengewerkt – door handhaving van de gemeente worden uitgevoerd, maar ook door andere partijen. (Bij de vorming van de Regionale UitvoeringsDiensten (RUD) wordt deze manier van samenwerken van extra belang voor de gemeenten.) De resultaten van het uitvoeren van het proces moeten kunnen worden weergegeven in management- en beleidsinformatie. Deze informatie is input voor evaluatie, het stellen van (nieuwe) prioriteiten en doelen en het vaststellen van een (nieuwe) handhavingsstrategie. (De bovenste regelkring in de BIG-8; zie bijlage 2). De hier beschreven processen moeten relevante management- en beleidsinformatie kunnen leveren. Het evalueren, prioriteren en vaststellen van de strategie is hier echte buiten scope; dat is een onderdeel van beleidsontwikkeling.

4.3. Rollen In de procesarchitectuur voor dienstverlening wordt uitgegaan van een orkestratorrol (de dienst-verleningsmanager) die in principe voor een groot deel geautomatiseerd moet kunnen worden. Om die reden zijn alle inhoudelijke activiteiten belegd bij de rol vakspecialist. Dit uitgangspunt wordt ook hier gevolgd: alle inhoudelijke activiteiten zijn belegd bij de rol vakspecialist. De rol van orkestrator beperkt zich daardoor tot het voeren van regie over de vakspecialisten en draagt vooral zorg voor een tijdige afhandeling. In het generieke proces zijn de volgende rollen onderscheiden:

• Orkestrator: de rol, die de uitvoering van de handhavingsprocessen coördineert. Is de verbindende schakel tussen vakspecialisten en andere partijen en tussen handhaving en de domeinen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Voert tevens de regie over een zaak, dat wil zeggen bestuurt, bewaakt en beheert de zaak.

• Vakspecialist: de rol, die verantwoordelijk is voor de vakinhoudelijke behandeling: het vaststellen van de scope, het inschatten van risico’s, het raadplegen van informatie, doen van onderzoek, uitvoeren van steekproeven of bezoeken respectievelijk inspecties inplant en uitvoert. Die overtredingen signaleert, aanpak en maatregelen vaststelt, besluit om over te gaan tot sanctioneren, de afgesproken acties uitvoert, die evalueert en daarover rapporteert.

Let op: dit zijn rollen en dat zegt niets over bij wie die belegd zijn. In principe kan één medewerker zowel de rol van orkestrator als van vakspecialist vervullen. Het zegt ook niets over aantallen: bij één zaak pro-actief handhaven kunnen meerdere vakspecialisten betroken zijn.


Verder zijn de volgende partijen betrokken:

• Melder: een belanghebbende (burger, bezoeker of medewerker van een bedrijf) of een partij binnen of buiten de eigen gemeente, die betrokken is bij de bepaalde doelgroep, in het gebied of rond een risico: politie, brandweer, woningbouwcorporaties, energie-bedrijven, maar ook diensten of afdelingen in de eigen (of regio) gemeenten: onderwijs, sociale zaken, publiekszaken, enz en breder opererende organisaties, zoals de Keuringsdienst van Waren of de Arbeidsinspectie.

• Veroorzaker/overtreder: de (rechts)persoon op wiens gedrag een handhavingsproces zich richt.

4.4. Beschrijving proces signaalgestuurd handhaven De processen van handhaving worden niet uitsluitend gestart vanuit het initiatief van een belanghebbende (burger of bedrijf); de signalen om een handhavingsproces te starten kunnen vanuit een veelheid van waarnemingen vanuit andere gemeentelijke processen of van partners komen. Voorbeelden van triggers voor signaalgestuurd handhaven zijn:

1. Een signaal van een ambtenaar of partner (vakspecialist, politie, energiebedrijf, woning-bouwcorporatie, enz.) naar aanleiding van een waarneming.

2. Een melding van een calamiteit. 3. Een signaal van een belanghebbende (burger, bezoeker, medewerker van een bedrijf),

dat gerouteerd is naar handhaving. 4. Een signaal vanuit een terugmelding aan bijv. het GBA, vanuit bestandsvergelijking of

door het bundelen en combineren van eerdere meldingen.

4.4.1. Orkestrator De orkestrator beheert, bestuurt en bewaakt de zaak. De procesbouwstenen, die hiervoor worden gebruikt zijn hetzelfde als bij dienstverlening: 6 Besturen

• Toewijzen actoren/resources • Ontleden en bundelen zaken • Routeren

Bewaken

• Bewaken voortgang (monitoring) • Bijsturen • Escalatieproces

Beheren zaak

• Registreren zaak • Leveren statusinformatie • Afsluiten & archiveren zaak

6 Zie voor een uitgebreide beschrijving: pagina’s 17 en 18 van de GEMMA procesarchitectuur; [4] uit de bronnenlijst.


Wanneer er intensief met andere partijen wordt samengewerkt vindt vaak integrale afstemming plaats. De vakspecialisten vanuit de verschillende disciplines binnen en buiten de gemeente stemmen met elkaar af over de beste manier om een bepaalde zaak te behandelen. Hieruit volgen gezamenlijke afspraken over het coördineren en routeren van de zaak, wat weer consequenties heeft voor de benodigde resources. De afspraken kunnen ook consequenties hebben voor het ontleden of juist bundelen van een zaak.7 Voor de rol van orkestrator zijn voor handhaving geen nieuwe procesbouwstenen nodig. Wel moet aangetekend worden, dat bij handhaving het rapporteren over en evalueren van de handhavingsdoelstellingen een expliciet onderdeel uitmaken van weten regelgeving, onder andere het eerder genoemde Besluit Omgevingsrecht (BOR) (zie [6] uit de bronnenlijst). Daartoe moet niet alleen de individuele zaak gemonitord, bijgestuurd of geëscaleerd worden, maar moet ook bewaking op het niveau van zaaktype mogelijk zijn. Overigens geldt ook dit net zo goed voor dienstverleningsprocessen, maar bij dienstverlening is het minder expliciet in de weten regelgeving verankerd.

4.4.2. Vakspecialist Een vakspecialist in een signaalgestuurd handhavingsproces gebruikt de volgende procesbouw-stenen: Programmeren

• Risico-analyse uitvoeren. Het toepassen van wegingsfactoren op de vraag, op grond waarvan de melding een bepaalde waarde of wegingsfactor krijgt.

• Capaciteit beoordelen. Welke mensen en middelen zijn nodig en wanneer zijn deze beschikbaar? Kan de zaak verder onderzocht en geïnspecteerd worden genomen worden?

• Plannen en roosteren. Op basis van de risico-analyse en het beoordelen van de capaciteit inplannen van een zaak en roosteren van medewerkers. Eventueel samen-voegen van verschillende zaken tot één inspectie en het bijbehorende inspectieteam samenstellen.

Onderzoeken

• Dossier opbouwen. Bij meldingen moet eerst uitgezocht worden om welk pand het gaat, wie er woont of een bedrijf voert, welke vergunningen zijn verleend, of er al eerder problemen zijn geweest en wat ermee gebeurd is, of de eigenaar of bewoner als agressief bekend staat, enz.

• Raadplegen bronbestanden. Een belangrijke activiteit bij signaalgestuurd handhaven is het raadplegen en onderling vergelijken van bestanden en daaruit informatie met betrekking tot de zaak afleiden.

Inspecteren

• Controleren. Het daadwerkelijk op pad gaan om waarnemingen met betrekking tot de melding te doen. Dit bezoek is soms afgesproken, soms aangekondigd en soms

7 Overigens gebeurt dit ook bij dienstverlening, bijvoorbeeld bij het beoordelen van een complexe, samen-gestelde aanvraag voor een omgevingsvergunning.


onverwacht. (Overigens kan het controleren ook bestaan uit het bekijken van videobeelden of het uitvoeren van metingen.)

• Signaleren. Vakspecialisten houden hun ogen en oren open. De tijdens het controleren geconstateerde overtredingen, anders dan waar het onderhavige proces zich op richt, of buiten de bevoegdheden van de betreffende vakspecialist, worden doorgegeven aan de handhavende instantie. Als dat de gemeente zelf is, wordt er op grond van dit signaal een proces van het type signaal gestuurd handhaven gestart. Vaak zal de vakspecialist zelf ter plekke overgaan tot het uitvoeren van een signaal gestuurd handhavingsproces en raadplegen bronbestanden en dossieropbouw voor deze zaak achteraf uitvoeren.

Uitzetten acties

• Besluiten. Op grond van de bevindingen wordt besloten tot welke actie wordt overgegaan. Niet alleen sanctioneren is een optie, soms kan de situatie ook gelegaliseerd of gedoogd worden. Een besluit moet geformuleerd worden in juridisch onderbouwde teksten. In geval wordt overgegaan tot een bestuurlijke boete wordt het besluit door de burgemeester of door B&W genomen.

• Inspecteren. Nieuwe inspecties kunnen ook onderdeel uitmaken van de te nemen acties, bijvoorbeeld als wordt overgegaan tot legalisering.

• Dossieropbouw. Overgaan tot sancties op grond van de bevindingen van een vakspecialist kan alleen op grond van een compleet dossier. Afhankelijk van het type sanctie en het type overtreding gelden er vanuit weten regelgeving specifieke eisen voor de samenstelling van het dossier.

Sanctioneren

• Uitvoeren. Het uitvoeren van een besluit tot sanctioneren: het opleggen van een bestuurlijke boete, bestuursdwang of last onder dwang, een ontruiming, het intrekken van een vergunning. Soms wordt daarbij samengewerkt met andere partijen. Daarbij is er ook interactie met de veroorzaker/overtreder: die kan daarop een eigen zienswijze indienen, bezwaar of beroep aantekenen of zelfs een gerechtelijke procedure starten (zie bijlage 1: Beschrijving Sancties.)

• Inspecteren. In bepaalde situaties, bijvoorbeeld als last onder dwang is opgelegd, zal herhaaldelijk gecontroleerd moeten worden of de overtreding is opgeheven of niet.

• Dossieropbouw. Inspectierapporten en correspondentie met de veroorzaker/overtreder wordt aan het dossier toegevoegd.

• Invorderen. Het innen van een opgelegde boete of dwangsom. • Inzetten strafrecht. Weliswaar dit uitgevoerd door politie en OM, maar de gemeente zelf

zal ook bepaalde activiteiten moeten uitvoeren, bijvoorbeeld aangifte doen. De exacte regels die gelden bij Sanctioneren (dossiervereisten, vereisten m.b.t. de inhoud van het besluit, de mogelijkheden tot opleggen van een sanctie, mogelijkheden en termijnen voor het indienen van een zienswijze, bezwaar & beroep of gerechtelijke procedure) zijn bepaald in weten regelgeving. Ook de aard en de wijze van waarnemen worden dus mede door de vereisten in weten regelgeving bepaald. Dit betekent dus, dat de specifieke inrichting van het proces bij sanctioneren gebaseerd is op het type sanctie dat wordt opgelegd. In bijlage 3 is hiervan een beschrijving opgenomen.


4.4.3. Terugmelden Er doet zich een bijzondere situatie voor bij het vanuit een handhavingsproces terugmelden aan belanghebbenden, die een signaal heeft afgegeven. Het e-proces meldingen is een dienst-verleningsproces. Echter: een belanghebbende kan nou eenmaal geen last onder dwang voor de buurman bestellen. Bovendien kan het verstrekken van informatie over de zaak de privacy van de betrokkenen schenden of het verloop van onderzoek of het sanctioneren in gevaar brengen (het is niet handig als de halve buurt weet dat een henneppand volgende week dinsdag ontruimd zal gaan worden). Tenslotte kan een handhavingszaak soms erg lang lopen maar is het wel wenselijk als de melder toch een reactie van de gemeente krijgt. Om die reden worden er afspraken gemaakt over terugmelden door handhaving naar het e-proces meldingen. Handhaving onderzoekt de melding en geeft binnen een afgesproken tijd één van de volgende boodschappen aan de melder terug:

• Dit is geen probleem voor handhaving • We hebben het onderzocht en er is geen oplossing mogelijk • We hebben het onderzocht, maar de oplossing neemt meer tijd in beslag • We hebben het onderzocht en het is opgelost.

Daarmee kan het dienstverleningsproces worden afgesloten. Eventueel kan aan het eind van het handhavingsproces nog een communicatiestap worden opgenomen, waarin eventuele melders worden geïnformeerd. Een voorbeeld van een intensievere communicatie met de melder: bij meldingen door burgers van overlast in een bepaald gebied wordt – zolang de zaak niet is opgelost – elke 3 weken per telefoon of mail door de coördinator aan de melder teruggekoppeld wat de status is. De aard van de lokale problematiek, de politieke en beleidsprioriteiten van de gemeente en de gekozen aanpak bepalen welke wijze van terugmelden het meest wenselijk is.

4.5. Beschrijving proces pro-actief handhaven De processen van pro-actief handhaven worden nooit gestart vanuit het initiatief van een belanghebbende (burger of bedrijf). Voorbeelden van triggers voor processen rondom pro-actief handhaven zijn:

1. De keuze voor een bepaald beleidsthema, dat moet leiden tot het opzetten en uitvoeren van een programma (persoonsgebonden aanpak van mensen uit een bepaalde risico-groep, preventie bij bepaalde risico’s, aanpak van verloedering in bepaalde gebieden, monitoren van naleefgedrag, enz.) met bijbehorende acties en maatregelen waarvoor informatie wordt verzameld en gecategoriseerd en dossiers rondom bepaalde thema’s, gebieden, doelgroepen en/of groepen objecten worden opgebouwd.

2. Een risicoanalyse die ertoe leidt dat een onderzoek moet worden uitgevoerd naar naleef-gedrag (controle van alle scholen op brandveiligheid, controle van kinderdagverblijven, controleren van een bepaald type afgegeven bouwvergunningen, enz) op grond waarvan weer maatregelen of acties worden genomen.

3. Het prioriteren van handhaving op specifieke weten regelgeving, die de gemeente verplicht met een zekere regelmaat inspecties uit te voeren op bepaalde type objecten.


4. Een trend, die zichtbaar wordt door bestandsvergelijking bijvoorbeeld door het bundelen en combineren van meldingen.

Het zijn processen, die sterk gerelateerd zijn aan het concept van integraal handhaven en de verschuiving van taakgericht naar probleemgericht handhaven met meer nadruk op het monitoren op naleefgedrag.

4.5.1. Orkestrator De orkestrator beheert, bestuurt en bewaakt de zaak. De procesbouwstenen, die hiervoor worden gebruikt zijn hetzelfde als bij signaal gestuurd handhaven.

4.5.2. Vakspecialist Een vakspecialist in een pro-actief handhavingsproces gebruikt bij behandelen dezelfde proces-bouwstenen als bij signaal gestuurd handhaven: Programmeren

• Afbakenen scope. Eventueel in overleg met de betrokken partners vaststellen wat precies de omvang van het te onderzoeken thema is en welke beperkingen er gehanteerd worden in bijvoorbeeld doorlooptijd, capaciteit, beschikbare medewerkers en aanpak.

Onderzoeken

• Raadplegen bronbestanden. Een belangrijke activiteit bij pro-actieve handhaving is het onderling vergelijken van bestanden en daaruit trends of signalen afleiden. Soms is dat een dermate omvangrijke activiteit, dat hiervoor specialisten op het gebied van gegevens-vergelijking, datamining en digitale recherche worden ingezet.

• Onderzoek & dossier opbouw. De aldus ontstane signalen voor zaken moeten vaak eerst nader worden onderzocht en de bijbehorende dossiers verder opgebouwd, voordat tot inspectie wordt overgegaan.

Inspecteren

• Controleren. De vakspecialist moet objecten inspecteren (gebouwen, woningen, instel-lingen, bedrijven), maar mogelijk ook gespreken voeren met personen (bewoners, spijbelaars, vergunninghouders, vertegenwoordigers van bedrijven en instellingen).

• Signaleren. Vakspecialisten houden hun ogen en oren open. De tijdens het controleren geconstateerde overtredingen, anders dan waar het onderhavige proces zich op richt, of buiten de bevoegdheden van de betreffende vakspecialist, worden doorgegeven aan de handhavende instantie. Als dat de gemeente zelf is, wordt er op grond van dit signaal een proces van het type signaal gestuurd handhaven gestart. Vaak zal de vakspecialist zelf ter plekke overgaan tot het uitvoeren van een signaal gestuurd handhavingsproces en raadplegen bronbestanden en dossieropbouw voor deze zaak achteraf uitvoeren.

Uitzetten acties

• Aanpak en maatregelen. Op grond van de analyses en bevindingen vanuit behandelen wordt (eventueel in overleg met andere partijen) vastgesteld welke acties er ondernomen


worden en wie welke acties gaat uitvoeren. Dat kan variëren van het geven van voorlichting tot het samen met partners implementeren van een zeer actief en omvangrijk volgbeleid op bepaalde doelgroepen.

• Uitvoeren acties. De afgesproken aanpak en maatregelen worden uitgevoerd door de vakspecialist.

• Evalueren. Op grond van de rapportage van de vakspecialist worden het proces, de werkwijze en de resultaten door de coördinator en betrokken ketenpartners geëvalueerd. Bevindingen kunnen leiden tot een wijziging in scope, aanpak of prioriteit voor een volgende keer.

• Rapporteren. De resultaten van de acties worden gerapporteerd door de vakspecialist. De inhoud en aard van de rapportage worden door de aard van de acties bepaald. Deze rapportage is input voor het evalueren van het handhavingsbeleid en de gekozen handhavingsstrategie.

4.6. Procesarchitectuur principes De principes, die bij de procesarchitectuur van dienstverlening zijn opgenomen, gelden ook voor de processen van handhaving. Op basis van de voorgaande beschrijvingen van de twee typen handhavingsprocessen zijn een aantal toevoegingen bij de principes voor de procesarchitectuur geformuleerd.

4.6.1. Thema 1: zaak- en procesgericht werken P.1.8. Onze gemeente splitst processen uit verschillende domeinen in verschillende zaken: een

overlastmelding of het verstrekken van een vergunning is een zaak van dienstverlening, het handhaven als gevolg daarvan is een zaak van handhaving.

P.1.9. Voor de processen van pro-actief handhaven geldt, dat een onderzoek rond een thema als één zaak wordt behandeld.

P.1.10. De signalen en meldingen, die bij pro-actief handhaven worden gegeven door vakspecialisten of ketenpartners, triggeren een zaak over een specifiek object of persoon in een signaalgestuurd proces.

4.6.2. Thema 2: ontsluiting en gebruik van basisgegevens P.2.5. Onze gemeente zorgt ervoor dat de interne bronhouders de teruggemelde vermeende

onjuistheden binnen een vooraf afgesproken tijd zullen onderzoeken en verwerken. P.2.6. Onze gemeente maakt afspraken met partners over doelbinding om informatie te kunnen

delen voor het raadplegen van bronbestanden en voor onderzoek en dossieropbouw.

4.6.3. Thema 6: ketensamenwerking en de federatieve overheid P.6.4. Onze gemeente maakt afspraken met haar partners om integraal te kunnen handhaven

over de grenzen van de gemeentelijke bevoegdheden heen.


5. GEMMA informatiearchitectuur

5.1. Inleiding In dit adviesrapport Handhaving & GEMMA zijn de informatiearchitectuur principes en de basisplaten uit de informatiearchitectuur [5] niet aangepast naar aanleiding van handhaving. Wij hebben hier slechts een aantal informatie functies beschreven, die cruciaal zijn voor de ondersteuning van de handhavingsprocessen en die niet of in een te beperkte scope zijn opgenomen in de huidige versie van de informatiearchitectuur. Welke consequenties het toevoegen van deze componenten voor handhaving heeft voor de algemene principes en/of de basisplaten of de principes bij de componenten, zal bij de integratie beoordeeld moeten worden. Er zijn verschillende voor handhaving belangrijke onderwerpen, waarvoor componenten in de informatiearchitectuur zijn beschreven en die vanuit het perspectief van handhaving een aan-vulling of specifiekere beschrijving moeten krijgen:

• zaakgericht werken, • identificatie, authenticatie en autorisatie. • basisregistraties.

De andere hier genoemde componenten zijn vanuit het gezichtspunt van handhaving toegevoegd en beschreven. Dat wil natuurlijk niet zeggen, dat ze niet ook voor andere soorten processen bruikbaar zijn. Maar daarover doet dit adviesrapport geen uitspraak. Voor de hierna volgende beschrijving van de componenten is hetzelfde stramien gebruikt als in de informatiearchitectuur:

• positionering als front-, mid- of backoffice component; • beschrijving van de informatiefunctie(s).

In het algemeen moet opgemerkt worden, dat de inzet van de hierna genoemde informatie-componenten geheel afhankelijk is van de omvang en de complexiteit van de problematiek.

5.2. Frontoffice-componenten De in de informatiearchitectuur genoemde frontoffice componenten behoeven voor handhaving niet te worden aangevuld.

5.3. Midoffice-componenten Midoffice componenten zijn informatiefuncties, die organisatiebreed ingezet (kunnen) worden ter ondersteuning van de informatievoorzienig van meerdere typen processen.

5.3.1. Zaakgericht werken: registreren versus regisseren Er is een verschil tussen handhaving en dienstverlening bij het behandelen van complexe zaken. Bij dienstverlening gaat het om een vraag van een burger of bedrijf met een duidelijk afgebakende uitkomst. Het zaakgericht werken beperkt zich bij dienstverlening in wezen tot het registreren van de stappen, die het proces doorlopen heeft. Bij handhaving is er niet altijd een duidelijke vraag en ook geen eenduidige uitkomst. Het gaat er daar veel meer om de mogelijkheden van een zaak zo goed mogelijk te benutten teneinde tot een beter resultaat te komen. Daarom strekt de coördinatie


bij complexe zaken zich met name bij het besturen ervan uit over de hele keten. De nadruk ligt daarbij veel meer op het regisseren van de acties van de betrokken partijen om tot een zo goed mogelijk resultaat te komen. Een voorbeeld: na een melding van een mogelijke hennepkwekerij worden verschillende partijen in een bepaalde volgorde opgeschakeld. Bij het vergaren van feiten wordt bijvoorbeeld de energieleverancier ingeschakeld om een energiemeting uit te voeren. Het rapport van de meting is het einde van deze zaak voor de energieleverancier, maar bij een ‘positief’ rapport gaat de zaak voor de orkestrator door tot het moment van feitelijke ontmanteling en justitiële afronding. Er is dus sprake van de overkoepelende zaak voor de orkestrator en subzaken van andere betrokkenen. Dit is in onderstaand schema weergegeven.

Tijdens het casusoverleg met de betrokken ketenpartners worden de gevallen binnen het desbetreffende domein besproken en worden afspraken gemaakt over de aanpak, maatregelen en timing. Per zaaktype en zaak zijn er meestal ook afspraken over wie als orkestrator de regie voert en de afspraken bewaakt. Het direct koppelen van afspraken aan de besproken zaken tijdens de bijeenkomst maakt regievoering een stuk eenvoudiger en tevens transparanter (wie doet wat wanneer). Voor een goede samenwerking is het van belang dat er een gemeenschappelijk beeld is van de problematiek. Hiervoor is een gemeenschappelijke registratie essentieel. Minimaal wordt onder-ling statusinformatie uitgewisseld en in bepaalde gevallen inhoudelijke informatie. Bij de inrichting van de registratie zijn twee niveaus van belang: er is sprake van feitelijke zaken (records in het zakenmagazijn) en generieke zaken (zaaktypen) 8. Over de generieke zaken worden door de ketenpartners generieke werkafspraken gemaakt, in ieder geval over wie wanneer wat doet en wie in welke rol toegang heeft tot welke informatie. Voor een dergelijke registratie is het volgende noodzakelijk:

• Registratie van alle mogelijke onderwerpen van problemen (personen, panden, locaties, gebieden)

• Zakenmagazijn waarin alle feitelijke zaken geregistreerd kunnen worden • Lijst(en) met problemen, signalen en symptomen • Lijst met ketenpartners

8 In de huidige versie van de zaaktypencatalogus zijn geen handhavingszaken opgenomen. De verwachting is, dat die in de toekomst worden toegevoegd.


• Per ketenpartner een registratie van relevante problemen en de maatregelen/acties die

niet verplichte olgorde van activiteiten per zaaktype, doorlooptijden, op te leveren documenten, verplichte

s worden aangebracht.

Een wi• tomen)

behandeling nemen (met onderbouwing)

• Afgehandeld

registreerd worden. Gebundeld n gecombineerd kunnen meldingen, die in eerste instantie niet tot handhaving hebben geleid,

ehandeling te nemen.

lijk vanuit één zakenmagazijn te werken • Met berichten over en weer relevante informatie in het eigen zakenmagazijn over te

eestal vele aspecten en ehoeft daarom een multidisciplinaire aanpak. Handhaving en zorg gaan hierbij regelmatig hand-

rie, belastingdienst, zorginstanties (inkomen, werk, gezondheid, ugd), uitvoerende instanties (milieu) en tevens private ondernemingen (energiebedrijven,

eelal wordt door diverse partijen nog vanuit het eigen dossier gehandeld; een gemeen-evordert echter de transparantie en de effectiviteit en efficiëntie.

daarbij horen Het geautomatiseerd ondersteunen van regisseren van een handhavingsproces met workflow blijkt in de praktijk niet makkelijk. Aan de ene kant bevatten de processen bij iedere zaaktype veel variatie en uitzonderingen, aan de andere kant is er veel herhaling van activiteiten: veel activi-teiten komen bij verschillende zaaktypen en ook op meerdere momenten in het proces voor. Dit betekent, dat het geautomatiseerd regisseren van het proces met losse procescomponenten, gebaseerd op de procesbouwstenen hier beter geschikt is. De samenhang tussen de bouwstenen (bijvoorbeeld: wie de regie voert, wie welke activiteiten uitvoert per zaaktype, al danvinhoud dossier, e.d.) kunnen door middel van business rule

llekeurige zaak/case kent minimaal 3 statussen: Geregistreerd (signaal + eventuele symp

Niet in In behandeling nemen

• In behandeling Maatregelen / Acties door ketenpartner(s)

Resultaat (aantoonbaar verschil bij persoon, pand, gebied) Ook zaken, die niet in behandeling worden genomen, moeten geesoms wel aanleiding geven om de zaak in b Deze informatie kan gedeeld worden door:

• Gezamen

nemen.

5.3.2. Zaakgericht werken: delen van informatie Om ongewenste situaties en/of gedrag succesvol te kunnen oplossen of inperken is samen-werking met meerdere partijen vaak noodzakelijk. De problematiek kent mbin-hand (handhaving is de spreekwoordelijke “stok” en zorg de “wortel”). De betrokken partijen zijn niet alleen gemeentelijke diensten (of deelgemeenten) maar ook politie, brandweer, openbaar ministejewoningbouwcorporaties, etc.) Vschappelijk of gedeeld dossier b


Informatie-uitwisseling Voor samenwerking is informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen een vereiste en daar-mee gevoelig vanwege privacy wetgeving. Doelbinding is hierbij een belangrijk aspect: informatie mag alleen worden geregistreerd en uitgewisseld als het een duidelijk doel dient en er ook daadwerkelijk conform dit doel iets met de informatie wordt gedaan. Is dat niet het geval, dan mag

formatie slechts geanonimiseerd gebruikt worden. Vanwege het gevoelige karakter krijgt

rmatie ten ehoeve van geautomatiseerde verwerking, en semi-gestructureerde informatie ten behoeve van

oor de uitwisseling van informatie dient zoveel mogelijk gebruik te worden gemaakt van open anwege het gevoelige karakter moet de feitelijke datatransfer

n inhoudelijke formatie en informatie betreffende het probleem, de signalen mbt het probleem, de oorzaak van

kan een verschillende classificatie hebben.

nhoudelijke componenten en in

en worden getroffen:

.4 Identificatie, authenticatie en autorisatie van

• Schado bij optred

hanisme (signalen + symptomen) j optreden:

Goede / transparante communicatie tussen ketenpartners rned

insamenwerking pas vorm als deze op strategisch niveau wordt bekrachtigd middels onderlinge convenanten (samenwerkingscontracten). Informatie-uitwisseling tussen partijen neemt twee vormen aan: gestructureerde infobintegrale klantbeelden. Toegang tot informatie in een klantbeeld wordt verleend wanneer en voor zover als de medewerker een opdracht heeft uit te voeren met betrekking tot de klant. Vcommunicatie standaarden. Vgebruikmaken van communicatiebeveiligingsmechanismen. Classificatie van informatie Bij informatie-overdracht kan onderscheid worden gemaakt in statusinformatie einhet probleem, de aanpak van het probleem en de specifieke maatregelen/acties door keten-partners. Ieder van deze onderwerpen De gevoeligheid van de informatie zit voornamelijk in de ibepaalde gevallen in het statusdeel. De volgende maatregelen kunn

• Risico-beperking (pro-actieve maatregelen die het aantal problemen minimaliseert) o Voorkomen o Kans verkleinen (Zie hiervoor ook paragraaf 5.3medewerkers in hun rol)

e-beperking en van het probleem:

Goed / snel / effectief signaleringsmec Minimaliseren van de impact bi

• Snelheid van handelen • inkapselen van het probleem • Probleem oplossen

o Na optreden analyseren ivm lessons leao Goede dossieropbouw in verband met verantwoording


5.3.3. Indexering van zaken voor ketenpartners Mocht het niet mogelijk of niet wenselijk zijn om vanuit een gedeeld zakenmagazijn te werken,

an kan wederzijds ook inzicht geboden worden door middel van indexering. Met indexering wordt al klantbeeld rondom een persoon, pand, gebied, etc. aan

p basis van voorkomen. Hierin wordt in het overzicht slechts getoond, dát er bij de ketenpartner een zaak voor een specifiek object is, maar niets van de inhoud ervan.

ze informatie

.3.4. Identificatie, authenticatie en autorisatie van medewerkers in hun rol

e eigenaar van een informatiefunctie (of systeem, proces of service) zal deze daarom moeten lassificeren, en daar de bijbehorende maatregelen voor moeten treffen. (Vergelijk de niveaus van

DigID.) De integ jkh voor handhaving van belang. Met de v elin n kunnen verschillende combinaties v er e ing gespecificeerd worden:

Vertrouwelijkheid Beschikbaarheid

dhier bedoeld het bieden van een integrabelanghebbende partijen, die niet direct toegang hebben tot het desbetreffende zakenmagazijn. Voorbeelden hiervan zijn het DKD (Digitaal Klant Dossier voor de SuWi keten) en de VIR (Verwijsindex Risico’s Jeugdigen). Hiervoor zijn 3 typen indexen mogelijk:

1. Indexering o

2. Indexering op basis van voorkomen en status. Hierin wordt het voorkomen van de zaak, plus (een afgesproken subset van) de status, waarin deze zaak zich bevindt, getoond.

3. Indexering op basis van voorkomen en status plus gedefinieerde views op specifieke gegevens.

Het is van belang nogmaals vast te stellen, dat voor het beschikbaar stellen van deafspraken moeten zijn gemaakt over doelbinding, die ook in convenanten of dienstverlenings-overeenkomsten moeten zijn vastgelegd. Ook moet deze informatie adequaat beveiligd zijn tegen ongeoorloofd gebruik.

5Informatiebeveiliging bewaakt de beschikbaarheid, de integriteit en de vertrouwelijkheid van andere informatiefuncties, gegevens en communicatie. Dit is niet specifiek voor handhaving maar voor handhaving wel zeer relevant: om succesvol te kunnen handhaven is adequate beveiliging van belang. Dc

riteit en vertrouweliregelen i

eid zijn met name beveiligingolgende ind g van maat niveaus van

oor ieder ond deel van de informati voorzien

IntegriteitNie ker Openbaar Niet nodig t zeBeschermd Bedrijfsvertrouwelijk Nodig Hoog Belangrijk Vertrouwelijk Absoluut Geheim Essentieel

Integriteit: - niet zeker: wijzigingen mogelijk zonder dat deze getraceerd kunnen worden; geen be-

ogelijk; wijzigingen zijn traceerbaar hoog: vrijwel alle wijzigingen zijn traceerbaar

le wijzigingen zijn traceerbaar

scherming van de integriteit - beschermd: wijzigingen m- - absoluut: al


(O integriteit wordt ook begrepen het hanteren van de juiste middelen zodat de garantinder e van

ertrouwelijkheid: algemeen toegankelijk

bruikers gankelijk zijn

Beschikniet nodig: de gegevens kunnen zonder gevolgen langere tijd niet beschikbaar zijn

essentieel: slechts zeer korte perioden waarin de gegevens niet beschikbaar zijn, zijn

geclassificeerd worden als ‘niet nodig’, en de vertrouwelijkheid als 'geheim'.

ert dat een gebruiker daadwerkelijk is wie hij beweert

andhaving kunnen de volgende groepen gebruikers onderscheiden worden:

• Medewerkers van betrokken partijen. Deze medewerkers maken gebruik van dossiers,

De informatiefunctie autorisatie toetst of een persoon gerechtigd is tot specifiek handelen in een specifieke context. Hierbij moet worden gedacht aan het kunnen raadplegen of muteren van bepaalde gegevens, het gebruiken van een applicatie, het raadplegen van informatie uit een verwijsindex, e.d. Deze autorisatie is afhankelijk van de rol, die de persoon speelt in een bepaalde zaak en de rollen die hij of zij mág spelen in een bepaald type zaken.

integriteit kan worden gegeven.) V- openbaar: - bedrijfsvertrouwelijk: toegankelijk voor alle medewerkers van een organisatie - vertrouwelijk: alleen toegankelijk voor een beperkte groep ge- geheim: gegevens die alleen voor de direct geadresseerde toe

baarheid: - - nodig: de gegevens mogen incidenteel niet beschikbaar zijn - belangrijk: de gegevens moeten vrijwel altijd beschikbaar zijn -

toegestaan Let op: de verschillende classificaties hoeven niet van hetzelfde niveau te zijn; zo kan de beschik-baarheid De informatiefuncties identificatie, authenticatie, autorisatie, monitoring en logging geven invulling aan de informatiebeveiliging. Identificatie staat voor het vragen aan de gebruiker wie hij/zij is. De informatie functie authenticatie controlete zijn. In het kader van h

• Burgers en bedrijven. De bron voor identificatie is hierbij het nieuw handelsregister voor bedrijven en de GBA voor burgers.

zaakinformatie, etc. De bron voor de medewerkers van partners is het nieuw handels-register.

• Medewerkers. Medewerkers van de gemeente kunnen worden geïdentificeerd aan de hand van een kernregistratie medewerkers.


De informatiefunctie monitoring en logging legt vast welke gebeurtenissen plaatsvinden en welke gegevens hierbij door wie zijn gebruikt. Daarnaast waarschuwt deze functie op het moment dat er verdachte situaties optreden. Dit alles leidt tot de volgende inrichtingsprincipes: Inrichtingsprincipes algemeen P1. Mijn gemeente vermindert het risico van een beveiligingslek door een gelaagde beveiliging (defence in depth strategie) te hanteren. P2. De eigenaar van de gegevens, informatiefunctie of applicatie bepaalt de classificatie niveaus. Hierbij streeft hij naar een zo laag mogelijk classificatieniveau. De overheid wil transparant zijn, informatie moet dus beschikbaar zijn. Te hoge classificatie leidt bovendien tot hogere kosten. Het classificatieniveau voor vertrouwelijkheid wordt toegekend op basis van het doelbindingsprincipe. P3. Mijn gemeente maakt gebruik van bestaande (landelijke) voorzieningen voor identificatie, authenticatie en autorisatie. Dit betekent dat voor burgers gebruikgemaakt wordt van DigID. Voor (overheid)ketenpartners maken we gebruik van de Digikoppeling.

Inrichtingsprincipes identificatie P4. Er worden geen 'algemene' identiteiten gebruikt. Het is belangrijk dat een identiteit is terug te voeren op een individu (met uitzondering van “anoniem”). Er mogen dus geen identiteiten als stagiair of extern worden opgevoerd, wel rollen. P5. Voor medewerkers van betrokken partijen wordt altijd met een zo groot mogelijke identiteit gewerkt. Dit is in lijn met het gebruik van de OSB: de organisatie wordt geïdentificeerd. Dit

Beveiliging

Gebruikers

?

? IT-component

IT-component

Wie is de gebruiker?

Wat mag de gebruiker?

Identiteitsbeheer

Authenticatie

Autorisatie

Bron

Beveiliging


betekent dat de partner en/of het bedrijf verantwoordelijk is voor het beveiligen van toegang tot het juiste niveau en het intern zorgdragen van authenticatie en autorisatie. Dit zal formeel vastgelegd moeten worden als onderdeel van de SLA/contract.

Inrichtingsprincipes authenticatie P6. Mogelijke blootstelling van authenticatiegegevens tijdens transport wordt tot een minimum beperkt. Interceptie en misbruik van authenticatiegegevens is een beveiligingsrisico met mogelijk grote gevolgen. Daarom hebben gegenereerde tokens en handtekeningen de voorkeur boven een statisch versleutelde inlognaam/ wachtwoord combinatie.

Inrichtingsprincipes autorisatie P7. Autorisatie is rolgebaseerd, niet slechts in het algemeen, maar ook ten aanzien van specifieke zaken. Autorisaties worden toegekend via functies en organisatie eenheden. Autorisaties van beheerders worden ook toegekend op hun rol. Mijn gemeente hanteert geen 'super users'.

5.3.5. Managementinformatie De prioriteiten voor handhaving zijn in de meeste gemeenten door het College en de Raad bepaald op basis van risico’s. Op basis van deze prioriteiten wordt jaarlijks het handhavingsplan opgesteld. Dit vereist samenwerking met andere toezichthouders (zoals ook Voedsel en Waren-autoriteit of de Arbeidsinspectie) en met bijvoorbeeld politie en justitie, zodat ze zich daadwerkelijk als één overheid kunnen presenteren. Momenteel wordt door beleid en bestuur bij de evaluatie van de prioriteiten voor handhaving vaak alleen geput uit de subjectieve informatie van een veiligheidsmonitor. Daar moeten de objectieve, harde cijfers van het naleefgedrag naast gezet kunnen worden. Dat betekent dat in ieder geval alle gegevens van alle zaken beschikbaar moeten zijn om deze informatie uit te genereren. Dat betekent ook dat deze gegevens actueel, juist en volledig moeten zijn. En dat betekent tenslotte, dat de gegevens afgezet moeten kunnen worden tegen gegevens uit het verleden, om toe- of afname te kunnen constateren. De inzichten uit de monitor en de eigen bevindingen moeten vertaald kunnen worden in beleidsprioriteiten en een handhavingsstrategie voor de komende jaren. Bovendien moeten de bevindingen van Handhaving input zijn voor de risicoanalyse bij het verstrekken van vergunningen, en voor de aanpak van bepaalde doelgroepen of gebieden. Los daarvan moet er natuurlijk inzicht zijn in de gebruikelijke procesinformatie achteraf, zoals:

• Aantallen per medewerker, per inkomende stroom, per type object • Aantallen overtredingen, aanschrijvingen, dwangsommen, geïnde dwangsommen • Doorlooptijd, bestede tijd, termijnoverschrijdingen

Er moet ook inzicht zijn in de planning, in de beschikbaarheid van medewerkers en in de werklast van medewerkers.

5.4. Backoffice-componenten De backoffice delen van de informatievoorziening ondersteunen de kernactiviteiten cq de taakspecifieke werkzaamheden van de vakspecialist. Dat wil overigens niet zeggen dat deze


componenten niet ook kunnen worden gebruikt door andere vakspecialisten in een andere discipline; in die zin is dit type oplossing vaak ook breder in de organisatie inzetbaar. Ze zullen dan specifiek voor die andere toepassing moeten worden ingericht. Dit valt echter buiten de scope van dit document.

5.4.1. Basisregistraties Een goede informatievoorziening voor handhaving is van belang omdat vanuit een betere informatiepositie betere analyses gemaakt kunnen worden. Dat leidt er weer toe, dat vanuit de overheid zélf beter pro-actief op basis van naleefgedrag gehandhaafd kan worden. Het is dan wel van groot belang dat de gegevens juist, volledig en betrouwbaar zijn, immers: deze informatie is de basis voor repressief handelen van de overheid. Als de overheid handelt op basis van eigen informatie, die onjuist blijkt te zijn, dan kan dat tot ernstige reputatieschade leiden en tot een vermindering van het respect voor de overheid en haar weten regelgeving. De basisregistraties zijn landelijke voorzieningen, die bij wet zijn geregeld. De processen van handhaving hebben steeds betrekking op personen, panden en locaties. Deze zijn vastgelegd in een drietal basisregistratie: Personen (GBA), Adressen (BRA) en Gebouwen (BGR; samen BAG genoemd) en Topografie. Dit zijn landelijke registers, waarvoor de gemeenten bronhouder zijn en dus de processen tot wijziging uitvoeren en doorgeven aan de landelijke voorziening. Alle over-heidsinstellingen (ook de gemeenten zelf intern) moeten verplicht gebruik maken van deze gegevens. Er zijn nog andere basisregistraties van belang voor handhaving: de basisregistratie Kadaster en de basisregistratie Registratie van Niet-Ingezetenen (RNI). De basisregistratie Kadaster bevat onder andere de eigenaar van een pand of perceel. In het geval de eigenaar een niet-natuurlijk persoon is, kan het nodig zijn de basisregistratie Nieuw Handelsregister (Kamers van Koop-handel) te raadplegen. De Registratie van Niet-Ingezetenen is een kandidaat registratie waarin personen staan, die een relatie hebben met Nederland (omdat ze hier werken, grond of huizen hebben, of in een ander land van hun AOW-uitkering genieten) maar hier niet gevestigd zijn. Ook deze registratie kan voor handhaving om voor de hand liggende redenen van belang zijn. Het ligt voor de hand bij de inrichting van de zaaktypen en het zakenmagazijn voor handhaving conform het RGBZ aan te sluiten bij de identificerende kenmerken in de basisregistraties. Dit zijn: Burger Service Nummer (BSN) voor personen, bij adressen gaat het om de identificatiecode adresseerbaar object aanduiding, bij een locatie om de plaatscoördinaten. Niet-ingezetenen krijgen een registratienummer en hebben in bepaalde gevallen ook een BSN. Overigens moet er bij de inrichting van de gegevensverzamelingen ook rekening gehouden worden met het feit, dat personen tijdelijk of illegaal in Nederland kunnen verblijven en dan geen identificerende code vanuit één van de basisregistraties hebben. In het geval de gemeente zelf bronhouder is, kan handhaving gebruikmaken van de gegevens in de eigen authentieke bron. Als de gemeente geen bronhouder is – en dat geldt voor de basisregistraties Kadaster, Handelsregister en de Registratie van Niet-Ingezetenen, maar ook voor gegevens van personen, die in een andere gemeente staan ingeschreven – moet handhaving die gegevens uit de landelijke voorziening kunnen betrekken of de gemeente moet deze gegevens opnemen in het gegevensmagazijn en aan handhaving beschikbaar stellen. Het is

hier belangrijk om op te merken, dat één persoon in meerdere rollen bekend kan zijn bij hand-having: als melder van overlast, als bewoner van een pand, als gesignaleerd in een pand, als overlastgever, als eigenaar van een pand en als eigenaar/bestuurder van een bedrijf, dat een pand bezit. Ieder handhavingsproces creëert specifiekere informatie over personen, panden en locaties, dan in het stelsel van basisregistraties is opgenomen. Deze gegevens worden per zaak opgeslagen in het zakenmagazijn. Dat betekent, dat ook de historische gegevens in het zakenmagazijn (eerdere constateringen en handhavingshistorie, met oude eigenaren, adressen of betrokken personen, e.d.) van groot belang zijn voor de huidige en toekomstige handhavingsprocessen. Hierbij zijn echter onmiddellijk ook privacy-aspecten in het geding. Een gemeente zal dus voor alle hier genoemde gegevens expliciet de afweging moeten maken om ze:

• Geautomatiseerd te delen • Via inzage of indexen te delen • Niet te delen.

5.4.2. Gegevensvergelijking, DWH en datamarts Inzicht in de historie van panden, personen, bedrijven, gebieden, enz. vanuit zeer diverse bronnen is essentieel voor een efficiënte en effectieve handhaving. Voor pro-actieve handhaving is het onderling kunnen vergelijken van bestanden een belangrijke randvoorwaarde. Hiervoor worden afhankelijk van de vraagstelling en de complexiteit, instru-menten als bestandsvergelijking, datamining en digitale recherche ingezet.



Om kwalitatieve gegevensanalyse uit verschillende bronnen over een langere periode mogelijk te maken is het noodzakelijk om een datawarehouse (DWH) in te richten. Binnen het datawarehouse dient een zogenaamd enterprise datamodel te worden ingericht waar zowel interne als externe data- en informatiestromen op een gestructureerde en geordende wijze kunnen worden opgeslagen. Het voornaamste voordeel is dat hierbij historie wordt opgebouwd. Het heeft de voorkeur om het datawarehouse in te richten volgens het Data Vault model waarbij de brongegevens uit de verschillende bronsystemen als losse tabellen worden opgeslagen rond bepaalde sleutelvelden. Deze zogenaamde Elementary Data Vault bevat slechts de ruwe data; transformaties vinden pas in de daaropvolgende processtap plaats. Na de transformaties (vervat in ETL procedures) wordt de opgeschoonde, bewerkte en opgewerkte data opgeslagen in een Business Data Vault.

Vanuit het datawarehouse resp. de Business Data Vault wordt de informatie rond specifieke thema’s (bijvoorbeeld: veiligheid, leegstand, risicojongeren in bepaalde gebieden, e.d.) gepresen-teerd in Datamarts (DM). Het proces van verzamelen, transformeren, opschonen, bewerken en presenteren van de informatie moet nadrukkelijk wel transparant en controleerbaar zijn. Werken met de datavalut techniek maakt dat eenvoudiger. Dit hoeft voor de eindgebruiker niet toegankelijk noch zichtbaar te zijn. De eindgebruiker heeft slechts toegang tot een Datamart die specifiek is ingericht om rapportages over zijn of haar beleidsterrein te presenteren.

5.4.3. Digitale checklists voor mobiel werken De vakspecialisten voeren in het veld projecten en taken uit. Hun constateringen worden traditio-neel genoteerd op papier en later opgenomen in de registratie of verwerkt in surveillance-rapportage´s. De vakspecialisten in de buitendienst uitrusten met mobiele apparatuur voorkomt dubbel werk en verkleint de kans op het maken van (invoer) fouten. Een ander belangrijk voordeel is dat mobiele apparatuur op lokatie toegang geeft tot digitale hulpbronnen zoals basisgegevens, kennissystemen, etc, zodat zij ook ter plaatse hun informatiebronnen kunnen raadplegen. Belangrijkste toepassing zijn registratieformulieren waarmee de behandelaars hun bevindingen kunnen vastleggen en "versturen" naar de back-office registratie. Door gegevens direct vast te leggen tijdens de inspectie scheelt dit tijd in het uitwerken hiervan.


Bij voorkeur is een mobiele toepassing uitgerust met GPS-functionaliteit en kaartmateriaal dat is geoptimaliseerd voor inspectie. Daarmee kunnen constateringen in de buitenruimte gemarkeerd worden en eventueel gerelateerd aan een GEO-object in de (openbare) ruimte. Dit vereenvoudigt het relateren aan de juiste zaak en ondersteunt het zaakgericht werken. Wellicht overbodig, maar in mobiele apparatuur wordt geen informatie opgeslagen, het is feitelijk slechts een instrument (doorgeefluik van informatie) in de communicatie van en naar de server. Wel is de mogelijkheid van buffering vereist omdat niet in alle gevallen de beschikbaarheid van draadloze verbindingen is te garanderen.

5.4.4. Plannen en roosteren Bij ketensamenwerking is niet alleen de opbouw van een gemeenschappelijk dossier (historie) van belang, maar ook de mogelijkheid om op transparante wijze gezamenlijke maatregelen/acties in te plannen (toekomst). Wanneer er sprake is van een omvangrijke problematiek, waarbij veel medewerkers van verschillende partijen betrokken zijn, is ondersteuning van het plannen en roosteren met een geautomatiseerde voorziening onmisbaar. Roosteren is een belangrijke functie voor het inplannen van twee groepen medewerkers:

• Specialistische teams die één specifieke rol vervullen (bijv. huisbezoeken) indelen in groepen en per groep een dag/week/maand/kwartaal/jaarrooster maken. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van ochtend/middag/avond of dag/nacht ritmes.

• Eén of meerdere teams samenstellen met personen uit meerdere disciplines (specialistisch rollen) en per groep een dag/week/maand/kwartaal/jaarrooster maken.

Met roosteren moeten ook de volgende taken kunnen worden uitgevoerd:

• Planning van ketensamenwerkingsbijeenkomsten: o Operationeel/taktisch (2 wekelijks) / Strategische bijeenkomsten (kwartaal/jaarlijks) o Bespreking van specifieke zaken o Bespreking van samenwerking bij zaaktypen

• Planning van eenmalige activiteiten: o Vaststellen van specifieke datum, tijd en locatie o Gekoppeld aan een specifieke zaak:

Huisbezoek Ontruiming Energiemeting

• Planning van terugkerende activiteiten: o Elke twee weken (bv case-management overleg) o Elke drie weken (bv terugkoppeling aan melder van overlast over de voortgang) o Elke 6/12 mnd (bv een controlebezoek)

Hiervoor is nodig:

• Lijst met ketenpartners • Lijst met rollen


• Lijst met mensen • Koppelen van mensen aan rollen • Lijst met teams • Koppelen van mensen aan teams • Lijst met roosters (ochtend/middag/avond, dag/nacht, ….) • Koppelen van teams aan roosters

5.4.5. Documentengenerator Zoals al eerder is opgemerkt hangt de vorm waarin het opleggen van sancties in een hand-havingszaak plaatsvindt sterk af van de juridische context waarin de sanctie wordt gegeven. Dit betreft niet alleen de maatregel zelf en de bijbehorende doorlooptijden en beroepsmogelijkheden, maar ook de formele communicatie met degene, op wiens gedrag de sanctie gericht is. Een documentengenerator bevat standaard tekstblokken voor onderdelen van bepaalde typen brieven, die per stap in het proces kunnen worden gebruikt. De brief die hiermee is opgesteld, moet zo nodig aangepast kunnen worden. De aldus opgestelde brief moet direct in het dossier kunnen worden opgeslagen. Het heeft sterk de voorkeur wanneer de documentengenerator vanuit het zaakbeheer kan worden aangeroepen en vaste gegevens, zoals zaaknummer en adresgegevens en de fase in het proces meegeeft, zodat snel het goede type brief kan worden gevonden en relevante data direct is ingevoerd in het sjabloon.


Bijlage 1: Bronnenlijst

[1] NORA 2.0, Nederlandse Overheid Referentie Architectuur, 25 april 2007. Zie: www.surfgroepen.nl

[2] NORA-katern Strategie, versie 1.0, 19 augustus 2009. Zie: www.surfgroepen.nl [3] GEMMA Thema’s en Kernprincipes, versie 1.00, 6 april 2009.

Zie: www.surfgroepen.nl [4] GEMMA-Procesarchitectuur, versie 1.0, 1 april 2009. Zie: www.surfgroepen.nl [5] GEMMA-Informatiearchitectuur, versie 1.0, 15 december 2009. Zie: www.surfgroepen.nl [6] De meest recente stand van zaken en idem versie van het Besluit Omgevingsrecht (BOR)

en de ontwerp Regeling Omgevingsrecht (MOR) zijn te vinden bij de eerste kamer: http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/31953_invoeringswet_wet_algemene Met name artikel 7 van de BOR is van belang voor de inrichting van de handhavings-processen.

[7] Wegwijzer Omgevingsvergunning, module Handhaving, 12 december 2007. Zie ook [9]

[8] Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid heeft o.a. in samenwerking met

het Platform milieuhandhaving grote gemeenten (PMGG) een wiki voor handhaving in beheer. Zie: http://www.wikihandhaving.nl/index.php/Hoofdpagina

[9] VROM heeft op het kennisplein omgevingsvergunning

(http://omgevingsvergunning.vrom.nl) een thema over handhaving ingericht. Daar is o.a. de BIG-8 met beschrijving te vinden. Zie: http://omgevingsvergunning.vrom.nl/index.cfm/t/Handhaving/vid/9D72C95A-3FFA-497D-9B4D9DB69298D0A8

http://www.surfgroepen.nl/





http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/31953_invoeringswet_wet_algemene

http://www.wikihandhaving.nl/index.php/Hoofdpagina

http://omgevingsvergunning.vrom.nl/

http://omgevingsvergunning.vrom.nl/index.cfm/t/Handhaving/vid/9D72C95A-3FFA-497D-9B4D9DB69298D0A8

http://omgevingsvergunning.vrom.nl/index.cfm/t/Handhaving/vid/9D72C95A-3FFA-497D-9B4D9DB69298D0A8


Bijlage 2: BIG-8

Uit: [7] in de bronnenlijst, pagina 53. Ook beschreven op [9].


Bijlage 3: Beschrijving sancties

Bestuurlijke strafbeschikking

Bestuurlijke boete Wet mulder

Bron Strafrecht ( 257ba Sv) Bestuursrecht (wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte)

Bestuursrecht (WAHV)

Inwerkingtreding Gefaseerde invoering vanaf 1 januari 2009 voor enkele gemeenten (enkel G4) vanaf 1 januari 2010 voor meerdere gemeenten

Verwachting 1 januari 2009 voor alle gemeenten

Sinds 1994

Feiten Feiten als genoemd in besluit OM afdoening

Feiten als genoemd in de AMvB en/ of vastgesteld door gemeentelijke verordening

Verkeersvoorschriften als genoemd in de WAHV

Hoogte beschikking Door Rijk vastgesteld aan de hand van feitenlijst welke reeds wordt gehanteerd door OM

Voorzover weergegeven in bijlage bij AMvB bestuurlijke boete waarbij is aangesloten bij het transactiebesluit 1994. Anders bepaald bij verordening: tot maximaal 340,- euro natuurlijk persoon en 2250,- euro rechtspersoon

Door Rijk vastgesteld aan de hand van feitenlijst welke wordt gehanteerd door OM

Aankondiging Door boa namens college of burgemeester

Bestuurlijk toezichthouder tevens boa in kader van identificatieplicht, namens college of burgemeester

Bij AMvB aangewezen ambtenaren (doorgaans Boa namens OM)

Bevoegd orgaan CJIB legt namens college dan wel burgemeester

College dan wel burgemeester

In AMvB genoemd orgaan




beschikking op

Verantwoordelijkheid 24 uurs verantwoordelijkheid voor handhaving nog onduidelijk. Samenwerking met politie nader te bepalen in driehoeksoverleg. Verantwoordelijkheid voor inningen en verdere afhandeling ligt bij rijk/ CJIB en CVOM

24 uurs verantwoordelijkheid, maar de politie dient als achtervang en bij escalatie te fungeren. Nadere invulling in driehoeksoverleg

Nvt.

Inning CJIB College dan wel burgemeester

CJIB

Rechtsmiddelen Verzet bij OM, behandeling door kantonrechter, hoger beroep bij hof en cassatie

Bezwaar bij college dan wel burgemeester,beroep bij kantonrechter en hoger beroep bij hof Leeuwarden

Bezwaar bij OM en beroep bij kantonrechter

Schorsende werking rechtsmiddel

Verzet schorst de tenuitvoerlegging

Bezwaar heeft schorsende werking. Bij beroep moet zekerheid worden gesteld voor betaling sanctie

Bezwaar heeft schorsende werking. Bij beroep moet zekerheid worden gesteld voor betaling sanctie

Kosten Gemeenten dienen bijzonder opsporingsambtenaar aan te stellen. Overige kosten voor Rijk (inning verzet etc) Tegemoetkoming dmv. pv-vergoeding overlast (en hiernaast kan men aanspraak

Geheel voor gemeenten Hiernaast kan men aanspraak maken op de pv-vergoeding voor parkeerfeiten zie hiernaast

Indien door gemeenten middels boa’s wordt gehandhaafd: kosten aanstelling boa voor gemeenten. Overige kosten voor Rijk. Gemeenten kunnen aanspraak maken op pv- vergoeding parkeren




maken op de pv-vergoeding voor parkeerfeiten zie hiernaast)

Opbrengsten Gaan naar het Rijk, maar hier staat een pv-vergoeding tegenover Voor 2009 is deze vastgesteld op 40,- euro voor overlast feiten. (Zie voor pv- vergoeding voor parkeerfeiten de 2e kolom hiernaast).

Gaan geheel naar gemeente. Hiernaast kan men aanspraak maken op de voor 2009 vastgestelde pv-vergoeding parkeren (zie kolom hiernaast)

Gaan naar Rijk, maar hiernaast kan men aanspraak maken op de voor 2009 vastgestelde pv-vergoeding voor parkeren van 25,- euro

Justitiële documentatie

Bij beschikking boven 100 euro wordt overtreder opgenomen in documentatieregister

Geen gevolgen Geen gevolgen

Egem adviesrapport handhaving

Documents

Transcript of Egem adviesrapport handhaving