Faculteit Rechtsgeleerdheid

Universiteit Gent

Academiejaar 2015-2016

De ontginning van schaliegas

Een onderzoek naar de toepasselijke regelgeving in de

Europese Unie

Masterproef van de opleiding

‘Master in de rechten’

Ingediend door

Tina Callebaut

(studentennr. 01005296)

Promotor: Prof. Dr. An Cliquet

Commissaris: Hendrik Schoukens

Dankwoord

Deze masterproef werd geschreven als sluitstuk van een opleiding Master in de Rechten aan de

Universiteit Gent. Hiermee komt een einde aan een zeer interessante en leerrijke periode in

mijn leven. Een periode met veel ups en downs die ik voor geen geld van de wereld zou hebben

willen missen.

Allereerst wil ik mijn promotor, Prof. Dr. Cliquet en commissaris Hendrik Schoukens bedanken

voor het lezen. Mijn promotor wil ik bovendien bedanken voor de vrijheid en flexibiliteit thesis

die zij mij geschonken heeft bij het maken van deze masterproef. Ik heb niet veel hulp gevraagd,

maar indien ik die nodig had was zij steeds bereikbaar voor feedback.

Graag wil ik van de gelegenheid gebruikmaken om ook mijn ouders te bedanken zonder wiens

vertrouwen en steun ik deze opleiding niet had kunnen vervolledigen.

Ook wil ik graag nog mijn goede vriendinnen Laura en Charlotte bedanken voor het nalezen en

de vele tips.

Tenslotte wil ik nog mijn broer Sam, zijn vriendin Ines en mijn lief Anwar bedanken voor de

morele steun bij het maken van deze masterproef.

Inhoudstafel

Inleiding ...................................................................................................................................... 1

Hoofdstuk 1: De ontginning van schaliegas ............................................................................... 3

1. Wat is schaliegas? ............................................................................................................... 3

2. Wat zijn de mogelijke negatieve effecten van hydrofracturering op het milieu? ............... 5

a) Grondwatervervuiling ................................................................................................ 5

b) Hoog waterverbruik ................................................................................................... 6

c) Luchtvervuiling .......................................................................................................... 6

d) Gebruik van land ........................................................................................................ 8

e) Impact op biodiversiteit .............................................................................................. 8

f) Verhoogde kans op aardbevingen ............................................................................... 9

g) Verminderde interesse in hernieuwbare energie ........................................................ 9

Hoofdstuk 2: Europese regelgeving toepasselijk op de ontginning van schaliegas ................. 10

1. De bevoegdheid van de Europese Unie ............................................................................ 10

1.1. Horizontale bevoegdheid ......................................................................................... 10

1.2. Verticale bevoegdheid .............................................................................................. 11

2. Aanbeveling 2014/70/EU ................................................................................................. 13

2.1. Aanleiding tot de wet ................................................................................................. 13

2.2. De aanbeveling ........................................................................................................... 15

a) Preambule en doelstelling van de Aanbeveling ....................................................... 15

b) Strategische planning en Milieueffectbeoordeling .................................................. 16

c) Selectie van de exploratie-en productielocatie ......................................................... 17

d) Onderzoek van de uitgangssituatie .......................................................................... 17

e) Infrastructuur ............................................................................................................ 18

f) De exploitatie ............................................................................................................ 18

g) Chemische stoffen en water ..................................................................................... 19

h) Toezicht .................................................................................................................... 19

i) Aansprakelijkheid voor milieuschade en financiële garantie ................................... 20

2.3. Evaluatie van de toepassing van de Aanbeveling ...................................................... 20

2.4. Andere relevante Europese wetgeving ....................................................................... 22

a) De Koolwaterstoffenrichtlijn .................................................................................... 22

b) De MER-richtlijn ..................................................................................................... 22

c) De REACH-verordening .......................................................................................... 24

d) Het voorzorgsbeginsel .............................................................................................. 25

e) De Europese energiedoelstellingen .......................................................................... 26

f) Overige ..................................................................................................................... 28

Hoofdstuk 3: Regelgeving in het Verenigd Koninkrijk ........................................................... 30

1. Aanwezigheid van schaliegas ........................................................................................... 30

2. Regulering ......................................................................................................................... 30

2.1. Het verkrijgen van een Petroleum Exploration and Development Licence ............... 31

2.2. Toegang tot de ondergrond ........................................................................................ 32

2.3. Milieurisicobeoordeling ............................................................................................. 33

2.4. Bouwvergunning ........................................................................................................ 34

2.5. Milieuvergunning ....................................................................................................... 37

2.6. Tussenkomst van de Health and Safety Executive ..................................................... 38

2.7. Bijkomende toestemming en kennisgeving .............................................................. 39

2.8 Toestemming van de Oil and Gas Agency om te boren .............................................. 40

2.9 Toestemming van de Oil and Gas Agency voor de hydrofracturering ....................... 40

3. Bevoegdheid van de lokale overheid ten opzichte van de centrale overheid ................... 41

4. Publieke Inspraak .............................................................................................................. 44

5. Ontginning van schaliegas in de praktijk .......................................................................... 46

6. Evaluatie: Regelgeving in de praktijk ............................................................................... 50

Hoofdstuk 4: Regelgeving in Nederland .................................................................................. 53

1. Aanwezigheid schaliegas .................................................................................................. 53

2. Regulering ......................................................................................................................... 56

2.1. Opsporingsvergunning en winningsvergunning ........................................................ 56

2.2. Omgevingsvergunning en mijnbouwmilieuvergunning ............................................. 59

2.3. Milieueffectenrapport ................................................................................................. 61

3. Bevoegdheid van de lokale overheid ten opzichte van de centrale overheid ................... 62

4. Praktijk .............................................................................................................................. 64

Hoofdstuk 5: Regelgeving in België ........................................................................................ 65

1. Schaliegas in België .......................................................................................................... 65

2. Regelgeving ...................................................................................................................... 66

2.1. Eigendomsrechten ...................................................................................................... 67

2.2. Opsporings- en winningsvergunning ......................................................................... 68

2.3. Milieueffectenrapport ................................................................................................. 72

2.4. Milieuvergunning ....................................................................................................... 76

2.5. Stedenbouwkundige vergunning ................................................................................ 78

2.6. Handhaving ................................................................................................................ 81

3. Praktijk .............................................................................................................................. 82

Hoofdstuk 6: Regelgeving in Frankrijk .................................................................................... 84

1. Schaliegas in Frankrijk ..................................................................................................... 84

2. Regelgeving ...................................................................................................................... 84

2.1. Le permis exclusif de recherches of de exclusieve exploratievergunning ................. 84

2.2. Toestemming voor uitvoering van de onderzoekswerken ......................................... 87

2.3. La concession of de exploitatievergunning ................................................................ 88

2.4. Toestemming voor uitvoering van de werken ............................................................ 90

2.5. Algemene voorwaarden en toezicht op de werken .................................................... 90

3. Wet nr. 2011-835 van 13 juli 2011 ................................................................................... 91

3.1. Aanleiding tot de wet ................................................................................................. 93

3.2. Gevolgen van de wet .................................................................................................. 95

3.3. Over de Grondwettelijkheid van de wet .................................................................... 97

3.4. De uitspraak van de administratieve rechtbank Cergy-Pontoise ............................... 99

4. Schaliegas in de toekomst? ............................................................................................. 102

Besluit ..................................................................................................................................... 105

Bibliografie ............................................................................................................................. 107

1

Inleiding

De opgang van de ontginning van schaliegas heeft in de Verenigde Staten een ware revolutie

in de energiebevoorrading ontketend. Hierdoor is de VS goed op weg grotendeels zelf in haar

energiebehoefte te voorzien. Door de schaliegas-‘boom’ zijn de energieprijzen in de VS fors

gedaald, heeft de economie een boost gekregen en zijn er tienduizenden nieuwe jobs gecreëerd.1

Deze vooruitzichten klinken uiteraard ook erg aantrekkelijk voor andere landen. In Europa zijn

vele landen afhankelijk van de invoer uit derde staten om in de eigen energiebehoefte te

voorzien. Naast de vele positieve geluiden over het nieuwe onconventionele gas vinden er

echter ook veel felle discussies plaats over de potentiële negatieve effecten van deze

gaswinning voor mens en milieu.

Er zijn grote verschillen in de houding ten opzichte van de ontginning van schaliegas tussen de

lidstaten van de Europese Unie. Sommige landen kiezen resoluut voor een verbod, andere

landen proberen de industrie te stimuleren over te gaan tot de ontginning en nog andere landen

lijken de kat uit de boom te kijken en liever te wachten op Europese regelgeving.

In deze masterproef ben ik op zoek gegaan naar de regelgeving van toepassing op de exploratie

en exploitatie van schaliegas in België en enkele van de ons omringende landen. Wat is het

beleid van deze landen? Hoe wordt er met deze energiebron omgegaan en wat kunnen we

eventueel verwachten voor de toekomst?

Om deze vragen te kunnen beantwoorden, ben ik vooreerst op zoek gegaan naar wat schaliegas

precies is. Waarin verschilt het van ‘gewoon’ conventioneel gas? En vooral: wat zijn de

negatieve gevolgen ervan waardoor het zo’n controversiële energiebron is?

Vervolgens heb ik onderzocht in hoeverre de Europese Unie bevoegd is om regelgevend op te

treden met betrekking tot de ontginning van schaliegas en in hoeverre lidstaten vrij zijn deze

energiebron te bevorderen of te verbieden. Ook ben ik op zoek gegaan naar de Europese

regelgeving die van toepassing is op de ontginning van schaliegas en die gemeenschappelijk is

voor de vier lidstaten die nadien worden besproken.

Het eerste land waarvan ik de regelgeving toepasselijk op de ontginning van schaliegas

onderzocht heb, is het Verenigd Koninkrijk. Hoewel technisch gezien geen buurland van

België, is het voor ons het dichtstbijzijnde land waar de overheid resoluut de kaart trekt van de

onconventionele gaswinning. Het is eveneens een land waar, ondanks het feit dat er nog maar

op één plaats effectief schaliegas ontgonnen werd, er reeds zeer veel ontginningsvergunningen,

of Petroleum Exploration and Development Licences, voor schaliegas werden verleend.

1 W. Th. DOUMA, “Enige Europeesrechtelijke aspecten van schaliegaswinning”, NTER 2014, 44.

2

Het tweede land waarvan ik de regelgeving onderzocht, is Nederland. In Nederland lijkt men

niet resoluut voor of tegen de ontginning van schaliegas gekeerd te zijn. Toch wordt er een

grote voorzichtigheid aan de dag gelegd en werden en worden er volop onderzoeken gevoerd

naar de gevolgen en mogelijkheden van schaliegas voor het land, alvorens men een beslissing

wilt nemen over het al dan niet verlenen van vergunningen voor de ontginning van schaliegas.

Deze onderzoeken zouden ook interessant kunnen zijn voor ons land, gezien één van de

Nederlandse gebieden waar zich mogelijk ontginbaar schaliegas bevindt, heel dicht aanleunt

tegen onze landsgrens.

Het derde land waarvan ik de regelgeving heb besproken is België. Eerlijkheidshalve moet ik

hieraan toevoegen dat ik mijn onderzoek beperkt heb tot de Vlaamse regelgeving en mijn vijfde

hoofdstuk bijgevolg misschien beter ‘Regelgeving in Vlaanderen’ had moeten noemen. Naar

mijn mening zou dit echter afbreuk gedaan hebben aan de systematiek van het verloop van de

hoofstukken. Het schrijven van dit hoofdstuk, waarvan ik op voorhand dacht dat dit het

gemakkelijkste zou worden, bleek uiteindelijk niet zo eenvoudig. De vele informatiebronnen

aan beleidsdocumenten, rechtsleer en rechtspraak, specifiek over schaliegas handelend, die

voor andere landen gemakkelijk te vinden waren, bleken voor Vlaanderen en bij uitbreiding

België, quasi onbestaande. Hierdoor heb ik mij voor dit hoofdstuk voornamelijk gebaseerd op

die ene enkele beleidsbrief waarin schaliegas kort vernoemd wordt, de enkele verslagen van de

sporadische discussies over schaliegas in het Vlaams Parlement en de bestaande regelgeving

betreffende de ontginning van conventionele koolwaterstoffen.

In mijn laatste hoofdstuk heb ik uiteindelijk de Franse regelgeving betreffende de ontginning

van schaliegas besproken. Frankrijk werd bekend als eerste land in Europa dat een verbod

invoerde op hydraulisch fractureren. De wet die dit verbod invoerde, blijkt echter

problematischer en niet zo ondubbelzinnig als ze op het eerste zicht lijkt. De wet verbiedt

immers niet de ontginning van schaliegas op zich, maar wel de techniek waarmee ze ontgonnen

wordt. Wanneer de techniek evolueert, zal mogelijks ook het standpunt van de overheid

betreffende de ontginning van schaliegas mee-evolueren.

Tenslotte nog dit: Naast het Verenigd Koninkrijk, Nederland, België en Frankrijk, had ik graag

ook Duitsland opgenomen in mijn onderzoek, tenslotte het grootste buurland van België.

Gezien mijn beperkte kennis van het Duits en de noodzaak mijn onderzoek enigszins

geografisch te limiteren in functie van de grondigheid, was het echter niet mogelijk geweest de

Duitse regelgeving adequaat te onderzoeken. Bijgevolg is deze niet opgenomen in de reikwijdte

van mijn onderzoek.

3

Hoofdstuk 1: De ontginning van schaliegas

1. Wat is schaliegas?

Wanneer geboord wordt naar ‘conventioneel’ gas, is dit gas afkomstig uit meerdere kleine

poreuze zones in rotsformaties van zandsteen, siltsteen of kalksteen. Dit gas is relatief

gemakkelijk te ontginnen. Schaliegas, dat een ‘onconventioneel’ gas wordt genoemd, is

afkomstig uit schaliegesteente.2 In feite heeft het exact dezelfde samenstelling en kenmerken

als ‘conventioneel’ aardgas, het enige verschil is vanwaar het gekomen is. Het schaliegas is

moeilijker te extraheren daar schaliegesteente veel harder en minder poreus is en dieper zit dan

bijvoorbeeld zandsteen. De verschillende processen, nodig voor het ontginnen van

‘conventioneel’ gas, zijn grotendeels dezelfde als die nodig voor de ontginning van schaliegas,

maar volstaan niet. Het louter boren in het schaliegesteente is niet voldoende om het gas te laten

vrijkomen. Om het gas te laten vrijkomen, maakt men gebruik van twee technieken: horizontaal

boren op grote diepte en hydraulisch fractureren (hierna: hydrofracturering).3

Het horizontaal boren gebeurt doorgaans in de lengte op dieptes van minstens 2 kilometer en

kan vervolgens in de breedte tot wel 3 kilometer ver gaan.4

Bij hydrofracturering worden grote hoeveelheden water (98-99,5%), chemische producten (0,5-

2%) en opvulmiddelen zoals zand onder hoge druk in de boorput gepompt zodat kleine breukjes

ontstaan in het gesteente en het gas vrij kan komen. De opvulmiddelen zorgen ervoor dat de

breukjes openblijven, zodat er genoeg tijd is voor het gas om te ontsnappen.5

2 Rapport voor de Europese Commissie DG CLIMA, “Climate impact of potential shale gas production in the

EU”, 30 juli 201, AEA/R/ED57412 30/07/2012, Issue 2, 4. 3 M.M. ROGGENKAMP en H.D. BOEKHOLT, “Schaliegas: hoeveel houvast biedt de Aanbeveling van de

Europese Commissie voor effectieve gezondheids- en milieubescherming en de ontwikkeling van

onconventioneel gas?”, Milieu & Recht 2014, afl.5, (331) 332. 4 Nota voor de Europese Commissie, J. Potocnik, “Transmission Note on the EU environental legal framework

applicable to shale gas projects”, januari 2012, 3. 5 Idem nr. 1.

4

De breukjes worden doorgaans gecreëerd op vaste afstanden van elkaar van zo’n 100 meter in

de horizontale boorput. In één gebied worden er meestal zes tot acht verschillende boorputten

gecreëerd. Het herfracturen van een boorput is mogelijk, maar na enkele jaren van exploitatie

zal de hoeveelheid gas sterk verminderen. Het hydrofractureren zelf duurt ongeveer twee tot

vijf dagen per boorput, waarvan tijdens ongeveer zo’n veertig tot honderd uren vloeistoffen in

de boorput gepompt wordt.6

Na de hydrofracturering kan zo’n 25 à 75% van de initieel ingespoten vloeistof terug naar boven

aan de oppervlakte komen waar deze opgevangen dient te worden, de zogenaamde flowback.

Deze vloeistof bevat niet alleen de initieel ingespoten vloeistoffen, maar ook verschillende

mineralen die losgekomen zijn uit het schaliegesteente. De periode waarin dit gebeurt kan zo’n

twee tot acht weken duren per boorput.7

De ontginning verloopt in drie fasen8:

1) Exploratie: Deze fase heeft tot doel na te gaan of er zich voldoende schaliegas bevindt dat

naar boven kan worden gehaald in een bepaald geografisch gebied. Dit wordt gedaan door

enkele verticale boorputten te graven. De boorputten worden met cement bekleed en

vervolgens op verschillende hoogten geperforeerd om daarna te worden gefractureerd.

Hierdoor komt het gas vrij aan de oppervlakte en kan men het gas onderzoeken. Indien de

eerste resultaten positief blijken, zullen meer boorputten gegraven en gefractureerd worden

om het gas verder te onderzoeken, om na te gaan hoe de aangebrachte fracturen zich verder

verspreiden en of het economisch de moeite waard is om het gas verder te gaan produceren.

2) Productie: Tijdens deze fase wordt het gas commercieel geproduceerd. De ontginningssite

zal in deze fase op volle capaciteit draaien. Meerdere boorputten zullen worden gegraven,

pijplijnen en andere installaties (bijvoorbeeld tijdelijke opslagplaatsen) zullen geïnstalleerd

worden. De grond wordt gehydrofractureerd en het gas wordt aan de oppervlakte

opgevangen. Deze fase kan zo’n tien tot vijfentwintig jaar duren.

6 Rapport voor de Europese Commissie, “Assessment of the use of substances in hydraulic fracturing of shale

gas reservoirs under REACH”, September 2013, Report EUR 26069 EN. 7 Nota voor de Europese Commissie, J. Potocnik, “Transmission Note on the EU environental legal framework

applicable to shale gas projects”, januari 2012, 3. 8 Royal Society and Royal Academy of Engineering, “Shale gas extraction in the UK: a review of hydraulic

fracturing”, juni 2012, 10.

5

3) Stopzetting/achterlating: wanneer de ontginning van de boorput niet langer economisch

rendabel is, zal deze worden stopgezet en de boorput achtergelaten. De site moet zo veel

mogelijk hersteld worden in haar oorspronkelijke staat: installaties worden verwijderd en

gedeelten van de put worden opgevuld met cement. Dit wordt gedaan om te voorkomen dat

gas naar de oppervlakte zou komen of naar delen van de grond waar het zich zou kunnen

vermengen met grondwater. Een deksel wordt op de boorput gelast en wordt vervolgens

begraven onder de aarde.

2. Wat zijn de mogelijke negatieve effecten van hydrofracturering op het milieu?

a) Grondwatervervuiling

De grootste bezorgdheid omtrent hydrofracturering betreft de vervuiling van het grondwater.

Onder de chemische stoffen die worden toegevoegd aan het water worden dat in de boorput

wordt gepompt zitten mogelijk toxische stoffen zoals benzeen, tolueen, xyleen, methanol,

formaldehyde, zoutzuur en natriumhydroxide.9 Vervuiling van het grondwater kan hiernaast

ook veroorzaakt worden door natuurlijk voorkomende zware metalen en radioactieve

materialen die uit de rotsen vrijkomen door hydrofracturering of door het ontvlambare gas dat

zich vermengt met het water.10 Dit kan bijvoorbeeld gebeuren wanneer de betonnen en stalen

behuizing van de boorput scheurt, waardoor chemicaliën naar de bovengrond kunnen

migreren.11

9 W. BRAUL en B. NICHOLSON, “Shale gas and hydraulic fracturing in the United States and Canada”, in V.

BAKSHI (Ed), Shale gas: A Practioner’s guide to shale gas and other unconventional resources, London 2012,

Globe Business Publishing Ltd, 42. 10 Rapport voor de Europese Commissie, DG Milieu,” Support to the identification of potential risks for the

environment and human health arising from hydrocarbons operations involving hydraulic fracturing in

Europe”,28/05/2012, AEA/R/ED57281 Issue Number 17 c, ix. 11 M.M. ROGGENKAMP en H.D. BOEKHOLT, “Schaliegas: hoeveel houvast biedt de Aanbeveling van de

Europese Commissie voor effectieve gezondheids- en milieubescherming en de ontwikkeling van

onconventioneel gas?”, Milieu & Recht 2014, afl.5, (331) 332.

6

b) Hoog waterverbruik

De hoeveelheid water dat voor het hele proces nodig is, kan als problematisch gezien worden.

In één boorput wordt tijdens het boren gemiddeld zo’n 1500 m³ gebruikt en later tijdens het

proces van hydrofracturering komt daar nog eens zo’n 11 0000 m³ water bij.12 Na de

hydrofracturering is het water dat terug naar de oppervlakte komt (zie supra) sterk van

samenstelling veranderd en dient het opgevangen en behandeld te worden, ofwel op de site zelf

ofwel ergens anders waar men beschikt over de juiste apparatuur hiervoor. Een gedeelte van

het water kan ook hergebruikt worden voor verdere hydrofracturering.13

c) Luchtvervuiling

Een risico bij ontginning van schaliegas is het vrijkomen in de lucht van methaan en

koolstofdioxide. Methaan kan enerzijds per ongeluk via lekken in de lucht terechtkomen, dan

wel opzettelijk gelost (venting) of afgefakkeld (flaring). Voordat een gaspijplijn kan worden

verbonden aan de boorput moeten de naar boven komende fractureringsvloeistoffen verwijderd

worden. De vloeistoffen worden dan opgevangen en het gas wordt gelost of afgefakkeld. Dit

proces kan zo’n drie tot tien dagen duren. Methaan wordt geschat vijfentwintigmaal sterker bij

te dragen aan het broeikaseffect dan koolstofdioxide, daarom is het affakkelen te verkiezen

boven het lossen van het gas in de lucht. De methaanuitstoot bij de ontginning van schaliegas

kan zo’n 40 tot 60 procent hoger zijn dan die bij de ontginning van conventioneel gas.14

12 Nota voor de Europese Commissie, J. Potocnik, “Transmission Note on the EU environental legal framework

applicable to shale gas projects”, januari 2012, 3. 13 Rapport voor de Europese Commissie, DG Milieu,” Support to the identification of potential risks for the

environment and human health arising from hydrocarbons operations involving hydraulic fracturing in

Europe”,28/05/2012, AEA/R/ED57281 Issue Number 17 c, 115. 14 Rapport voor de Europese Commissie, ICF International, “Mitigation of climate impacts of possible future

shale gas extraction in the EU: available technologies, best practices and options for policy makers”, 16 januari

2016, 31.

7

Wanneer de opwekking van energie door schaliegas wordt vergeleken met de opwekking van

energie met steenkool, stoot schaliegas 41% tot 49% minder broeikasgassen uit in de atmosfeer

per eenheid elektriciteit.15 Tegenover conventioneel gas ontgonnen in Europa (dit is echter een

kleine minderheid) wordt geschat dat de opwekking van energie met schaliegas zo’n 4% tot 8%

meer broeikasgassen uitstoot. Dit verschil is voornamelijk te wijten aan verschillen in de

ontginning. Wanneer men tijdens de ontginning van schaliegas echter meer inzet op het

opvangen en affakkelen van mogelijke ontsnapte gassen, kan het verschil worden beperkt tot

1% à 5%. Conventioneel gas in Europa wordt grotendeels ingevoerd uit Rusland en Algerije

via pijplijnen. Wanneer de uitstoot van schaliegas wordt vergeleken met die van het

geïmporteerde gas, ligt deze 2% tot 10% lager en zelfs 7% tot 10% lager wanneer het gaat om

geïmporteerd LNG (vloeibaar gemaakt aardgas). Wanneer er echter geen enkele moeite wordt

gedaan om ontsnappende gassen tijdens de ontginning onder controle te houden (affakkelen of

opvangen), zou de uitstoot van Europees schaliegas overeenkomen met die van het

geïmporteerde gas en in sommige gevallen zelfs overstijgen.16

Gezien het globale karakter van de opwarming van de aarde, zou het voordeel dat wordt

bekomen door de lagere uitstoot van broeikasgassen door de vervanging van steenkool door

schaliegas zich echter enkel kunnen realiseren wanneer het opzijgeschoven steenkool nergens

anders wordt verbrand. Jammer genoeg is dit niet het geval. Sinds de schaliegas revolutie in de

Verenigde Staten, zijn de prijzen van natuurlijk gas in de VS enorm gedaald, waardoor

elektriciteit nu voornamelijk wordt opgewekt door gascentrales in de plaats van

steenkoolcentrales. Dit heeft gezorgd voor een overschot aan steenkool op de Amerikaanse

markt, die zijn weg heeft gevonden op de Europese en Aziatische markt. Als gevolg hiervan

wordt er in Europa en Azië nu meer elektriciteit opgewekt door steenkool dan voordien. 17

15 Idem, p. iv. 16 Idem, p. 67 en iv. 17 The Hague Centre For Strategic Studies en TNO, “The Geopolitics Of Shale Gas” Den Haag 2014, 19,

http://www.hcss.nl/reports/the-geopolitics-of-shale-gas/138/; J. BRODERICK en K. ANDERSON, “Has US

Shale Gas Reduced CO2 Emissions?Examining recent changes in emissions from the US power sector and

traded fossil fuels”, Tyndal Climate Change Research Centre Manchester oktober 2012, 13-15.

8

d) Gebruik van land

De ontginning van schaliegas beslaat een veel grotere landoppervlakte dan de ontginning van

conventioneel gas. De bovengrondse installaties voor de hyrofracturering nemen 3,6 hectare in

beslag, tegenover 1,9 hectare voor het boren naar conventioneel gas. Wanneer we kijken naar

de hoeveelheid gas per oppervlakte, wordt er geschat dat ongeveer vijftig schaliegasboorputten

nodig zijn voor het bekomen van de hoeveelheid gas uit één aardgasbron in de Noordzee. Het

zou bovendien niet altijd mogelijk zijn sites in gevoelige gebieden volledig te herstellen na de

voltooiing en stopzetting van de exploitatie. In Europa, dat over veel minder open ruimte

beschikt als de VS, zou het op grote schaal ontginnen van schaliegas kunnen leiden tot een

groot verlies, of een grotere fragmentatie van recreatieve domeinen, waardevolle

landbouwgrond en natuurlijke habitatten.18

e) Impact op biodiversiteit

De biodiversiteit van een gebied kan door hydrofracturering op verschillende manieren

aangetast worden. Zo kan een waterecosysteem gedeeltelijk of geheel verdwijnen door het

excessieve gebruik van het water hieruit, of een natuurlijke habitat kan worden opgesplitst of

ingenomen door het aanleggen van een weg naar de boorput of door de aanleg van de boorput

zelf. Nieuwe invasieve soorten kunnen per ongeluk worden geïntroduceerd tijdens de

ontginningsoperatie. Ook lawaai, veroorzaakt door het boren zelf, het af- en aanrijden van

trucks en menselijke aanwezigheid in bepaalde gebieden, kan een negatieve impact hebben op

de biodiversiteit. Veel hangt af van de afstand van de betreffende boorput tot beschermde

gebieden en/of beschermde dier- of plantensoorten.19

18 Rapport voor de Europese Commissie, DG Milieu,” Support to the identification of potential risks for the

environment and human health arising from hydrocarbons operations involving hydraulic fracturing in

Europe”,28/05/2012, AEA/R/ED57281 Issue Number 17 c, p. 31. 19 Idem, p. 32 e.v.

9

f) Verhoogde kans op aardbevingen

Er zijn twee types seismische activiteit die worden veroorzaakt door hydrofracturering. Het

eerste type zijn micro-seismische trillingen die niet voelbaar zijn door mensen en enkel door

zeer gevoelige opnameapparatuur kunnen worden gedetecteerd. Deze trillingen vormen een

inherent onderdeel van de hydrofracturering. Het tweede type kan mogelijk wel gevoeld

worden door mensen op de ondergrond. Deze seismische trillingen worden veroorzaakt

wanneer de ingespoten vloeistoffen bestaande geologische storingen raken, waardoor deze

trillingen zich vermenigvuldigen en versnellen. Deze tweede soort trillingen zouden de

veiligheid van de boorput in het gedrang kunnen brengen waardoor lekken zouden kunnen

ontstaan. Dit soort trillingen komen echter zelden voor en zouden kunnen worden vermeden

door de juiste selectie van het terrein en de gebruikte injectietechniek.20

g) Verminderde interesse in hernieuwbare energie

Tegenstanders van schaliegas21 werpen op dat elke investering in een onconventionele

energiebron zoals schaliegas, er één is die niet geïnvesteerd wordt in hernieuwbare energie.

Met het zicht op de klimaatverandering is dit dus een stap achterwaarts. Daarenboven verhoogt

de productie van schaliegas de energietoevoer, waardoor de noodzakelijkheid van een

omschakeling naar hernieuwbare energiebronnen minder dringend wordt. Ook zou het grote

aanbod van schaliegas de prijs van fossiele brandstoffen dermate kunnen verlagen dat het

investeren in hernieuwbare energie relatief duurder wordt en bijgevolg economisch niet meer

interessant. (Zie supra, laatste alinea, luchtvervuiling)

20 Idem, p. 53-54. 21 Zie bv: Greenpeace, “The energy [R]evolution 2015”, p11; WWF, “The Energy Report” 2011, p80.

10

Hoofdstuk 2: Europese regelgeving toepasselijk op de ontginning

van schaliegas

1. De bevoegdheid van de Europese Unie

1.1. Horizontale bevoegdheid

De bevoegdheid van de Europese Unie op het vlak van energie is met het Verdrag van

Lissabon22 in 2007 door titel XXI VWEU ingevoerd en is sinds 2009 van kracht. Voordien had

de EU geen aparte expliciete wettelijke basis om regelgevend op te treden met betrekking tot

energie.23 Regelgeving met betrekking tot energie werd voordien gebaseerd op de bevoegdheid

van de Europese Unie betreffende de interne markt (oud artikel 95 VEG), vrije concurrentie

(oud artikel 81-88 VEG) of milieubescherming (oud artikel 175 VEG). 24

Deze ‘oude’ bevoegdheidsgronden vinden we nog steeds terug in artikel 194 VWEU. Dit artikel

bepaalt dat het energiebeleid van de Europese Unie moet kaderen in de totstandbrenging en de

werking van de interne markt en rekening moet houden met de noodzaak om het milieu in stand

te houden en te verbeteren in een geest van solidariteit tussen de lidstaten.25

De twee bevoegdheidsgronden energie en milieu zijn sterk met elkaar verbonden en soms

moeilijk van elkaar te onderscheiden. 26

Op welke bevoegdheid een regeling gebaseerd is, milieubescherming of energie, is van groot

belang. Wanneer een Europese norm kadert in de bevoegdheid betreffende milieubescherming,

kan een lidstaat volgens artikel 114 (4) en (5) VWEU verdergaande maatregelen nemen.

Wanneer de Eu optreedt in het kader van zijn energiebevoegdheid, kan een lidstaat geen

22 Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot

oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon, 13 december 2007, PB C 306 van 17

december 2007, blz. 1–271. 23 I. KIRSTYN, "Anticipating New Union Competences in Energy." Maastricht Journal of European and

Comparative Law 2008, (125) 125-126. 24 H. VEDDER, “The treaty of Lisbon and European Environmental Law and Policy”, Journal of Environmental

Law 2010, (285) 291. 25 Idem. 26 K. HARALDSDÓTTIR, “The Limits of EU Competence to Regulate Conditions for Exploitation of Energy

Resources: Analysis of Article 194(2) TFEU”', European Energy and Environmental Law Review, december

2014, (208) 210.

11

verdergaande maatregelen nemen. Ook de wijze waarop een regelgeving moet worden

gestemd, is afhankelijk van de betreffende bevoegdheid.27 Artikel 192, 2(c) VWEU bepaalt dat

maatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op de keuze van een lidstaat tussen verschillende

energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening unaniem moeten worden

goedgekeurd, artikel 194 bevat deze vereiste niet. Maatregelen op grond van artikel 194 VWEU

mogen geen invloed hebben “op het recht van een lidstaat de voorwaarden voor de exploitatie

van zijn energiebronnen te bepalen, op zijn keuze tussen verschillende energiebronnen of op de

algemene structuur van zijn energievoorziening”.

Op grond van zijn energiebevoegdheid mag de Europese Unie dus geen enkele maatregel

nemen die enige invloed heeft op het recht van de lidstaat zelf te kiezen tussen de verschillende

energiebronnen en zijn eigen voorwaarden hieraan te verbinden. Op grond van zijn

milieubevoegdheid kan de EU echter wél maatregelen nemen die het recht van de lidstaat

inzake zijn vrije keuze van energiebron beïnvloeden, zolang deze maatregel met unanimiteit

gestemd wordt.28

Maatregelen betreffende hernieuwbare energie bijvoorbeeld, zijn in het verleden reeds

genomen zowel onder de bevoegdheidsbepalingen inzake milieu als die inzake energie.29

Gezien de wetgevende procedure verschilt naargelang welke van de twee bevoegdheden

gebruikt wordt, kan slechts één wetgevende basis gebruikt worden, waarbij de inhoud en het

doel van betreffende regelgeving de doorslag geeft.30

1.2. Verticale bevoegdheid

27 L. REINS, “In search of the legal basis for environmental and Energy Regulation at the EU Level: The case of

Unconventional Gas extraction”, RECIEL 2014, afl.23.1, (125) 128-129. 28 R. FLEMING, 'Shale Gas – a Comparison of European Moratoria’, European Energy and Environmental Law

Review 2013, afl. 1, (12) 30. 29 Zie bijvoorbeeld Richtlijn 2009/28/EG van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit

hernieuwbare bronnen dat gebaseerd is op de bevoegdheid inzake milieu en die inzake de interne markt (infra) is

gebaseerd op de energie bepaling. 30 L. REINS, “In search of the legal basis for environmental and Energy Regulation at the EU Level: The case of

Unconventional Gas extraction”, RECIEL 2014, afl.23.1, (125) 128-129.

12

Zowel energie als milieu is een bevoegdheid die de Europese Unie deelt met de lidstaten.31

Krachtens artikel 5(3) en 5(4) VEU “treedt de Unie op de gebieden die niet onder haar

exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het

overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau

kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen

optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.” en “Krachtens het evenredigheidsbeginsel

gaan de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder dan wat nodig is om de

doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken.”

Telkens regelgevend wordt opgetreden door de Commissie op basis van haar

milieubeschermingsbevoegdheid of haar bevoegdheid inzake energie, zal ze dus moeten

aantonen dat het Europese niveau het best geplaatst is om op te treden en dat haar optreden niet

verder gaat dan nodig.32

In de effectbeoordeling van de aanbeveling van 22 januari 201433 (zie infra) doet de Commissie

de subsidiariteitstest door na te gaan of zij het best geplaatst is regelgevend op te treden inzake

de ontginning van schaliegas. De Commissie concludeert dat dit inderdaad zo is ingevolge de

grensoverschrijdende risico’s en impact op het milieu, in het bijzonder die voor het oppervlakte-

en grondwater, de luchtkwaliteit en broeikasgassen.34

31 Artikel 4.2.e) en j) VWEU 32 L. REINS, “Shale Gas in the European Union: you, me, together? Reflections from a subsidiarity perspective”,

Oil, Gas, Energy Law Intelligence 2014, afl.3, 4. 33 Aanbeveling 2014/70/EU van 22 januari van de Commissie betreffende de minimumbeginselen voor de

exploratie en productie van koolwaterstoffen (zoals schaliegas) met gebruikmaking van

grootvolumehydrofracturering, OJ. L. 39, 8 februari 2014, 72. 34 Commission staff working document (Comm.). Impact assessment, Exploration and production of

hydrocarbons (such as shale gas) using high volume hydraulic fracturing in the EU, 22 januari 2014,

SWD(2014)22 final, p 39.

13

2. Aanbeveling 2014/70/EU

2.1. Aanleiding tot de wet

In 2011 riepen de verschillende regeringsleiders in de Europese Raad op Europa’s potentieel

inzake conventionele en niet-conventionele fossiele brandstoffen in kaart te brengen met als

doel de voorzieningszekerheid verder te vergroten.35

In september 2011 verklaarde de Europese commissaris voor energie Günther Oettinger dat er

“niet onmiddellijk nood is de bestaande Europese regelgeving aan te passen met betrekking tot

de exploratiefase”. Deze verklaring legde hij af op de persconferentie voor een studie in

opdracht van de Commissie naar de bestaande Europese regelgeving inzake de ontginning van

schaliegas. Deze verklaring was in lijn met deze studie, die hier echter wel aan toevoegde dat

meer informatie nodig was om te peilen naar de adequaatheid van de bestaande regelgeving om

de mogelijke risico’s te beheersen.36

De Europese Commissie noemde eind 2011 in zijn “Stappenplan Energie 2050” schaliegas en

andere onconventionele gasbronnen in of rondom Europa belangrijke potentiële nieuwe

voorzieningsbronnen. Ze voegde hier wel aan toe dat het nog onduidelijk was wanneer deze

hulpbronnen van enige betekenis zouden worden.37

In 2 resoluties verklaarde het Europese Parlement dat elke lidstaat het recht heeft te beslissen

over te gaan tot de exploitatie van schaliegas, maar dat bijkomende reglementerin nodig is.

Deze zou moeten waarborgen dat de meest milieuvriendelijke procedures en de beste

beschikbare technieken worden toegepast.

In 2012 publiceerde de Europese Commissie 3 verschillende studies inzake onconventionele

fossiele brandstoffen, in het bijzonder schaliegas:

35 Par. 7, Conclusies van de Europese Raad, EUCO 2 januari 2011 REV 1, CO EUR 2 CONCL 1. 36 Rapport voor DG Energy, “Final Report on Unconventional Gas in Europe”, 8 november 2011,

TREN/R1/350-2008 lot 1; quote geciteerd door B. Lewis, EU law enough for now to regulate shale gas - study,

Reuters, Brussel 27 januari 2012, http://uk.reuters.com/article/uk-eu-shalegas-idUKTRE80Q0W920120127. 37 Mededeling van de Commissie, 15 december 2011 Stappenplan Energie 2050, COM (2011) 885, 13.

14

1) Study on Potential Risks for the Environment and Human Health Arising from

Hydrocarbons Operations Involving Hydraulic Fracturing in Europe38

Deze studie toonde aan dat de ontginning van schaliegas doorgaans een grotere ecologische

voetafdruk en mogelijke risico’s op grondwatervervuiling, wateruitputting, luchtvervuiling,

lawaaioverlast, ruimtebeslag en verstoring van de biodiversiteit me zich meebrengt ten opzichte

van de ontginning van conventioneel gas. De studie legt eveneens een aantal mogelijke

regelgevende maatregelen voor die deze risico’s zouden kunnen minimaliseren.

2) Study on Climate Impact of Potential Shale Gas Production in the EU

In deze studie werd aangetoond dat de ontginning van schaliegas in de EU meer broeikasgassen

uitstoot dan ander conventioneel gas gedelfd in de EU. Indien goed georganiseerd zou Europees

schaliegas echter wel minder uitstoten dan gas geïmporteerd van buiten de EU, door de

verhoging van de uitstoot door het transport op lange afstand.

3) Study on Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU

Deze studie toonde aan dat de verhoogde ontginning van onconventioneel gas in de Verenigde

Staten geleid heeft tot een grotere hoeveelheid vloeibaar gemaakt natuurlijk gas (LNG) geleid

in de wereld, waardoor Europese gasprijzen beïnvloed werden.

Tussen december 2012 en maart 2013 hield de Commissie een openbare online raadpleging

inzake de winning van schaliegas en andere onconventionele fossiele brandstoffen.39 Uit de

resultaten40 bleek dat de meeste respondenten vonden dat de ontginning van schaliegas

onvoldoende gereglementeerd was en dat zij aanvullende maatregelen van de Europese Unie

wensten. De grootste uitdaging met betrekking tot de verdere ontwikkeling van de winning van

onconventionele fossiele brandstoffen bleek vooral een gebrek aan transparantie te zijn met

betrekking tot de gebruikte technieken, hoeveelheid water en chemische stoffen.

38 Rapport voor de Europese Commissie DG Environment, Study on Potential Risks for the Environment and

Human Health Arising from Hydrocarbons Operations Involving Hydraulic Fracturing in Europe, 10 augustus

2011, http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/fracking%20study.pdf 39M.M. ROGGENKAMP en H.D. BOEKHOLT, “Schaliegas: hoeveel houvast biedt de Aanbeveling van de

Europese Commissie voor effectieve gezondheids- en milieubescherming en de ontwikkeling van

onconventioneel gas?”, Milieu & Recht 2014, afl.5, (331) 331. 40 Rapport voor de Europese Commissie DG Milieu, Analysis and presentation of the results of the public

consultation "Unconventional fossil fuels (e.g. shale gas) in Europe”, 3 oktober 2013,

http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/Shale%20gas%20consultation_report.pdf.

15

Vóór het nemen van bijkomende maatregelen onderzocht de Commissie verschillende opties

en koos uiteindelijk voor een aanbeveling als het meest passende instrument om deze materie

te regelen.41

2.2. De aanbeveling

a) Preambule en doelstelling van de Aanbeveling

Vooreerst stelt de Commissie in de preambule dat de algemene en milieuwetgeving van de Unie

van toepassing is op de exploratie en productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van

grootvolumehydrofracturering, gevolgd door een opsomming van desbetreffende

regelgevingen.42 Hieraan wordt echter toegevoegd dat de milieuwetgeving van de Unie

ontwikkeld is in een tijd toen grootvolumehydrofacturering in Europa nog niet werd gebruikt.

Bijgevolg moeten extra minimumbeginselen worden ontwikkeld inzake strategische planning,

beoordeling van het ondergrondse risico, boorputintegriteit, onderzoek van de uitgangssituatie

en toezicht op de werkzaamheden, het vastleggen van de methaanemissies en de

openbaarmaking van informatie over de gebruikte chemische stoffen.43

De doelstelling van de aanbeveling is dubbel: ze “bevat de minimumbeginselen die nodig zijn

om de lidstaten die koolwaterstoffen wensen te exploreren en produceren met gebruikmaking

van grootvolumehydrofracturering te ondersteunen” en tegelijkertijd “er voor te zorgen dat de

volksgezondheid, het klimaat en het milieu worden gevrijwaard, middelen efficiënt worden

ingezet, en het publiek wordt geïnformeerd”.44 De lidstaten worden dan ook aangemoedigd om

de minimumbeginselen geformuleerd in de aanbeveling toe te passen.45

41

M.M. ROGGENKAMP en H.D. BOEKHOLT, “Schaliegas: hoeveel houvast biedt de Aanbeveling van de

Europese Commissie voor effectieve gezondheids- en milieubescherming en de ontwikkeling van

onconventioneel gas?”, Milieu & Recht 2014, afl.5, (331) 331-332. 42

Aanbeveling 2014/70/EU, preambule par. 7. 43

Idem, preambule par. 8. 44

Aanbeveling 2014/70/EU, par. 1.1. 45

Aanbeveling 2014/70/EU, par. 1.2.

16

b) Strategische planning en Milieueffectbeoordeling

Voordat een lidstaat een vergunning kan leveren voor de exploratie en/of productie van

schaliegas moet een strategische milieubeoordeling worden uitgevoerd teneinde mogelijke

risico’s voor de menselijke gezondheid en milieu te voorkomen, beheersen en verminderen. Dit

moet overeenkomstig de bepalingen in richtlijn 2001/42/EG46 gebeuren.47

Ook moeten de lidstaten duidelijk bepalen in welke gebieden er niet of beperkt

gehydrofractueerd mag worden, in het bijzonder met het oog op beschermde, overstromings-

of aardbevingsgevoelige gebieden, net zoals de toegestane afstanden van deze projecten tot

woon-en waterwinningsgebieden en de diepteverschillen tussen de fracturering en het

grondwater.48

Lidstaten moeten er eveneens voor zorgen dat voor elk project een specifieke

milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd overeenkomstig de voorschriften van Richtlijn

2011/92/EU49 en dat er voldoende inspraak van het publiek mogelijk wordt gemaakt, reeds van

in een vroeg stadium.50

Men kan zich afvragen of deze milieueffectbeoordeling niet reeds verplicht is op grond van

genoemde richtlijn. Dit is echter niet steeds het geval. Voor een verdere uitweiding over de

MER-richtlijn, verwijs ik naar volgende tussentitel, ‘overige relevante Europese wetgeving’.

46 Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling

van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's, PB L 197 van 21 juli 2001, blz. 30–37. 47 Aanbeveling 2014/70/EU, par. 3.1. 48 Aanbeveling 2014/70/EU, par. 3.2. 49 Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de

milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, PB L 124 van 25 april 2014, blz. 1–18.

(Hierna: MER-richtlijn) 50 Aanbeveling 2014/70/EU, par. 3.3. en 3.4.

17

c) Selectie van de exploratie-en productielocatie

De lidstaten worden aanbevolen de nodige maatregelen te nemen opdat zij er zeker van kunnen

zijn dat de geologische formatie van een locatie geschikt is voor de ontginning van schaliegas.

Ze zouden de exploitanten moeten verplichten vooraf een karakterisering en risicobeoordeling

van de potentiële locatie en de omgeving uit te voeren.51 Deze zou alle blootstellingsroutes in

kaart moeten brengen opdat het risico op lekkage of migratie van boorvloeistoffen,

hydrofractureringsvloeistoffen en vloeistoffen en gas uit de bron beoordeeld kan worden.52 Een

locatie mag pas worden gekozen op voorwaarde dat de ontginning “niet zal leiden tot een

rechtstreekse lozing van verontreinigende stoffen in het grondwater en dat geen schade wordt

berokkend aan andere activiteiten rond de installatie.”53

d) Onderzoek van de uitgangssituatie

De lidstaten zouden de exploitanten moeten verplichten, alvorens over te gaan tot de

grootvolumehydrofracturering, de milieutoestand van de locatie van de installatie en de

omliggende gebieden en ondergrond vast te stellen en te rapporteren aan de bevoegde

autoriteit.54 Het rapport moet onder andere de waterkwaliteit, de luchtkwaliteit, de

bodemgesteldheid, de aanwezigheid van methaan en andere vluchtige organische stoffen in het

water, de seismische activiteit en de biodiversiteit beoordelen.55

51 Aanbeveling 2014/70/EU, art.5.1. 52 Aanbeveling 2014/70/EU, art.5.2. 53 Aanbeveling 2014/70/EU, art.5.4. 54 Aanbeveling 2014/70/EU, art.6.1. 55 Aanbeveling 2014/70/EU, art.6.2.

18

e) Infrastructuur

De Aanbeveling raadt de lidstaten aan het ontwerp en de bouw van de installatie en de

infrastructuur op zo’n wijze te reguleren opdat lekken aan de oppervlakte en lozingen op de

bodem, in het water of in de lucht zo veel mogelijk worden vermeden. Eveneens moeten risico’s

voor het milieu en de gezondheid van zowel werknemers als het publiek worden voorkomen en

vermeden en moet er geïnvesteerd worden in de nodige infrastructuur om mogelijk vrijgekomen

aardgas op te vangen en af te voeren.56

f) De exploitatie

De aanbeveling vraagt de lidstaten te regelen dat de beste beschikbare technieken gebruikt

worden, rekening houdend met nieuwe bijkomende informatie.57 Ook zouden ze ervoor moeten

zorgen dat de exploitanten projectspecifieke waterbeheersplannen, vervoersbeheersplannen en

risicobeheersplannen opstellen om zo veel mogelijk waterverspilling, emissies en andere

risico’s te vermijden en te beperken. De gassen zouden opgevangen moeten worden voor later

verbruik en het affakkelen en afblazen van deze gassen moet zo veel mogelijk beperkt en

vermeden worden. De grootvolumehydrofracturering zou op gecontroleerde wijze moeten

uitgevoerd worden met een passend drukbeheer om breuken aan het reservoir en aardbevingen

te voorkomen. Integriteitstests uitgevoerd door een onafhankelijke en gekwalificeerde derde

zouden de integriteit van de boorput moeten waarborgen. In geval van schade aan de boorput,

een ongeval of enig ander incident dat gevolgen heeft voor de volksgezondheid of het milieu,

zouden de werkzaamheden onmiddellijk gestopt moeten worden om alle noodzakelijke

corrigerende maatregelen te nemen en ook de bevoegde autoriteit zou onmiddellijk verwittigd

moeten worden.58

56 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 7 en 8. 57 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 9.1. 58 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 9.2.

19

g) Chemische stoffen en water

Het gebruik van chemische stoffen moet voldoen aan de verplichtingen vermeld in Verordening

nr. 1907/2006/EG (REACH-verordening).59 De aanbeveling gaat echter verder dan de

Verordening en schrijft voor dat het gebruik van chemische stoffen zo veel mogelijk moet

worden beperkt en de voorkeur moet gaan naar die chemische stoffen waarvan het nog mogelijk

is ze te behandelen indien ze na de hydrofracturering aan de oppervlakte zouden komen.60 Ook

zouden de exploitanten moeten worden aangemoedigd die technieken te gebruiken die zo veel

mogelijk het watergebruik en afvalstromen beperken en geen gevaarlijke chemische stoffen te

gebruiken.61

h) Toezicht

De installatie, de omliggende bodem en ondergrond zouden door de exploitant regelmatig

gecontroleerd moeten worden, zowel vóór, tijdens en na de grootvolumehydrofracturering.

Hierbij zou het eerdergenoemde onderzoek naar de uitgangssituatie als referentiepunt moeten

dienen.62 Ook zou de precieze samenstelling van de gebruikte fractureringsvloeistof, de

hoeveelheid water, de druk, de vloeistoffen die na de hydrofracturering aan de oppervlakte

komen en de uitstoot van methaan en andere mogelijk schadelijke gassen mee gecontroleerd

moeten worden.63 De resultaten van deze controles zouden ter kennis van de bevoegde

autoriteiten gebracht moeten worden.64

De exploitant zou verplicht moeten worden bekend te maken welke chemische stoffen en welke

hoeveelheid water hij gebruikt bij de grootvolumehydrofracturering van elke boorput. De

59 Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de

registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen en tot

oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, PB. L. 136 van 29 mei 2007, blz. 3–280. Voor

een verdere bespreking van de REACH-verordening: zie infra. 60 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 10.1 61 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 10.2. 62 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 11.1. en 11.2. 63 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 11.3. 64 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 11.5.

20

bevoegde autoriteiten zouden dan op een publiek toegankelijke website het aantal voltooide en

geplande boorputten waar hydrofracturering wordt toegepast, het aantal verleende

vergunningen, het onderzoek naar de uitgangssituatie en de bevindingen van het verder

onderzoek van de boorput moeten publiceren Ook zou het publiek kennis moeten kunnen

nemen van de resultaten van inspecties, gevallen van niet-naleving en inspecties en van

mogelijk voorgekomen incidenten.65

i) Aansprakelijkheid voor milieuschade en financiële garantie

In geval van milieuschade toegebracht door de hydrofracturering zouden de bepalingen

betreffende milieuaansprakelijkheid moeten worden toegepast op alle werkzaamheden verricht

op de betreffende installatie, ook zij die niet vallen onder het toepassingsgebied van Richtlijn

2004/35/EG.66 Ook zouden de exploitanten vóór de aanvang van hun activiteiten “een

financiële of gelijkwaardige garantie” moeten stellen tot dekking van mogelijke milieuschade.67

Bij de sluiting van de installatie zou een onderzoek moeten worden uitgevoerd om de

milieutoestand van het gebied en de omliggende bodem en ondergrond vóór de activiteiten te

vergelijken met deze na de werkzaamheden.68

2.3. Evaluatie van de toepassing van de Aanbeveling

Lidstaten die besloten hebben over te gaan tot de exploratie en/of de exploitatie van

schaliegassen worden verzocht tot uiterlijk 28 juli 2014 uitvoering te geven aan deze

aanbeveling en de Commissie jaarlijks informatie te verschaffen over de maatregelen die zij

reeds genomen hebben ter uitvoering van deze aanbeveling.69

65 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 15. 66 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 12.1. 67 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 12.2. 68 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 14. 69 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 16.1.

21

Hoewel een aanbeveling van de Europese Commissie niet juridisch bindend is, zal de

Commissie wel bijhouden in hoeverre de Aanbeveling wordt toegepast. Zij zal de situatie van

verschillende lidstaten vergelijken en deze publiceren op een openbaar toegankelijk

scorebord.70 Achttien maanden na de bekendmaking zal de Europese Commissie de

doeltreffendheid van de Aanbeveling evalueren om eventueel later alsnog verdere

wetgevingsvoorstellen in te dienen.71 Tot nu toe zijn er zowel voor 2014 als voor 2015

rapporten bekendgemaakt van de door de lidstaten beantwoorde bevragingen over de

implementatie van de Richtlijn. Deze zullen gebruikt worden door de Commissie om de

effectiviteit van de richtlijn te evalueren.72

Of er nog verdere wetgeving betreffende de ontginning van schaliegas komt, kan dus afhangen

van de mate waarin de lidstaten die schaliegas willen ontginnen de minimumnormen in de

Aanbeveling omzetten in hun nationale wetgeving. Door het bovengenoemde openbare

scorebord kan enige politieke druk uitgeoefend worden door de Commissie, door de landen die

de minimumnormen niet toepassen bij naam te noemen. Hoewel een aanbeveling niet juridisch

bindend is, kan deze in de praktijk dus toch van groter belang blijken.73

70 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 16.2. 71 Aanbeveling 2014/70/EU, art. 16.3. en 16.4. 72 De rapporten werden gepubliceerd op de website van de Europese Commissie,

http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/unconventional_en.htm#recommendation. 73

M.M. ROGGENKAMP en H.D. BOEKHOLT, “Schaliegas: hoeveel houvast biedt de Aanbeveling van de

Europese Commissie voor effectieve gezondheids- en milieubescherming en de ontwikkeling van

onconventioneel gas?”, Milieu & Recht 2014, afl.5, (331) 337.

22

2.4. Andere relevante Europese wetgeving

a) De Koolwaterstoffenrichtlijn74

Deze richtlijn is van toepassing op de vergunningen verleend voor de prospectie, exploratie en

productie van koolwaterstoffen. Ze is van toepassing op alle koolwaterstoffen, zonder

onderscheid te maken naargelang de bron of techniek waarmee ze ontgonnen worden. De

richtlijn geldt dus zowel voor conventioneel als onconventioneel ontgonnen gas. Ze heeft als

doel de opsporing en winning van koolwaterstoffen voor iedereen toegankelijk te maken die

over de nodige technische en financiële capaciteiten beschikt, zonder discriminatie. Hiertoe

voert ze een procedure in waarbij de overheid ofwel zelf verschillende vergunningsrondes

organiseert en waarbij geïnteresseerden gedurende deze periode vergunningsaanvragen kunnen

indienen ofwel dat de overheid na de ontvangst van een vergunningsaanvraag deze publiceert

waarna andere geïnteresseerden gedurende negentig dagen een concurrerende aanvraag kunnen

indienen.75

b) De MER-richtlijn

De MER-richtlijn voert voor bepaalde projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu

kunnen hebben de verplichting in een milieueffectbeoordeling uit te voeren. De

milieueffectbeoordeling is een proces waarbij de directe en indirecte aanzienlijke effecten op

de bevolking, de menselijke gezondheid, de biodiversiteit, het land, de bodem, het water, de

lucht, het klimaat, de materiële goederen, het cultureel erfgoed en het landschap en de

samenhang tussen al deze factoren van een project per geval op passende wijze geïdentificeerd,

beschreven en beoordeeld worden.76 De MER-richtlijn maakt een onderscheid tussen MER-

plichtige activiteiten in Annex I, de eerste categorie, en activiteiten die in principe niet MER-

plichtig zijn, maar dat wel kunnen worden gemaakt en waarvoor een screeningsplicht geldt, in

Annex II, de tweede categorie.77

74 Richtlijn 94/22/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de voorwaarden voor het verlenen en

het gebruik maken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de productie van koolwaterstoffen,

PB. L. 30 juni 1994, afl. 164, 3 (verder: Koolwaterstoffenrichtlijn). 75 M.M. ROGGENKAMP en H.D. BOEKHOLT, “Schaliegas: hoeveel houvast biedt de aanbeveling van de

Europese Commissie voor effectieve gezondheids-en milieubescherming en de ontwikkeling van

onconventioneel gas?”, M en R 2014, (331) 333-334. 76 Artikel 3 MER-richtlijn. 77 Richtlijn 2011/92/EU, artikel 4.

23

De winning van aardgas vinden we terug in de eerste categorie, op voorwaarde dat er meer dan

500 000 m³ gas per dag wordt gewonnen op een locatie.78 Deze hoeveelheid wordt bij

conventionele gaswinning makkelijk gehaald, maar dat is niet het geval voor

schaliegaswinning. De meest lucratieve boorputten in de Verenigde Staten kunnen een

productie van ongeveer 270 000 m³ gas per dag halen.79 Het is dus zeer onwaarschijnlijk dat de

ontginning van schaliegas in die eerste categorie MER-plichtige activiteiten zal vallen.80

Binnen de tweede categorie activiteiten vallen onder meer diepboringen81, die ook gebruikt

worden voor de winning van schaliegas. Deze activiteit is dus in principe niet verplicht, maar

kan wel door de bevoegde autoriteit verplicht worden gesteld. Hierbij moet de bevoegde

autoriteit rekening houden met verschillende selectiecriteria opgesomd in bijlage drie van de

MER-richtlijn, zoals de grootte van het project, de locatie en de mogelijke negatieve effecten

op het milieu van het project. Het is dus mogelijk dat louter op basis van de MER-richtlijn de

ontginning van schaliegas reeds MER-plichtig is, maar dit is afhankelijk van het oordeel van

de plaatselijke bevoegde autoriteit.82

In 2011 stelde de Europese Commissie in een Guidance note bij de Mer-richtlijn dat zowel de

exploratie als de exploitatie van schaliegas onder het toepassingsgebied van de richtlijn vallen

en, indien de hoeveelheid gewonnen gas de drempel van de 500 000 m³ gas overschrijdt, er

verplicht een MER moet worden uitgevoerd. Wordt de drempel niet bereikt, dan moet er

verplicht een screeningprocedure uitgevoerd worden door de lidstaten. Hierbij impliceert het

voorzorgs- en preventiebeginsel dat, in het geval er enige twijfels bestaan over de aanwezigheid

van significante effecten, een MER moet worden uitgevoerd.83

78 Richtlijn 2011/92/EU, Bijlage 1, 14. 79 Directoraat-Generaal Intern Beleid van het Europees Parlement, “Impacts of Shale Gas and Shale Oil

Extraction on the environment and on Human Health”, Brussel, juni 2011, IP/A/ENVI/ST/2011-07 PE 464.425,

71. 80 M.M. ROGGENKAMP en H.D. BOEKHOLT, “Schaliegas: hoeveel houvast biedt de Aanbeveling van de

Europese Commissie voor effectieve gezondheids- en milieubescherming en de ontwikkeling van

onconventioneel gas?”, Milieu & Recht 2014, afl.5, (331) 335. 81 Richtlijn 2011/92/EU, Bijlage 1, 2. 82 M.M. ROGGENKAMP en H.D. BOEKHOLT, “Schaliegas: hoeveel houvast biedt de Aanbeveling van de

Europese Commissie voor effectieve gezondheids- en milieubescherming en de ontwikkeling van

onconventioneel gas?”, Milieu & Recht 2014, afl.5, (331) 335. 83 Guidance note van de Europese Commissie, Guidance note on the application of Directive 85/337/EEC to

projects related to the exploration and exploitation of unconventional hydrocarbon, Ref. Ares (2011)1339393, 12

december 2011, 4.

24

In oktober 2013 stemde het Europees Parlement voor het voorstel van de Europese Commissie

ter herziening van de MER-richtlijn waardoor schaliegasprojecten in Annex I van de richtlijn

(waardoor een MER verplicht wordt gesteld) werden ingevoegd, ongeacht de hoeveelheid

gewonnen gas.84 De inclusie van schaliegasprojecten in Annex I werd echter tegengehouden

door de Europese Raad, voornamelijk onder invloed van landen zoals Engeland en Polen die

geen voorstanders zijn van een vergaande Europese regulering betreffende de ontginning van

schaliegas. De uiteindelijke herziening bevat bijgevolg geen enkele verwijzing naar

hydraulische fracturatie of de ontginning van onconventionele gassen.85

c) De REACH-verordening

Verordening nr. 1907/2006 van 18 december 2006 (REACH)86 heeft als doel een hoog niveau

van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu en het vrije verkeer van stoffen

te waarborgen. Hiertoe voert de verordening een procedure in voor het registreren, evalueren

en erkennen van alle chemische producten die ingevoerd of vervaardigd worden in de Europese

Unie. Ondernemingen die meer dan één ton per jaar chemische stoffen vervaardigen of in de

handel brengen dienen die te registreren. 87 De gegevens die moeten worden verstrekt betreffen

onder meer informatie over de vervaardiging en het veilig gebruik van de stof.88 Ook een

‘downstreamgebruiker’, zijnde een natuurlijke persoon of rechtspersoon die een stof gebruikt

bij zijn industriële activiteiten of beroepsactiviteiten, dient elk nieuw gebruik van een

geregistreerde stof te registreren.89 Het Europees Agentschap voor chemische stoffen

controleert de ingediende informatie.90

84 Voorstel tot amendering door het Europees Parlement, Ammendments on the proposal for a directive of the

European Parliament and of the Council amending Directive 2011/92/EU of the assessment of the effects of

certain public and private projects on the environment, 9 oktober 2013, COM(2012)0628-C7-0367/2012 -

2012/0297(COD), amendementen 79, 112 en 126. 85 L. REINS, “European minmum principles for shale gas: preliminary insights with reference to the

precautionary principle”, Env. Liability 2014, afl. 1, (16) 16-17; H. SCHOUKENS, “Europa opent deur voor

schaliegas”, Deredactie.be – VRT 2014, http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/opinieblog/opinie/1.1967878;

Richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot wijziging van Richtlijn

2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten voor de

EER relevante tekst, OJ L 124, 25 april 2014. 86 Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de

registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen en tot

oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen, PB. L. 29 mei 2007, afl. 136. 87 Artikel 6 REACH. 88 Artikel 10 REACH. 89 Artikel 37, lid 4 REACH. 90 Artikel 40 REACH.

25

Voor bepaalde stoffen, vermeld in Bijlage XIV van de verordening, is een fabrikant, importeur

of downstreamgebruiker verplicht een autorisatie aan te vragen bij het Agentschap voordat hij

ze in de handel mag brengen of zelf gebruiken.91 Voor stoffen opgenomen in Bijlage XVII van

de verordening geldt een verbod of een beperking op de productie of het gebruik ervan.92

Voor het hydraulisch fractureren worden, afhankelijk van de specifieke samenstelling van de

ondergrond, zeer verschillende chemische producten gebruikt. Er zal dus voor elk product geval

per geval nagegaan moeten worden of de stof op zich en het gebruik ervan bij hydrofracturering

reeds geregistreerd en toegestaan is in de Europese Unie.93 Uit een studie van 2013 waarbij

registratiedossiers van stoffen die gebruikt worden bij hydrofracturering geanalyseerd werden,

bleek echter dat bij geen enkele stof specifiek werd vermeld dat deze werd gebruikt voor

hydrofractureren. De studie beveelt dan ook aan dat er door de industrie beter gespecifieerd

wordt wanneer stoffen worden gebruikt voor hydrofracturering, maar dat ook de aangereikte

omschrijvingen in REACH zelf specifieker worden.94

d) Het voorzorgsbeginsel

Artikel 191 VWEU bepaalt dat het beleid van de Europese unie berust op het

voorzorgsbeginsel. In de praktijk betekent dit dat dat wanneer een verschijnsel, product of

proces potentieel schadelijke gevolgen kan hebben die nog niet met zekerheid kunnen worden

bepaald door de bestaande wetenschap, er voorzorgsmaatregelen genomen moeten worden om

zo goed mogelijk met deze risico’s om te gaan.95

91 Artikel 56 REACH. 92 Artikel 67 REACH. 93 B. MARTOR, R. CHETRIT en P. BAYLOCQ, “Exploration des hydrocarbures de schiste: le régime juridique

de la fracturation hydraulique en question”, Environnement et Développemnt Durable 2011,

www.lexisnexis.com, 4. 94 W. Th. DOUMA, “Enige Europeesrechtelijke aspecten van schaliegaswinning”, NtEr 2014, afl. 1, (44) 49; J.

HAWKINS, “Fracking: minding the gaps”, Env. L. Rev. 2015, afl. 17, (8) 13; Rapport voor de Europese

Commissie, “Assessment of the use of substances in hydraulic fracturing of shale gas reservoirs under REACH”,

September 2013, Report EUR 26069EN, 38-40. 95A.VOS, “Schaliegaswinning: een gewin voor eenieder en het milieu?”, M en R 2015, afl. 5, (334) 337.

26

Maatregelen genomen op basis van het voorzorgsbeginsel moeten volgens de Commissie

genomen worden afhankelijk van het door de maatschappij aanvaardbaar geachte

risiconiveau.96

De vraag is of de ontginning van schaliegas schadelijke gevolgen kan hebben die door de

bestaande wetenschap nog niet met zekerheid vastgesteld kunnen worden, waardoor het

voorzorgsbeginsel van toepassing zou kunnen zijn. Net zoals de vraag of

hydrofracturering wel een nieuwe techniek is, is de vraag naar de (on)zekerheid van de

schadelijke gevolgen betwist. Het is een feit dat er door de ervaring in de Verenigde Staten

met schaliegaswinning al een zekere kennis is opgebouwd inzake de technieken en

potentiële risico’s.97

e) De Europese energiedoelstellingen

Het Europese Klimaat-en Energiepakket 2020 stelt drie verschillende streefcijfers vast voor de

Europese Unie met als doel de uitstoot van broeikasgassen te beperken: tegen 2020 moet het

energieverbruik met tenminste 20% verminderd zijn, het aandeel van hernieuwbare energie met

tenminste 20% gestegen en de uitstoot van broeikasgassen met minstens 20% verminderd ten

opzichte van 1990.

Ter uitvoering van deze doelstellingen werd onder andere de Beschikking van 23 april 2009

inzake de verdeling van de inspanningen aangenomen. Deze beschikking legt voor de lidstaten

nationale emissiedoelstellingen voor 2020 op. De verandering in emissie-uitstoot wordt

uitgedrukt in procent en wordt berekend ten opzichte van de uitstoot van 2005 en is vastgesteld

op basis van de relatieve rijkdom van ieder EU-land. België is op grond van deze beschikking

verplicht tegen 2020 15% minder broeikasgassen uit te stoten dan in 2005, Nederland 16%,

Frankrijk 14% en het Verenigd Koninkrijk 16%.98

96 Mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel 2 februari 2000, COM (200), par. 5.2.1, niet

gepubliceerd in het publicatieblad, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=celex:52000DC0001. 97 L. REINS, “Country Reports - A Research Agenda for Shale Gas: Challenges to a Coherent Regulation in the

European Union, Relp 2014, afl. 2, (167) 170. 98 Beschikking nr. 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 inzake de inspanningen

van de lidstaten om hun broeikasgasemissies te verminderen om aan de verbintenissen van de Gemeenschap op

het gebied van het verminderen van broeikasgassen tot 2020 te voldoen, PB L 140 van 5 juni 2009, blz. 136–148.

27

In hetzelfde kader werd eveneens de Hernieuwbare energierichtlijn van het Europees Parlement

en de Raad van 23 april 200999 ingevoerd. Deze richtlijn stelt een gemeenschappelijk kader

vast voor de EU-lidstaten voor het bevorderen van hernieuwbare energie. Op grond van deze

Richtlijn dienen de lidstaten bindende nationale streefcijfers, vastgelegd in Bijlage I van de

richtlijn, te halen voor het aandeel van hernieuwbare energie in hun totale bruto-eindverbruik

van energie. Voor België dient het aandeel hernieuwbare energie tegen 2020 13% te bedragen,

voor Nederland 14%, voor Frankrijk 23% en het voor het Verenigd Koninkrijk 15%.100

In januari 2014 stelde de Europese Commissie haar plannen voor in een mededeling betreffende

een EU-beleidskader voor klimaat en energie in de periode 2020-2030.101 Op 23 en 24 oktober

2014 bereikte de Europese Raad op basis van gesprekken inzake deze mededeling een akkoord

over het klimaat- en energiekader 2030 voor de EU. In de conclusies die werden aangenomen

werden onder andere volgende streefcijfers vastgelegd:

- een bindend streefcijfer voor de EU om tegen 2030 tenminste 40% minder

broeikasgasemissies uit te stoten ten opzichte van 1990;

- een bindend streefcijfer voor de EU om tegen 2030 een aandeel hernieuwbare energie te

hebben van minstens 27% in het totale energieverbruik;

- een indicatief streefcijfer voor de EU om de energie-efficiëntie minstens 27% te verbeteren

tegen 2030.102

Hoewel een lidstaat het recht blijft behouden vrij te kiezen tussen de verschillende

energiebronnen (zie supra, verticale bevoegdheid), zal rekening moeten worden gehouden met

deze streefcijfers bij het nemen van de beslissing al dan niet over te gaan tot de ontginning van

schaliegas, een niet-hernieuwbare energiebron.

99 Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het

gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en

Richtlijn 2003/30/EG, OJ L 140, 5 juni 2009, p. 16–62 (verder: Hernieuwbare energierichtlijn). 100 Artikel 1 juncto Bijlage I Hernieuwbare energierichtlijn. 101 Mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en

Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, 28 januari 2014, COM(2014) 15 final/2. 102 Conclusie van de Europese Raad, conclusies over het kader voor het klimaat en energiebeleid 2030, 23 oktober

2014, SN 79/14.

28

f) Overige

Deze reeds opgesomde Europese normen zullen voornamelijk van belang zijn bij de keuze voor

lidstaten over het al dan niet vergunnen van de ontginning van schaliegas en de wijze waarop

dit georganiseerd wordt. Hiernaast zullen er ook nog een aantal Europese richtlijnen van belang

zijn waarmee lidstaten rekening zullen moeten houden bij het verlenen van een vergunning.

Hierbij kunnen we onder andere denken aan de Kaderrichtlijn water,103 die nationale overheden

bepaalde verantwoordelijkheden oplegt met betrekking tot de bescherming van alle soorten

water, het herstel van ecosystemen in en rond water en de vermindering van watervervuiling.

Ook de Grondwaterrichtlijn,104 die als doelstelling heeft vervuiling van het grondwater tegen te

gaan en lidstaten oplegt maatregelen te nemen om bepaalde kwaliteitsnormen voor het

grondwater te behalen en te behouden, wordt beter in het achterhoofd gehouden wanneer een

lidstaat overweegt een vergunning te verlenen voor de exploratie of exploitatie van schaliegas.

De Mijnbouwafvalrichtlijn105 legt autoriteiten op maatregelen te nemen bij het toekennen van

vergunningen voor afvalvoorzieningen met het oog op het veilig beheer van afval van de

winning, de behandeling en de opslag van mineralen en de exploitatie van groeven. De

vergunningverlenende autoriteit kan op grond van deze richtlijn voorwaarden opleggen aan de

operator betreffende de wijze waarop de verontreiniging van bodem, water en lucht wordt

voorkomen, de monitoring, de locatie, de stabiliteit, de inspectie en de sluiting van de

voorziening, het herstel van het land en de fase na sluiting van de afvalvoorziening.

Voor de overheid een vergunning voor exploratie of exploitatie in een bepaald gebied verleent,

zal ze moeten nagaan of deze geen significante negatieve effecten kan veroorzaken voor een

speciale beschermingszone vastgelegd op grond van de Vogelrichtlijn106 of op grond van de

Habitatrichtlijn als onderdeel van het Natura 2000 netwerk.107

103 Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een

kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, PB L 327, 22 december 2000, blz. 1-73. 104 Richtlijn 2006/118/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende de

bescherming van het grondwater tegen verontreiniging en achteruitgang van de toestand, OJ L 372, 27 december

2006, p. 19–31. 105 Richtlijn 2006/21/EG van Het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende het beheer van

afval van winningsindustrieën, OJ L 102, 11 april 2006, p. 15–34. 106 Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van

de vogelstand, OJ L 20, 26 januari 2010, p. 7–25. 107 Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en

de wilde flora en fauna, OJ L 206, 22 juli 1992, p. 7–50.

29

Een lidstaat moet immers de passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van

de beschermingsgebieden te voorkomen.108 En, indien de exploratie of exploitatie significante

gevolgen voor een Natura 2000 gebied heeft, zal de bevoegde autoriteit de vergunning slechts

mogen verlenen wanneer er geen alternatieve locaties zijn, om dwingende reden van groot

algemeen belang. Daarenboven zullen alle nodige maatregelen genomen moeten worden om de

algehele samenhang van Natura 2000 te verzekeren.109

108 Artikel 4, lid 4 Vogelrichtlijn en artikel 6, lid 2 Habitatrichtlijn. 109 Artikel 6, lid 4 Habitatrichtlijn.

30

Hoofdstuk 3: Regelgeving in het Verenigd Koninkrijk

1. Aanwezigheid van schaliegas

In 2013 en 2014 voerde de British Geological Survey verschillende onderzoeken uit om vast te

stellen waar zich schaliegas bevindt. Hiertoe werden verschillende gebieden onderzocht in het

Verenigd Koninkrijk. In drie specifieke gebieden is de aanwezigheid van schaliegas vastgesteld

en de hoeveelheid ervan geschat: de Midland Valley in Schotland, het Bowland Bassin in het

noorden van Engeland en het Weald Bassin in het zuiden van Engeland. Het zijn enkel die

eerste twee gebieden waar er zich voldoende schaliegas bevindt om te ontginnen.110

2. Regulering

In de nasleep van het Schotse onafhankelijkheidsreferendum in 2014 werden er enkele

constitutionele hervormingen doorgevoerd in het Verenigd Koninkrijk. Als resultaat daarvan is

de lager vermelde Infrastructure Act van 2015 niet van toepassing op gebieden gelegen in

Schotland. Ook werden bij de laatste licentieronde geen licenties verleend voor gebieden

gelegen in Schotland of Wales (in afwachting van de Wales Bill, die de bevoegdheden tussen

de centrale en lokale overheid hervormt).111

Op 28 januari 2015 kondigde de Schotse Minister van Energie, Fergus Ewing, een moratorium

af voor alle onconventionele olie-en gasprojecten in Schotland, totdat verder onderzoek en een

publiek onderzoek is uitgevoerd.112 Anderhalf jaar later, eind mei 2016, heeft het parlement

met een kleine meerderheid ervoor gekozen het moratorium in stand te houden.113

110 K. GIBBS en C. BROOK, “Shale gas and oil development in the UK after new legislation in April 2015”,

International Energy Law Review 2015, afl. 3, (82) 83. 111 Idem. 112 Persmededeling Schotse Overheid, “Moratorium called on fracking”,

http://news.scotland.gov.uk/News/Moratorium-called-on-fracking-1555.aspx. 113 L. BROOKS, “Scottish parliament votes narrowly in favour of ban on fracking”, The Guardian, 1 juni 2016,

http://www.theguardian.com/politics/2016/jun/01/scottish-parliament-votes-narrowly-in-favour-of-ban-on-

fracking-snp.

31

De verder uiteengezette regulering is van toepassing op heel het Verenigd koninkrijk, behalve

Schotland.

2.1. Het verkrijgen van een Petroleum Exploration and Development Licence

Op grond van de Petroleum Act van 1988114, is het eigendomsrecht over olie en gas in handen

van de Kroon. Ontwikkelaars die schaliegas of -olie willen ontginnen, dienen vooreerst een

Petroleum Exploration and Development Licence (verder: PEDL) te verkrijgen, verleend door

het Department of Energy and Climate Change (verder: DECC) in Engeland, Schotland en

Wales, of in Noord-Ierland door het Department of Enterprise, Trade and Investment. De

staatssecretaris schrijft PEDLs uit volgend op een competitieve ronde waarbij geïnteresseerde

partijen een licentie kunnen aanvragen door tegen elkaar op te bieden. De Oil and Gas Agency,

een agentschap binnen het DECC weegt de verschillende bedrijven naast elkaar af. Er wordt

onder andere nagegaan of ze voldoende financiële middelen hebben, voldoende technische

ervaring en bekwaamheid de operatie te overzien en of ze de voorgestelde operatie kunnen

beheren en uitvoeren.115

De PEDL verschaft de licentiehouder de exclusieve rechten om te zoeken en te boren naar

petroleum op een specifieke plaats. Zij brengt geen andere rechten met zich mee zoals het recht

op toegang tot de grond, toestemming om te boren of enige andere nodige

milieuvergunningen.116

Na de laatste (14de) aanvraagronde werden 159 sites aangeboden aan de aanvragers. Bij 75%

van deze sites zou het gaan om de rechten op de ontginning van het onconventionele schaliegas

of -olie.117

114 Petroleum Act 1998, 11 juni 1998, www.legislation.gov.uk. 115 D. BRYDEN, J NEIRINCK en R. PARISH, “UK shale gas: mapping the current regulation and legal

landscape”, Environmental Liability 2014, afl. 22, (28) 32-33. 116 Idem, p33. 117 Oil and Gas Authority, “New onshore oil and gas licences offered”, Press Release 17 december 2015,

https://www.gov.uk/government/news/new-onshore-oil-and-gas-licences-offered.

32

2.2. Toegang tot de ondergrond

Vóór de Infrastructure Act van 2015118 kon het erg moeilijk voor houders van een PEDL zijn

om toegang te krijgen tot de ondergrond van privé-landeigenaars. Het principe gold dat de

eigenaar van een stuk grond ook eigenaar was van de hele ondergrond tot het centrum van de

aarde onder dit stuk grond. De producent diende dus een overeenkomst te sluiten met de

eigenaar indien hij wou vermijden de grond onwettig te betreden. Indien de eigenaar niet

akkoord ging, kon de houder van een PEDL een aanvraag indienen via de staatssecretaris en de

rechtbank om een toegangsrecht te bekomen op grond van de Petroleum Act van 1966. Deze

procedure duurde echter zeer lang en is in de geschiedenis slechts één keer gebruikt.119 Voor

Schotland geldt deze regeling nog steeds.120

De Infrastructure Act trad in werking op 12 februari 2015 en bracht belangrijke hervormingen

voor toegangsrechten in Engeland en Wales (niet Schotland). De wet creëert nieuwe

gebruiksrechten voor houders van een PEDL om de diepe ondergrond (vanaf 300 meter diepte)

van een stuk land dat in eigendom is van derde partijen op welke soort wijze dan ook te

gebruiken voor het exploiteren van petroleum of diepe geothermische energie. Voor toegang

boven de grond tot 300 meter onder de oppervlakte, zal toestemming van de eigenaar nog steeds

vereist zijn.121

118 Infrastructure Act, 12 februari 2015, www.legislation.gov.uk. 119 In de zaak BP Petroleum Developments Ltd v Ryder [1987]; J. MORGAN, “Subsurface ownership and

hydraulic fracturing in the UK: (probably) under my backyard”, Journal of Business Law 2015, afl. 8, (634) 642. 120 K. GIBBS en C. BROOK, “Shale gas and oil development in the UK after new legislation in April 2015”,

International Energy Law Review 2015, afl. 3, (82) 84. 121 Idem.

33

Het nieuwe gebruiksrecht staat het ontginningsbedrijf toe de grond in een andere toestand

achter te laten dan de toestand vóór de uitoefening van het recht.122 Het gebruiksrecht kan echter

geen verdergaande rechten toekennen of vrijstelling verlenen van aansprakelijkheid of andere

verplichtingen dan welke die vastgesteld zouden kunnen worden bij overeenkomst met de

landeigenaar. Indien het ontginningsbedrijf schade zou aangericht hebben bij de uitoefening

van het gebruiksrecht, zal de landeigenaar niet aansprakelijkheid zijn voor schade veroorzaakt

aan derde partijen123, tenzij de schade toe te wijden zou zijn aan opzettelijke nalatigheid van de

landeigenaar124.125 Op grond van artikel 46 van de Infrastructure Act kan het ontginningsbedrijf

verplicht worden kennis te geven van de uitoefening van het gebruiksrecht aan de landeigenaars

of andere personen die hierbij belang zouden kunnen hebben.126

Het verkrijgen van een PEDL en toegangsrecht tot de ondergrond zijn de voorwaarden waaraan

moet voldaan worden voordat volgende stappen in de toestemming voor de ontginning van

schaliegas genomen kunnen worden.127

2.3. Milieurisicobeoordeling

Het DECC adviseert de houders van een PEDL een milieurisicobeoordeling uit te voeren voor

alle operaties waarbij gehydrofractureerd wordt. Deze voorafgaande beoordeling geeft een

overzicht van de mogelijke risico’s met betrekking tot het milieu en de volksgezondheid. De

beoordeling moet elke fase beslaan van de voorgestelde operatie (exploratie, schatting,

exploitatie en de uiteindelijke stopzetting en achterlating) zonder te veel in detail te hoeven

treden. Ze kan later gebruikt worden als basis voor verder onderzoek voor een eventueel

milieueffectenrapport en om te peilen bij de verschillende stakeholders, inclusief lokale

gemeenschappen.128

122 Artikel 44, (3), Infrastructure Act 2015. 123 Artikel 44, (5), Infrastructure Act 2015. 124 Artikel 43, (6), Infrastructure Act 2015. 125 K. GIBBS en C. BROOK, “Shale gas and oil development in the UK after new legislation in April 2015”,

International Energy Law Review 2015, afl. 3, (82) 84. 126 Idem. 127 K. GIBBS en C. BROOK, “Shale gas and oil development in the UK after new legislation in April 2015”,

International Energy Law Review 2015, afl. 3, (82) 85. 128 D. BRYDEN, J NEIRINCK en R. PARISH, “UK shale gas: mapping the current regulation and legal

landscape”, Environmental Liability 2014, afl. 22, (28) 33.

34

Deze verplichting vloeit niet voort uit een wettelijke bepaling, maar uit een richtlijn van het

DECC.129 De richtlijn maakt duidelijk dat het maken van de milieurisicobeoordeling wordt

gezien als onderdeel van de goede uitvoering van zijn plichten onder de PEDL door de operator.

Er wordt aangeraden dat de beoordeling wordt uitgevoerd voor de aanvraag van de

bouwvergunning en tenminste vier weken voordien wordt ingediend bij het DECC.130

2.4. Bouwvergunning

Alvorens van start te kunnen gaan met de exploratie, dient het betreffende bedrijf een aanvraag

voor een bouwvergunning in te dienen bij de lokale Mineral Planning Authority. Deze aanvraag

bestaat uit een standaardformulier aangevuld met de plannen en tekeningen van het project. Op

basis van de Town and Country Planning Act van 1990131 en de Town and Country Planning

(Development Management Procedure) Order van 2015,132 de nationale en lokale

bouwrichtlijnen en het Engelse National Planning Policy Framework zal de aanvraag

beoordeeld worden door de Autoriteit.133 Een openbare raadpleging wordt gehouden voor en

na de indiening van de aanvraag. Ook zullen alle documenten ingevolge de aanvraag publiek

toegankelijk zijn.134

129 Guidance on the preparation of an environmental risk assessment of shale gas operations in Great Britain

involving the use of hydraulic fracturing, Department of Energy & Climate Change, 24 april 2014,

https://www.gov.uk/government/publications/guidance-on-the-preparation-of-an-environmental-risk-

assessment-of-shale-gas-operations-in-great-britain-involving-the-use-of-hydraulic-fracturing.

130 C. HOWARD, “Fit to frack?”, Journal of Planning and Environment Law 2014, afl. 13, (43) 53. 131 Town and Country Planning Act van 1990, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1990/8/contents. 132 Town and Country Planning (Development Management Procedure) Order van 2015,

http://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/595/part/1/made. 133 K. GIBBS en C. BROOK, “Shale gas and oil development in the UK after new legislation in April 2015”,

International Energy Law Review 2015, afl. 3, (82) 86. 134 D. BRYDEN, J NEIRINCK en R. PARISH, “UK shale gas: mapping the current regulation and legal

landscape”, Environmental Liability 2014, afl. 22, (28) 34-35.

35

Afhankelijk van de grootte van het project zal een milieueffectenrapport vereist zijn op grond

van de Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) Regulations van

2011.135 De grootte waaraan het project moet voldoen opdat een milieueffectenrapport verplicht

moet worden uitgevoerd is dezelfde zoals vastgesteld door de Europese MER-Richtlijn, nl. het

project dient minimum een productie van meer dan 500 000 m³ gas per dag te halen.136 Voldoet

het hieraan, dan valt het onder Schedule 1, overeenkomstig met Annex I van de Europese MER-

Richtlijn. Zoals eerder beschreven wordt schaliegas doorgaans op kleinere schaal ontgonnen.

Valt het project onder Schedule 2, overeenkomstig met Annex II van de Europese MER-

Richtlijn, dan is het afhankelijk van de discretionaire beslissing van de Local Mineral Authority

of er al dan niet een milieueffectenrapport moet worden opgesteld. Hiertoe dient de aanvrager

op voorhand een verzoek in te dienen bij deze Authority om advies of een milieueffectenrapport

al dan niet nodig is. Het milieueffectenrapport bevat al de mogelijke significante effecten op

het milieu van het project.137

De allereerste bouwvergunning voor de exploratie van schaliegas in het Verenigd Koninkrijk

werd toegekend aan Cuadrilla Resources in de regio Lancashire. Een milieueffectenrapport was

niet vereist, gezien enkel de commerciële exploitatie van mijnen onder de toepassing vallen van

Schedule 1 van de Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment)

Regulations. De aanvraag van Cuadrilla omvatte enkel de exploratiefase. Daarenboven dienen

diepe boringen een gebied te omvatten van 1 hectare of meer om onder het toepassingsgebied

van Schedule 2 te vallen. Wanneer een project onder Schedule 2 valt, wordt het project getoetst

door de Mineral Planning Authority of een milieueffectenrapport al dan niet aangewezen is.

Het aangegeven gebied van Cuadrilla was 0,99 hectare groot en was dus niet eens onderwerp

van toetsing door de Mineral Planning Authority. Gezien het marginale verschil ten opzichte

van de drempel van 1 hectare, scheen dit een opzettelijke vermijdingsstrategie. 138

135 Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) Regulations van 2011,

http://www.legislation.gov.uk/uksi/2011/1824/contents/made; Dit is een gedeeltelijke omzetting van de

Europese MER-Richtlijn. 136 J. HAWKINS, “Fracking: minding the gaps”, Env. L. Rev. 2015, afl. 17, (8) 15. 137 K. GIBBS en C. BROOK, “Shale gas and oil development in the UK after new legislation in April 2015”,

International Energy Law Review 2015, afl. 3, (82) 86. 138 E. ALBRECHT en D. SCHNEEMAN, “Fracking in the United Kingdom: Regulatory Challenges between

Resource Mobilisation and Environmental Protection”, Carbon and Climate Law Review 2014, afl. 4, (238) 244-

245; A. KOTSAKIS, “The Regulation of the Technical, Environmental and Health Aspects of Current

Exploratory Shale Gas Extraction in the United Kingdom: Initial Lessons for the Future of European Union

Energy Policy”, RECIEL2012, 21 (3), (282) 284.

36

Het Europees Hof van Justitie verwierp reeds eerder een dergelijke omzetting van de MER-

richtlijn door Ierland. In zijn omzetting van de MER-richlijn had Ierland voor de

screeningsplicht dezelfde drempel van 1 hectare gebruikt voor een aantal projecten. Het Hof

oordeelde dat “een lidstaat die zodanige criteria en/of drempelwaarden vaststelt, dat in de

praktijk alle projecten van een bepaald type bij voorbaat aan de verplichting tot

milieueffectbeoordeling worden onttrokken, dan ook de grenzen overschrijdt van de

beoordelingsmarge waarover hij krachtens de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van de richtlijn

beschikt, behalve indien alle uitgesloten projecten op basis van een algemene beoordeling

kunnen worden geacht geen aanzienlijk milieueffect te kunnen hebben”.139

Op grond van artikel 50 van de Infrastructure Act is hydrofracturering verboden in beschermde

gebieden zoals nationale parken of gebieden van uitzonderlijke schoonheid.

Ontginningsprojecten die gelegen zijn vlak buiten deze gebieden, maar waar alsnog horizontaal

onder deze gebieden wordt geboord, zijn echter niet principieel verboden. Dergelijke aanvragen

zullen individueel beoordeeld worden afhankelijk van hun mogelijke impact op het milieu.140

Voor elke fase van de ontginning-exploratie, exploitatie en de uiteindelijke achterlating- is een

nieuwe aparte bouwvergunning nodig. Ook kunnen er aan elke vergunning voorwaarden

gekoppeld worden voor de uitoefening ervan.141

139 Europees Hof van Justitie 21 september 1999, C-392/96, ECLI:EU:C:1999:431, Commissie/Ierland, al. 75. 140 K. GIBBS en C. BROOK, “Shale gas and oil development in the UK after new legislation in April 2015”,

International Energy Law Review 2015, afl. 3, (82) 86; E. GOSDEN, “Fracking to be allowed beneath national

parks despite ban pledge”, The Telegraph, 12 februari 2015,

http://www.telegraph.co.uk/news/earth/energy/fracking/11408206/Fracking-to-be-allowed-beneath-national-

parks-despite-ban-pledge.html. 141 K. GIBBS en C. BROOK, “Shale gas and oil development in the UK after new legislation in April 2015”,

International Energy Law Review 2015, afl. 3, (82) 86.

37

2.5. Milieuvergunning

Op grond van de Environmental Permitting Regulations van 2010142 is een milieuvergunning

op maat verplicht voor alle exploratieprojecten van olie en gas.

Operatoren moeten een aanvraag voor een milieuvergunning indienen bij de Environmental

Agency (verder: EA)143 voor het volgende soort activiteiten:

- activiteiten waarbij het risico bestaat dat er een indirecte lozing in het grondwater

terecht kan komen door de aangevraagde operatie. Operatoren moeten verzekeren dat

de hydrofracturering niet zal plaatsvinden in beschermde waterwingebieden aangeduid

door de EA op grond van de Europese grondwaterrichtlijn (2000/60/EC).

- activiteiten waarbij een put wordt geboord en het mijnafval uit deze put beheerd wordt.

- activiteiten waarbij natuurlijk voorkomende radioactieve materialen uit een olie- en gas

producerende boorput worden beheerd. Indien radio-actieve bestanddelen worden

gevonden in de ‘flow-back’ en deze worden behandeld op de site zelf, is hier apart een

speciale vergunning voor nodig.

- de afvoer van water, wanneer deze vervuild is.

- de industriële uitstoot van broeikasgassen indien meer dan 10 ton gas wordt afgefakkeld

per dag.

Op grond van artikel 17 van de Environmental Permitting Regulations kan één enkele

vergunning verleend worden voor alle bovenstaande activiteiten. Een andere vergunning is wel

vereist wanneer wordt overgegaan van de exploratiefase naar de commerciële exploitatie.

Operatoren die van plan zijn minstens 20m³ water per dag te onttrekken aan het grondwater

moeten op grond van de Water Resources Act van 1991144 hiervoor ook een water abstraction

licence aanvragen bij de EA. Het grondwater zal ook op voorhand onderzocht moeten worden

door de EA.

142 The Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2010,

http://www.legislation.gov.uk/uksi/2010/675/contents/made. 143 De Environmental Agency is bevoegd voor gebieden in Engeland en Wales, voor gebieden gelegen in

Schotland is het ‘Scottish Environment Protection Agency’ bevoegd en voor gebieden gelegen in Noord-Ierland

is het ‘Northern Ireland Environment Agency’ bevoegd. De regeling is dezelfde, voor het gemak wordt verder

enkel ‘EA’ vernoemd. 144Artikel 24, (1) Water Resources Act van 1991, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1991/57/contents.

38

Op grond van deze Water Resources Act hebben operatoren een meldingsplicht bij het EA van

hun voornemen een put te boren om materialen te zoeken/ontginnen. De melding moet de wijze

bevatten waarop operatoren hun watergebruik en het grondwater zullen beschermen tijdens de

constructie en het gebruik van de boorput. Ze zal ook een lijst van alle chemische componenten

moeten bevatten, die de operatoren van plan zijn te gebruiken. 145

2.6. Tussenkomst van de Health and Safety Executive

Op grond van de Health and Safety at Work etc. Act van 1974 is de Health and Safety Executive

verantwoordelijk voor het monitoren van de veiligheid en integriteit van de boorput en de site

waar gas- en olieontginningsoperaties plaatsvinden.146

Naast algemene veiligheidsvoorschriften zijn er twee wetten die operatoren verplichtingen

opleggen die kenmerkend zijn voor de ontginning: de Borehole Sites and Operations

Regulations van 1995147 en de Offshore Installations and Wells (Design and Construction, etc.)

Regulations van 1996148 (ondanks de misleidende naam ook van toepassing voor ontginning

aan land). 149

De Borehole Sites and Operations Regulations leggen de vereisten op die niet reeds door andere

wetgeving geregeld zijn van de Europese Richtlijn (92/91/EEG) betreffende

minimumvoorschriften ter verbetering van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid

van werknemers in de winningsindustrieën die delfstoffen winnen met behulp van boringen.150

145 K. GIBBS en C. BROOK, “Shale gas and oil development in the UK after new legislation in April 2015”,

International Energy Law Review 2015, afl. 3, (82) 87.; Department of Energy and Climate Change,”Guidance

on fracking: developing shale oil and gas in the UK”, https://www.gov.uk/government/publications/about-shale-

gas-and-hydraulic-fracturing-fracking/developing-shale-oil-and-gas-in-the-uk#regulation. 146 Schedule 3, Health and Safety at Work etc. Act’ van 1974, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1974/37. 147 Borehole Sites and Operations Regulations van 1995,

http://www.legislation.gov.uk/uksi/1995/2038/contents/made. 148 Offshore Installations and Wells (Design and Construction, etc.) Regulations van 1996,

http://www.legislation.gov.uk/uksi/1996/913/made. 149 D. BRYDEN, J NEIRINCK en R. PARISH, “UK shale gas: mapping the current regulation and legal

landscape”, Environmental Liability 2014, afl. 22, (28) 38; K. GIBBS en C. BROOK, “Shale gas and oil

development in the UK after new legislation in April 2015”, International Energy Law Review 2015, afl. 3, (82)

85-86. 150 Richtlijn 92/91/EEG van de Raad van 3 november 1992 betreffende minimumvoorschriften ter verbetering

van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers in de winningsindustrieën die

delfstoffen winnen met behulp van boringen (elfde bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van

Richtlijn 89/391/EEG), Pb L 348 van 28 november 1992, p. 9-24.

39

Daarnaast legt deze regeling ook nog de kennisgevingsvereiste op voor operatoren voor het

drillen en voor het achterlaten van de boorput.151

De Offshore Installations and Wells (Design and Construction, etc.) Regulations legt

technische vereisten op betreffende de integriteit en werking van de installaties en de

boorputten.152

2.7. Bijkomende toestemming en kennisgeving

Toestemming van de Coal Authority: Op grond van de Coal Industry Act van 1994153 is het

verplicht toestemming te verkrijgen van de Coal Authority’ bij het drillen van een boorput in

of passerend langs een koollaag154.

Kennisgeving aan de British Geological Survey: Op grond van artikel 23 van de Mining

Industry Act van 1926155 moet een geschreven kennisgeving worden overgemaakt aan de

Natural environment Research Council via de British Geological Survey voor het maken van

boorgaten dieper dan 30 meter of het verdiepen van een reeds bestaande boorput.156

151 Health and Safety Executive, “A guide to the Borehole Sites and Operations Regulations 1995”, 4,

http://www.hse.gov.uk/pUbns/priced/l72.pdf. 152 The Offshore Installations and Wells (Design and Construction, etc.) Regulations 1996,

http://www.legislation.gov.uk/uksi/1996/913/made. 153Artikel 25, Coal Industry Act van 1994, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1994/21/contents. 154 K. GIBBS en C. BROOK, “Shale gas and oil development in the UK after new legislation in April 2015”,

International Energy Law Review 2015, afl. 3, (82) 85. 155 Mining Industry Act van 1926, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1926/28/pdfs/ukpga_19260028_en.pdf. 156 Department of Energy and Climate Change, Onshore oil and gas exploration in the UK: regulation and best

practice, p 37, https://www.gov.uk/government/publications/regulatory-roadmap-onshore-oil-and-gas-

exploration-in-the-uk-regulation-and-best-practice.

40

2.8 Toestemming van de Oil and Gas Agency om te boren

Wanneer alle nodige vergunningen en toestemmingen verkregen zijn en alle instanties de

nodige kennisgevingen verkregen hebben, dient een geschreven toestemming om te boren

verkregen worden van de Oil and Gas Agency alvorens er daadwerkelijk geboord kan

worden.157

2.9 Toestemming van de Oil and Gas Agency voor de hydrofracturering

Reeds bij de aanvraag van een PEDL dient de operator een plan in te dienen betreffende de

hydrofracturering. Dit plan dient een risicobeoordeling te bevatten die de maatregelen beschrijft

die zullen genomen worden om de fracturering te controleren en te beheren in geval van

potentiële geïnduceerde seismische activiteit. Dit plan bevat eveneens de preciese

fractureringszones, de afdekkingsmechanismen en de doorkruiste grondlagen die waterstromen

bevatten met het doel zo veel mogelijk te vermijden dat fracureringsvloeistoffen zouden lekken

uit de voorziene fractureringszone(s). De chemische stoffen die men wil gaan gebruiken bij de

hydrofracturering apart zullen voor iedere boorput eveneens hierin vermeld moeten worden.158

De Oil and Gas Agency draagt eveneens de verantwoordelijkheid voor het beoordelen van het

risico en de monitoring van seismische activiteit. Ook voor het lossen en affakkelen van gas

moet toestemming van de Oil and Gas Agency verkregen worden.159

157 Richtlijnen van het Department of Energy and Climate Change, Onshore oil and gas exploration in the UK:

regulation and best practice, p 42, https://www.gov.uk/government/publications/regulatory-roadmap-onshore-

oil-and-gas-exploration-in-the-uk-regulation-and-best-practice. 158 Idem p. 46. 159 Task Force on Shale Gas, First Interim Report: “Planning, Regulation and Local Engagement”, 25 maart

2015, p. 11, https://www.taskforceonshalegas.uk/reports/first-report.

41

3. Bevoegdheid van de lokale overheid ten opzichte van de centrale overheid

Het Verenigd Koninkrijk beschikt niet over één gecodificeerde grondwet waar we de distributie

van de bevoegdheden tussen de lokale en centrale overheid kunnen terugvinden. Deze

bevoegdheidsverdeling is grotendeels terug te vinden in de Local Government Act van 2000160

en in de Localism Act van 2011161.162

In de Local Government Act vinden we een beschrijving terug van de bevoegdheden waarover

de lokale overheden beschikken: “Every local authority are to have power to do anything which

they consider is likely to achieve any one or more of the following objects - (a) the promotion

or improvement of the economic well-being of their area, (b) the promotion or improvement of

the social wellbeing of their area, and (c) the promotion or improvement of the environmental

well-being of their area.”163

De Localism Act van 2011 werd ingevoerd om de bevoegdheden van lokale overheden te

vergroten op verschillende gebieden, in het bijzonder wat plaatselijke ruimtelijke planning en

duurzaamheid betreft.164 Lokale overheden wordt een grotere slagkracht gegeven door onder

andere hen een right to challenge toe te kennen en de mogelijkheid een stuk land aan te wijzen

als ‘van gemeenschappelijke waarde’.165

De besluitvorming betreffende olie- en gasontginning ligt in het Verenigd Koninkrijk

grotendeels bij de centrale overheid. De belangrijkste licentie die vereist is, de PEDL, wordt

verleend door het nationale Oil and Gas Agency van het DECC. In deze fase wordt de impact

op het milieu enkel onderzocht op generische wijze door een strategische milieubeoordeling in

de licentieronde en door de beoordeling van een Environmental awareness statement dat

verplicht bij de aanvraag moet zitten.166

160 Local Government Act 2000, terug te vinden op: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/22/contents. 161 Localism Act 2011, terug te vinden op: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/20/contents/enacted. 162 J. VERSCHUUREN, “Hydraulic Fracturing and Environmental Concerns: The Role of Local Government”,

Journal of Environmental Law 2015, afl. 27, (431) 441. 163 Sectie 2 (1) Local Government Act 2000. 164 Deel 6 Localism Act 2011. 165 Deel 5 Localism Act 2011. 166 Rapport voor de Europese Commissie DG Milieu, “Regulatory provisions governing key aspects of

unconventional gas extraction in selected Member States”, 1 juli 2013, 070307/2012/630593/SER/ENV.F1, 40.

42

Uit dit statement moet blijken dat de aanvrager kennis heeft van het toepasselijke milieurecht

relevant voor de exploratie, de ontwikkeling en de productie van zijn project. Verder moet het

statement de voorzorgen van de aanvrager voor mogelijke aansprakelijkheid bij verontreiniging

bevatten en gegevens waaruit moet blijken of de aanvrager bij eerdere projecten heeft

gehandeld in overeenstemming met de milieuregelgeving. Geen van beiden onderzoekt echter

de specifieke risico’s die gepaard gaan met de exploratie en ontginning van schaliegas.167

Een milieuvergunning verleend door de Environmental Agency, de Scottish Environment

Protection Agency of het Northern Ireland Environment Agency zal voornamelijk de mogelijke

verontreiniging van het water en de teruglopende hydrofractureringsvloeistof onderzoeken en

ervoor zorgen dat afval adequaat wordt behandeld en verwijderd.168

Vanaf de fase van de bouwvergunning heeft de lokale overheid bevoegdheid om op te treden

via de local planning authority zoals geregeld in de Town and Country Planning Act van

1990.169 De local planning authority of local mineral planning authority kan een

milieueffectenrapport vereisen wanneer ze meent dat het project een significante impact zal

hebben op het milieu en deze nog niet is uitgevoerd. Hierbij kan de planning authority

verschillende toetsstenen stellen voor onder andere de water-, lucht- en grondkwaliteit.170

167 J. VERSCHUUREN, “Hydraulic Fracturing and Environmental Concerns: The Role of Local Government”,

Journal of Environmental Law 2015, afl. 27, (431) 441-442. 168 Idem. 169 Voor Engeland en Wales, voor Schotland en Noord-Ierland is een andere regelgeving van toepassing.

Rapport voor de Europese Commissie DG Milieu, “Regulatory provisions governing key aspects of

unconventional gas extraction in selected Member States”, 1 juli 2013, 070307/2012/630593/SER/ENV.F1, 40. 170 J. VERSCHUUREN, “Hydraulic Fracturing and Environmental Concerns: The Role of Local Government”,

Journal of Environmental Law 2015, afl. 27, (431) 452; Artikel 7 Town and Country Planning Act

(Environmental Impact Assessment) Regulations van 2011.

43

In de nieuwe planning practice guidance note171 (de oude172 werd vervangen in 2014) is te

vinden dat lokale overheden voorwaarden aan de bouwvergunning kunnen binden om het

lekken van vloeistoffen uit de boorput te voorkomen en enige impact op lokale faciliteiten

(zoals lawaai) te beheren. Ook zullen mineral planning authorities moeten overwegen hoe

lawaai en visuele hinder veroorzaakt door het lossen en affakkelen van gas aangepakt zal

moeten worden en zullen ze moeten verzekeren dat boorputten uiteindelijk worden

achtergelaten en de sites worden hersteld.173

Zaken waar andere instanties voor instaan, zoals onder andere het ontwerp van de boorput, de

constructie, het grondwater en het afvalbeheer, mogen echter niet nog eens onderzocht of aan

voorwaarden onderworpen worden door de lokale mineral planning authorities. Zij moeten

aannemen dat de andere optredende instanties adequaat werken en de beslissingen van die

instanties toepassen.174

Paragraaf 94 van het National Planning Policy Framework,175 dat nog steeds van kracht is, stelt

in brede termen dat de lokale planning authorities proactieve strategieën zouden moeten

ontwikkelen om de activiteiten waarvan klimaatverandering het gevolg is aan te passen en te

verminderen. De specifieke planning practice guidance betreffende koolwaterstoffen sluit

zekere aspecten hiervan echter uit. Onder de vraag of local planning authorities de

verschillende mogelijke alternatieven voor olie en gas in aanmerking moeten nemen in hun

beoordeling van de bouwaanvraag, antwoordt de richtnota dat ze hierover enkel het beleid van

de overheid in overweging dienen te nemen.176

171 Richtlijnen van het Department for Communities and Local Government, Guidance on the planning for

mineral extraction in plan making and the application process, 7 oktober 2014,

http://planningguidance.communities.gov.uk/blog/guidance/minerals/planning-for-hydrocarbon-extraction/. 172 Richtlijnen van het Department for Communities and Local Government, “Planning practice guidance for

onshore oil and gas”, juli 2013,

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/224238/Planning_practice_guidan

ce_for_onshore_oil_and_gas.pdf. 173 C. HILSON, “Framing Fracking: Which Frames Are Heard in English Planning and Environmental Policy

and Practice?”, Journal of Environmental Law 2015, 27, (177) p195. 174 Planning Practice Guidance Note, Planning for hydrocarbon extraction, paragraaf 112

http://planningguidance.communities.gov.uk/blog/guidance/minerals/planning-for-hydrocarbon-extraction/. 175 Department of Communities and Local Government, National Planning Policy Framework, maart 2012,

https://www.gov.uk/government/publications/national-planning-policy-framework--2. 176 C. HILSON, “Framing Fracking: Which Frames Are Heard in English Planning and Environmental Policy

and Practice?”, Journal of Environmental Law 2015, 27, (177) 195.

44

4. Publieke Inspraak

De Planning Practice Guidance spoort operatoren aan de lokale bevolking te betrekken bij hun

project alvorens de aanvraag voor een bouwvergunning in te dienen.177 De UK Onshore Oil

and Gas (UKOOG), de vertegenwoordigende organisatie voor de onshore olie- en gasindustrie,

bracht in juni 2013 een Shale Community Engagement Charter uit. Hierin verbindt de

organisatie zich publieke consultaties uit te voeren alvorens een aanvraag in te dienen.178

Voor elke fase van het ontginningsproject -de exploratie, de waardeschatting en de uiteindelijke

productie- is een nieuwe bouwvergunning vereist. Zodra een bouwaanvraag is ingediend, is er

verdere publieke participatie voorzien. Artikel 15 van de Town and Country Planning

(Development Management Procedure) Order 2015179 bepaalt hoe de lokale planning

authorities dit dienen te organiseren.180

Voor projecten waarbij een milieueffectenrapport vereist is181, worden er additionele

mogelijkheden tot overleg en publieke participatie voorzien in de deel 5 van de Town and

Country Planning (Environmental Impact Assessment) Regulations van 2011.182

Voor projecten waarbij geen milieueffectenrapport vereist is, zal nog steeds een

milieurisicorapport uitgevoerd moeten worden voor alle operaties waarbij gehydrofractureerd

wordt, bij wijze van good practice opgelegd door het DECC.183

177 Planning Practice Guidance Note, onder ‘Before submitting an application’, paragraaf 9,

http://planningguidance.communities.gov.uk/blog/guidance/before-submitting-an-application/who-can-be-

involved-at-the-pre-application-stage/local-people-at-the-pre-application-stage/. 178 UKOOG, Community Engagement Charter Oil and Gas from Unconventional Reservoirs,

http://www.ukoog.org.uk/onshore-extraction/industry-guidelines. 179 The Town and Country Planning (Development Management Procedure) (England) Order 2015,

http://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/595/article/15/made. 180 Planning Practice Guidance Note, onder ‘Consultation and pre-decision matters‘, paragraaf 2,

http://planningguidance.communities.gov.uk/blog/guidance/consultation-and-pre-decision-matters/public-

consultation/. 181 Op grond van de Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) Regulations van 2011, zie

eerder, onder Bouwvergunning. 182 Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) Regulations van 2011,

http://www.legislation.gov.uk/uksi/2011/1824/contents/made. 183 Department of Energy and Climate Change, Onshore oil and gas exploration in the UK: regulation and best

practice, 16, https://www.gov.uk/government/publications/regulatory-roadmap-onshore-oil-and-gas-exploration-

in-the-uk-regulation-and-best-practice.

45

Het milieurisicorapport voorziet in de mogelijkheid tot inspraak van stakeholders waaronder

lokale gemeenten. Dit moet zo vroeg mogelijk gebeuren, maar alleszins voor indiening van de

aanvraag voor een bouwvergunning.184

De Environmental Agency, die belast is met het toekennen van milieuvergunningen, is op grond

van artikel 59 van de Environmental Permitting (England and Wales) Regulations verplicht

een statement te publiceren betreffende het gevoerde beleid ter voldoening aan zijn

verplichtingen betreffende publieke participatie. In uitvoering hiervan publiceerde het een

Public Participation Statement, waarin wordt uitgelegd hoe het publiek inspraak kan verkrijgen

in beslissingen betreffende het toestaan van milieuvergunningen en de ontwikkeling van regels

voor gestandaardiseerde vergunningen.185

Nadat de aanvraag wordt gepubliceerd op de website, hebben organisaties en individuen de

mogelijkheid gedurende 20 dagen opmerkingen hierover neer te leggen, die bewaard zullen

worden in een publiek register. Wanneer het Environmental Agency van mening is dat de

aanvraag een project betreft dat van groot publiek belang is, zal het de mogelijkheden voor

publieke consultatie verhogen. Dit gebeurt naargelang de lokale situatie en kan bestaan uit het

verlengen van de consultatietermijn, bijkomende publicatie op meerdere plaatsen en de

mogelijkheid opmerkingen te maken over het ontwerp van de vergunningsbeslissing.186

184 C. HILSON, “Framing Fracking: Which Frames Are Heard in English Planning and Environmental Policy

and Practice?”, Journal of Environmental Law 2015, 27, (177) 191-192. 185 Idem, p.196; Environmental Agency, Public participation statement: “Working together: your role in our

environmental permitting”, 8 mei 2014, https://www.gov.uk/government/publications/environmental-permitting-

public-participation-statement. 186 Public participation Statement, “Working together: your role in our environmental permitting”,

Environmental Agency, 8 mei 2015, p.8 en 9, https://www.gov.uk/government/publications/environmental-

permitting-public-participation-statement.

46

Dit beleid is echter niet onomstreden. In 2013 werd aan Cuadrilla een milieuvergunning

verleend om te boren in Balcombe. Ondanks massaal protest, de nodige aanwezigheid van

politie en overvloedige media-aandacht187 was de vergunningsaanvraag niet geclassificeerd als

van groot publiek belang door de Environmental Agency.188

5. Ontginning van schaliegas in de praktijk

Tot op vandaag is Preese Hall nabij Blackpool de enige plaats in het Verenigd Koninkrijk waar

hydrofracturering reeds is toegepast op zoek naar schaliegas. De bouwvergunning werd in 2009

verleend aan gas- en olieproducent Cuadrilla door de County Council van Lancashire voor één

boorput. Een milieueffectenrapport was niet vereist, gezien het project onder Annex II viel en

onder de drempel van 1 hectare groot was. Voor de rest werd de gewone procedure gevolgd

waarbij de verplichte bijkomende toestemmingen werden verkregen. Er werden geen

opmerkingen ingediend door het publiek.189

Gedurende 2010 werden nog verschillende andere bouwvergunningen aan Cuadrilla verleend

ter exploratie van verschillende andere sites in Lancashire. Op sommige sites had Cuadrilla de

intentie om te hydrofractureren, op andere om louter te boren. Ongeacht de intentie werd steeds

dezelfde procedure toegepast als voor de site in Preese Hall door de County Council van

Lancashire. Ook elders in het land werden soortgelijke bouwaanvragen steeds op dezelfde

manier afgehandeld.190

187 Zie bv. F. HARVEY, “Balcombe fracking protesters vow to fight on as drilling begins”, The Guardian, 2

augustus 2013, https://www.theguardian.com/environment/2013/aug/02/balcombe-fracking-protesters-fight-on;

“Fracking Protest Arrests As Demonstrators Gather Outside Cuadrilla site in Balcombe, West Sussex”, The

Huffington Post, 26 september 2013, http://www.huffingtonpost.co.uk/2013/07/27/fracking-protest-arrests-

_n_3663725.html; E. GOSDEN, “Fracking to be ruled out at protest-hit Balcombe drilling site”, The Telegraph

22 januari 2014, http://www.telegraph.co.uk/finance/newsbysector/energy/oilandgas/10590843/Fracking-to-be-

ruled-out-at-protest-hit-Balcombe-drilling-site.html. 188 C. HILSON, “Framing Fracking: Which Frames Are Heard in English Planning and Environmental Policy

and Practice?”, Journal of Environmental Law 2015, 27, (177) 197. 189 C. HOWARD, “Fit to frack?”, Journal of planning & Environment Law 2014 (13), (43) 48. 190 Idem.

47

In april en Mei 2011 werden echter twee lichte aardbevingen opgemeten in Preese Hall,

toegeschreven aan de hydrofracturering door Cuadrilla. De aardbevingen hadden

respectievelijk een kracht van 2.3 en 1.5 op de schaal van Richter.191

Deze incidenten samen met een steeds groter wordende protestbeweging leidde in mei 2011

tot een moratorium van achttien maanden op hydrofracturering.192 In de tussentijd werd in

opdracht van de regering onderzoek gevoerd naar de veiligheid van hydrofracturering. Het

rapport dat hierop volgde193 stelde dat, indien adequaat gereguleerd en seismische activiteit

goed opgevolgd, de ontginning van schaliegas door hydrofracturering veilig was.

Ondanks dit rapport is de kritiek enkel groter geworden, zowel door het publiek als door lokale

overheden. In de zomer van 2013 werd het dorpje Balcombe in Sussex overspoeld door anti-

fracking protestanten194 nadat Cuadrilla er ter exploratie van een oliebron begon te boren in de

grond. Cuadrilla had in 2010 hiervoor een bouwvergunning verkregen. Na een blokkade van

twee maanden zag de energieproducent zich verplicht de geplande werken te staken en uit de

site weg te trekken. Nochtans werd er niet naar gas gezocht, noch werd er

gehydrofractureerd.195

Het protest volgde een zekere trend van een groeiend wantrouwen betreffende de exploratie

aan land van alle koolwaterstoffen in het Verenigd Koninkrijk, ongeacht of er al dan niet

gehydrofractureerd wordt. Exploratievergunningen worden gezien als aanleiding voor een

latere aanvraag van een hydrofractureringsvergunning en worden op basis daarvan

afgewezen.196

191 G. WHITE, “Cuadrilla admits drilling caused Blackpool earthquakes”, The Telegraph, 2 november 2011,

http://www.telegraph.co.uk/finance/newsbysector/energy/8864669/Cuadrilla-admits-drilling-caused-Blackpool-

earthquakes.html. 192 J. HAWKINS, “Fracking: minding the gaps”, Env. L. Rev. 2015, afl. 17, (8) 10. 193 The Royal Society and The Royal Academy of Engineering, “Shale gas extraction in the UK: a review of

hydraulic fracturing”, juni 2012, https://royalsociety.org/topics-policy/projects/shale-gas-extraction/. 194 Zie bv.: A. VAUGHAN, “Balcombe residents complain about continuing fracking protests”,The Guardian,

29 augustus 2013, https://www.theguardian.com/environment/2013/aug/29/fracking-balcombe-residents-

complain-letter-protests; J. RENKIN, “Fracking firm's drilling plan unnerves West Sussex villagers”, The

Guardian, 9 mei 2013, https://www.theguardian.com/business/2013/may/09/fracking-firm-unnerves-sussex-

villagers; BBC News, “How summer fracking protest unfolded in Sussex village”, 17 april 2014,

http://www.bbc.com/news/uk-england-sussex-26765926. 195 C. HOWARD, “Fit to frack?”, Journal of planning & Environment Law 2014 (13), (43), 48-49. 196 Idem, p. 49.

48

In november van hetzelfde jaar bijvoorbeeld zag energieproducent iGas zich verplicht de

exploratiewerken tijdelijk stil te leggen in zijn boorput in Barton Moss doordat protestanten de

toegangswegen tot de site versperden.197

In januari 2014 diende Cuadrilla een aanvraag in om gedurende zeven dagen de oliestroom te

testen uit de eerder gedrilde exploratieboorput in Balcombe alvorens de site te herstellen. Deze

test was eerder toegestaan in een reeds vervallen bouwvergunning van 2010. Toen werd geen

enkel bezwaar gemaakt tegen de vergunning. Deze keer werden 889 bezwaren ingediend bij de

County Council van West Susssex. De vergunning werd desondanks verleend. In juni 2014

verzocht de Frack free Balcombe Residents Association de vergunning aan rechterlijke controle

te onderwerpen, wat toegestaan werd. Ze wierp onder andere op dat bij het verlenen van de

bouwvergunning de afweging van zaken zoals luchtvervuiling en integriteit van de boorput

werd overgelaten aan andere regelgevers zonder dat deze door de verlener van de

bouwvergunning zelf in aanmerking werd genomen.198 In een vonnis op 5 december 2014 wees

het Hooggerechtshof deze bezwaren af en oordeelde dat het verlenen van de bouwvergunning

wettig verlopen was.199

Ook een aanvraag van Dart Energy voor een exploratievergunning botste op weerstand. In

maart 2013 weigerde de County Borough Council van Wrexham een bouwvergunning te

verlenen voor het tijdelijk boren van een boorput om een monster te nemen van de

steenkoollaag, waarna de site terug hersteld zou worden. Ondanks het feit dat er niet zou

gehydrofractureerd worden, werden 38 bezwaren ingediend samen met een petitie van 1649

handtekeningen.

197 BBC News, “Fracking protest bid to halt Barton Moss gas drilling”, 26 november 2013,

http://www.bbc.com/news/uk-england-manchester-25107593; J. BROWN, “Barton Moss: The latest front line in

Britain’s unconventional energy revolution against fracking”, The Independent, 27 november 2013,

http://www.independent.co.uk/news/uk/home-news/barton-moss-the-latest-front-line-in-britain-s-

unconventional-energy-revolution-against-fracking-8967753.html. 198 E. GOSDEN, “Legal challenge over plans for fracking firm Cuadrilla to return to Balcombe”, The Telegraph,

1 augustus 2014, http://www.telegraph.co.uk/news/earth/energy/11006938/Legal-challenge-over-plans-for-

fracking-firm-Cuadrilla-to-return-to-Balcombe.html. 199 England and Wales High Court (Administrative Court) Decisions, 5 december 2014, EWHC 4108, Frack

Free Balcombe Residents Association/ West Sussex County Council.

49

Het verantwoordelijke comité weigerde de vergunning te verlenen, onder andere omdat het

project milieuvervuilend zou zijn, een negatieve impact op het landschap zou hebben en een

grotere aanwezigheid van zware vrachtwagens met zich mee zou brengen in het landelijke

gebied. Uit mediaberichten200 en uit het rapport van de planningsambtenaar201 blijkt dat de

grote ongerustheid dat er gehydrofractureerd zou worden of dat de exploratie uiteindelijk zou

leiden tot hydrofracturering een rol zou gespeeld hebben bij de afwijzing van de vergunning.

In mei en juni 2014 diende Cuadrilla twee bouwaanvragen in bij de County Council van

Lancashire voor de exploratie van schaliegas in Roseacre Wood en in Preston New Road. Dit

waren de eerste aanvragen voor de exploratie van schaliegas (inclusief hydrofracturering) door

een energieproducent sinds Cuadrilla’s bouwvergunning voor de exploratie in Preese Hall in

2009. In juni 2015 werden de aanvragen afgewezen, waarna Cuadrilla in hoger beroep ging.

Een uitspraak wordt nog verwacht, ten laatste op 6 oktober 2016.202

Meer recent, op 23 mei 2016, keurde de County Council van North Yorkshire de aanvraag van

Third Energy goed om een bestaande boorput te hydrofractureren dichtbij het dorpje Kirby

Misperton in Ryedale.203 Dit is de eerste aanvraag om te hydrofractureren die goedgekeurd

werd sinds 2011. Het feit dat de site een industrieel terrein betreft waar reeds sinds 1990 gas

ontgonnen wordt, de hele operatie slechts acht weken in beslag zal nemen en

gehydrofractureerd zal worden in een reeds bestaand boorput van 2013, heeft zeker een rol

gespeeld in de uiteindelijke positieve beslissing. 204

200 News North Wales, “Wrexham fracking concerns rise to the surface”, 10 oktober 2013,

http://www.newsnorthwales.co.uk/news/127239/wrexham-fracking-concerns-rise-to-the-surface.aspx.; BBC

News, “Wrexham public meeting over gas test drilling plan”, 15 oktober 2013, http://www.bbc.com/news/uk-

wales-north-east-wales-24525495. 201 Report to Planning Committee by Head of Community Wellbeing & Development, REPORT NO.

HCWD/13/14, 31 maart 2014, p30. 202 Lancashire County Council, Shale gas developments in Lancashire,

http://www.lancashire.gov.uk/council/planning/major-planning-applications/shale-gas-developments-in-

lancashire.aspx. 203 North Yorkshire County Council, Fracking decision, 23 mei 2016, http://www.northyorks.gov.uk/32467. 204 J. MOYLAN, “Fracking go-ahead: What happens next?”, BBC NEWS, 27 mei 2016,

http://www.bbc.com/news/business-36399856; E. GOSDEN, “Fracking decision could see shale gas powering

UK homes this year”, The Telegraph, http://www.telegraph.co.uk/news/2016/05/07/fracking-decision-could-see-

shale-gas-powering-uk-homes-this-yea/.

50

6. Evaluatie: Regelgeving in de praktijk

● (Te) veel regelgevers

Een vaak gehoorde kritiek op de bestaande regelgeving in het Verenigd Koninkrijk betreft de

hoeveelheid regelgevers. In het huidige systeem wordt de ontginning onderworpen aan de

controle van een lokale planning authority via het toekennen van een bouwvergunning, door

de Environmental Agency via milieuvergunningen voor verschillende aspecten van de

ontginningsoperatie, door het Department of Energy and Climate Change via het uitgeven van

Petroleum Extraction Licences en door de Health and Safety Executive via het geven van een

toestemming. Deze vaak overlappende bevoegdheden van verschillende instanties die niet altijd

beschikken over de nodige ervaring op het vlak van de ontginning van mineralen (men kijkt

dan vooral naar de lokale planning authorities, die ook verantwoordelijk zijn voor de

doorlichting en het bepalen van de reikwijdte van het milieueffectenrapport) zouden niet

voldoende robuust en coherent zijn.205

Het Environmental Audit Committee van het House of Commons stelde in zijn Rapport

“Environmental Risks of fracking” van 2015 dat de bestaande regelgeving niet tegemoetkomt

aan de fundamentele nood aan een meer coherent systeem.206 Ook de Task Force for Shale Gas,

een onafhankelijk panel van wetenschappers dat het verstrekken van objectieve informatie over

schaliegas tot doel heeft, raadt aan207 dat een aparte regulator op maat opgericht wordt.208

205 J. HAWKINS, “Fracking: mindng the gaps”, Env. L. Rev. 2015, afl. 17 , (8) 16. 206 Environmental Audit Committee, “Report: Environmental risks of fracking”, 26 januari 2015, para. 74,

http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201415/cmselect/cmenvaud/856/85602.htm. 207 Task Force on Shale Gas, “Planning, Regulation and Local Engagement”, 25 maart 2015, p.15,

https://www.taskforceonshalegas.uk/reports/first-report. 208 O. W. PEDERSON, “The Rhetoric of Environmental Reasoning and Responses as Applied to Fracking”,

Journal of Environmental Law 2015, 27, (325) 331.

51

● Het beleid van de centrale overheid staat haaks op de publieke opinie

De centrale overheid in het Verenigd Koninkrijk trekt in navolging van de Verenigde Staten

volledig de kaart van schaliegas. Zoals reeds eerder vermeld, werden in 2015 voor 159 sites

PEDLs aangeboden waarvan 75% de rechten op de ontginning van schaliegas of -olie betrof.209

In 2013 voerde de overheid een belastingvoordeel in voor onshore

schaliegasontginningsprojecten in de hoop eindelijk een eigen Britse schaliegas revolutie op

gang te trappen.210

Recenter nog verklaarde de Britse Minister van Energie en Klimaatverandering op 18 mei op

de Shale World UK 2016 conference in Londen dat schaliegas een fantastische kans is voor het

Verenigd Koninkrijk om een significant aantal lokale jobs te creëren, de economie een boost te

geven en de energieveiligheid te versterken.211

Het beleid van de centrale overheid staat in schril contrast met de publieke opinie. In augustus

2013 bevroeg een poll van de krant The Guardian mensen naar hun opinie betreffende

schaliegasontginning in hun buurt. Toen waren meningen nog min of meer gelijk verdeeld:

40% was voorstander, 40% tegenstander. Sindsdien is de steun voor schaliegas enkel nog

gezakt en bereikte het dit jaar een nieuw dieptepunt. Uit een poll van het DECC van april 2016

blijkt dat nog slechts 19% van de Britten de ontginning van schaliegas steunen, terwijl dit twee

jaar voordien nog 29% bedroeg. Het percentage dat negatief tegenover de ontginning van

schaliegas staat, is eveneens nog nooit zo hoog geweest: 31%. Het gedeelte van de bevolking

dat neutraal staat tegenover schaliegas blijft wel grotendeels hetzelfde, nl. 46%.212

209 Oil and Gas Authority, “New onshore oil and gas licences offered”, Press Release 17 december 2015,

https://www.gov.uk/government/news/new-onshore-oil-and-gas-licences-offered. 210 T. MACALISTER en F. HARVEY, “George Osborne unveils 'most generous tax breaks in world' for

fracking”, The Guardian, 19 juli 2013, http://www.theguardian.com/politics/2013/jul/19/george-osborne-tax-

break-fracking-shale-environment. 211 Beleidsvisie van A. LEADSOM MP en het Department of Energy and Climate Change, “Government’s

vision for shale gas in securing home grown energy supplies for the UK”, 25 mei 2016,

https://www.gov.uk/government/speeches/governments-vision-for-shale-gas-in-securing-home-grown-energy-

supplies-for-the-uk. 212 A. VAUGHAN, “UK support for fracking hits new low”, 28 april 2016, The Guardian,

https://www.theguardian.com/environment/2016/apr/28/uk-support-for-fracking-hits-new-low.

52

De poll toonde eveneens een nieuwe hoogte voor de waardering van hernieuwbare energie:

81% van de bevraagden verklaarden zich voorstander, terwijl slechts 4% er negatief tegenover

staat.213

Ondanks het enthousiasme van de overheid en de fiscale gunstmaatregelen, bevindt de

schaliegasindustrie zich nog maar amper in de exploratiefase. Licenties worden betrekkelijk

gemakkelijk verkregen van de nationale overheid, maar bouwvergunningen worden vaker

afgewezen dan goedgekeurd door de lokale overheid. Het wantrouwen tegenover olie- en

gasbedrijven is zo groot, dat bouwaanvragen voor ontginningsprojecten waarbij niet

gehydrofractureerd wordt alsnog afgewezen worden uit angst dat het drillen van een boorput

later alsnog zal leiden tot hydrofracturering. Ook wanneer wel een bouwaanvraag verkregen

wordt, riskeert het project alsnog stilgelegd te worden doordat protestanten de toegangswegen

blokkeren, zoals bijvoorbeeld in Balcombe en Barton Moss gebeurde. Het controleren en

verwijderen van deze protesten door de politie brengt daarenboven een hoog kostenplaatje met

zich mee voor de staat.214

213 A. VAUGHAN, “UK support for fracking hits new low”, 28 april 2016, The Guardian,

https://www.theguardian.com/environment/2016/apr/28/uk-support-for-fracking-hits-new-low. 214 BBC News, “Balcombe protests: Policing anti-fracking demo cost £2.3m”, 23 augustus 2013,

http://www.bbc.com/news/uk-england-sussex-23796432; E. FLANAGAN, “'Policing fracking protests could

cost North Yorkshire Police millions,' police commissioner candidate warns”, The Northern Echo,

http://www.thenorthernecho.co.uk/news/14433894._Policing_fracking_protests_could_cost_North_Yorkshire_P

olice_millions___police_commissioner_candidate_warns/.

53

Hoofdstuk 4: Regelgeving in Nederland

1. Aanwezigheid schaliegas

In 2011 werd in Nederland door toenmalige Minister Verhagen (economische zaken, landbouw

en innovatie) besloten een onderzoek te laten verrichten naar de mogelijke gevolgen en risico’s

voor de mens en het milieu van het opsporen en winnen van schaliegas. Ook zou worden

onderzocht of de Nederlands wetgeving deze risico’s voldoende regelt en beperkt. Op dat

moment waren reeds drie opsporingsvergunningen verleend, maar gedurende het onderzoek

werd er beslist alle opsporingsactiviteiten op te laten schorten en niet meer over te gaan tot het

verlenen van vergunningen.215

Op 26 augustus 2013 presenteerde de Minister de resultaten van dit onderzoek uitgevoerd door

Witteveen en Bos in een brief aan de tweede kamer.216 Samengevat concludeerde de Minister

“dat de mogelijke gevolgen en risico’s voor natuur, mens en milieu beheersbaar zijn en binnen

de bestaande wettelijke kaders afdoende geadresseerd kunnen worden.”217

Vervolgens werd het eindrapport ter advies aan de Commissie voor de milieueffectrapportage

voorgeld. Deze commissie adviseert over de inhoud en kwaliteit van informatie in

milieueffectrapporten. Op 18 september 2013, één dag voor het advies publiek werd gemaakt,

deelde de Minister mee eerst een structuurvisie met plan-MER te zullen opstellen alvorens een

besluit te nemen over het uitvoeren van eventuele proefboringen naar schaliegas.218

215 M.C. BRANS en K.M. VAN DEN BRINK, “Schaliegas in publiekrechtelijk kader, lessen uit de praktijk van

conventionele gaswinning”, M en R 2014/32 (3), (150)152. 216 Minister Kamp (economische zaken), Brief aan de Tweede Kamer, “Schaliegas: resultaten onderzoek en

verdere voortgang”, 26 augustus 2013,

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2013/08/26/brief-aan-de-tweede-kamer-schaliegas-

resultaten-onderzoek-en-verdere-voortgang. 217 Idem, p. 5. 218 M.C. BRANS en K.M. VAN DEN BRINK, “Schaliegas in publiekrechtelijk kader, lessen uit de praktijk van

conventionele gaswinning”, M en R 2014/32 (3), (150)152; Minister van economische zaken Kamp, “Brief aan

de Tweede Kamer - Vervolgstap schaliegas”, 18 september 2013,

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schaliegas/documenten/kamerstukken/2013/09/18/brief-aan-de-

tweede-kamer-vervolgstap-schaliegas.

54

Deze timing bleek niet toevallig, gezien de kritiek op het eindrapport die te lezen was in het

advies van de Commissie MER. Volgens de Commissie had het eindrapport een veel te

beperkte reikwijdte en diende de Minister het opstellen van een structuurvisie in overweging te

nemen. Hierin zou de Minister het belang en de risico’s van schaliegas kunnen afwegen tegen

zowel bovengrondse als ondergrondse belangen. De Commissie vond immers dat het

eindrapport de bovengrondse effecten voor mens en milieu onvoldoende onderzocht had.219

In totaal werden hierna drie vervolgonderzoeken uitgevoerd in opdracht van de Minister van

Economische Zaken en de Minister van Infrastructuur en Milieu met als doel het onderbouwen

van de geplande structuurvisie. Het betrof een onderzoek naar de risico’s voor het milieu en de

leefomgeving, een onderzoek naar de innovatieve technieken om deze risico’s te beperken en

een onderzoek naar de verhouding van schaliegas ten opzichte van de energietransitie. Deze

onderzoeken zijn inmiddels afgerond: een planologisch milieueffectrapport uitgevoerd door

Arcadis, een onderzoek naar innovatieve technieken voor schaliegaswinning uitgevoerd door

TNO en een verkenning van de maatschappelijke effecten uitgevoerd door CE Delft.220

Uit het onderzoek naar de risico’s en de innovatieve technieken van schaliegaswinning (de twee

onderzoeken werden samengevoegd in de plan-MER) werd geconcludeerd dat

schaliegaswinning in Nederlandse context inpasbaar lijkt. In bepaalde gebieden zouden de

verhoogde risico’s lager zijn dan in andere en dus meer geschikt voor schaliegaswinning (het

gaat om de Zeeuwse en Zuid-Hollandse eilanden, Flevoland en Noord-Groningen). Door het

instellen van voldoende afstand tussen de bouwputten en het voldoen aan een aantal technische

voorwaarden voor de bouw van de boorput kunnen de risico’s op grondverzakkingen en

drinkwatervervuiling geminimaliseerd worden.221

219 Commissie voor de milieueffectrapportage, “Beoordeling effectstudie Schaliegaswinning”, 19 september

2013, http://www.commissiemer.nl/advisering/afgerondeadviezen/23. 220 Minister van economische zaken Kamp (EZ), brief aan de Tweede Kamer over de onderzoeksrapporten over

schaliegas, 10 juli 2015,

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schaliegas/documenten/kamerstukken/2015/07/10/kamerbrief-

schaliegas. 221 Arcadis, PlanMER Schaliegas, 1 juni 2015,

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schaliegas/documenten/rapporten/2015/07/10/planmer-schaliegas.

55

Uit de maatschappelijke verkenning van schaliegas bleek dat de geschatte winbare

hoeveelheden zodanig beperkt zijn en de bedrijfskosten van ontginning zodanig hoog, dat het

weinig waarschijnlijk is dat schaliegas invloed op de energieprijzen zal hebben. Het onderzoek

stelt de economische haalbaarheid van de ontginning van schaliegas in vraag, maar laat de

keuze uiteindelijk aan investeerders al dan niet over te gaan tot opsporing en winning.222

Uit alle drie de rapporten bleek dat er nog diverse onzekerheden en kennisleemten zijn

waardoor bepaalde milieueffecten, opbrengsten en kosten in de praktijk moeilijk te voorspellen

blijven. De belangrijkste onzekerheden die de rapporten opnoemen zijn:

De ontwikkeling van de gasmarkt in Europa;

De aanwezigheid en de eigenschappen van de schalielagen in de Nederlandse

ondergrond waar de wijze van ontginning, de samenstelling en de hoeveelheid gas

afhankelijk van is;

De aanwezigheid van breuken in de ondergrond en de vraag of deze doorlopen tot in de

bovenliggende lagen;

Onduidelijkheid over de doorlaatbaarheid van de gesteentelagen direct boven de

schalielagen en de bovenste gesteentelagen waaruit men water kan winnen;

Gebrek aan kennis over de migratie van boor- en hydrofractureringsvloeistoffen en

methaan en onzekerheid over de gevolgen van het vrijkomen van boor- of

hydrofractureringsvloeistoffen in de ondergrond bij een put die niet degelijk is.

In zijn brief aan de Tweede Kamer van 10 juni 2015 besloot minister van economische zaken

Kamp hieruit dat “een zorgvuldig besluit over vergunningverlening voor opsporing en winning

van schaliegas voor commerciële doelen […] specifieke gegevens uit de schalielagen van de

Nederlandse diepe ondergrond [vereist], zeker in het licht van de mogelijke risico’s en de

maatschappelijke gevoeligheden.”223

Op 10 juli 2015 werd op voorstel van minister Kamp door het Kabinet besloten dat er in deze

kabinetsperiode (tot 2020) niet geboord zou worden naar schaliegas. Reeds verleende

vergunningen zullen gedurende deze periode niet verlengd worden. Eind 2015 zou er dan met

het energierapport een uiteindelijke beslissing kunnen komen. Er werd door de minister

222 CE Delft, “Schaliegas in Nederland - Verkenning van maatschappelijke effecten”, 1 juni 2015,

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schaliegas/documenten/rapporten/2015/07/10/verkenning-van-

maatschappelijke-effecten. 223 Idem nr. 174, p. 4.

56

vooropgesteld dat, indien het energierapport nog steeds schaliegas als optie openhoudt, er

eventuele onderzoeksboringen naar de aanwezigheid van schaliegas in de Nederlandse bodem

in opdracht van de overheid en niet van bedrijven kunnen plaatsvinden.224

In januari 2016 kwam het energierapport uit en dat liet de optie voor de ontginning van

schaliegas voor de toekomst open. Het stelde dat “er geen duidelijkheid [is] over de hoeveelheid

winbaar schaliegas in de Nederlandse ondergrond. Voor een zorgvuldig besluit over

vergunningverlening voor opsporing en winning van schaliegas voor commerciële doelen is

breed, meerjarig onderzoek in internationaal verband nodig, zeker in het licht van de mogelijke

risico’s en de maatschappelijke zorg rond schaliegas. In dat licht zal in 2016 een

onderzoeksprogramma worden voorbereid dat stap voor stap zal worden opgebouwd.”225

2. Regulering

Hoewel er tot 2020 geen boringen naar schaliegas meer zullen plaatsvinden, is het toch

interessant hieronder even kort de geldende regulering mee te geven. Voor deze (tijdelijke) stop

waren er immers reeds drie vergunningen verleend (zie infra Praktijk) waarvoor deze

regelgeving gold.

2.1. Opsporingsvergunning en winningsvergunning

Het opsporen en winnen van delfstoffen (waaronder koolwaterstoffen) wordt in Nederland

geregeld door de Mijnbouwwet.226 Hoofdstuk 2 van de Mijnbouwwet regelt de procedure voor

het verkrijgen van een opsporingsvergunning en een winningsvergunning.

224 Persbericht Rijksoverheid Nederland, “Komende vijf jaar geen winning schaliegas”, 10 juli 2015,

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schaliegas/nieuws/2015/07/10/komende-vijf-jaar-geen-winning-

schaliegas. 225 Ministerie van economische zaken, “Energierapport – Transitie naar Duurzaam”, 18 januari 2016, p. 131,

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/01/18/energierapport-transitie-naar-duurzaam. 226 Wet van 31 oktober 2002, houdende regels met betrekking tot het onderzoek naar en het winnen van

delfstoffen en met betrekking tot met de mijnbouw verwante activiteiten (Verder: Mijnbouwwet),

http://wetten.overheid.nl/BWBR0014168/2016-05-01.

57

De aanvraag voor een opsporingsvergunning voor een open gebied moet worden ingediend bij

de Minister van Economische Zaken. Artikel 9 van de Mijnbouwwet bepaalt de

minimumvoorwaarden waaraan moet worden voldaan. De Minister kan de vergunning

weigeren op grond van de technische en financiële mogelijkheden van de aanvrager, de manier

waarop de aanvrager van plan is de activiteiten te verrichten en het mogelijke gebrek aan

efficiëntie en verantwoordelijkheidszin die kunnen blijken uit activiteiten die vielen onder een

eerdere vergunning. Indien een keuze gemaakt moet worden tussen twee aanvragen voor

hetzelfde gebied die op gelijkwaardige wijze voorgaande criteria invullen, zal dit gebeuren met

het oog op het belang van het doelmatig en voortvarend opsporen en winnen.

Nadat de aanvraag is ingediend, zal een uitnodiging voor het indienen van een concurrerende

aanvraag voor een soortgelijke vergunning voor dezelfde delfstof in hetzelfde gebied worden

gepubliceerd in de Staatscourant en in het Publicatieblad van de Europese Unie.227 Een

concurrerende aanvraag kan ingediend worden tot 13 weken na de publicatie. Hierna vraagt de

Minister advies aan TNO Bouw en ondergrond, 228 Energie Beheer Nederland,229 Staatstoezicht

op de mijnen 230 en indien de aanvraag een provinciaal gebied betreft, de Gedeputeerde

Staten231 van de betreffende provincie. Zij geven binnen de zes weken hun advies aan de

Minister. Tenslotte wint de Minister nog het advies in van de Mijnraad.232

In beginsel beslist de Minister over de aanvraag binnen de zes maanden na het verstrijken van

de termijn voor het indienen van concurrerende aanvragen. Deze termijn is éénmaal te

verlengen met zes maanden.233 Tegen de beslissing kan een bezwaar ingediend worden234 en in

beroep en in hoger beroep gegaan worden door iedere belanghebbende.235

227 Artikel 15 Mijnbouwwet. 228 TNO Bouw en Ondergrond is een zelfstandige organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek

met als doelstelling het in opdracht van overheden en andere marktpartijen toepassen van wetenschappelijke

kennis in de praktijk. Zij adviseert over de geologische onderbouwing van de aanvraag en eventueel de

begrenzing van het gebied. 229 EBN is een zelfstandige Nederlandse staatsonderneming die een cruciale rol speelt in de opsporing, winning

en verkoop van het Nederlandse aardolie en aardgas. Zij geeft bij nieuwe maatschappijen advies met betrekking

tot de financiële capaciteit. 230 SODM is een Nederlandse dienst die belast is met het toezicht en de naleving van wettelijke bepalingen die

van toepassing zijn bij het opsporen, winnen, opslaan en transporteren van delfstoffen. Zij geeft bij nieuwe

maatschappijen/operatoren advies met betrekking tot de technische capaciteit 231 GS van de betreffende provincie geeft advies over de gebiedsaspecten. 232 Op grond van artikel 105, derde lid Mijnbouwwet. 233 Op grond van artikel 17 Mijnbouwwet. 234 Bezwaar indienen is een voorwaarde om in hoger beroep te kunnen gaan. 235 Procedure volgens Hoofdstuk 6 en 7 van de wet van 4 juni 1992, houdende algemene regels van bestuursrecht

(Algemene wet bestuursrecht), http://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/2016-07-01.

58

Verkrijgt de aanvrager de vergunning, dan is deze exclusief bevoegd en zelfs verplicht in het

desbetreffende gebied de vergunde delfstoffen op te sporen.236

Na het verkrijgen van de opsporingsvergunning stelt de operator een werkprogramma op237

waarin onder andere gedetailleerd beschreven wordt wat de precieze geografische coördinaten

zijn waar het boorgat zal komen, welke geologische formaties vermoedelijk doorboord zullen

worden, de voorgenomen diepte van de boorput, hoe de boorput geïsoleerd zal worden, welke

soort materialen gebruikt zullen worden, enzoverder… Dit werkprogramma wordt vervolgens

beoordeeld door het Staatstoezicht op de Mijnen aan de hand van wettelijke eisen en

industriestandaarden. Het werkprogramma wordt niet goedgekeurd door de Minister, maar de

Minister kan alsnog bijkomende voorwaarden opleggen op het gebied van milieu en

veiligheid.238

Wanneer blijkt dat de opgespoorde delfstoffen economisch winbaar zijn, zal de operator een

winningsvergunning voor het desbetreffende gebied aanvragen.239 De beslissing betreffende de

winningsvergunning wordt genomen door de Minister van Economische Zaken en wordt op

dezelfde wijze getoetst als de opsporingsvergunning. In principe is de houder van de

opsporingsvergunning degene die voor de winningsvergunning in aanmerking komt. De

procedure waarbij na de aanvraag concurrerende aanvragen worden ingediend is niet van

toepassing wanneer de houder van de opsporingsvergunning een winningsvergunning

aanvraagt.240

Nadat de winningsvergunning verkregen is, bepaalt artikel 34 van de Mijnbouwwet dat de

houder van de vergunning een winningsplan moet indienen bij de Minister. Het winningsplan

bevat onder meer een beschrijving van de verwachte hoeveelheid aanwezige delfstoffen en de

ligging ervan, het aanvangstijdstip, de duur en de wijze van winning en de daarmee verband

236 M.C. BRANS, M.A.M. DIEPERINK, J.F DE GROOT, R.D. LUBACH, J.W.A. MEESTERS en A. DE

SNOO, “Schaliegas in Nederland, Een verkenning van het juridisch kader voor verdeling van exploratie- en

winningsrechten, vergunningverlening en aansprakelijkheid”, Tijdschrift voor Bouwrecht 2013 (11), (1021)

1024. 237 Zoals geregeld door afdeling 8.2 van de Mijnbouwregeling van 22 februari 2014,

http://wetten.overheid.nl/BWBR0014468/2014-02-22. 238 M. C. BRANS en K. M. VAN DEN BRINK, “Schaliegas: het wettelijk kader op hoofdlijnen”, Vastgoedrecht

2015 (13), 158. 239 Artikel 8 Mijnbouwwet. 240 Artikel 10 juncto 15 Mijnbouwwet.

59

houdende activiteiten.241 Het winningsplan dient te worden goedgekeurd door de Minister.242

Tegen het winningsplan staat in eerste en enige instantie beroep open bij de Afdeling

bestuursrechtspraak van de Raad van State.243

Staatstoezicht op de Mijnen houdt toezicht op de naleving van de opsporingsvergunning, de

winningsvergunning en het winningsplan.244

2.2. Omgevingsvergunning en mijnbouwmilieuvergunning

De invloed van het project op het milieu wordt niet getoetst bij de verlening van een

opsporingsvergunning. Op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Verder:

Wabo)245 worden de milieubelangen bij mijnbouw getoetst door middel van het verlenen van

een omgevingsvergunning. De regels in de Wabo zijn van toepassing zowel op bouwen van het

bovengrondse deel (boortoren en productie-installatie) van het mijnbouwwerk als het

ondergrondse deel (boorgaten en -pijpen). De omgevingsvergunning bevat meestal ook de

toestemming voor het afwijken van het ruimtelijke bestemmingsplan en wordt verleend door

het college van burgemeester en wethouders.246

Men zal zoveel als mogelijk de regels van de Wabo toepassen op mijnbouwwerken. In de

gevallen dat de Wabo niet van toepassing is, voorziet de Mijnbouwwet in aanvullende

milieubepalingen.247

241 Artikel 35 Mijnbouwwet. 242 Artikel 36 Mijnbouwwet. 243 Artikel 142 Mijnbouwwet. 244 Artikel 129 Mijnbouwwet. 245 Wet van 6 november 2008, houdende regels inzake een vergunningstelsel met betrekking tot activiteiten die

van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en inzake handhaving van regelingen op het gebied van de fysieke

leefomgeving (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht), http://wetten.overheid.nl/BWBR0024779/2016-07-

01. 246 Artikel 2.1 en 2.4, 1ste lid Wabo. 247 Artikel 40 Mijnbouwwet: “Dit artikel is van toepassing in die gevallen waarin artikel 2.1, eerste lid, van de

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht niet van toepassing is op een mijnbouwwerk.”.

60

Of de Wabo al dan niet van toepassing is op een bouwinrichting, moet eerst worden gekeken

of deze een inrichting betreft zoals gedefinieerd in de Wet milieubeheer248 en onder één van de

categorieën in bijlage I onderdeel B en C van het Besluit omgevingsrecht valt.249 Concreet

betekent dit dat winningswerken aan land geregeld worden door de Wabo, terwijl

opsporingswerken aan land geregeld worden door de Mijnbouwwet. 250

Voor de mijnbouwactiviteiten die vallen onder de mijnbouwwet (en dus niet onder de Wabo)

geldt nog steeds een vergunningsplicht. Voor deze activiteiten moet een

mijnbouwmilieuvergunning aangevraagd worden.251 Voor zowel de omgevingsvergunning als

de mijnbouwmilieuvergunning geldt dat zij slechts geweigerd kunnen worden in het belang van

de bescherming van het milieu.252

Voor de mijnbouwinrichtingen die onder het Wabo vallen geldt tevens nog een uitzondering

voor mobiele installaties op het land die niet verbonden zijn met een mijnbouwwinningswerk:

deze vallen onder artikel 4 van het Besluit algemene regels milieu mijnbouw.253 Voor deze

inrichtingen geldt in de plaats van een vergunningsplicht een meldingsplicht.254 Uit de melding

moet blijken dat wordt voldaan aan de voorwaarden gesteld in hoofdstuk 3 van dit besluit

betreffende geluid, lucht, bodem, water, afval, energie, verkeer, etc.

Voor mobiele installaties op land die onder de mijnbouwwet vergunningsplichtig zijn, worden

door het Besluit algemene regels milieu mijnbouw nog bijkomende algemene regels

opgenomen. Deze algemene regels vervangen de vergunningsplicht op zich niet, maar komen

in de plaats van de betreffende vergunningsvoorschriften. Hierdoor worden de zware

administratieve lasten voor deze installaties enigszins verlicht.255

248 Artikel 1.1. Wet van 13 juni 1979, houdende regelen met betrekking tot een aantal algemene onderwerpen op

het gebied van de milieuhygiëne (Wet milieubeheer), http://wetten.overheid.nl/BWBR0003245/2016-07-01. 249 Artikel 2.1. Besluit van 25 maart 2010, houdende regels ter uitvoering van de Wet algemene bepalingen

omgevingsrecht (Besluit omgevingsrecht), http://wetten.overheid.nl/BWBR0027464/2016-07-01. 250 M.C. BRANS en K.M. VAN DEN BRINK, “Schaliegas in publiekrechtelijk kader, lessen uit de praktijk van

conventionele gaswinning”, M en R 2014/32 (3), (150) 154. 251 Hoofdstuk 2 Mijnbouwwet. 252 Artikel 2.14, lid 3 Wabo en artikel 40 lid 3 Mijnbouwwet. 253 Besluit van 3 april 2008, houdende regels betreffende het milieu met betrekking tot mobiele installaties en

onderzeese installaties (Besluit algemene regels milieu mijnbouw),

http://wetten.overheid.nl/BWBR0023771/2015-12-01#Hoofdstuk2_Artikel4. 254 Artikel 7 Besluit algemene regels milieu mijnbouw. 255 M.C. BRANS en K.M. VAN DEN BRINK, “Schaliegas in publiekrechtelijk kader, lessen uit de praktijk van

conventionele gaswinning”, M en R 2014/32 (3), (150) 155.

61

Bevindt de opsporing door een mobiele installatie zich in een ‘gevoelig’ gebied, dan is er wel

een milieuvergunning vereist. Deze maakt dan deel uit van de Wabo-vergunning waarvoor de

Minister van Economische Zaken bevoegd is.256

Tenslotte dient ook nog het algemeen verbod tot affakkelen en het uitstoten van

verontreinigende stoffen vermeld te worden dat voor alle mijnbouwwerken geldt op grond van

het Mijnbouwbesluit.257

2.3. Milieueffectenrapport

Het Besluit Milieueffectrapportage258 zet de Europese MER-richtlijn om naar Nederlands recht.

Een aantal meldings- of vergunningsplichtige activiteiten zijn MER-plichtig op grond van dit

besluit. MER-plichtige activiteiten die zich bij schaliegaswinning kunnen voordoen zijn

bijvoorbeeld de winning van meer dan 500.000 m³ gas per dag, het vervoeren van gas via een

pijpleiding langer dan 40 kilometer (met een diameter van 80 centimeter) of

grondwateronttrekking van meer dan 10 miljoen m³ water per jaar.259

Wordt er minder dan 500.000 m³ aardgas per dag gewonnen, dan is er een MER-

beoordelingsplicht.260 De instantie die bevoegd is voor het verlenen van de

omgevingsvergunning of de mijnbouwmilieuvergunning zal dan moeten bepalen of er al dan

niet een MER moet worden opgesteld. Zeker tijdens de opsporingsfase is het erg

onwaarschijnlijk dat de drempel van minimum 500.000 m³ aardgas per dag zal worden

gehaald.261

256 Artikel 5, 2e lid, onder a Besluit algemene regels milieu mijnbouw. 257 Artikel 38 Besluit van 6 december 2002, houdende regels ter uitvoering van de Mijnbouwwet

(Mijnbouwbesluit), http://wetten.overheid.nl/BWBR0014394/2016-07-01. 258 Besluit van 4 juli 1994, houdende uitvoering van het hoofdstuk Milieu-effectrapportage van de Wet

milieubeheer, http://wetten.overheid.nl/BWBR0006788/2016-07-01. 259 Respectievelijk categorie C.17.2, C.8.1 en C.15.1. Bijlage Besluit Milieueffectrapportage. 260 Categorie D.17.2 Bijlage Besluit Milieueffectrapportage; Procedure geregeld door artikel 7.16 tot en met 7.20

van de Wet van 13 juni 1979, houdende regelen met betrekking tot een aantal algemene onderwerpen op het

gebied van de milieuhygiëne (wet milieubeheer), http://wetten.overheid.nl/BWBR0003245/2016-07-

01#Hoofdstuk7_Paragraaf7.6_Artikel7.16. 261 M.C. BRANS en K.M. VAN DEN BRINK, “Schaliegas in publiekrechtelijk kader, lessen uit de praktijk van

conventionele gaswinning”, M en R 2014/32 (3), (150)157.

62

Naar aanleiding van een onderzoek naar de risico’s van de ontginning van schaliegas in

Nederland door Witteveen & Bos stelde Minister van Economische Zaken Kamp in een brief

van 26 augustus 2013262 zowel voor opsporingswerken als voor winningswerken een MER-

plicht voorop. Zonder het uitbreiden van de MER-plichtige categorieën in het Besluit

Milieueffectrapportage, ontbreekt hiervoor echter een wettige grondslag en zal een MER dus

op vrijwillige basis moeten uitgevoerd worden door operatoren voor opsporingswerken.263

3. Bevoegdheid van de lokale overheid ten opzichte van de centrale overheid

Over het algemeen behoort de wetgeving met betrekking tot energie en mijnbouw tot de

bevoegdheid van de nationale overheid en de uitvoering van milieuwetgeving en ruimtelijke

ordening tot het provinciaal of gemeentelijk niveau. Degene die bevoegd is voor energie en

mijnbouw, de Minister van Economische Zaken, zal echter ook bevoegd zijn voor de

milieurechtelijke aspecten van een mijnbouwwerk. De Minister van Economische Zaken

verleent de opsporingsvergunning264, ontginningsvergunning265 en de

mijnbouwmilieuvergunning266. Gemeenten zijn bevoegd voor het verlenen van de

omgevingsvergunning, die vaak ook de toestemming bevat voor het afwijken van het

bestemmingsplan (zie supra).

Verschillende gemeenten hebben intussen hun lokale bestemmingsplannen aangepast met als

doel een verbod in te voeren om schaliegas te ontginnen binnen het gebied dat het

bestemmingsplan beslaat.267 Sinds 2011 hebben reeds 10 provincies en 223 gemeenten zich

‘schaliegasvrij’ verklaard, vaak door middel van het invoeren van een verbod in het lokale

262 Minister Kamp (economische zaken), Brief aan de Tweede Kamer, “Schaliegas: resultaten onderzoek en

verdere voortgang”, 26 augustus 2013, p.4,

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2013/08/26/brief-aan-de-tweede-kamer-schaliegas-

resultaten-onderzoek-en-verdere-voortgang. 263 M.C. BRANS, M.A.M. DIEPERINK, J.F DE GROOT, R.D. LUBACH, J.W.A. MEESTERS en A. DE

SNOO, “Schaliegas in Nederland, Een verkenning van het juridisch kader voor verdeling van exploratie- en

winningsrechten, vergunningverlening en aansprakelijkheid”, Tijdschrift voor Bouwrecht 2013 (11), (1021)

1029. 264 Artikel 6.1.a. Mijnbouwwet. 265 Artikel 6.1.b. Mijnbouwwet. 266 Artikel 40 Mijnbouwwet. 267 J. VERSCHUUREN, “Hydraulic Fracturing and Environmental Concerns: The Role of Local Government”,

Journal of Environmental Law 2015, 27, (431) 150.

63

bestemmingsplan of door het stemmen van een motie om niet mee te werken aan het verlenen

van vergunningen voor ontginningsprojecten.268

In 2015 bijvoorbeeld, werd in de provincie Noord-Brabant de Structuurvisie Ruimtelijke

Ordening en de Provinciale Milieu Verordening aangepast om de onconventionele winning van

koolwaterstoffen te verbieden.269 In de Provinciale Milieu Verordening werden verbodszones

voor schaliegas aangewezen waar er een relatie is met het belang van grondwater voor

menselijke consumptie. Eveneens werd een groot deel van Noord-Brabant aangewezen als

beschermingszone voor grondwater.270 In de Structuurvisie Ruimtelijke Ordening werd

toegevoegd ‘dat het benutten van de ondergrond voor onconventionele delfstoffenwinning pas

aan de orde kan zijn als vaststaat dat de uitvoering schoon en veilig kan plaatsvinden.’ Op deze

manier probeert Noord-Brabant het moeilijker te maken voor de Minister van Economische

zaken opsporings-of winningsvergunningen voor schaliegas in Noord-Brabant te verlenen.271

Het is twijfelachtig of het ‘schaliegasvrij’ verklaren van gemeenten of provincies daadwerkelijk

schaliegasactiviteiten in de toekomst zal kunnen tegenhouden. Artikel 3.35 van de Wet

Ruimtelijke Ordening272 bepaalt immers dat door de ministerraad een Rijksinpassingsplan en/of

een Rijkscoördinatieregeling kan worden opgesteld waardoor de Minister als enige beslist over

een project en zo lokale en provinciale bestemmingsplannen en/of milieuverordeningen naast

zich neer kan leggen. Momenteel voorziet de Mijnbouwwet deze mogelijkheid enkel voor

opsporing of winning in gebieden in of onder een nationaal beschermd natuurgebied.273

Wanneer echter kan worden aangetoond dat er sprake is van een nationaal belang, kan de

ministerraad beslissen dat het wenselijk is voor een bepaald project een Rijksinpassingsplan of

268 MILIEUDEFENSIE, ‘Factsheet schaliegasvrije gemeenten’, 25 november 2014,

https://milieudefensie.nl/publicaties/factsheets/factsheet-schaliegasvrije-gemeenten/view. 269 Provincie Noord-Brabant, ‘Schaliegasvrij-moties nader uitgewerkt’, 15 januari 2014,

https://archief07.archiefweb.eu/archives/archiefweb/20150710081341/http://www.brabant.nl/actueel

/nieuws/2014/januari/brabant-schaliegasvrij-moties-nader-uitgewerkt.aspx. 270 Besluit 67/14 van de Provinciale Staten van Noord-Brabant van 6 februari 2015 betreffende de zesde

wijzigingsverordening van de Provinciale milieuverordening Noord-Brabant 2010, document 3775413,

www.Brabant.nl. 271 M.C. BRANS en K.M. VAN DEN BRINK, “Schaliegas in publiekrechtelijk kader, lessen uit de praktijk van

conventionele gaswinning”, M en R 2014/32 (3), (150) 159. 272 Wet van 20 oktober 2006, houdende nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke

ordening), http://wetten.overheid.nl/BWBR0020449/2016-04-14#Hoofdstuk3. 273 Artikel 141a.1. a. Mijnbouwwet.

64

een Rijkscoördinatieregeling toe te passen.274 Op deze manier kan het provinciale en lokale

niveau gemakkelijk buitenspel worden gezet door het beleid van het Rijk.

Wel moet worden opgemerkt dat vele provinciale milieubeschermingsmaatregelen

uitvoeringsmaatregelen zijn van Europese natuurbeschermingsrichtlijnen zoals de vogel- en

habitatrichtlijn. Deze richtlijnen zijn bindend en hiervan zal dan ook niet kunnen afgeweken

worden door de Minister.

4. Praktijk

In Nederland zijn in de jaren 2009 en 2010 drie opsporingsvergunningen verleend voor de

opsporing van schaliegas. Het betrof een opsporingsvergunning aan Hexagon Energy in Peel,

een gebied op de grens van de Nederlandse provincies Noord-Brabant en Limburg, één in

Noord-Brabant aan Cuadrilla Noord-Brabant en één in Noordoostpolder aan Cuadrilla

Hardenberg. De vergunning van Hexagon liep tot eind 2013. De vergunningen aan Cuadrilla

liepen respectievelijk tot 25 november 2014 en 15 juli 2015. Gezien alle opsporingsactiviteiten

reeds in 2011 opgeschort werden naar aanleiding van het onderzoek van Witteveen en Bos, was

nog geen enkele operator effectief begonnen met boren. Alvorens besloten wordt om nieuwe

vergunningen te verlenen of oude te verlengen, zullen eerst alle onderzoeken afgerond moeten

worden.275

274 Artikel 3.35 Wet ruimtelijke ordening. 275 Minister Kamp van Economische zaken, Brief aan de Tweede Kamer betreffende schaliegas, 25 april 2014,

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schaliegas/documenten/kamerstukken/2014/04/25/kamerbrief-over-

schaliegas.

65

Hoofdstuk 5: Regelgeving in België

1. Schaliegas in België

Tot op heden werden in België nog geen proefboringen uitgevoerd naar schaliegas, noch werd

de hoeveelheid aanwezig schaliegas reeds in kaart gebracht. Uit een Amerikaans rapport van

2013 dat de geschatte hoeveelheid schaliegas in West-Europa in kaart bracht, blijkt dat, indien

er al schaliegas in België zou zitten, het zich zou bevinden in het uiterste Noordoosten van het

land tegen de Nederlandse grens.276

Gezien het feit dat het potentieel aanwezige schaliegas zich voornamelijk in Vlaanderen (in

Limburg) bevindt en het feit dat de betreffende regelgeving voornamelijk een gewestelijke

bevoegdheid is, beperk ik mij onder deze titel enkel tot de Vlaamse regelgeving betreffende de

ontginning van schaliegas. Bovendien is er in het Waals Gewest tot op heden geen enkel

wetgevend initiatief genomen, noch enige beleidsbeslissing betreffende de ontginning van

schaliegas.277 Om deze redenen komt het mij voor dat een aparte beschrijving van de Waalse

wetgeving geen bijkomende relevante informatie oplevert in het kader van dit onderzoek.

Vlaanderen heeft zich eerder afwachtend opgesteld tegenover de Europese Unie betreffende

het ontwikkelen van een beleid betreffende schaliegas. In haar beleidsnota van 2013 stelde

Vlaams Minister van Leefmilieu, Natuur en Cultuur Joke Schauvliege dat de Vlaamse Regering

de conclusies van de analyse van de Europese Unie over de risico’s van schaliegas zou

afwachten vooraleer verdere beleidsopties zouden worden afgewogen. Bovendien stelde ze dat

aanvragen die de toepassing van de techniek hydraulisch fractureren impliceren pas in

behandeling zouden worden genomen na de geplande actualisering van het

milieubeoordelingskader op Europees niveau.278

276 U.S. Energy Information Administration, “Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources:

Other Western Europe”, U.S. Department of Energy Washington 2013, (Netherlands) p. 25,

https://www.eia.gov/analysis/studies/worldshalegas/. 277 Zie bijvoorbeeld het antwoord van Waals minister voor energie Furlan op een parlementaire vraag over de

afwezigheid van een beleidsverklaring omtrent schaliegas vanwege de Waalse Regering: Vr. en Antw. W. Parl.

2014-201k, nr. 15, 7 oktober 2014 (M. CRUCKE, antw. M. FURLAN). 278 Beleidsbrief Leefmilieu en Natuur (J. SCHAUVLIEGE) Beleidsprioriteiten 2013-2014, Parl. St., Vl. Parl.

2013-2014, nr. 2242/1.

66

Als antwoord op de Europese Aanbeveling van 2014 van de Commissie betreffende de

minimumbeginselen voor de ontginning van schaliegas besliste de Vlaamse Regering een

tijdelijk moratorium in te voeren voor de exploitatie en productie van koolwaterstoffen (zoals

schaliegas) met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering, in afwachting van een

adequate regelgeving en voldoende bestuurlijke capaciteit om milieuveiligheid effectief te

garanderen.279

2. Regelgeving

In België behoort het energiebeleid grotendeels tot de bevoegdheid van de gewesten.280 In

Vlaanderen wordt de ontginning van schaliegas geregeld door het Decreet betreffende de diepe

ondergrond281. Dit decreet, ingevoerd in 2009, regelt twee soorten activiteiten: het opsporen en

winnen van koolwaterstoffen en de geologische opslag van koolstofdioxide.282 Recent nog, op

25 maart 2016, werd het decreet gewijzigd om voortaan de regels van het decreet toe te kunnen

passen vanaf 500 meter diepte in plaats van 100 meter diepte. Dit werd gedaan om de winning

van diepe aardwarmte onder het toepassingsveld van het decreet te plaatsen. Ook werd in het

wijzigingsdecreet de bevoegdheid gegeven aan de Vlaamse regering om een ‘structuurvisie’ op

te stellen van de diepe ondergrond, met als doel het planmatig en duurzaam beheer van de diepe

ondergrond. Het wijzigingsdecreet is vooralsnog niet in werking getreden.283

279 Jta, “Vlaamse regering legt ‘fracking’ tijdelijk aan banden”, De Standaard 4 juli 2014,

http://www.standaard.be/cnt/dmf20140704_01167430; Commissieverslag, Parl.St. 2014-2015, Commissie voor

Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening, Energie en Dierenwelzijn, nr. 138. 280Artikel 6, §1, VII Bijzondere Wet van 8 Augustus 1980 tot Hervorming van de Instellingen, BS 15 augustus

1980. 281 Decreet van 8 mei 2009 betreffende de diepe ondergrond, BS 6 juli 2009. 282 G. VAN HOORICK, “[Milieurecht] Het Vlaamse Gewest”, in R. DERINE, H. COUSY, J. COUTURIER, W.

DELVA, J. HERBOTS, R. VEKEMAN (eds.), Het onroerend goed in de praktijk, Wolters Kluwer Belgium,

Mechelen, losbl., VIbis.A.5-1 - VIBis.A.5-124 (110 p.) 11. 283 Decreet van 25 maart 2016 tot wijziging van het decreet van 8 mei 2009 betreffende de diepe ondergrond,

wat betreft het invoegen van een hoofdstuk over het opsporen en het winnen van aardwarmte en een hoofdstuk

over een structuurvisie inzake de diepe ondergrond, BS 6 mei 2016.

67

2.1. Eigendomsrechten

Artikel 3 van het Decreet diepe ondergrond bepaalt dat alle van nature in de diepe ondergrond

aanwezige koolwaterstoffen eigendom zijn van het Vlaamse Gewest. De rechthebbenden van

het aardoppervlak zijn verplicht toe te staan dat de houder van een vergunning in de ondergrond

koolwaterstoffen opspoort of wint op een diepte van tenminste 100 meter onder het

aardoppervlak (in de toekomst vanaf 500 meter). De rechthebbenden van het aardoppervlak

behouden wel nog het recht op een vergoeding voor mogelijke door de activiteiten veroorzaakte

schade aan het aardoppervlak en de daarop opgerichte gebouwen en zullen mogelijks recht

hebben op een vergoeding voor het geleden genotsverlies door de bezetting van hun gronden.284

De vergunninghouder heeft het recht om de in de vergunning aangeduide gronden te bezetten

en alle gebouwen en bovengrondse installaties op te richten en alle werkzaamheden uit te

voeren die noodzakelijk zijn om de vergunde activiteiten uit te voeren. Gronden waarop

bouwwerken zijn opgetrokken, kunnen alleen bezet worden wanneer toestemming is verkregen

van alle rechthebbenden van het aardoppervlak en de daarop opgerichte bouwwerken. Andere

gronden kunnen enkel bezet worden nadat een jaarlijkse vergoeding betaald is aan alle houders

van een zakelijk recht op het aardoppervlak. Wanneer de partijen niet overeenkomen over het

bedrag van de vergoeding, wordt deze door de vrederechter bepaald. De vergoeding moet

alleszins minstens gelijk zijn aan anderhalve maal de opbrengst die de gronden de

rechthebbende normaal gezien zouden hebben opgeleverd indien ze niet bezet zouden zijn

geweest.285

Na de voltooiing van de werken dient de vergunninghouder alle opgetrokken installaties en

gebouwen binnen zes maanden na het verstrijken van de vergunning of het stopzetten van de

activiteiten te verwijderen. Het recht van natrekking speelt hier niet.286 Indien de gronden hierna

volgens het oordeel van de vrederechter dermate beschadigd zijn of dermate ongeschikt

geworden zijn voor het gebruik dat eraan werd gegeven vóór de bezetting of indien de bezetting

dermate lang geduurd heeft dat de eigenaar op onevenredige wijze beroofd werd van het recht

op zijn eigendom, kan door de eigenaar worden geëist dat de betreffende gronden worden

aangekocht door de vergunninghouder. Wanneer de partijen hierover niet overeenkomen, zal

284 Artikel 4 Decreet diepe ondergrond. 285 Artikel 32, §1 Decreet diepe ondergrond. 286 Artikel 32, §2 en §3 Decreet diepe ondergrond.

68

de verkoopprijs door de vrederechter worden bepaald. De prijs moet tenminste anderhalve keer

de waarde die de grond had vóór de bezetting bedragen.287

2.2. Opsporings- en winningsvergunning

Voor de opsporing van schaliegas moet eerst een aanvraag ingediend worden bij de Vlaamse

regering.288 Nadat de aanvraag is ingediend en volledig bevonden werd, publiceert de Vlaamse

regering in het Publicatieblad van de Europese Unie een uitnodiging waardoor andere

geïnteresseerden de mogelijkheid wordt geboden een aanvraag in te dienen voor een

soortgelijke vergunning voor hetzelfde gebied. Binnen een termijn van negentig dagen na de

publicatie kunnen andere belanghebbenden ook een aanvraag indienen voor een soortgelijke

vergunning in hetzelfde gebied.289 Deze procedure zal niet gevolgd moeten worden wanneer

reeds voor hetzelfde gebied aan de aanvrager een vergunning is verleend voor

koolstofdioxideopslag of indien het een gebied betreft dat de Vlaamse Regering niet wil

openstellen voor de opsporing van koolwaterstoffen.290 De Vlaamse Regering kan eveneens op

eigen initiatief een uitnodiging tot het indienen van aanvragen voor een vergunning in het

Publicatieblad van de Europese Unie publiceren.291

De opsporingsvergunning wordt geweigerd wanneer:

- De aanvraag slaat op een gebied waarvoor op dat ogenblik al een soortgelijke vergunning is

verleend;

- De aanvraag slaat op een gebied waarvoor op dat ogenblik al een opsporingsvergunning voor

koolstofdioxideopslag is verleend;

- De aanvraag slaat op een gebied dat de Vlaamse Regering niet wil openstellen voor de

opsporing of de winning van koolwaterstoffen.

287 Artikel 32, §4 Decreet diepe ondergrond. 288 Artikel 5 Decreet diepe ondergrond. 289 Artikel 6 Decreet diepe ondergrond. 290 Artikel 7, §1, 2° en 3° Decreet diepe ondergrond. 291 Artikel 8 Decreet diepe ondergrond.

69

De opsporingsvergunning kan onder andere geweigerd worden wanneer:

- De Vlaamse Regering dat opportuun acht vanuit overwegingen van nationale veiligheid

omdat een staat van buiten de Europese Economische Ruimte of een onderdaan of

rechtspersoon daarvan feitelijk zeggenschap heeft over de aanvrager;

- Het niet aannemelijk is dat de opsporing of de winning van de koolwaterstoffen binnen het

gebied waarvoor de vergunning zal gelden, economisch of technisch haalbaar is.292

Bij haar beoordeling zal de Vlaamse overheid rekening houden met onder andere de technische

en financiële mogelijkheden van de aanvrager, de wijze waarop de aanvrager de voorgenomen

activiteiten plant te verrichten, de impact op het milieu van de voorgenomen activiteiten en de

wijze waarop de aanvrager zijn activiteiten heeft uitgevoerd in het kader van een eerdere

vergunning, in het bijzonder indien hij voordien blijk heeft gegeven van enig gebrek aan

efficiëntie en verantwoordelijkheidszin.293

De Vlaamse regering neemt een beslissing over de vergunningsaanvraag binnen een termijn

van honderdtwintig dagen. De termijn van honderdtwintig dagen begint te lopen zodra de

termijn van negentig dagen waarbinnen concurrerende vergunningsaanvragen kunnen worden

ingediend is afgelopen.294

De geldigheidsduur van de vergunning is in principe niet langer dan noodzakelijk om de

activiteiten waarvoor de vergunning verleend is op een behoorlijke wijze te verrichten.295 De

vergunning kan enkel verlengd worden wanneer wordt aangetoond dat de geldigheidsduur van

de vergunning niet voldoende was om de vergunde activiteiten op behoorlijke wijze uit te

voeren.296 De opsporingsvergunning geeft aan binnen welke periode de opsporingsactiviteiten

of verkenningsonderzoeken moeten worden verricht en onder welke voorwaarden

koolwaterstoffen als monsters of formatiebeproevingen aan de ondergrond mogen worden

onttrokken.297

292 Artikel 9 Decreet diepe ondergrond. 293 Artikel 10 Decreet diepe ondergrond. 294 Artikel 6 Besluit van de Vlaamse Regering van 15 juli 2011 tot uitvoering van het decreet van 8 mei 2009

betreffende de diepe ondergrond en tot wijziging van diverse besluiten, BS 6 september 2011. 295 Artikel 11, §1 Decreet diepe ondergrond. 296 Artikel 19, §2 Decreet diepe ondergrond. 297 Artikel 12, §2 Decreet diepe ondergrond

70

Van zodra de vergunning verleend is, dient de vergunninghouder alle maatregelen te nemen die

redelijkerwijs van hem verwacht kunnen worden om te voorkomen dat de activiteiten waarop

de vergunning slaat enige milieuverstoring of schade door bodembeweging veroorzaken of de

openbare veiligheid en het belang van een planmatig beheer van koolwaterstofvoorraden

schaden.298 De eigendom van de koolwaterstoffen die naar boven worden gehaald tijdens de

opsporing, gaat door de opsporingsvergunning over op de vergunninghouder. Hiervoor is deze

geen vergoeding verschuldigd.299

Wanneer de opsporingsactiviteiten afgerond zijn, moet de operator een winningsvergunning

aanvragen als hij verder wilt gaan met de ontginning. Net zoals voor de opsporingsvergunning

is hiervoor de Vlaamse regering bevoegd.300 De procedure verloopt hetzelfde zoals die voor het

verlenen van een opsporingsvergunning, met die uitzondering dat de aanvraag niet gepubliceerd

wordt in het Publicatieblad van de Europese Unie als de aanvrager van de winningsvergunning

dezelfde is als degene die de aanwezigheid van de koolwaterstoffen in dat gebied heeft

aangetoond middels een opsporingsvergunning waarvan de geldigheidsduur nog niet verlopen

is.301 In tegenstelling tot de opsporingsfase is bij de winning wel een vergoeding verschuldigd

aan de Vlaamse Regering voor de gewonnen koolwaterstoffen.302 Wanneer er verschillende

mededingers zijn voor een winningsvergunning voor hetzelfde gebied, kan het bedrag dat de

aanvrager bereid is ter vergoeding te betalen eveneens mee een rol spelen in de

vergunningverlening door de Vlaamse Regering.303

Voordat de vergunninghouder kan aanvangen met de ontginning, moet hij eerst nog een

winningsplan opmaken. Het winningsplan is gebaseerd op de resultaten van het voorafgaande

opsporingsonderzoek en dient goedgekeurd te worden door de Vlaamse regering. Het is

verboden koolwaterstoffen te winnen voordat het winningsplan is goedgekeurd of bij de

winning op een substantiële manier af te wijken van het goedgekeurde winningsplan. Het

winningsplan bevat onder andere een beschrijving van de verwachte hoeveelheid en

samenstelling van de aanwezige koolwaterstoffen (op basis van het eerdere

opsporingsonderzoek), een beschrijving van de wijze waarop de winning zal gebeuren, een

298 Artikel 13 Decreet diepe ondergrond. 299 Artikel 3, 2e lid Decreet diepe ondergrond. 300 Artikel 5, §1 Decreet diepe ondergrond. 301 Artikel 7, §1, 1° Decreet diepe ondergrond. 302 Artikel 3, 2e lid Decreet diepe ondergrond. 303 Artikel 10, 8° Decreet diepe ondergrond.

71

planning van het aantal boorgaten dat gemaakt zal worden en een planning van het tijdsbestek

van het maken van de boorgaten.304 Indien tijdens de ontginning blijkt dat het winningsplan

dient aangepast te worden, kan deze op het initiatief van de vergunninghouder worden

gewijzigd. Iedere wijziging aan het winningsplan zal opnieuw moeten worden goedgekeurd

door de Vlaamse Regering.305

In haar antwoord op een parlementaire vraag stelde de Minister van Leefmilieu, Natuur en

Cultuur, Joke Schauvliege, in 2013 dat het gebruik van chemicaliën in de ondergrond (tijdens

de hydrofracturering) onderworpen is aan de Europese REACH-verordening. In het kader van

opsporings- of winningsactiviteiten waarbij gehydrofractureerd zou worden, zou de Vlaamse

Regering bij het verlenen van een opsporings- of winningsvergunning in het kader van het

Decreet Diepe Ondergrond aan de vergunninghouder steeds kunnen opleggen dat hij alle

gebruikte chemicaliën aan de toezichthoudende overheid (of zelfs breder) dient mee te delen.

Via de vergunningsvoorwaarden zouden eveneens beperkingen inzake het gebruik van

sommige chemicaliën opgelegd kunnen worden. Ook de overheid die de milieuvergunningen

verleent (zie verder), zou dergelijke verplichtingen en beperkingen kunnen opleggen via

bijzondere vergunningsvoorwaarden.306

Tijdens de winningsactiviteiten en na het beëindigen ervan is de vergunninghouder op grond

van artikel 17 van het Decreet diepe ondergrond verplicht om tot dertig jaar na de beëindiging

metingen uit te voeren om de kans op bodembeweging in te schatten als gevolg van het winnen

van koolwaterstoffen. Deze metingen dienen te gebeuren overeenkomstig een meetplan,

waarvan reeds een ontwerp moet worden ingediend bij de Minister bij de aanvraag van de

winningsvergunning. De Minister moet het meetplan goedkeuren alvorens van start kan worden

gegaan met de ontginning. Het meetplan bevat onder andere de tijdstippen, de plaats en de

frequentie waarop gemeten zal worden, de gehanteerde meetmethoden en een inschatting van

de kans op bodembeweging ten gevolge van de ontginning. De resultaten van de metingen

dienen jaarlijks aan de Minister per aangetekende zending te worden gerapporteerd.307

304 Artikel 10, Uitvoeringsbesluit Decreet diepe ondergrond van 15 juli 2011. 305 Artikel 15 Decreet diepe ondergrond. 306 Vr. en Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 854, 30 augustus 2013 (H. SANCTORUM, antw. J. SCHAUVLIEGE). 307 Artikel 17 Decreet diepe ondergrond juncto artikel 11 Uitvoeringsbesluit.

72

2.3. Milieueffectenrapport

De Europese MER-richtlijn werd in Vlaanderen omgezet door het Decreet van 18 december

2002 tot aanvulling van het Decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake

milieubeleid met een titel betreffende de milieueffect- en veiligheidsrapportage.308 Dit decreet

voerde een nieuwe titel in betreffende de milieueffectrapportage in het Decreet houdende

algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM).309

De lijst van projecten waarvoor een MER-plicht is vastgesteld in Bijlage I en Bijlage II van het

Besluit van de Vlaamse Regering houdende vaststelling van de categorieën van projecten

onderworpen aan milieueffectrapportage.310 Voor de projecten in bijlage II kan de

initiatiefnemer een gemotiveerde aanvraag tot vrijstelling indienen bij de bevoegde

administratie, voor projecten in Bijlage I niet.311 De lijst met projecten waarvoor een MER-

screeningsnota moet worden opgesteld is vastgesteld door het Besluit van de Vlaamse Regering

van 1 maart 2013 inzake de nadere regels van de project-MER-screening.312

Net zoals onder de MER-richtlijn zal de ontginning van schaliegas pas vallen onder de MER-

plichtige projecten van Bijlage I wanneer de gewonnen hoeveelheid gas tenminste 500.000 m³

per dag bedraagt.313 Zoals reeds eerder vermeld is het twijfelachtig dat deze hoeveelheden bij

de winning van schaliegas behaald worden. Proefboringen zullen hier zeker niet onder vallen.

De ontginning van schaliegas valt echter wel onder Bijlage II, onder de categorie “ondergrondse

mijnbouw” waarbij geen drempelwaarden behaald moeten worden. Naar mijn mening zullen

ook proefboringen hieronder vallen. Er zal dus verplicht een MER opgesteld moeten worden

308 Decreet van 18 december 2002 tot aanvulling van het Decreet van 5 april 1995 houdende algemene

bepalingen inzake milieubeleid met een titel betreffende de milieueffect- en veiligheidsrapportage, BS 13

februari 2003. 309 Titel IV, Decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM), BS 3 juni

1995. 310Besluit van de Vlaamse Regering van 10 december 2004 houdende vaststelling van de categorieën van

projecten onderworpen aan milieueffectrapportage, BS 17 februari 2005. 311 Artikel 4.3.2, §1 en §2 DABM. 312 Besluit van de Vlaamse Regering van 1 maart 2013 inzake de nadere regels van de project-m.e.r.-screening,

BS 29 april 2013. 313 Onder rubriek 18, “Commerciële winning van aardolie en aardgas”, Bijlage I Besluit van de Vlaamse

Regering van 10 december 2004 houdende vaststelling van de categorieën van projecten onderworpen aan

milieueffectrapportage.

73

of een gemotiveerde aanvraag tot ontheffing ingediend worden bij de bevoegde

administratie.314

De milieueffectrapportage dient uitgevoerd te worden voordat de milieuvergunning en

stedenbouwkundige vergunning aangevraagd worden.315 Zowel de milieuregelgeving316 als de

stedenbouwkundige regelgeving317 bepalen immers dat een project-MER bij de

vergunningsaanvraag moet worden gevoegd. Met een project-MER wordt bedoeld “een

openbaar document waarin, van een voorgenomen project en van de redelijkerwijze in

beschouwing te nemen alternatieven, de te verwachten gevolgen voor mens en milieu in hun

onderlinge samenhang op een systematische en wetenschappelijk verantwoorde wijze worden

geanalyseerd en geëvalueerd, en aangegeven wordt op welke wijze de aanzienlijke

milieueffecten vermeden, beperkt, verholpen of gecompenseerd kunnen worden”.318

Het is de initiatiefnemer van het project zélf die verantwoordelijk is om te bekijken of zijn

project MER-plichtig is of niet. Indien hij van oordeel is dat een MER moet worden opgesteld

dient hij de overheid hiervan op de hoogte te brengen.319 Hij zal hiervoor een

kennisgevingsdossier moeten voorbereiden waarin op zijn minst de gegevens vermeld staan

bepaald in artikel 4.3.4, §2 DABM.320

Na indiening van het kennisgevingsdossier oordeelt de dienst MER of de ingediende informatie

volledig is. De dienst MER betekent haar beslissing binnen de twintig dagen na ontvangst van

de kennisgeving aan de initiatiefnemer.321 Wanneer de kennisgeving volledig wordt verklaard,

betekent dit dat volgens de dienst MER er voldoende informatie werd gegeven om het MER

inhoudelijk af te bakenen. Indien de kennisgeving onvolledig wordt verklaard, is de dienst MER

verplicht de ‘punten van onvolledigheid’ van het kennisgevingsdossier mee te delen.

314 Artikel 4.3.2, §2 DABM juncto Bijlage II Besluit van de Vlaamse Regering houdende vaststelling van de

categorieën van projecten onderworpen aan milieueffectrapportage. 315 Artikel 4.3.1. DABM. 316 Artikel 5, §5, 1° VLAREM I. 317 Artikel 7, 5° Besluit van de Vlaamse Regering betreffende de dossiersamenstelling voor een aanvraag van de

stedenbouwkundige vergunning, BS 26 november 2004. 318 Artikel 4.1.1., §1,8° DABM. 319 Artikel 4.3.4., §1 DABM. 320 J. BOUCKAERT, B. SCHELSTRAETE, J. DUBRULLE, “Milieueffectbeoordeling in Vlaanderen, deel 2”,

T. Gem. 2015, afl. 3, (134) 153. 321 Artikel 4.3.4, §3 DABM.

74

Vervolgens kan de initiatiefnemer alsnog de missende informatie aan de dienst MER

overmaken zodat de procedure hernomen kan worden.322

Binnen een termijn van tien dagen na ontvangst dient de initiatiefnemer een afschrift van de

volledig verklaarde kennisgeving te betekenen aan de administratie bevoegd voor het verlenen

van de vergunning en aan het college van burgemeester en schepenen van de gemeente waar

het project zal plaatsvinden. Het lokale bestuur legt vervolgens binnen de tien dagen na

ontvangst ervan de kennisgeving ter inzage van het publiek. Gedurende dertig dagen kunnen

dan eventuele opmerkingen over de inhoudsafbakening van het voorgenomen project-MER aan

de administratie worden bezorgd.323

Na de volledigverklaring van de kennisgeving beslist de dienst MER binnen de zestig dagen

over de inhoud van het project-MER en de inhoudelijke aanpak van de rapportage met inbegrip

van de methodologie, de bijzondere richtlijnen voor het opstellen van het project-MER en de

aanstelling van de opsteller van het MER. De dienst MER betekent haar beslissing binnen

zeventig dagen na de volledigverklaring van de kennisgeving aan de initiatiefnemer, de

overheid bevoegd voor het verlenen van de vergunning en het college van burgemeester en

schepenen van de plaats waar het project gepland wordt.324

Het project-MER zelf moet worden opgesteld onder de verantwoordelijkheid en op kosten van

de initiatiefnemer. Hij doet hiervoor een beroep op een team van erkende MER-deskundigen

onder leiding van een erkende MER-coördinator. De MER-coördinator moet kunnen

beschikken over alle relevante informatie die voorhanden is en moet kunnen rekenen op

medewerking van de initiatiefnemer. De erkende MER-coördinator en -deskundigen dienen

hun opdracht volledig onafhankelijk uit te voeren zonder blijk te geven van enig belang bij het

voorgenomen project of de alternatieven. Zij zorgen ervoor dat het project-MER wordt

uitgevoerd in overeenstemming met de door de dienst MER goedgekeurde inhoudsafbakening

en bijkomende richtlijnen.325

322 J. BOUCKAERT, B. SCHELSTRAETE, J. DUBRULLE, “Milieueffectbeoordeling in Vlaanderen, deel 2”,

T. Gem. 2015, afl. 3, (134) 153-154. 323 Artikel 4.3.4., §4 DABM. 324 Artikel 4.3.5., §1 en §2 DABM. 325 Artikel 4.3.6. DABM.

75

Het uiteindelijke project-MER moet, voor zover relevant, (1) een algemeen deel bevatten dat

onder meer informatie weergeeft over de doelstellingen, motieven en krachtlijnen van het

voorgenomen project, een schets van de beschikbare alternatieven en een afweging tussen deze

alternatieven en het voorgenomen project, een opsomming van de regelgeving toepasselijk op

het voorgenomen project en een beschrijving van de bestaande milieutoestand; (2) een deel

betreffende de milieueffecten bevatten dat onder meer een beschrijving van de mogelijke

negatieve milieueffecten van het project en een beschrijving en evaluatie van de mogelijke

maatregelen om deze effecten te vermijden of te verminderen bevat; (3) een deel bevatten

betreffende de directe en indirecte, tijdelijke en permanente tewerkstellingseffecten van het

project; (4) een deel bevatten waarin de moeilijkheden de technische leemten en ontbrekende

kennis opgelijst wordt; (5) een niet technische samenvatting bevatten van de verstrekte

informatie.326

Wanneer het project-MER voltooid is, bezorgt de initiatiefnemer het voltooide project-MER

aan de dienst MER via betekening.327 De dienst MER maakt binnen een termijn van dertig

dagen na de ontvangst van het project-MER een beslissing of zij het project-MER al dan niet

goedkeurt. Hierbij zal het project-MER getoetst worden aan de initiële goedgekeurde

inhoudsafbakening en desgevallend de bijkomende richtlijnen en aan de door artikel 4.3.7.

DABM vereiste gegevens. De termijn van dertig dagen kan eventueel op gemotiveerde wijze

worden verlengd tot vijftig dagen door de dienst MER. Binnen de tien dagen na haar beslissing

bezorgt de administratie de beslissing via betekening aan de initiatiefnemer, aan de betrokken

administraties en lokale besturen. De initiatiefnemer kan een gemotiveerd verzoek tot

heroverweging van deze beslissing bij de administratie indienen. 328

326 Artikel 4.3.7. DABM. 327 Artikel 4.2.6., §1 DABM. 328 Artikel 4.3.8. DABM.

76

2.4. Milieuvergunning

Wanneer de houder van een opsporings- of winningsvergunning wil starten met (proef)boren,

moet hij een milieuvergunning en een stedenbouwkundige vergunning aanvragen.329 Het

Decreet betreffende de omgevingsvergunning330 die beide vergunningen samenbundelt in één

omgevingsvergunning, treedt pas in werking op 23 februari 2017. Om deze reden beperk ik mij

hieronder tot de vooralsnog geldende regels vastgelegd in het Milieuvergunningsdecreet,331

VLAREM332 en de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening333.

Een milieuvergunningsplicht geldt voor inrichtingen die zijn opgenomen onder klasse 1 en 2 in

de indelingslijst in bijlage 1 van VLAREM I. De ontginning van schaliegas zal vallen onder

boringen vanaf een diepte van 500 meter ten opzichte van het maaiveld, vallend onder klasse

1. Daarbij kan onder andere ook nog een milieuvergunning nodig zijn voor de winning van

grondwater, voor de opslag van het gas en voor het opslaan en behandelen van het afvalwater.334

De operator zal de aanvraag voor de milieuvergunning moeten indienen samen met de project-

MER bij de deputatie van de provincie waarin de site ligt waarvoor hij reeds een opsporings-

of winningsvergunning verkregen heeft. Vervolgens zal de deputatie een onderzoek naar de

ontvankelijkheid en volledigheid van de aanvraag uitvoeren. Is de aanvraag ontvankelijk en

volledig, dan laat zij dit binnen de dertig dagen aan de aanvrager weten en wordt de procedure

officieel gestart.335

Dezelfde dag van de kennisgeving wordt het dossier opgestuurd naar het college van

burgemeester en schepenen van de betrokken gemeente, waar gedurende dertig dagen een

openbaar onderzoek zal gehouden worden. Dit houdt in dat een informatievergadering wordt

329 Zoals blijkt uit het antwoord van Joke Schauvliege, Vlaams Minister van leefmilieu, natuur en cultuur op een

parlementaire vraag betreffende schaliegas in Vlaanderen, Vr. en Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 854, 30 augustus

2013 (H. SANCTORUM, antw. J. SCHAUVLIEGE). 330 Decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning, BS 23 oktober 2014. 331 Decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning, BS 17 september 1985. 332 Besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams Reglement

betreffende de Milieuvergunning (VLAREM I), BS 25 juni 1991; Besluit van 1 juni 1995 van de Vlaamse

regering houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (VLAREM II), BS 29 september

1995. 333 Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 (VCRO), BS 20 augustus 2009. 334 Artikel 5, §1 VLAREM I juncto Bijlage 1, Titel 1 VLAREM. 335 Artikel 9, §5 Milieuvergunningsdecreet; Welke gegevens de aanvraag moet bevatten wordt geregeld door

artikel 5 VLAREM I.

77

gehouden, het dossier ter inzage ligt en dat iedereen binnen deze dertig dagen bezwaren en

opmerkingen kan indienen.336 Ter zelfder tijd als het openbaar onderzoek wordt het dossier

opgestuurd naar verschillende instanties waarvan het advies moet worden ingewonnen. Dit zijn

onder andere de afdeling milieuvergunningen van het Departement Leefmilieu, Natuur en

Energie van de Vlaamse overheid en de Provinciale Milieuvergunningscommissie.337

De deputatie neemt haar beslissing over de vergunning binnen vier maanden na de

kennisgeving van de ontvankelijkheid van de aanvraag. Deze termijn kan na motivering worden

verlengd tot 6 maanden.338 Bij de verlening worden milieuhygiënische en stedenbouwkundige

aspecten beoordeeld, zonder de maatschappelijke, morele en sociale bezwaren bij de toetsing

te betrekken.339 Wordt de vergunning verleend, dan zal deze de voorwaarden bevatten waaraan

de activiteiten die het voorwerp zijn van de vergunning zullen moeten voldoen.340

Naast de specifieke voorwaarden opgelegd in de vergunning, wordt de vergunninghouder

eveneens een algemene zorgvuldigheidsplicht opgelegd. Hij wordt namelijk geacht de “nodige

maatregelen om schade, hinder, en incidenten en ongevallen die de mens of het leefmilieu

aanzienlijk beïnvloeden, te voorkomen.” Ook wordt hij geacht “in geval van incidenten en

ongevallen die de mens of het leefmilieu aanzienlijk beïnvloeden, onmiddellijk de nodige

maatregelen om de gevolgen ervan voor de mens en het leefmilieu te beperken en om verdere

mogelijke incidenten en ongevallen te voorkomen.”341

De vergunning bepaalt binnen welke termijn de vergunde activiteiten moeten worden

opgenomen. Deze termijn mag niet langer dan drie jaar bedragen.342 De vergunning zal

eveneens de geldigheidsduur van de vergunning bevatten. Deze is maximaal twintig jaar.343

Een beroep tegen de vergunningsbeslissing kan ingesteld worden bij de Vlaamse overheid

(Vlaamse Minister van Leefmilieu) door de aanvrager, de gouverneur, de deputatie van de

336 Artikel 17 VLAREM I. 337 Artikel 20, §1 VLAREM I. 338 Artikel 9, §2 en §3 Milieuvergunningsdecreet. 339 L. LAVRYSEN, “Sectorale regelingen: milieuhygiëne” in E. DE PUE, L. LAVRYSEN en P. STRYCKERS

(eds.), Milieuzakboekje 2016 Leidraad voor de milieuwetgeving in Vlaanderen, Mechelen, Wolters Kluwer,

2016, (517)529. 340 Artikel 30bis, §1, 1ste lid VLAREM I. 341 Artikel 22 Milieuvergunningsdecreet. 342 Artikel 17, 2de lid Milieuvergunningsdecreet. 343 Artikel 18, §2 Milieuvergunningsdecreet.

78

provincie die de vergunning verleend heeft, het schepencollege van de gemeente waar de

activiteiten zullen plaatsvinden, de gewestelijke stedenbouwkundig inspecteur en door “elke

natuurlijke of rechtspersoon die ten gevolge van de exploitatie rechtstreeks hinder kan

ondervinden, alsook door elke rechtspersoon die zich de bescherming van het leefmilieu

statutair tot doel heeft gesteld, tenminste vijf jaar rechtspersoonlijkheid heeft en in zijn

statuten het grondgebied omschreven heeft tot waar zijn bedrijvigheid zich uitstrekt.”344

Indien zowel een milieuvergunning als een stedenbouwkundige vergunning vereist is voor een

bepaalde inrichting, wordt de milieuvergunning geschorst zolang de stedenbouwkundige niet

verleend is. Dit geld ook in de omgekeerde richting wanneer eerst de stedenbouwkundige

vergunning verleend is.345

2.5. Stedenbouwkundige vergunning

Naast de opsporings- en/of winningsvergunning en een milieuvergunning, is er ook nog een

stedenbouwkundige vergunning vereist vooraleer er geboord kan worden. Deze

vergunningsplicht vloeit voor uit artikel 4.2.1. VCRO dat bepaalt dat geen constructie mag

worden geplaatst of opgericht zonder een stedenbouwkundige vergunning.

De operator zal de vergunningsaanvraag indienen bij het College van burgemeester en

schepenen van de gemeente waar de site gelegen is waar hij de boorinstallatie plant op te

richten.346 Na ontvangst van de aanvraag dient de gemeentelijke stedenbouwkundige ambtenaar

en/of gemeentelijke administratie na te gaan of de aanvraag ontvankelijk en volledig is.347 Het

resultaat van het ontvankelijkheidsonderzoek zal de aanvrager binnen dertig dagen na de dag

dat de aanvraag werd ingediend, worden opgestuurd. Is de aanvraag ontvankelijk, dan zal de

procedure worden verdergezet.348

344 Artikel 51 VLAREM I en L. LAVRYSEN, “Sectorale regelingen: milieuhygiëne” in E. DE PUE, L.

LAVRYSEN en P. STRYCKERS (eds.), Milieuzakboekje 2016 Leidraad voor de milieuwetgeving in

Vlaanderen, Mechelen, Wolters Kluwer, 2016, (517)548. 345 Artikel 5 Milieuvergunningsdecreet; Artikel 4.5.1. VCRO. 346 Artikel 4.7.1. VCRO. 347 Artikel 4.7.14. VCRO; Welke gegevens de aanvraag moet bevatten wordt geregeld door het Besluit van de

Vlaamse Regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling voor een aanvraag van de

stedenbouwkundige vergunning. 348 Artikel 4.7.14., §2 en §3 VCRO.

79

Gezien de activiteit MER-plichtig is, moet een openbaar onderzoek worden gehouden.349 Het

openbaar onderzoek gebeurt op kosten van de aanvrager en duurt dertig dagen. Gedurende deze

periode kan iedereen schriftelijke of digitale opmerkingen en bezwaren indienen. In het Besluit

van de Vlaamse Regering van 10 mei 2000 betreffende de openbare onderzoeken over

aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning, verkavelingsaanvragen en aanvragen tot

verkavelingswijziging is verder uitgewerkt hoe en aan wie de kennisgeving van het openbaar

onderzoek moet gebeuren.350 Hierna zal de gemeentesecretaris of zijn gemachtigde een proces-

verbaal opstellen van het openbaar onderzoek. Dit zal tenminste bestaan uit een inventaris van

alle ingediende schriftelijke of digitale opmerkingen en bezwaren.351

De Vlaamse regering wijst de instanties aan die vervolgens advies verlenen over de

vergunningsaanvraag. Deze adviezen moeten worden uitgebracht binnen een vervaltermijn van

30 dagen vanaf de dag na de ontvangst van de adviesaanvraag. Wordt de termijn overschreden,

dan wordt aan de adviesvereiste voorbij gegaan. De adviezen worden verstrekt aan het college

van burgemeester en schepenen en aangevraagd door de gemeentesecretaris of zijn

gemachtigde.352 Het besluit van de Vlaamse regering van 5 juni 2009 tot aanwijzing van de

instanties die over een vergunningsaanvraag advies verlenen bepaalt van welke instanties

advies ingewonnen moet worden. Voor de ontginning van schaliegas zal van minstens de

afdeling binnen het departement Leefmilieu, Natuur en Energie die bevoegd is voor natuurlijke

rijkdommen advies moeten ingewonnen worden.353

Vindt het geplande ontginningsproject plaats in een niet-ontvoogde gemeente, dan wordt de

vergunningsaanvraag bovendien voor advies voorgelegd aan ‘Ruimte Vlaanderen’, behalve in

die gevallen bepaald door de Vlaams Regering. Dit advies wordt uitgebracht binnen een

vervaltermijn van dertig dagen vanaf de dag na de ontvangst van de adviesaanvraag. Dit advies

is binden wanneer het voorwaarden oplegt of negatief is.354

349 Artikel 4.7.15., §1 VCRO. 350 Artikel 5 t.e.m. 9 Besluit van de Vlaamse Regering van 10 mei 2000 betreffende de openbare onderzoeken

over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning, verkavelingsaanvragen en aanvragen tot

verkavelingswijziging, BS 20 mei 2000. 351 Artikel 4.7.15., §2 en §3 VCRO. 352 Artikel 4.7.16. VCRO. 353 Artikel 1, 10° Besluit van de Vlaamse regering van 5 juni 2009 tot aanwijzing van de instanties die over een

vergunningsaanvraag advies verlenen, BS 24 augustus 2009. 354 Artikel 4.7.16., §2 VCRO

80

Bevindt het geplande ontginningsproject zich in een ontvoogde gemeente, dan maakt de

gemeentelijk stedenbouwkundig ambtenaar voor elke vergunningsbeslissing een verslag op dat

in het vergunningendossier wordt bijgevoegd.355 Bovendien kan het college van burgemeester

en schepenen of de gemeentelijk stedenbouwkundige ambtenaar beslissen de

vergunningsaanvraag voor advies voor te leggen aan de gemeentelijke commissie voor

ruimtelijke ordening.356

Het college van burgemeester en schepenen neemt een beslissing over de vergunningsaanvraag

binnen een vervaltermijn van honderdenvijf dagen (in aanmerking genomen de plicht een

openbaar onderzoek te houden) of honderdvijftig dagen indien de vergunningsaanvraag

eveneens wegeniswerken bevatte. Deze termijnen beginnen te lopen de dag na de kennisgeving

van het ontvankelijkheids-en volledigheidsonderzoek aan de aanvrager, maar minstens vanaf

de dertigste dag na deze waarop de aanvraag werd ingediend. Werd geen beslissing genomen

binnen deze termijnen, dan wordt de aanvraag geacht te zijn afgewezen.357

Binnen een ordetermijn van tien dagen wordt een afschrift van de uitdrukkelijke beslissing of

een kennisgeving van de stilzwijgende afwijzende beslissing per beveiligde zending bezorgd

aan de aanvrager, Ruimte Vlaanderen, de adviserende instanties en de toezichthoudende

architect.358 De verkrijger zal pas van de vergunning gebruik kunnen maken als hij niet binnen

de beroepstermijn (vijfendertig dagen vanaf de aanplakking) op de hoogte werd gebracht van

de instelling van een administratief beroep.359

Tegen de beslissing kan administratief beroep worden ingesteld bij de deputatie van de

provincie waar de gemeente is gelegen. De deputatie onderzoekt in de beroepsprocedure de

aanvraag in haar volledigheid. Het beroep schorst onmiddellijk de uitvoering van de

vergunning.360 Tegen de vergunningsbeslissing genomen in laatste administratieve aanleg kan

eveneens nog een verzoek tot schorsing of een beroep tot nietigverklaring ingesteld worden bij

de Raad voor Vergunningsbetwistingen.361

355 Artikel 4.7.17. VCRO. 356 Artikel 4.7.16., §3 VCRO. 357 Artikel 4.7.18. VCRO. 358 Artikel 4.7.19. VCRO. 359 Artikel 4.7.19. VCRO. 360 Artikel 4. 7. 21. VCRO. 361 Artikel 4.8.1. en 4.8.3. VCRO.

81

2.6. Handhaving

Zowel de handhaving van het Decreet Diepe Ondergrond (de opsporings- en

winningsvergunning) als van het Milieuvergunningsdecreet wordt door het

Milieuhandhavingsdecreet362 bepaald en is ingevoegd in titel XVI van het DABM.363 Alle

handhavings-en toezichtinstrumenten in deze regeling vervat, zijn dus zowel van toepassing op

voorwaarden vastgelegd door de opsporings- en winningsvergunning als die vastgelegd door

de milieuvergunning. Deze regeling bevat onder andere bepalingen betreffende toezicht en

opsporing, voorkoming en vaststelling van milieu-inbreuken en -misdrijven,

veiligheidsmaatregelen, bestuurlijke handhaving en strafrechtelijke handhaving.

Het Milieuhandhavingsbesluit van 12 december 2008364 bepaalt dat de afdeling bevoegd voor

milieuhandhaving en de afdeling bevoegd voor natuurlijke rijkdommen in het Departement

Leefmilieu, Natuur en Energie van het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie

in de praktijk toezicht dienen uit te oefenen op de naleving van de vergunningsvoorwaarden uit

de verleende milieuvergunning en de opsporings- en winningsvergunning.365

De handhaving van de verleende stedenbouwkundige vergunning wordt geregeld door de

VCRO.366

362 Decreet van 21 december 2007 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene

bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI " Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen ", BS 29

februari 2008. 363 Artikel 16.1.1., 13° en 19°bis DABM. 364 Artikel 21 en 24 juncto artikel 12, 1° en 4° Besluit van 12 december 2008 van de Vlaamse Regering tot

uitvoering van titel XVI van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, BS

10 februari 2009. 365 Vr. en Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 854, 30 augustus 2013 (H. SANCTORUM, antw. J. SCHAUVLIEGE). 366 Titel VI VCRO.

82

3. Praktijk

Tot op heden werd nog geen enkele opsporings- of winningsvergunning verleend voor

schaliegas in Vlaanderen, noch werden hiertoe reeds aanvragen ingediend.

Momenteel wordt er onderzoek gedaan naar de ondergrond in Vlaanderen door de afdeling

Land en Bodembescherming, Ondergrond en Natuurlijke Rijkdommen (ALBON) van het

departement Leefmilieu, Natuur en Energie. De verschillende lagen in de ondergrond worden

gemodelleerd in het kader van het Vlaams Kenniscentrum Ondergrond (VLAKO), dat actief is

binnen de Vlaamse Instelling voor Technologisch Onderzoek (VITO). Het onderzoek naar de

diepe lagen relevant voor gaswinning zijn enkel gebaseerd op bestaand kaartmateriaal en

diepboringen daterend van de periode van de steenkoolwinning. Het onderzoek werd gestart in

2014 en wordt geschat tot 2018 te zullen lopen. Zodra voldoende onderbouwde gegevens

aanwezig zijn en alle nodige informatie in een volumemodel geïntegreerd is, zal een

structuurvisie ondergrond volledig uitgewerkt worden. Deze gegevens zullen echter niet

toereikend zijn om te oordelen over het potentieel en de rendabiliteit van de verschillende

koolwaterstoffen in de Vlaamse ondergrond. Hiervoor zullen boringen en

opsporingsonderzoeken uitgevoerd moeten worden.367

Op 19 april 2013 werd door de Vlaamse regering een eerste (en enige) opsporingsvergunning

verleend aan de nv Mijnen voor het opsporen van steenkoolgas in Limburg. Steenkoolgas is

eveneens een onconventioneel gas, maar voor de ontginning erven dient geen gebruik te worden

gemaakt van hydrofracturering. De vergunning leidde initieel tot vragen en achterdocht in het

parlement door haar bewoordingen: “Overwegende dat de aangevraagde opsporingsactiviteiten

zich volgens de aanvraag voornamelijk focussen op steenkoolgas, koollaagmethaan of ‘coalbed

methane’, maar er zich niet toe beperken”. Men was bang dat onder deze vergunning op

verdoken wijze alsnog naar schaliegas zou gezocht worden zonder de term schaliegas te

gebruiken, wat tot meer controverse zou leiden. 368

367 Commissieverslag Parl.St. Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening, Energie en

Dierenwelzijn 2014-2015, 14 oktober 2014, nr. 138; Commissieverslag Parl.St. Commissie voor Leefmilieu,

Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed 2013-2014, 1 oktober 2013, C4 – LEE1. 368 Vr. en Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 145, 1 oktober 2013 (H. SANCTORUM, antw. J. SCHAUVLIEGE);

Vr. en Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 1515, 14 mei 2013 (L. CEYSSENS, antw. J. SCHAUVLIEGE); Vr. en

Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 1531, 14 mei 2013 (L. JANS, antw. J. SCHAUVLIEGE).

83

Minister van Leefmilieu, Natuur en Cultuur Schauvliege heeft echter verschillende keren in het

Parlement bevestigd dat de opsporingsvergunning de nv Mijnen enkel toestemming gaf

onderzoek te voeren naar steenkoolgas.369 De vergunning verviel op 19 april 2015 omdat, zoals

was vastgesteld in de vergunning, niet werd overgegaan tot een proefboring voor deze datum.370

369 Vr. en Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 145, 1 oktober 2013 (H. SANCTORUM, antw. J. SCHAUVLIEGE);

Vr. en Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 1515, 14 mei 2013 (L. CEYSSENS, antw. J. SCHAUVLIEGE); Vr. en

Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 1531, 14 mei 2013 (L. JANS, antw. J. SCHAUVLIEGE). 370 Vr. en Antw. Vl. Parl. 2014-2015, nr.725, 28 april 2015, (J. DANEN, antw. J. SCHAUVLIEGE).

84

Hoofdstuk 6: Regelgeving in Frankrijk

1. Schaliegas in Frankrijk

In Frankrijk zijn er, zoals in de meeste andere Europese landen, onvoldoende proefboringen

uitgevoerd om de hoeveelheid schaliegas accuraat en met zekerheid vast te stellen. Niettemin

zijn er schattingen gemaakt door de Amerikaanse Energy Information Administration (EIA) op

basis van verschillende oudere onderzoeken van de ondergrond in het kader van de zoektocht

naar conventionele koolwaterstoffen. In 2013 schatte het EIA de hoeveelheid schaliegas in

Frankrijk op zo’n 3.900 miljard m³. Dit gas zou zich voornamelijk bevinden in een gigantisch

bassin rond Parijs en in een bassin in het Zuidoosten tegen de Middellandse Zee. Het percentage

dat hiervan technisch ontginbaar is, werd door het EIA geschat op zo’n 20 à 30%. Dit

percentage is echter gebaseerd op de gemiddelde samenstelling van de Amerikaanse gesteenten

en is dus een onzekere schatting. Het Institut Français du Pétrole Energies Nouvelles (IFPEN)

schat dat dit percentage eerder 10% bedraagt in het Parijse bassin en waarschijnlijk nog lager

ligt op andere plaatsen.371

2. Regelgeving

2.1. Le permis exclusif de recherches of de exclusieve exploratievergunning

De ontginning van koolwaterstoffen wordt in Frankrijk geregeld door de Code minier.

Vooraleer een operator kan beginnen met het exploreren van een bepaald gebied, moet hij eerst

een aanvraag voor een exclusieve exploratievergunning indienen bij de minister bevoegd voor

de mijnbouw.372 De exploratievergunning geeft de houder ervan als enige het recht in het gebied

waarvoor de vergunning geldt, te zoeken naar de mineralen vastgesteld door de vergunning.373

De houder van een exploratievergunning heeft het recht alle nodige onderzoeksactiviteiten te

verrichten in het gebied waarvoor hij de vergunning gekregen heeft, ongeacht of er al dan niet

een overeenkomst met de eigenaar van de grond gesloten is.374

371 A. GARRIC, “Gaz de schiste: les estimations des réserves sont-elles fiables?”, Le Monde 10 juli 2013,

http://www.lemonde.fr/planete/article/2013/07/10/les-estimations-des-reserves-de-gaz-de-schiste-sont-elles-

fiables_3440410_3244.html; EIA, “Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources: Other Western

Europe”, U.S. Department of Energy Washington 2013, (France) p. 3-16,

https://www.eia.gov/analysis/studies/worldshalegas/. 372 Artikel L 121-1 (nouveau) Code minier. 373 Artikel L 121-2 (nouveau) Code minier. 374 Artikel L 122-1 (nouveau) Code minier.

85

De inhoud van het aanvraagdossier wordt geregeld door het Décret nr. 2006-648 van 2 juni

2006375 en het Besluit van 28 juli 1995.376 Het dossier zal onder meer een technische studie,

een programma van de geplande werken, het minimale bedrag dat zal worden besteed aan

de onderzoeken, cartografische documenten, een effectenrapport dat de mogelijke gevolgen

voor het milieu aangeeft van de geplande werken en de maatregelen die de aanvrager zal

nemen om deze gevolgen te beheersen bevatten.377 Na ontvangst zendt de Minister het

aanvraagdossier ter advies door naar de Prefect van het departement waarop de aanvraag

betrekking heeft. De Prefect stuurt het vervolgens naar het betreffende Direction régionale

de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL) of de Directeur regional

de l’Industrie, de la recherche et de l’environnement (DRIRE) om te beoordelen of de

aanvraag al dan niet compleet is.378

Is de aanvraag compleet, dan wordt het dossier teruggestuurd naar de Minister bevoegd voor

de mijnen waarna hij de adviesaanvraag laat publiceren in het Officiële Publicatieblad van

Frankrijk en in het Officiële Publicatieblad van de Europese Unie. Gedurende 90 dagen na

de publicatie in het Publicatieblad van de Europese Unie, kunnen er concurrerende

aanvragen ingediend worden voor dezelfde vergunning. Concurrerende aanvragen dienen

aan dezelfde voorwaarden te voldoen en dezelfde gegevens te bevatten als de initiële

aanvraag.379

Gedurende deze tijd raadpleegt de DRIRE of DREAL de lokale administratieve diensten om

een lijst vast te stellen van de verschillende reglementaire beperkingen die de exploratiewerken

zouden kunnen beïnvloeden zoals verkavelingsprojecten, historische of archeologische sites,

militaire zones, etc. De DRIRE of DREAL zendt zijn rapport naar de Prefect, die het op zijn

beurt samen met zijn advies terug naar de Minister zendt.380

375 Décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain, JORF 3 juni

2006. 376 Arrêté du 28 juillet 1995 fixant les modalités selon lesquelles sont établies les demandes portant sur les titres

miniers et leurs annexes, JORF 1 september 1995. 377 Artikel 17, 1st lid Decreet nr. 2006-648 van 2 juni 2006. 378 Artikel 18 Decreet nr. 2006-648 van 2 juni 2006. 379 Artikel 19 Decreet nr. 2006-648 van 2 juni 2006. 380 Artikel 20 en 21 Decreet nr. 2006-648 van 2 juni 2006.

86

Indien er verschillende aanvragers zijn, zullen zij tegen elkaar afgewogen worden door het

Direction de l‘Energie, een dienst onder het departement van de Minister van Milieu bevoegd

voor minerale grondstoffen en het uitwerken van het nationale energiebeleid. Vervolgens wordt

het aanvraagdossier voorgelegd aan de Conseil général de l’économie, de l’industrie, de

l’énergie et de technologies.381

Vervolgens wordt het dossier via de website van het Ministerie van Economie bekend gemaakt

aan het publiek. Hierna kan het publiek via elektronische weg gedurende minstens vijftien

dagen opmerkingen en bezwaren indienen. Tenslotte wordt de uiteindelijke beslissing over het

verlenen van de vergunning gemaakt door de Minister bevoegd voor mijnbouw, maar niet

voordat de termijn verstreken is waarin een redelijke afweging gemaakt kan worden van de

opmerkingen en bezwaren gemaakt door het publiek. Werden er geen opmerkingen of

bezwaren ingediend, dan mag de beslissing genomen worden drie dagen vanaf de dag van het

sluiten van het openbaar onderzoek.382

Enkel indien de aanvrager beschikt over de voldoende technische en financiële capaciteiten om

de geplande activiteiten tot een goed einde te brengen, kan een exploratievergunning verleend

worden.383 De vergunningsbeslissing wordt genomen door een ministerieel besluit en wordt

gepubliceerd in het Journal Officiel de la Republique Française. De vergunning wordt verleend

voor een maximumtermijn van vijf jaar en kan twee keer verlengd worden. Na de eerste

verlenging wordt de oppervlakte van de site waarvoor de vergunning geldt verminderd tot de

helft en na de tweede verlenging vermindert tot een vierde.384

381 Ministère De l'Environnement, de l'Energie et de la Mer, “Guide pratique à destination des entreprises pour

faire une demande de permis de recherches”, 1 februari 2010, http://www.developpement-durable.gouv.fr/La-

demande-de-permis-de-recherches.html. 382 Het principe van het openbaar onderzoek is vastgesteld door artikel 7 van de ‘Charte de l’environnement’ en

is door Artikel L. 120-3 van de code de l’environnement (ingevoerd in 2012) ook van toepassing verklaard op de

aanvraag voor exploratievergunningen. Het openbaar onderzoek wordt geregeld door artikel L. 120-1-1 du code

de l’environnement voor besluiten met individuele draagkracht van de overheid. 383 Artikel L. 122-2 (nouveau) Code minier. 384 Artikel L. 122-3 (nouveau) Code minier en artikel 11 Code minier.

87

2.2. Toestemming voor uitvoering van de onderzoekswerken

Nadat de exploratievergunning verkregen is, zal de vergunninghouder nog niet meteen kunnen

starten met de onderzoekswerken. Hiervoor moet er nog een toestemming verkregen worden

van de Prefect van het departement van de site waarvoor de vergunning geldt ter opening van

de onderzoekswerken.385

De aanvraag voor de toestemming zal onder meer een programma moeten bevatten van de

financiële en technische mogelijkheden waarover de aanvrager beschikt,386 de geplande

onderzoekswerken, de exacte locatie en de diepte van de geplande werken, de methodes die

hierbij gebruikt zullen worden, een onderzoek naar de impact van de geplande werken op het

milieu, een document waarin de voorwaarden voor de beëindiging van de geplande werken

worden weergegeven, een kostenraming van de werken, een rapport over de impact van de

geplande werken op het grondwater en de passende maatregelen die genomen worden om deze

te beheersen en/of te compenseren.387 Het aanvraagdossier dient per aangetekende brief aan de

Prefect van het betreffende departement verstuurd te worden.388

Na ontvangst van de aanvraag zendt de Prefect het dossier ter advies over naar de

geïnteresseerde diensten en naar de burgemeester(s) van de gemeente(n) waar de werken

zouden plaatsvinden. Zij beschikken over één maand om hun advies hierover naar de Prefect te

versturen.389 Vervolgens informeert de Prefect het publiek via elektronische wijze over de

aanvraag en opent hij minstens vijftien dagen hierna een openbaar onderzoek.390 Hierna zendt

de Prefect het dossier over naar de DREAL, die een rapport opstelt met zijn advies over de

aanvraag en de resultaten van het openbaar onderzoek.391

385 Artikel L. 162-4 (nouveau) Code minier juncto artikel 3, 8° Décret n°2006-649 du 2 juin 2006 relatif aux

travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains, JORF 3

juni 2006. 386 Artikel 4 en 5 Décret n°2006-649 du 2 juin 2006. 387 Artikel 6 Décret n°2006-649 du 2 juin 2006. 388 Artikel 9 Décret n°2006-649 du 2 juin 2006. 389 Artikel 12 Décret n°2006-649 du 2 juin 2006. 390 Artikel 13, 1ste lid Décret n°2006-649 du 2 juin 2006. 391 Artikel 14, 1ste lid Décret n°2006-649 du 2 juin 2006.

88

Uiteindelijk beslist de Prefect over de uitvoering van de werken door het uitvaardigen van een

besluit. Indien hij de werken goedkeurt, stelt hij op voorhand de aanvrager in kennis over de

voorwaarden waaraan de werken zullen moeten voldoen. Deze voorwaarden betreffen onder

andere opgelegde controlemaatregelen voor de werken en installaties, de monitoring van de

effecten veroorzaakt door de werken op het water en het milieu, de wijze waarop de analyses

en resultaten van controles op de werken bekend moeten worden gemaakt aan het publiek en

de maatregelen die genomen worden door de vergunninghouder in het geval van een ongeval

of incident.392

2.3. La concession of de exploitatievergunning

Niemand mag overgaan tot ontginning van koolwaterstoffen in de ondergrond zonder een

exploitatievergunning verleend door de staat.393 Zolang de exploratievergunning nog niet

verlopen is, kan voor hetzelfde gebied waarvoor de exploratievergunning geldt, niemand anders

dan de houder van de exploratievergunning een exploitatievergunning verkrijgen.394 De

procedure voor de aanvraag van een exploitatievergunning wordt eveneens geregeld door het

Décret nr. 2006-648 van 2 juni 2006.

De aanvraag voor de exploitatievergunning wordt ingediend samen met een dossier dat onder

andere een technisch rapport, een beschrijving van de exploitatieplannen, cartografische

documenten en een effectenrapport dat de mogelijke gevolgen voor het milieu aangeeft van de

geplande werken en de maatregelen die de aanvrager zal nemen om deze gevolgen te beheersen

bevat. De aanvraag wordt per aangetekende brief met ontvangstbewijs verzonden aan de

minister bevoegd voor de mijnbouw.395

392 Artikel 15 Décret n°2006-649 du 2 juin 2006. 393 Artikel L. 131-1 (nouveau) Code minier. 394 Artikel L. 132-6 (nouveau) Code minier. 395 Artikel 24 Décret n°2006-648 du 2 juin 2006.

89

Na ontvangst zendt de Minister het aanvraagdossier over naar de Prefect van het departement

waar de site ligt waar de aangevraagde exploitatiewerken gepland zijn.396 De prefect controleert

of de aanvraag volledig is. Indien volledig, laat hij de aanvraag publiceren in het Journal officiel

de la République française en in twee lokale of regionale kranten om kennis te geven van de

startdatum van het openbaar onderzoek. Het openbaar onderzoek wordt tenminste acht dagen

na de publicatie georganiseerd en duurt dertig dagen. Gedurende deze termijn wordt een

kennisgeving van de aanvraag geafficheerd in de betreffende prefectuur en gemeentehuizen,

waar tevens het aanvraagdossier ter inzage ligt. Achteraf bundelt de Prefect al de opmerkingen

en bezwaren.397

Is de aanvrager van de exploitatievergunning niet dezelfde als de houder van een

exploratievergunning voor dezelfde mineralen in hetzelfde gebied, dan wordt de aanvraag

eveneens in het Publicatieblad van de Europese Unie gepubliceerd en staat de vergunning open

voor concurrerende aanvragen. Is hij wel dezelfde persoon, dan wordt deze stap

overgeslagen.398

Vanaf de publicatie van de exploitatieaanvraag in het Franse staatsblad, gaat de Prefect

eveneens over tot het inwinnen van advies van de administraties van de betreffende gemeenten.

Zij hebben dertig dagen om hun advies in te dienen, wordt de termijn overschreden, dan worden

ze geacht positief te zijn voor de aanvraag.399 Vervolgens verstuurt de Prefect binnen de twee

maanden na het sluiten van het openbaar onderzoek het aanvraagdossier met de verkregen

adviezen, de resultaten van het openbaar onderzoek en zijn eigen advies over naar de minister

bevoegd voor de mijnbouw.400

De exploitatievergunning wordt verleend bij décret en Conseil d'Etat401, de afwijzing door een

ministerieel besluit.402 Naast de algemene voorwaarden opgelegd door mijnbouw- en

milieuregelgeving is de verkrijger eveneens verplicht de specifieke voorwaarden opgelegd door

de vergunning na te leven.403

396 Artikel 25 Décret n°2006-648 du 2 juin 2006. 397 Artikel 26 Décret n°2006-648 du 2 juin 2006; Artikel L132-3 (nouveau) Code minier. 398 Artikel 27 Décret n°2006-648 du 2 juin 2006; Artikel L132-4 (nouveau) Code minier. 399 Artikel 28 Décret n°2006-648 du 2 juin 2006. 400 Artikel 29 Décret n°2006-648 du 2 juin 2006. 401 Een décret en Conseil d’Etat verschilt van een gewoon decreet doordat vooraf een verplicht advies van de

Conseil d’Etat dient ingewonnen te worden. 402 Artikel 31 Décret n°2006-648 du 2 juin 2006. 403 Artikel L. 132-2 (nouveau) Code minier.

90

De exploitatievergunning bepaalt de vergoeding die verschuldigd is aan de eigenaar van de

oppervlakte van de grond en de jaarlijkse vergoeding die aan de Staat betaald dient te worden

in functie van de productie.404

De duur van de exploitatievergunning wordt bepaald in de vergunning en kan niet langer dan

vijftig jaar zijn.405 De vergunning kan verlengd worden, telkens voor een periode van maximum

vijfentwintig jaar.406

2.4. Toestemming voor uitvoering van de werken

Om effectief van start te gaan met de exploitatiewerken, is een exploitatievergunning op zich

niet genoeg. De vergunninghouder zal nog een toestemming moeten verkrijgen van de Prefect

van het departement van de site waarop zijn vergunning betrekking heeft. De procedure voor

de aanvraag van deze toestemming verloopt op dezelfde wijze als die voor de opening van de

onderzoekswerken (zie supra).407

2.5. Algemene voorwaarden en toezicht op de werken

De prefect van het departement waar de werken worden verricht, oefent het administratieve

toezicht uit onder het gezag van de minister bevoegd voor mijnbouw op de exploratie- en

exploitatiewerken.408

Alle exploratie- en exploitatiewerken dienen te worden uitgevoerd overeenkomstig de

regelgeving betreffende de gezondheid en veiligheid op het werk vastgesteld door de Code de

travail, de beperkingen en verplichtingen die noodzakelijk zijn voor het behoud van de

openbare orde en veiligheid, de stabiliteit van openbare en particuliere gebouwen, het behoud

van de communicatiekanalen, de mijn zelf en andere mijnen, de wezenlijke kenmerken van de

omgeving en in het algemeen voor de bescherming van de natuur en de landschappen, van de

fauna en de flora, van het biologisch evenwicht en van de natuurlijke grondstoffen, van

404 Artikel L. 132-15 en L. 132-16 (nouveau) Code minier. 405 Artikel L. 132-11 (nouveau) Code minier. 406 Artikel L. 142-7 (nouveau) Code minier. 407 Artikel L. 162-4 (nouveau) Code minier juncto artikel 3, 1° Décret n°2006-649 du 2 juin 2006. 408 Artikel 24 en 25 Décret n°2006-649 du 2 juin 2006.

91

archeologische en agrarische belangen van de sites en plaatsen die beïnvloed kunnen worden

door de activiteiten en installaties.409 De prefect ziet toe op het naleven van deze belangen en

kan bij besluit maatregelen opleggen aan de exploitant.410

Elke incident en elk ongeluk dat één van deze belangen schade heeft toegebracht, dient zo snel

mogelijk aan de prefect van het departement en aan de DREAL ter kennis worden gebracht.

Indien de openbare veiligheid in het gedrang is gekomen en er een imminent gevaar dreigt,

moet ook de betreffende burgemeester in kennis worden gebracht van wat er gebeurd is. De

exploitant dient een rapport in waarin de omstandigheden en oorzaken beschreven staan van

het incident of ongeluk, de gevolgen ervan op mogelijke betreffende personen of het milieu, de

maatregelen die genomen worden om de gevolgen te beperken en de maatregelen die genomen

worden om een gelijkaardig incident in de toekomst te voorkomen.411

Bovenop deze algemene voorwaarden worden er door het règlement général des industries

extractives ook nog verschillende technische vereisten opgelegd betreffende de constructie van

de boorgaten, de uitstoot van gassen, geluidsbeperkingen, opslag van gassen, boorinstallaties,

brandvoorschriften, enz…412

3. Wet nr. 2011-835 van 13 juli 2011

Met de wet van 13 juli 2011 heeft de Franse wetgever de exploratie en exploitatie van vloeibare

en gasvormige koolwaterstoffen door middel van hydrofracturatie verboden. Door middel van

dezelfde wet werden eveneens de exclusieve exploratievergunningen voor projecten waarbij

hydrofracturering gebruikt werd, ingetrokken.413 De wet verwijst naar de toepassing van het

Charte d’environnement414 en het daarin grondwettelijk verankerde preventieprincipe en het

principe van het preventieve en corrigerende optreden vastgelegd in de artikel L. 110-1 van het

Code de l’environnement als grondslag voor de wet.415

409 Artikel L. 161-1 (nouveau) Code minier. 410 Artikel 31 Décret n°2006-649 du 2 juin 2006. 411 Artikel 29 Décret n°2006-649 du 2 juin 2006. 412 Décret n°80-331 du 7 mai 1980 portant règlement général des industries extractives, JORF 10 mei 1980. 413 Loi, n° 2011-835 de 13 juillet 2011 visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures

liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des

projets ayant recours à cette technique, Journal Officiel de la Republique Française 14 juli 2014. 414 Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement, JORF 2 maart

2005. 415 Artikel 1 wet nr. 2011-835.

92

Nochtans verbiedt deze wet de exploratie en exploitatie van schaliegas op zich niet, wel de

techniek van de hydrofracturering. De wet sluit bijgevolg niet uit dat schaliegas in de toekomst

alsnog door nieuwe andere technieken ontgonnen wordt. Om het verbod toe te passen ten

opzichte van de reeds verleende opsporingsvergunningen voor koolwaterstoffen schrijft de wet

voor416 dat binnen een termijn van twee maanden vanaf de afkondiging van de wet de houders

van dergelijke vergunningen een rapport aan de overheid moeten indien waarin beschreven

staat welke technieken zij zouden gebruiken bij hun activiteiten. Indien een dergelijk rapport

niet werd ingediend, of indien uit het rapport zou blijken dat er effectief of eventueel gebruik

zou worden gemaakt van de hydrofracturatie van gesteenten, worden de

opsporingsvergunningen ingetrokken. Binnen een termijn van drie maanden vanaf de

afkondiging van de wet werd vervolgens een lijst van de ingetrokken vergunningen door de

overheid bekendgemaakt. Degene die alsnog gebruikmaakt van hydrofracturatie zonder deze te

hebben gemeld aan de overheid, wordt gestraft met een gevangenisstraf van één jaar en een

geldboete van 75 000 euro.417

Artikel 2 van de wet richt de Commission national de l’orientation op die de exploratie- en

exploitatietechnieken van vloeibare en gasvormige koolwaterstoffen opvolgt, controleert en

evalueert. De commissie dient eveneens de risico’s voor het milieu te onderzoeken die in

verband worden gebracht met de techniek van het hydraulisch fractureren en met technieken

die als alternatief voor hydraulisch fractureren kunnen worden gebruikt. Ze doet melding (die

openbaar wordt gemaakt) van de wijze waarop ze uitsluitend voor wetenschappelijk onderzoek

experimenten uitvoert.418 De overheid legt jaarlijks een rapport voor in het parlement

betreffende de evolutie van de exploratie- en exploitatietechnieken en de kennis van vloeibare

of gasvormige koolwaterstoffen in de diepe ondergrond, de wijze waarop de Commission

national d’orientation hiernaar onderzoek heeft gevoerd en over de naleving met het wetgevend

kader vastgelegd in de Charte de l’environnement van nieuwe wetgevende of reglementaire

initiatieven betreffende de zaken vermeld in dit rapport.419

416 Artikel 3 wet nr. 2011-835. 417 P. BILLET, “Gaz de schiste: certitudes et incertitudes sur le contenu du rapport minier”, Revue de l'énergie,

de l'environnement et des infrastructures mei 2016, nr.5, (39) 39. 418 Artikel 2 wet nr. 2011-835. 419 Artikel 4 wet nr. 2011-835.

93

3.1. Aanleiding tot de wet

Op 1 maart 2010 werden drie exploratievergunningen verleend voor schaliegas door de

toenmalige Minister voor Ecologie Borloo. De gebieden waarvoor zij werden verleend, in

Villeneuve de Berg, Nant en Montélimar, besloegen een totale oppervlakte van zo’n 9.672 km²

en waren geldig voor termijnen van drie tot vijf jaar.420 Deze vergunningen werden echter

beantwoord door massaal protest door de bevolking in de betreffende gebieden.

Dat de vergunningen verleend waren werd pas publiek gemaakt nadat het feit zich reeds

voltrokken had. De toenmalige mijnbouwwetgeving sloot expliciet een openbaar onderzoek uit

voor de aanvraag van exclusieve exploratievergunningen van vloeibare of gasvormige

koolwaterstoffen: “L'instruction de la demande [de permis exclusif de recherches] ne comporte

pas d'enquête publique”.421 Dit was zo ingevoerd door wet nr. 94-588 van 15 juli 1994 ter

wijziging van verschillende bepalingen van de Code minier422. Deze wet had als doel het

eenvoudiger maken van de procedure in overeenstemming met de Koolwaterstoffenrichtlijn423

die niet voorziet in een openbaar onderzoek.424

Op vier februari 2011 werd op vraag van de Minister van Duurzame Ontwikkeling en de

Minister van Economie, Financiën en Industrie een onderzoek opgestart door beider

departementen met als doel de overheid te adviseren over de potentiële uitdagingen voor de

ontginning van schaliegas en -olie, de passende milieurechtelijke initiatieven voor een

dergelijke potentiële ontwikkeling en de eerste prioritaire stappen die genomen dienen te

worden.425

420 F. DE MONICAULT, “Les gaz de schiste déchaînent les passions”, Le Figaro 30 januari 2011,

http://www.lefigaro.fr/matieres-premieres/2011/01/30/04012-20110130ARTFIG00235-les-gaz-de-schiste-

dechainent-les-passions.php. 421 Artikel L. 122-3 oude ‘Code minier’. 422 Loi n° 94-588 du 15 juillet 1994 modifiant certaines dispositions du Code minier, JORF 16 juli 1994. 423 Richtlijn 94/22/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de voorwaarden voor het verlenen en

het gebruikmaken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de productie van koolwaterstoffen, Pb.L.,

30 juni 1994, afl. 164, 3. 424 P. BILLET, “Recherche et exploitation du gaz de schiste: les incertitudes et demi-mesures d'une loi”,

Environnement et développement durable 2011, nr. 11, randnr. 8. 425 Ministère de l'Environnement, de l'Energie et de la Mer, “Mission d’inspection sur les gaz et huiles de

schiste”, 11 februari 2011, http://www.developpement-durable.gouv.fr/Mission-d-inspection-sur-les-gaz.html.

94

Op 11 maart 2011, een week nadat het onderzoek opgestart werd, kondigde Eerste Minister

François Fillon een moratorium af voor de exploratie van schaliegas. Hij stelde dat

energiebedrijven eerst zouden moeten aantonen dat hun extractietechnieken niet schadelijk zijn

voor het milieu. Tijdens het moratorium werd het verlenen van nieuwe exclusieve

exploratievergunningen door de overheid opgeschort. De Eerste Minister verzocht zijn

administratie alle noodzakelijke maatregelen te nemen om boringen naar schaliegas te

voorkomen.426

Op 21 april 2011 werd een eerste voortgangsrapport van het opgestarte onderzoek voorgelegd

aan de overheid. Het rapport beklemtoonde dat, om de risico’s ten volle te beheersen, er meer

kennis nodig was van de geologische lagen in de diepe ondergrond, de beste technieken dienen

te worden gebruikt en er strikte juridische en technische voorwaarden gesteld dienen te worden

voor de exploratie en exploitatie van schaliegas. Het zou echter schadelijk kunnen zijn voor de

economie en tewerkstelling indien Frankrijk niet zou overgaan tot een diepgaand onderzoek

van de potentiële winst dat de ontginning van schaliegas zou kunnen opbrengen. De keuze geen

onderzoek te voeren en in onwetendheid te blijven zou volgens het rapport niet in

overeenstemming zijn met de POPE-wet427 en het voorzorgsbeginsel. De studie adviseerde

verder te exploreren maar onder strikt toezicht en het gebruik van de techniek hydrofracturering

voorlopig enkel toe te laten voor wetenschappelijk onderzoek. Eveneens adviseert het rapport

in ieder geval wetgevende en reglementaire initiatieven te nemen met betrekking tot de

exploratie en exploitatie van koolwaterstoffen zodat het verlenen van informatie hieromtrent

zowel aan het publiek als aan het parlement en het organiseren van publieke onderzoeken

voldoet aan de algemene nationale en Europese beginselen. De studie suggereert dat er

tenminste een verplicht publiek onderzoek dient te worden ingesteld voor het verlenen van een

exploratievergunning.428

426 C. COURNIL, “Adoption of legislation on shale gas in France: hesitation and/or progress?”, European

Energy and Environmental Law Review augustus 2013, (141)146. 427 Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (POPE),

JORF 14 juli 2005; Deze wet stippelt het Franse energiebeleid uit met als doelstellingen de nationale

onafhankelijkheid voor energiebronnen te vergroten en de energievoorziening te verzekeren, een competitieve

energieprijs te verzekeren, de bescherming van de volksgezondheid en het milieu in het bijzonder door

broeikasgassen te verminderen en het verzekeren van de sociale en territoriale cohesie opdat iedereen toegang

heeft tot energie. 428 Voorlopig Rapport van het Ministère de l'Economie, de l'Industrie et du Numérique en het Ministère de

l'Écologie Développement Durable, Transport et Logement, 21 april 2011, http://www.developpement-

durable.gouv.fr/Mission-d-inspection-sur-les-gaz.html.

95

De eerste minister besloot na de voorlegging van dit rapport niettemin het moratorium tot eind

juni 2011 te verlengen in afwachting van verdere wetgevende initiatieven. In de hierop

volgende periode werden verschillende intense debatten gehouden tussen voor- en

tegenstanders van de ontginning van schaliegas in het Franse Parlement. De verschillende

voorstellen die hieruit voortkwamen kunnen worden onderverdeeld in drie mogelijke scenario’

s. Het eerste voorgestelde scenario bestond erin verder te gaan in de exploitatie van schaliegas

samen met een hervorming van de mijnbouwwetgeving met als doel zo veel mogelijk de

negatieve impact op het milieu te beperken. Op die manier zou de energie-afhankelijkheid van

Frankrijk afgebouwd kunnen worden en zou een boost aan de nationale economie gegeven

kunnen worden. Een tweede scenario bestond erin de beslissing over de ontginning op de lange

baan te schuiven en het schaliegas beschikbaar te houden voor een meer opportuun moment.

Het derde scenario, waar de meerderheid zich uiteindelijk achter heeft geschaard, bestond erin

het potentiële aanwezige schaliegas en schalieolie niet aan te boren en in de plaats te investeren

in hernieuwbare en klimaat neutrale energiebronnen. Na lange discussies werd uiteindelijk op

13 juli 2011 Wet nr. 2011-835 aangenomen die de exploratie en exploitatie van vloeibare of

gasvormige koolwaterstoffen door hydrofracturering verbiedt en de reeds verleende exclusieve

exploratievergunningen waarvan bij de uitvoering gebruik wordt gemaakt van

hydrofracturering. Op dat moment werd Frankrijk het eerste land ter wereld dat formeel een

verbod had ingevoerd op hydraulisch fractureren op haar grondgebied.429

3.2. Gevolgen van de wet

De uitvoering van de wet, waarvoor geen uitvoeringsbesluit nodig was, liet niet lang op zich

wachten. Er werd aan 64 houders van exclusieve exploitatievergunningen het vereiste rapport

opgevraagd dat de gebruikte of geplande technieken vermeldt voor de uitvoering van de

vergunde exploratieactiviteiten. De Franse overheid heeft op 3 oktober 2011 de Conseil

général de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGIET) gevat om drie

exploratievergunningen in te trekken naar aanleiding van de ingediende rapporten.430

429 P. BILLET, “Recherche et exploitation du gaz de schiste: les incertitudes et demi-mesures d'une loi”,

Environnement et développement durable 2011, nr. 11, www.lexisnexis.com, randnr. 4. 430 Persbericht van het Franse Ministerie van Ecologie, “Le Gouvernement annonce l'abrogation des trois permis

exclusifs de recherche de gaz de schiste dans le Sud de la France”, Environnement et développement durable

2011, nr. 11, www.lexisnexis..com.

96

Met een besluit van 12 oktober 2011 hebben de Ministers van Ecologie en Industrie de drie

exclusieve exploratievergunningen ingetrokken.431

Twee van hen behoorden toe aan het Amerikaanse bedrijf Schuepbach voor Nant en

Villeneuve-de-Berg. In de beide rapporten werd expliciet vermeld dat er gepland werd

hydraulisch te fractureren. Het rapport voor de derde vergunning, die verleend was aan Total

voor Montélimar, bevatte echter geen enkele vermelding van het gebruik van deze techniek. De

Minister van Ecologie achtte het ongeloofwaardig dat Total in de plaats van schaliegas nu op

zoek zou gaan naar conventionele koolwaterstoffen in een gebied waar deze niet overvloedig

aanwezig zijn en dit terwijl Total hier voordien nooit enige interesse in had getoond. De

Minister vond dit reden genoeg om de vergunning in te trekken. Nochtans maakte het rapport

geen gewag van het exploreren van conventionele koolwaterstoffen in de plaats van schaliegas

of -olie. Het stelde louter te zullen boren om data te verzamelen en in een tweede fase eventueel

te willen testen of ontginning mogelijk was zonder over te gaan tot hydraulisch fractureren.

Gezien de wet enkel het gebruik van de techniek en niet het schaliegas zelf verbiedt, zouden er

bij deze motivering enigszins enkele vraagtekens gesteld kunnen worden.432

Bovendien is het enigszins verwonderlijk dat de vergunningen werden ingetrokken door een

besluit van de overheid, gezien de bewoording van de wet eerder wijst op een automatische

intrekking: “les permis exclusifs de recherhes concernés sont abrogés” en niet “doivent être

abrogé”.433 Het is de administratie die belast is met het verifiëren of de gerapporteerde

informatie al dan niet onder de bepalingen van de wet vallen die over de intrekking beslist. In

beide gevallen gaat het in ieder geval om een toestand vastgesteld door de wet en niet om een

administratieve beslissing waartegen een annulatieberoep kan ingesteld worden, behalve door

zich op een manifeste beoordelingsfout van de administratie of de ongrondwettigheid van de

wet zélf te beroepen.434

431 Arreté de 12 octobre 2011 portant publication de la liste des permis exclusifs de recherches de mines

d'hydrocarbures liquides ou gazeux abrogés en application de la loi n° 2011-835 du 13 juillet 2011, JORF 13

Octobre 2011. 432 C. COURNIL, “Adoption lof legislation on shale gas in France: hesitation and/or progress?”, European

Energy and Environmental Law Review augustus 2013, (141)148. 433 Artikel 3, II wet nr. 2011-835. 434 P. BILLET, “Recherche et exploitation du gaz de schiste: les incertitudes et demi-mesures d'une loi”,

Environnement et développement durable 2011, nr. 11, randnr. 10.

97

3.3. Over de Grondwettelijkheid van de wet

Het Amerikaanse bedrijf Schuepbach Energy LLC, waarvan twee exploratievergunningen

werden ingetrokken, tekende een annulatieberoep aan bij de administratieve rechtbank van

Cergy-Pontoise tegen het intrekkingsbesluit van de Ministers van Ecologie en Industrie van 12

oktober 2011 en verzocht een prejudiciële vraag te laten stellen aan de Conseil d’État over de

overeenstemming van artikel 1 tot en met 3 van wet nr. 2011-835 met de rechten en vrijheden

vastgesteld door de Grondwet, in het bijzonder door de Charte de l’environnement en door de

rechten gegarandeerd in artikel 16 en 17 van de Déclaration des droits de l’homme et du citoyen

van 1789 (verder: DDHC). Op 19 maart 2013 zond de administratieve rechtbank de

grondwettelijkheidsvraag over naar de conseil d’État.435 De Conseil d’État oordeelde dat de

grondwettelijkheidsvraag voldoende belangrijk was om over te zenden naar de Conseil

Constitutionnel.436

Het eerste argument voor de ongrondwettigheid van de wet dat werd opgeworpen door

Schuepbach was dat het verbod voor het gebruik van hydrofracturering voor de ontginning van

koolwaterstoffen strijdig is met het gelijkheidsprincipe vastgesteld door artikel 6 DDHC.

Dezelfde techniek is immers wel nog toegelaten bij de winning van geothermie. De

Grondwettelijke Raad verwees naar de twee gebruikelijk aanvaarde uitzonderingen op dit

principe om dit argument te verwerpen: namelijk de mogelijkheid voor de wetgever hiervan af

te wijken voor redenen van algemeen belang en /of verschillende situaties verschillend te

regelen op voorwaarde dat de verschillende regeling in direct verband staat met de doelstelling

van de wet.437

Het tweede opgeworpen argument, dat de wet een schending is van het eigendomsrecht en het

principe van rechtszekerheid voor verworven rechten (resp. artikel 2 juncto 17 en artikel 16

DDHC) gezien de rechtmatig verkregen vergunningen op grond van eerdere regelgeving door

de nieuwe wet ingetrokken zijn, werd eveneens door de Raad verworpen. Wat het

eigendomsrecht betreft, stelde de Raad dat de beperkingen van dit recht gerechtvaardigd

worden door zijn doelstelling voor het algemeen belang en in verhouding staan tot het

nagestreefde doel. Bovendien betreft het een vergunning die is ingetrokken, in een bepaald

435 Tribunal Administratif Cergy-Pontoise, 19 maart 2013, nr. 1202504–1202507. 436 Conseil d’Etat, 12 juli. 2013, nr.° 367893, JurisData n° 2013-015619; P. BILLET, “QPC « Gaz de schiste »:

validation de la loi « Jacob »”, Environnement et Développement Durable 2014, nr. 1, www.lexisnexis.com. 437 Overweging 7 tot 9, Conseil Constitutionnel, 11 oktober 2013, nr. 2013-346 QPC.

98

gebied voor een beperkte tijd verleend, wat niet gelijkgesteld kan worden aan het

eigendomsrecht over bepaalde goederen voor de houders ervan. Wat de ‘verworven rechten’

betreft, stelde de Raad dat een exploratievergunning op zich niet het recht geeft over te gaan tot

de exploratieactiviteiten, hierbij gebruikmakend van een bepaalde techniek. Om effectief te

starten met de activiteiten is nog een specifieke goedkeuring nodig op grond van de Code

minier. De exploratievergunning maakt aldus geen ‘verworven recht’ uit om bepaalde

technieken toe te passen in haar uitvoering.438

Een schending van de vrijheid om te ondernemen, vastgelegd in artikel 4 DDHC werd eveneens

afgewezen door de Raad. Dat in het algemeen belang uitzonderingen op dit recht kunnen

gemaakt worden zolang dit in proportie is met het nagestreefde doel, werd reeds lange tijd

aanvaard door de Raad. De Grondwettelijke Raad achtte het absolute verbod op de techniek

van het hydraulisch fractureren niet disproportioneel ten opzichte van het nagestreefde doel, de

bescherming van het milieu.439

Eveneens werd door de eiser geargumenteerd dat het verbod op de hydrofracturatie en de

intrekking van de exploratievergunningen een schending uitmaakt van Artikel 6 van het Charte

de l’environnement, dat bij de bevordering van een duurzame ontwikkeling oplegt zowel de

bescherming van het milieu, de economische ontwikkeling als de sociale vooruitgang in

overweging te nemen. Hoewel aan het Charte de l’environnement een grondwettelijke waarde

is toegekend, heeft de Grondwettelijk Raad niettemin geweigerd de wet aan dit artikel te

toetsen. Volgens de Grondwettelijke Raad kan in het kader van een prejudiciële vraag naar de

grondwettelijkheid niet getoetst worden aan dit artikel omdat hieraan geen grondwettelijk recht

of vrijheid ontleend kan worden.440

Tenslotte had het Amerikaanse bedrijf gesteld dat de wet een schending inhield van het

voorzorgsbeginsel vastgesteld door artikel 5 van het Charte de l’environnement. Het toepassen

van het voorzorgsbeginsel zou volgens eiser geleid hebben tot de uitvoering van voorlopige en

evenredige maatregelen die minder definitief en minder schadelijk zouden zijn voor de eiser

dan het verbod en de intrekking van vergunningen. Eiser verwees naar verschillende rapporten

waaruit zou blijken dat de risico’s voor het milieu van hydraulische fracturatie niet genoeg

438 Overweging 16 en 17, Conseil Constitutionnel, 11 oktober 2013, nr. 2013-346 QPC. 439 Overweging 10 tot 12, idem. 440 Overweging 19, idem.

99

bekend zijn en verder wetenschappelijk onderzoek nodig is. Volgens de Grondwettelijke Raad

had de wetgever zich rechtmatig gebaseerd op het preventiebeginsel in plaats van op het

voorzorgsbeginsel bij het maken van de wet. In het licht van de stand van kennis en de techniek

is de Raad van oordeel dat de risico’s van de betreffende verboden technieken voldoende

gekend zijn om te besluiten dat de wetgever correct was om zich op het preventiebeginsel te

baseren in plaats van op het voorzorgsbeginsel.441

3.4. De uitspraak van de administratieve rechtbank Cergy-Pontoise

Op 28 januari 2016 deed de administratieve rechtbank van Cergy-Pontoise uitspraak over het

annulatieberoep dat de bedrijven Total Gas Shale Europe en Total Exploration et Production

France hadden ingesteld tegen het besluit van de Minister van Ecologie, Ontwikkeling,

Transport en Huizing en van de Minister van Economie, Financiën en Industrie van 12 oktober

2011 ter publicatie van de lijst van exclusieve exploratievergunningen ingetrokken door

toepassing van de wet nr. 2011-835 van 13 juli 2011, minstens voor het gedeelte dat de

exploratievergunning voor Montélimar betreft.442

De ontvankelijkheid van het annulatieberoep werd betwist door de verweerders gezien het

declaratieve karakter van het omstreden besluit, dat op zich geen nadeel toebrengt, aangezien

de exploratievergunningen reeds waren ingetrokken door wet nr. 2011-835 van 13 juli 2011.

De rechtbank achtte het echter duidelijk dat de wet niet de automatische intrekking van alle

exploratievergunningen voor koolwaterstoffen tot gevolg heeft, maar enkel van die waarvan de

houder in een rapport heeft verklaard over te zullen gaan tot hydraulische fracturering bij de

uitvoering van zijn vergunning. Bovendien kan de administratie in uitvoering van de wet slechts

overgaan tot de intrekking van die vergunningen die aan deze voorwaarde voldoen. Het

betreffende intrekkingsbesluit brengt bijgevolg wel nadeel toe. De rechtbank besloot bijgevolg

tot de ontvankelijkheid van het annulatieberoep.443

441 Overweging 18 en 20, idem; L. FONBAUSTIER, “Industrie des hydrocarbures: de l'eau dans le gaz? À

propos de la décision du Conseil constitutionnel du 11 octobre 2013”, Environnement et développement durable

2013, nr 12, alerte 202. 442 Tribunal Administratif Cergy-Pontoise (1re ch.), 28 januari 2016, n° 1200718, JurisData n° 2016-001763. 443 P. BILLET, “Gaz de schiste: certitudes et incertitudes sur le contenu du rapport minier” (noot onder Tribunal

Administratif Cergy-Pontoise (1re ch.),28 januari 2016, n° 2016-001763), Énergie - Environnement –

Infrastructures 2016, nr. 5, www.lexisnexis.com, randnr. 3.

100

Het ingediende rapport van Total sloot herhaaldelijk expliciet het gebruik van hydraulisch

fractureren uit, in elke fase van de geplande activiteiten en zonder hierover de minste

dubbelzinnigheid te laten staan in de gebruikte bewoordingen. Artikel 3 van de wet bepaalt dat

exploratievergunningen waarvan het rapport het effectieve of eventuele gebruik vermeldt van

boringen gevolgd door hydraulische fracturatie van het gesteente worden ingetrokken. In het

geval van Total werden deze technieken duidelijk uitgesloten in het rapport. Het scheen de

rechtbank dan ook toe dat de houder van de exploratievergunning voor Montélimar voldaan

heeft aan al de verplichtingen gesteld door wet nr. 2011-835 van 13 juli 2011 en niet aan de

voorwaarden voldeed om de vergunning in te laten trekken door de Minister.444

Nergens in wet nr. 2011-835 wordt bepaald dat de overheid de oprechtheid van de

vergunninghouders in hun rapport moet beoordelen of na moet gaan of er alternatieve

technieken bestaan voor het hydraulisch fractureren. Een vergunninghouder respecteert de wet

van zodra hij in het opgevraagde rapport duidelijk heeft gesteld dat hij niet zal overgaan tot

hydraulisch fractureren. Bovendien werd de inhoud van het rapport niet verder gepreciseerd

door de wet en heeft de overheid geen bijkomende uitleg gevraagd bij het rapport, zodus kan

het verwerende argument dat Total niet voldoende informatie heeft gegeven in het ingediende

rapport niet aanvaard worden door de rechtbank. Het lijkt er dus sterk op dat de Minister de

omvang van haar bevoegdheid heeft overschreden door ervan uit te gaan de oprechtheid van de

rapporten van de vergunninghouders te moeten beoordelen, terwijl ze slechts had moeten

nagaan of Total van plan was al dan niet gebruik te maken van de door de wet verboden

techniek.445

Tenslotte had de Staat in zijn verweer aangehaald dat, niettegenstaande het plan neergelegd in

het rapport van Total om te zoeken naar en gebruik te maken van andere technieken voor de

ontginning van het schaliegas, het de overheid onmogelijk leek de vergunde activiteiten uit te

voeren zonder gebruik te maken van de verboden techniek.446

444 H. BRAS, “Permis d'exploiter les gaz de schiste: l'abrogation du permis de Montélimar annulée par le juge

administratif” (noot onder Tribunal Administratif Cergy-Pontoise (1re ch.),28 januari 2016, n° 2016-001763),

Droit Administratif 2016, nr. 3, www.lexisnexis.com. 445 G. RICARD, “Gaz de schiste: le compromis impossible de la loi du 13 juillet 2011” (noot onder Tribunal

Administratif Cergy-Pontoise (1re ch.),28 januari 2016, n° 2016-001763), Droit Administratif 2016, nr. 3,

www.lexisnexis.com, randnr. C. 446 Idem.

101

Indien Total bij zijn plan bleef om geen gebruik te maken van de techniek, zou ze de

exploratievergunning niet kunnen uitvoeren en zou het niet opportuun zijn de vergunning te

behouden, gezien deze een “lege schelp” zou zijn. Deze motivatie voor de intrekking van de

vergunning valt echter in het geheel niet onder de regeling vastgesteld door de wet van 13 juli

2011 en is dus volgens de rechtbank een foutieve opvatting van het recht in hoofde van de

Minister.447

De Administratieve Rechtbank van Cergy-Pontoise had bijgevolg geen andere keuze dan het

intrekkingsbesluit van de exclusieve exploratievergunning van Total voor Montélimar te

annuleren. De Staat werd veroordeeld tot het betalen van de rechtskosten ten belope van 3 000

euro aan Total Gas Shale Europe en Total Exploration et Production France.448

Op 30 januari 2016 heeft de Minister van Milieu, Ségolène Royal, aangekondigd in beroep te

gaan tegen dit vonnis. Hierover is nog geen uitspraak gedaan.449

447 Idem. 448 Tribunal Administratif Cergy-Pontoise (1re ch.), 28 januari 2016, n° 1200718, JurisData n° 2016-001763. 449 Persbericht Ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer, “Permis de recherche d’hydrocarbures

de Montélimar: Ségolène Royal fait appel de cette décision”, 30 januari 2016, http://www.developpement-

durable.gouv.fr/.

102

4. Schaliegas in de toekomst?

De vraag of er in Frankrijk in de toekomst alsnog overgegaan wordt tot de ontginning van

schaliegas kan zeker gesteld worden. De wet sluit enkel het gebruik uit van de hydraulische

fracturatie, maar zegt niets over het gebruik van andere technieken. De techniek staat immers

niet stil en het kan niet uitgesloten worden dat er nieuwe technieken worden ontwikkeld

waarmee schaliegas kan worden ontgonnen.

Een probleem dat hierbij in de toekomst zou kunnen reizen is het feit dat de wet geen definitie

geeft van de techniek. Onder hydraulisch fractureren wordt doorgaans verstaan het fractureren

van ondergrondse rotsformaties onder hoge druk met vloeistoffen waarvan het

hoofdbestanddeel water is aangevuld door chemische middelen. Indien er bijvoorbeeld een

techniek zou gebruikt worden waarbij er ondergronds rotsformaties worden gefractureerd door

toedoen van onder hogedruk geïnjecteerd lucht of gas (pneumatisch fractureren),450 zou het dan

nog steeds vallen onder het verbod? De wet geeft hier geen antwoord op.

Mogelijks brengt de verwachte hervorming van de Code minier meer duidelijkheid. In april

2015 werd een door de regering opgesteld ontwerp van hervorming gepubliceerd op de website

van de Minister van Milieu en onderworpen aan een publiek onderzoek. Het ontwerp was

grotendeels gebaseerd op het rapport van de denkgroep onder leiding van Thierry Tuot dat in

december 2013 was ingediend bij de Minister. Het rapport betrof een ontwerp van een volledig

nieuw wetboek voor mijnbouw. Het doel van de hervorming is in de regelgeving meer aandacht

te schenken aan de grondwettelijke beginselen vastgelegd in de Charte de l’Environnement en

het simpeler maken en het incorporeren van publieke participatie in de procedures geregeld

door het wetboek voor mijnbouw. Belangrijk om op te merken: Wet nr. 2011-835 van 13 juli

2011 dat het verbod invoert op hydraulische fracturatie werd niet opgenomen in het rapport.

Op zijn beurt heeft een werkgroep opgericht door de Assemblée Nationale in een rapport

uitgebracht op 20 mei 2015 de regering aangemaand de tekst in een wet te gieten. De Eerste

Minister kondigde op 5 februari 2016 aan dat er een wetsontwerp zou ingediend worden

betreffende de hervorming van het wetboek tijdens het eerste trimester van 2016 na een

450 Rapport voor de Europese Commissie, “An overview of hydraulic fracturing and other formation stimulation

technologies for shale gas production -Update 2015”, 2015, EUR 26347 EN.

103

volgende bewerkingsronde. Sinds deze verklaring werd echter nog niets ingediend. Het blijft

dus wachten op de beloofde hervormingen.451

Op 14 juli 2013 liet President François Hollande geen twijfel bestaan over zijn standpunt

betreffende de ontginning van schaliegas: hij verklaarde dat zolang hij president is, er geen

schaliegas zal worden ontgonnen in Frankrijk.452 Tijdens een bezoek aan de Verenigde Staten

in februari 2014 bleek hij enigszins van mening te zijn veranderd. De Franse President zou toen

immers verklaard hebben dat zijn regering nadacht over het onderzoeken van nieuwe

technieken, andere dan hydraulisch fracturatie, voor het exploiteren van schaliegas in

Franrijk.453 De Franse Minister van Milieu en Energie, Ségolène Royal, staat eveneens open

voor deze mogelijkheid: op 23 mei 2014 liet ze optekenen dat, indien nieuwe, veiligere,

technologieën zouden ontwikkeld worden, de winning van schaliegas eventueel wel zou kunnen

in Frankrijk.454

Tenslotte werd er begin 2016 bericht over de invoer van Amerikaans schaliegas in Frankrijk.

Het gaat om contracten afgesloten met het Texaanse Cheniere Energy door de twee grootste

energiespelers in Frankrijk, Engie en EDF. Engie heeft een contract afgesloten om gedurende

vijf jaar, startend vanaf 2018, elk jaar 12 cargoschepen gas te importeren, EDF heeft vijftig

cargoschepen aangekocht. Het gas zou bestaan uit 40% schaliegas en 60% conventioneel gas.

De vraag werd gesteld door verschillende media: is het niet hypocriet of minstens zeer weinig

consequent de exploitatie van schaliegas in eigen land te verbieden omdat de hiervoor

gebruikte techniek te schadelijk wordt geacht voor het milieu, maar wel het gas van elders

importeren waar dezelfde techniek gebruikt wordt voor de ontginning?455

451O. RENAUDIE, Y. GUNZBURGER, “La réforme du code minier est-elle enterrée ?”, AJDA 2016, 1473. 452 AFP, “Hollande: "Tant que je serai président, pas d'exploration de gaz de schiste en France"”, Le figaro 14

juli 2013, http://www.lefigaro.fr/flash-eco/2013/07/14/97002-20130714FILWWW00056-hollande-tant-que-je-

serai-president-il-n-y-aura-pas-d-exploration-de-gaz-de-schiste-en-france.php. 453 G. RAYMOND, “Gaz de schiste: Hollande a multiplié les rendez-vous aux Etats-Unis”, Le Huffington Post

12 februari 2014, http://www.huffingtonpost.fr/2014/02/12/gaz-schiste-hollande-fracturation-energie-

usa_n_4774079.html. 454 AFP, “Royal ne ferme pas la porte au gaz de schiste s'il y a des « technologies non dangereuses »”, Le Monde

23 mei 2014, http://www.lemonde.fr/planete/article/2014/05/23/royal-ne-ferme-pas-la-porte-au-gaz-de-schiste-s-

il-y-a-des-technologies-non-dangereuses_4424220_3244.html. 455 N. GREALY, “The hypocrisy of French shale gas policy: France bans, imports and profits from shale”,

Energypost 31 maart 2016, http://www.energypost.eu/france-bans-imports-profits-shale-gas/.

104

De Minister van Milieu en Energie, Ségolène Royal, stelde, na het horen van dit nieuws, te

willen onderzoeken hoe ze de import van schaliegas in Frankrijk zou kunnen verbieden.

Wordt ongetwijfeld vervolgd.456

456 F. DE MONICAULT, “Gaz de schiste: Ségolène Royal veut interdire les importations”, Le Figaro 11 mei

2016, http://www.lefigaro.fr/conjoncture/2016/05/11/20002-20160511ARTFIG00036-gaz-de-schiste-segolene-

royal-veut-interdire-les-importations.php; S. VINCENDON, “La France peut-elle empêcher l' importation

du gaz de schiste américain?”, Libération 12 mei 2016,

http://www.liberation.fr/futurs/2016/05/12/la -france-peut-elle-empecher-l-importation-du-gaz-de-

schiste-americain_1451859.

105

Besluit

1. In 2014 vaardigde de EU een aanbeveling betreffende minimumbeginselen voor de

ontginning van schaliegas uit. Voor zij die meer verwachtten van het regelgevend optreden dan

een niet-bindende aanbeveling en misschien zelfs op een moratorium op de ontginning van

schaliegas hadden gehoopt, was dit een teleurstelling. De vraag is, of de EU überhaupt de

bevoegdheid had verder te gaan in haar regelgevend optreden, gezien de gedeelde bevoegdheid

met de lidstaten voor zowel energie als milieu.

Regelgevend optreden door de EU op grond van de energiebevoegdheid mag geen invloed

hebben op het recht van een lidstaat om de voorwaarden voor de exploitatie van zijn

energiebronnen te bepalen, op zijn keuze tussen verschillende energiebronnen of op de

algemene structuur van zijn energievoorziening.457 Dit lijkt voor regelgeving met dit onderwerp

weinig waarschijnlijk realiseerbaar.

Eveneens had de EU kunnen optreden op grond van haar milieubevoegdheid. Artikel 192, 2(c)

VWEU bepaalt echter dat maatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op de keuze van een

lidstaat tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn

energievoorziening unaniem moeten worden goedgekeurd. Gezien de grote verdeeldheid onder

de lidstaten inzake deze materie lijkt het eveneens weinig waarschijnlijk dat unanimiteit

hierover zou worden bereikt om een bindende richtlijn of verordening uit te vaardigen. Het lijkt

erop dat de Europese Commissie for the time being geen andere mogelijkheid had dan deze

niet-bindende richtlijn uit te vaardigen.

2. De overheid van het Verenigd Koninkrijk probeert de industrie voor schaliegas aan te trekken

met belastingvoordelen, het verlenen van PEDLs voor schaliegas en in 2015 nog de

Infrastructure Act, die het voor bedrijven eenvoudiger zou moeten maken te boren op een stuk

grond zonder overeenkomst met de eigenaar. Deze maatregelen blijken echter allen zinloos

wanneer de lokale administratie vaak onder druk van de lokale bevolking weigert

bouwvergunningen te verlenen of wanneer verleende vergunningen aangevochten worden door

lokale bewoners- of milieuorganisaties. Dit zorgt vaak voor jaren vertraging, hoge kosten en

voor heel wat onzekerheid in de praktijk voor zowel de ontginningsbedrijven als de lokale

gemeenschappen in kwestie.

3. Nederland steekt heel wat tijd en moeite in onderzoek alvorens een beslissing te willen

nemen. Zolang heerst er een moratorium. Men kan zich afvragen of de overheid werkelijk zo

voorzichtig is, of dat men deze vervelende politieke beslissing zo lang mogelijk op de lange

baan wilt schuiven. Gedurende het geldende tijdelijke moratorium stoot ze immers noch de

ontginningsindustrie voor de borst, door de optie voor de toekomst open te laten, noch lokale

overheden en de publieke opinie door voorlopig geen vergunningen te verlenen.

457 Artikel 194, lid 2 VWEU.

106

Hoe er ook beslist wordt, het is al duidelijk dat heel wat lokale overheden niet zullen meewerken

aan het verlenen van vergunningen voor schaliegasontginning doordat ze zichzelf

‘schaliegasvrij’ hebben verklaard. Hoewel dit niet per se voldoende zal zijn om de ontginning

dan ook daadwerkelijk tegen te houden, kan de overheid maar beter rekening houden met deze

lokale signalen. Wanneer ze na 2020 mogelijks toch zou beslissen de ontginning van schaliegas

toe te laten, riskeert ze anders de Britse toestand te volgen, waarbij lokale protesten de

ontginning onmogelijk maken en de aanvechting van vergunningen door lokale overheden voor

jaren vertraging kan zorgen.

4. Het beleid van Vlaanderen met betrekking tot schaliegas is eerder passief te noemen. Er

wordt afgewacht totdat er een aanvraag zou gebeuren alvorens een beleid uit te werken. Tot

dan blijft het tijdelijke moratorium van kracht. Op dat vlak heeft de overheid geluk: er blijkt

niet al te veel interesse uit de industrie voor schaliegas in Vlaanderen. Een andere nieuwe

energiebron waar de Vlaamse overheid wel sterk op lijkt in te zetten via haar beleid is de

geothermie.

5. Frankrijk heeft al zeer vroeg in 2011 een duidelijk standpunt ingenomen: een verbod op de

techniek hydraulisch fractureren werd ingevoerd. Niet toevallig kwam het eerste moratorium

(voorafgaand op de wet) er na hevig protest van de lokale bevolking, die niet geraadpleegd was

geweest bij het verlenen van drie exploratievergunningen. Ook in Nederland werd een

moratorium ingevoerd nadat protesten uitbraken over verleende exploratievergunningen door

de overheid die geen onderscheid had gemaakt bij de vergunningverlening voor dit

onconventionele gas ten opzichte van de vergunning voor exploratie van conventioneel gas.

Het is echter jammer dat de wet niet duidelijker is. Als men werkelijk de ontginning van

schaliegas had willen verbieden, had men dit beter ondubbelzinnig in de wettekst gezet en niet

louter de techniek verboden waarmee het gas ontgonnen wordt. Dit heeft geleid tot de verkeerde

toepassing van de wet bij het intrekken van de vergunningen van Total. Ook voor de toekomst

zal de wet, zoals hij nu is, mijns inziens nog voor problemen zorgen, zeker met het oog op de

stand van de techniek, die zal blijven evolueren en verbeteren. Het zal bijgevolg alsmaar

moeilijker worden om te beoordelen of een techniek wel of niet onder het verbod zal vallen

door het ontbreken van een definitie in de wet zelf van de techniek.

107

Bibliografie

Wetgeving

Europese Unie

Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het

Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon, 13 december

2007, PB C 306 van 17 december 2007, blz. 1–271.

Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de

natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, OJ L 206, 22 juli 1992, blz. 7–50.

Richtlijn 92/91/EEG van de Raad van 3 november 1992 betreffende minimumvoorschriften

ter verbetering van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers in de

winningsindustrieën die delfstoffen winnen met behulp van boringen (elfde bijzondere

richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EEG), Pb L 348 van 28 november

1992, blz. 9-24.

Richtlijn 94/22/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de voorwaarden voor

het verlenen en het gebruik maken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de

productie van koolwaterstoffen, PB. L. 30 juni 1994, afl. 164, blz. 3.

Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot

vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid, PB L

327, 22 december 2000, blz. 1-73.

Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende

de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's, PB L

197 van 21 juli 2001, blz. 30–37.

Richtlijn 2006/21/EG van Het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 betreffende

het beheer van afval van winningsindustrieën, OJ L 102, 11 april 2006, blz. 15–34.

Richtlijn 2006/118/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006

betreffende de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging en achteruitgang van de

toestand, OJ L 372, 27 december 2006, blz. 19–31.

Verordening (EG) 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006

inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van

chemische stoffen en tot oprichting van een Europees Agentschap voor chemische stoffen,

PB. L. 136 van 29 mei 2007, blz. 3–280.

108

Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter

bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en

intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG, OJ L 140, 5 juni 2009, blz.

16–62.

Beschikking 406/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 inzake

de inspanningen van de lidstaten om hun broeikasgasemissies te verminderen om aan de

verbintenissen van de Gemeenschap op het gebied van het verminderen van broeikasgassen

tot 2020 te voldoen, PB L 140 van 5 juni 2009, blz. 136–148.

Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake

het behoud van de vogelstand, OJ L 20, 26 januari 2010, blz. 7–25.

Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011

betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, PB L

124 van 25 april 2014, blz. 1–18.

Richtlijn 2012/27/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012

betreffende energie-efficiëntie, tot wijziging van Richtlijnen 2009/125/EG en 2010/30/EU en

houdende intrekking van de Richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG Voor de EER relevante

tekst, PB L 315 van 14 november 2012, blz. 1–56.

Aanbeveling 2014/70/EU van 22 januari van de Commissie betreffende de

minimumbeginselen voor de exploratie en productie van koolwaterstoffen (zoals schaliegas)

met gebruikmaking van grootvolumehydrofracturering, OJ. L. 39, 8 februari 2014, blz. 72–

78.

Richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 tot wijziging

van Richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en

particuliere projecten voor de EER relevante tekst, OJ L 124, 25 april 2014, blz. 1-18.

België

Bijzondere Wet van 8 Augustus 1980 tot Hervorming van de Instellingen BS 15 augustus

1980.

Decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning, BS 17 september 1985.

Besluit van de Vlaamse Regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams

Reglement betreffende de Milieuvergunning (VLAREM I), BS 25 juni 1991.

109

Decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM), BS 3

juni 1995.

Besluit van 1 juni 1995 van de Vlaamse regering houdende algemene en sectorale bepalingen

inzake milieuhygiëne (VLAREM II), BS 29 september 1995.

Besluit van de Vlaamse Regering van 10 mei 2000 betreffende de openbare onderzoeken over

aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning, verkavelingsaanvragen en aanvragen tot

verkavelingswijziging, BS 20 mei 2000.

Decreet van 18 december 2002 tot aanvulling van het Decreet van 5 april 1995 houdende

algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel betreffende de milieueffect- en

veiligheidsrapportage, BS 13 februari 2003.

Besluit van de Vlaamse Regering van 28 mei 2004 betreffende de dossiersamenstelling voor

een aanvraag van de stedenbouwkundige vergunning, BS 26 november 2004.

Besluit van de Vlaamse Regering van 10 december 2004 houdende vaststelling van de

categorieën van projecten onderworpen aan milieueffectrapportage, BS 17 februari 2005.

Decreet van 21 december 2007 tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende

algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI " Toezicht, handhaving en

veiligheidsmaatregelen ", BS 29 februari 2008.

Besluit van 12 december 2008 van de Vlaamse Regering tot uitvoering van titel XVI van het

decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, BS 10 februari

2009.

Decreet van 8 mei 2009 betreffende de diepe ondergrond, BS 6 juli 2009.

Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 (VCRO), BS 20 augustus 2009.

Besluit van de Vlaamse regering van 5 juni 2009 tot aanwijzing van de instanties die over een

vergunningsaanvraag advies verlenen, BS 24 augustus 2009.

Besluit van de Vlaamse Regering van 15 juli 2011 tot uitvoering van het decreet van 8 mei

2009 betreffende de diepe ondergrond en tot wijziging van diverse besluiten, BS 6 september

2011.

Besluit van de Vlaamse Regering van 1 maart 2013 inzake de nadere regels van de project-

m.e.r.-screening, BS 29 april 2013.

Decreet van 25 april 2014 betreffende de omgevingsvergunning, BS 23 oktober 2014.

110

Decreet van 25 maart 2016 tot wijziging van het decreet van 8 mei 2009 betreffende de diepe

ondergrond, wat betreft het invoegen van een hoofdstuk over het opsporen en het winnen van

aardwarmte en een hoofdstuk over een structuurvisie inzake de diepe ondergrond, BS 6 mei

2016.

Frankrijk

Code minier, ingevoerd door Décret no 56-838 du 16 août 1956 portant code minier

(meermaals gewijzigd), JORF 21 augustus 1956.

Décret n°80-331 du 7 mai 1980 portant règlement général des industries extractives, JORF 10

mei 1980.

Loi n° 94-588 du 15 juillet 1994 modifiant certaines dispositions du Code minier, JORF 16

juli 1994.

Arrêté du 28 juillet 1995 fixant les modalités selon lesquelles sont établies les demandes

portant sur les titres miniers et leurs annexes, JORF 1 september 1995.

Code de l’environnement, ingevoerd door L'ordonnance n° 2000-914 du 18

septembre 2000 relative à la partie Législative du code de l'environnement (meermaals

gewijzigd), JORF 21 september 2000.

Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l'environnement,

JORF 2 maart 2005.

Loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique

énergétique (POPE), JORF 14 juli 2005.

Décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage

souterrain, JORF 3 juni 2006.

Décret n°2006-649 du 2 juin 2006 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage

souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains, JORF 3 juni 2006.

(nouveau) Code minier, ingevoerd door Ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 portant

codification de la partie législative du code minier, JORF 25 januari 2011.

111

Loi, n° 2011-835 de 13 juillet 2011 visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines

d'hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis

exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique, JORF 14 juli

2014.

Arreté de 12 octobre 2011 portant publication de la liste des permis exclusifs de recherches de

mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux abrogés en application de la loi n° 2011-835 du 13

juillet 2011, JORF 13 Oktober 2011.

Nederland

Wet van 13 juni 1979, houdende regelen met betrekking tot een aantal algemene onderwerpen

op het gebied van de milieuhygiëne (Wet milieubeheer),

http://wetten.overheid.nl/BWBR0003245/2016-07-01.

Wet van 4 juni 1992, houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet

bestuursrecht), http://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/2016-07-01.

Besluit van 4 juli 1994, houdende uitvoering van het hoofdstuk Milieu-effectrapportage van

de Wet milieubeheer (Besluit Milieueffectrapportage),

http://wetten.overheid.nl/BWBR0006788/2016-07-01.

Wet van 31 oktober 2002, houdende regels met betrekking tot het onderzoek naar en het

winnen van delfstoffen en met betrekking tot met de mijnbouw verwante activiteiten

(Mijnbouwwet), http://wetten.overheid.nl/BWBR0014168/2016-05-01.

Besluit van 6 december 2002, houdende regels ter uitvoering van de Mijnbouwwet

(Mijnbouwbesluit), http://wetten.overheid.nl/BWBR0014394/2016-07-01.

Wet van 20 oktober 2006, houdende nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet

ruimtelijke ordening), http://wetten.overheid.nl/BWBR0020449/2016-04-14#Hoofdstuk3.

Besluit van 3 april 2008, houdende regels betreffende het milieu met betrekking tot mobiele

installaties en onderzeese installaties (Besluit algemene regels milieu mijnbouw),

http://wetten.overheid.nl/BWBR0023771/2015-12-01#Hoofdstuk2_Artikel4.

Wet van 6 november 2008, houdende regels inzake een vergunningstelsel met betrekking tot

activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en inzake handhaving van

regelingen op het gebied van de fysieke leefomgeving (Wet algemene bepalingen

omgevingsrecht), http://wetten.overheid.nl/BWBR0024779/2016-07-01.

112

Besluit van 25 maart 2010, houdende regels ter uitvoering van de Wet algemene bepalingen

omgevingsrecht (Besluit omgevingsrecht), http://wetten.overheid.nl/BWBR0027464/2016-

07-01.

Mijnbouwregeling van 22 februari 2014, http://wetten.overheid.nl/BWBR0014468/2014-02-

22.

Besluit 67/14 van de Provinciale Staten van Noord-Brabant van 6 februari 2015 betreffende

de zesde wijzigingsverordening van de Provinciale milieuverordening Noord-Brabant 2010,

Document 3775413, www.Brabant.nl.

Verenigd Koninkrijk

Mining Industry Act 1926,

http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1926/28/pdfs/ukpga_19260028_en.pdf.

Health and Safety at Work etc. Act 1974, 31 juli 1974,

http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1974/37.

Town and Country Planning Act 1990, 24 mei 1990,

http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1990/8/contents

Water Resources Act 1991, 25 juli 1991,

http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1991/57/contents.

Coal Industry Act 1994, 5 juli 1994, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1994/21/contents.

Borehole Sites and Operations Regulations 1995, 9 augustus 1995,

http://www.legislation.gov.uk/uksi/1995/2038/contents/made.

The Offshore Installations and Wells (Design and Construction, etc.) Regulations 1996, 28

maart 1996, http://www.legislation.gov.uk/uksi/1996/913/made.

Petroleum Act 1998, 11 juni 1998,

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/490999/Petrole

um_Act_1998__Energy_Bill_2015-16_Keeling_Schedule__.pdf.

Local Government Act 2000, 28 juli 2000,

http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/22/contents.

The Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2010, 10 maart 2010,

http://www.legislation.gov.uk/uksi/2010/675/contents/made.

113

Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) Regulations 2011, 24

augustus 2011, http://www.legislation.gov.uk/uksi/2011/1824/contents/made.

Localism Act 2011, 15 november 2011,

http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/20/contents/enacted.

Infrastructure Act 2015, 12 februari 2015,

http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/7/contents.

.

Town and Country Planning (Development Management Procedure) Order 2015, 15 april

2015, http://www.legislation.gov.uk/uksi/2015/595/part/1/made.

Voorbereidende documenten, parlementaire stukken en beleidsdocumenten

EU

Mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel 2 februari 2000, COM (2000).

Conclusies van de Europese Raad, EUCO 2 januari 2011 REV 1, CO EUR 2 CONCL 1.

Directoraat-Generaal Intern Beleid van het Europees Parlement, “Impacts of Shale Gas and

Shale Oil Extraction on the environment and on Human Health”, juni 2011,

IP/A/ENVI/ST/2011-07 PE 464.425.

Rapport voor de Europese Commissie DG Milieu, “Study on Potential Risks for the

Environment and Human Health Arising from Hydrocarbons Operations Involving Hydraulic

Fracturing in Europe”, 10 augustus 2011, AEA/ED57281/Issue 17.

Rapport voor de Europese Commissie DG Energie, “Final Report on Unconventional Gas in

Europe”, 8 november 2011, TREN/R1/350-2008 lot 1.

Guidance note van de Europese Commissie, Guidance note on the application of Directive

85/337/EEC to projects related to the exploration and exploitation of unconventional

hydrocarbon, Ref. Ares (2011)1339393, 12 december 2011.

Mededeling van de Commissie, Stappenplan Energie 2050, 15 december 2011, COM (2011)

885.

Nota voor de Europese Commissie, Potocnik, J. “Transmission Note on the EU environental

legal framework applicable to shale gas projects”, januari 2012.

114

Rapport voor de Europese Commissie DG Milieu, “Support to the identification of potential

risks for the environment and human health arising from hydrocarbons operations involving

hydraulic fracturing in Europe”, 28 mei 2012, AEA/R/ED57281.

Rapport voor de Europese Commissie DG CLIMA, “Climate impact of potential shale gas

production in the EU”, 30 juli 2012, AEA/R/ED57412.

Rapport voor de Europese Commissie DG Milieu, “Regulatory provisions governing key

aspects of unconventional gas extraction in selected Member States”, 1 juli 2013,

070307/2012/630593/SER/ENV.F1.

Rapport voor de Europese Commissie, “Assessment of the use of substances in hydraulic

fracturing of shale gas reservoirs under REACH”, September 2013, Report EUR 26069 EN.

Rapport voor de Europese Commissie DG Milieu, Analysis and presentation of the results of

the public consultation "Unconventional fossil fuels (e.g. shale gas) in Europe”, 3 oktober 2013,

http://ec.europa.eu/environment/integration/energy/pdf/Shale%20gas%20consultation_report.

pdf.

Voorstel tot amendering door het Europees Parlement, Ammendments on the proposal for a

directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2011/92/EU of the

assessment of the effects of certain public and private projects on the environment, 9 oktober

2013, COM(2012)0628-C7-0367/2012-2012/0297(COD).

Commission staff working document (Comm.). Impact assessment, Exploration and production

of hydrocarbons (such as shale gas) using high volume hydraulic fracturing in the EU, 22

januari 2014, SWD(2014)22 final.

Mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europese

economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, 28 januari 2014, COM(2014) 15

final/2.

Conclusies van de Europese Raad, conclusies over het kader voor het klimaat en energiebeleid

2030, 23 oktober 2014, SN 79/14.

Rapport voor de Europese Commissie, “An overview of hydraulic fracturing and other

formation stimulation technologies for shale gas production -Update 2015”, 2015, EUR

26347 EN.

België

115

Vr. en Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 1515, 14 mei 2013 (L. CEYSSENS, antw. J.

SCHAUVLIEGE).

Vr. en Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 1531, 14 mei 2013 (L. JANS, antw. J.

SCHAUVLIEGE).

Vr. en Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 854, 30 augustus 2013 (H. SANCTORUM, antw. J.

SCHAUVLIEGE).

Vr. en Antw. Vl. Parl. 2012-2013, nr. 145, 1 oktober 2013 (H. SANCTORUM, antw. J.

SCHAUVLIEGE).

Beleidsbrief Leefmilieu en Natuur (J. SCHAUVLIEGE) Beleidsprioriteiten 2013-2014, Parl.

St., Vl. Parl. 2013-2014, nr. 2242/1.

Commissieverslag Par.St. Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en

Onroerend Erfgoed 2013-2014, 1 oktober 2013, C4 – LEE1.

Vr. en Antw. W. Parl. 2014-2015, nr. 15, 7 oktober 2014 (M. CRUCKE, antw. M. FURLAN).

Commissieverslag, Parl.St. 2014-2015, Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke

Ordening, Energie en Dierenwelzijn,14 oktober 2014, nr. 138.

Vr. en Antw. Vl. Parl. 2014-2015, nr.725, 28 april 2015, (J. DANEN, antw. J.

SCHAUVLIEGE).

Frankrijk

Richtlijnen van het Ministère De l'Environnement, de l'Energie et de la Mer, “Guide pratique

à destination des entreprises pour faire une demande de permis de recherches”, 1 februari

2010, http://www.developpement-durable.gouv.fr/La-demande-de-permis-de-recherches.html.

Rapport van het Ministère de l'Environnement, de l'Energie et de la Mer, “Mission

d’inspection sur les gaz et huiles de schiste”, 11 februari 2011, http://www.developpement-

durable.gouv.fr/Mission-d-inspection-sur-les-gaz.html.

Voorlopig Rapport van het Ministère de l'Economie, de l'Industrie et du Numérique en het

Ministère de l'Écologie Développement Durable, Transport et Logement, 21 april 2011,

http://www.developpement-durable.gouv.fr/Mission-d-inspection-sur-les-gaz.html.

Nederland

116

Brief aan de Tweede Kamer door Minister van Economische Zaken Kamp, “Schaliegas:

resultaten onderzoek en verdere voortgang”, 26 augustus 2013,

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2013/08/26/brief-aan-de-tweede-

kamer-schaliegas-resultaten-onderzoek-en-verdere-voortgang.

Brief een de Tweede Kamer door Minister van Economische Zaken Kamp, “Brief aan de

Tweede Kamer - Vervolgstap schaliegas”, 18 september 2013,

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schaliegas/documenten/kamerstukken/2013/09/18/

brief-aan-de-tweede-kamer-vervolgstap-schaliegas.

Commissie voor de milieueffectrapportage, “Beoordeling effectstudie Schaliegaswinning”, 19

september 2013, http://www.commissiemer.nl/advisering/afgerondeadviezen/23.

Brief aan de Tweede Kamer door Minister van Economische zaken Kamp, “Brief aan de

Tweede Kamer betreffende schaliegas”, 25 april 2014,

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schaliegas/documenten/kamerstukken/2014/04/25/

kamerbrief-over-schaliegas.

Plan MER door Arcadis, PlanMER Schaliegas, 1 juni 2015,

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schaliegas/documenten/rapporten/2015/07/10/plan

mer-schaliegas.

Brief aan de Tweede Kamer door Minister van Economische Zaken Kamp, brief aan de

Tweede Kamer over de onderzoeksrapporten over schaliegas, 10 juli 2015,

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schaliegas/documenten/kamerstukken/2015/07/10/

kamerbrief-schaliegas.

Beleidsdocument van het Ministerie van Economische Zaken, “Energierapport – Transitie

naar Duurzaam”, 18 januari 2016,

www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/01/18/energierapport-transitie-naar-

duurzaam.

Verenigd Koninkrijk

Richtlijnen van de Health and Safety Executive, “A guide to the Borehole Sites and

Operations Regulations 1995”, 2008, http://www.hse.gov.uk/pUbns/priced/l72.pdf.

Beleidsdocument van het Department of Communities and Local Government, National

Planning Policy Framework, maart 2012,

https://www.gov.uk/government/publications/national-planning-policy-framework--2.

Richtlijnen van het Department for Communities and Local Government, “Planning practice

guidance for onshore oil and gas”, juli 2013,

117

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/224238/Planni

ng_practice_guidance_for_onshore_oil_and_gas.pdf.

Richtlijnen van het Department of Energy and Climate Change, Onshore oil and gas

exploration in the UK: regulation and best practice, 17 december 2013,

https://www.gov.uk/government/publications/regulatory-roadmap-onshore-oil-and-gas-

exploration-in-the-uk-regulation-and-best-practice.

Beleidsdocument van het Environmental Agency, Public participation statement: “Working

together: your role in our environmental permitting”, 8 mei 2014,

https://www.gov.uk/government/publications/environmental-permitting-public-participation-

statement.

Richtlijnen van het Department of Energy & Climate Change, Guidance on the preparation of

an environmental risk assessment of shale gas operations in Great Britain involving the use of

hydraulic fracturing, 24 april 2014, https://www.gov.uk/government/publications/guidance-

on-the-preparation-of-an-environmental-risk-assessment-of-shale-gas-operations-in-great-

britain-involving-the-use-of-hydraulic-fracturing.

Richtlijnen van het Department for Communities and Local Government, Guidance on the

planning for mineral extraction in plan making and the application process, 7 oktober 2014,

http://planningguidance.communities.gov.uk/blog/guidance/minerals/planning-for-

hydrocarbon-extraction/.

Rapport van het Environmental Audit Committee, “Report: Environmental risks of fracking”,

26 januari 2015,

http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201415/cmselect/cmenvaud/856/85602.htm.

Rapport aan het Planning Committee door de Head of Community Wellbeing &

Development, REPORT NO. HCWD/13/14, 31 maart 2014.

Richtlijnen van het Department of Energy and Climate Change, “Guidance on fracking:

developing shale oil and gas in the UK”, 11 april 2016,

https://www.gov.uk/government/publications/about-shale-gas-and-hydraulic-fracturing-

fracking/developing-shale-oil-and-gas-in-the-uk#regulation.

Beleidsvisie van A. LEADSOM MP en het Department of Energy and Climate Change,

“Government’s vision for shale gas in securing home grown energy supplies for the UK”, 25

mei 2016, https://www.gov.uk/government/speeches/governments-vision-for-shale-gas-in-

securing-home-grown-energy-supplies-for-the-uk.

Rechtspraak

HvJ 21 september 1999, C-392/96, ECLI:EU:C:1999:431, Commissie/Ierland.

118

Tribunal Administratif Cergy-Pontoise, 19 maart 2013, nr. 1202504–1202507.

Conseil d’Etat, 12 juli. 2013, nr.° 367893, JurisData n° 2013-015619.

England and Wales High Court (Administrative Court) Decisions, 5 december 2014, EWHC

4108, Frack Free Balcombe Residents Association/ West Sussex County Council.

Tribunal Administratif Cergy-Pontoise (1re ch.), 28 januari 2016, n° 1200718, JurisData n°

2016-001763.

119

Rechtsleer

Bijdragen in tijdschriften

ALBRECHT, E., en SCHNEEMAN, D., “Fracking in the United Kingdom: Regulatory

Challenges between Resource Mobilisation and Environmental Protection”, Carbon and

Climate Law Review 2014, afl. 4, 238-246.

BILLET, P., “Recherche et exploitation du gaz de schiste: les incertitudes et demi-mesures

d'une loi”, Environnement et développement durable 2011, nr. 11, www.lexisnexis.com.

BILLET, P., “QPC « Gaz de schiste »: validation de la loi « Jacob »”, Environnement et

Développement Durable 2014, nr. 1, www.lexisnexis.com.

BILLET, P., “Gaz de schiste: certitudes et incertitudes sur le contenu du rapport minier”,

(noot onder Tribunal Administratif Cergy-Pontoise (1re ch.),28 januari 2016, n° 2016-

001763), Énergie - Environnement – Infrastructures 2016, nr. 5, www.lexisnexis.com

www.lexisnexis.com.

BOUCKAERT, J., SCHELSTRAETE, B., DUBRULLE, J., “Milieueffectbeoordeling in

Vlaanderen, deel 2”, T. Gem. 2015, afl. 3, 134-174.

BRANS, M.C., DIEPERINK, M.A.M., DE GROOT, J.F., LUBACH, R.D., MEESTERS,

J.W.A. en DE SNOO, A., “Schaliegas in Nederland, Een verkenning van het juridisch kader

voor verdeling van exploratie- en winningsrechten, vergunningverlening en

aansprakelijkheid”, Tijdschrift voor Bouwrecht 2013, afl. 11, 1021-1036.

BRANS M. C., en VAN DEN BRINK, K. M., “Schaliegas in publiekrechtelijk kader, lessen

uit de praktijk van conventionele gaswinning”, M en R 2014/32, 150-162.

BRANS, M.C. en VAN DEN BRINK, K.M., “Schaliegas: het wettelijk kader op

hoofdlijnen”, Vastgoedrecht 2015, afl. 13, 158-159.

BRAS, H., “Permis d'exploiter les gaz de schiste: l'abrogation du permis de Montélimar

annulée par le juge administratif” (noot onder Tribunal Administratif Cergy-Pontoise (1re

ch.),28 januari 2016, n° 2016-001763), Droit Administratif 2016, nr. 3, www.lexisnexis.com.

BRYDEN, D., NEIRINCK, J. en PARISH, R., “UK shale gas: mapping the current regulation

and legal landscape”, Environmental Liability 2014, afl. 22, 28-40.

COURNIL, C., “Adoption of legislation on shale gas in France: hesitation and/or progress?”,

European Energy and Environmental Law Review augustus 2013, 141-151.

120

DOUMA, W. Th., “Enige Europeesrechtelijke aspecten van schaliegaswinning”, NTER 2014,

44-51.

FLEMING, R., 'Shale Gas – a Comparison of European Moratoria’, European Energy and

Environmental Law Review 2013, afl. 1, 12 -32.

FONBAUSTIER, L., “Industrie des hydrocarbures: de l'eau dans le gaz? À propos de la

décision du Conseil constitutionnel du 11 octobre 2013”, Environnement et développement

durable 2013, nr 12, www.lexisnexis.com.

GIBBS., K., en BROOK, C., “Shale gas and oil development in the UK after new legislation

in April 2015”, International Energy Law Review 2015, afl. 3, 82-90.

HARALDSDÓTTIR, K. “The Limits of EU Competence to Regulate Conditions for

Exploitation of Energy Resources: Analysis of Article 194(2) TFEU”', European Energy and

Environmental Law Review, december 2014, 208-218.

HAWKINS, J., “Fracking: minding the gaps”, Env. L. Rev. 2015, afl. 17, 8-21.

HILSON, C., “Framing Fracking: Which Frames Are Heard in English Planning and

Environmental Policy and Practice?”, Journal of Environmental Law 2015, afl. 27, 177-202.

HOWARD, C., “Fit to frack?”, Journal of Planning and Environment Law 2014, afl. 13, 43-

78.

KIRSTYN, I., "Anticipating New Union Competences in Energy." Maastricht Journal of

European and Comparative Law 2008, 125-134.

KOTSAKIS, A., “The Regulation of the Technical, Environmental and Health Aspects of

Current Exploratory Shale Gas Extraction in the United Kingdom: Initial Lessons for the

Future of European Union Energy Policy”, RECIEL 2012, afl. 21 (3), 282-290.

MARTOR, B., CHETRIT R., en BAYLOCQ, P., “Exploration des hydrocarbures de schiste:

le régime juridique de la fracturation hydraulique en question”, Environnement et

Développement Durable 2011, www.lexisnexis.com.

Ministère de l'écologie et du développement durable, “Le Gouvernement annonce l'abrogation

des trois permis exclusifs de recherche de gaz de schiste dans le Sud de la France”,

Environnement et Développement Durable 2011, nr. 11, www.lexisnexis.com.

MORGAN, J., “Subsurface ownership and hydraulic fracturing in the UK: (probably) under

my backyard”, Journal of Business Law 2015, afl. 8, 634-948.

121

PEDERSON, O. W., “The Rhetoric of Environmental Reasoning and Responses as Applied

to Fracking”, Journal of Environmental Law 2015, 27, 325-334.

REINS, L., “Country Reports - A Research Agenda for Shale Gas: Challenges to a Coherent

Regulation in the European Union, Relp 2014, afl. 2, 167-171.

REINS, L. “European minmum principles for shale gas: preliminary insights with reference to

the precautionary principle”, Env. Liability 2014, afl. 1, 16-27.

REINS, L. “In search of the legal basis for environmental and Energy Regulation at the EU

Level: The case of Unconventional Gas extraction”, RECIEL 2014, afl.23.1, 125-133.

REINS, L., “Shale Gas in the European Union: you, me, together? Reflections from a

subsidiarity perspective”, Oil, Gas, Energy Law Intelligence 2014, afl.3, 1-11.

RENAUDIE, O., en GUNZBURGER, Y., “La réforme du code minier est-elle enterrée ?”,

AJDA 2016, 1473.

RICARD, G., “Gaz de schiste: le compromis impossible de la loi du 13 juillet 2011” (noot

onder Tribunal Administratif Cergy-Pontoise (1re ch.),28 januari 2016, n° 2016-001763),

Droit Administratif 2016, nr. 3, www.lexisnexis.com.

ROGGENKAMP M.M. en BOEKHOLT H.D., “Schaliegas: hoeveel houvast biedt de

Aanbeveling van de Europese Commissie voor effectieve gezondheids- en milieubescherming

en de ontwikkeling van onconventioneel gas?”, Milieu & Recht 2014, afl.5, 331-340.

VEDDER, H., “The treaty of Lisbon and European Environmental Law and Policy”, Journal

of Environmental Law 2010, 285-299.

VERSCHUUREN, J., “Hydraulic Fracturing and Environmental Concerns: The Role of Local

Government”, Journal of Environmental Law 2015, afl. 27, 431-457.

VOS, A., “Schaliegaswinning: een gewin voor eenieder en het milieu?”, M en R 2015, afl. 5,

334-338.

Verzamelwerken en jaarboeken

122

VAN HOORICK, G., “[Milieurecht] Het Vlaamse Gewest”, in R. DERINE, H. COUSY, J.

COUTURIER, W. DELVA, J. HERBOTS, R. VEKEMAN (eds.), Het onroerend goed in de

praktijk, Wolters Kluwer Belgium, Mechelen, losbl., VIbis.A.5-1 - VIBis.A.5-124-234.

LAVRYSEN, L., “Sectorale regelingen: milieuhygiëne” in E. DE PUE, L. LAVRYSEN en P.

STRYCKERS (eds.), Milieuzakboekje 2016 Leidraad voor de milieuwetgeving in

Vlaanderen, Wolters Kluwer, Mechelen 2016, 517-877.

123

Andere

Wetenschappelijke onderzoeken

BRAUL W. en NICHOLSON B., “Shale gas and hydraulic fracturing in the United States and

Canada”, in V. BAKSHI (Ed), Shale gas: A Practioner’s guide to shale gas and other

unconventional resources, London 2012, Globe Business Publishing Ltd.

BRODERICK J. en ANDERSON K., “Has US Shale Gas Reduced CO2 Emissions?

Examining recent changes in emissions from the US power sector and traded fossil fuels”,

Tyndal Climate Change Research Centre Manchester oktober 2012.

Royal Society and Royal Academy of Engineering, “Shale gas extraction in the UK: a review

of hydraulic fracturing”, juni 2012.

U.S. Energy Information Administration, “Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas

Resources: Other Western Europe”, U.S. Department of Energy Washington 2013,

https://www.eia.gov/analysis/studies/worldshalegas/.

The Hague Centre for Strategic Studies en TNO, “The Geopolitics Of Shale Gas”, Den Haag

2014, http://www.hcss.nl/reports/the-geopolitics-of-shale-gas/138/.

CE Delft, “Schaliegas in Nederland - Verkenning van maatschappelijke effecten”, 1 juni

2015,

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schaliegas/documenten/rapporten/2015/07/10/verk

enning-van-maatschappelijke-effecten.

Online Bronnen

WWF, “The Energy Report”, 2011,

http://wwf.panda.org/about_our_earth/all_publications/energy_report/.

DE MONICAULT, F., “Les gaz de schiste déchaînent les passions”, Le Figaro 30 januari

2011, http://www.lefigaro.fr/matieres-premieres/2011/01/30/04012-20110130ARTFIG00235-

les-gaz-de-schiste-dechainent-les-passions.php.

WHITE, G., “Cuadrilla admits drilling caused Blackpool earthquakes”, The Telegraph, 2

november 2011,

http://www.telegraph.co.uk/finance/newsbysector/energy/8864669/Cuadrilla-admits-drilling-

caused-Blackpool-earthquakes.html.

124

Lewis, B., “EU law enough for now to regulate shale gas – study”, Reuters, 27 januari 2012,

http://uk.reuters.com/article/uk-eu-shalegas-idUKTRE80Q0W920120127.

RENKIN, J., “Fracking firm's drilling plan unnerves West Sussex villagers”, The Guardian, 9

mei 2013, https://www.theguardian.com/business/2013/may/09/fracking-firm-unnerves-

sussex-villagers.

UKOOG, Community Engagement Charter Oil and Gas from Unconventional Reservoirs,

juni 2013, http://www.ukoog.org.uk/onshore-extraction/industry-guidelines.

GARRIC, A. “Gaz de schiste: les estimations des réserves sont-elles fiables?”, Le Monde, 10

juli 2013, http://www.lemonde.fr/planete/article/2013/07/10/les-estimations-des-reserves-de-

gaz-de-schiste-sont-elles-fiables_3440410_3244.html.

AFP, “Hollande: "Tant que je serai président, pas d'exploration de gaz de schiste en France"”,

Le figaro, 14 juli 2013, http://www.lefigaro.fr/flash-eco/2013/07/14/97002-

20130714FILWWW00056-hollande-tant-que-je-serai-president-il-n-y-aura-pas-d-

exploration-de-gaz-de-schiste-en-france.php.

MACALISTER, T., en HARVEY, F., “George Osborne unveils 'most generous tax breaks in

world' for fracking”, The Guardian, 19 juli 2013,

http://www.theguardian.com/politics/2013/jul/19/george-osborne-tax-break-fracking-shale-

environment.

HARVEY, F., “Balcombe fracking protesters vow to fight on as drilling begins”, The

Guardian, 2 augustus 2013,

https://www.theguardian.com/environment/2013/aug/02/balcombe-fracking-protesters-fight-

on;

BBC News, “Balcombe protests: Policing anti-fracking demo cost £2.3m”, 23 augustus 2013,

http://www.bbc.com/news/uk-england-sussex-23796432.

VAUGHAN, A., “Balcombe residents complain about continuing fracking protests”,The

Guardian, 29 augustus 2013,

https://www.theguardian.com/environment/2013/aug/29/fracking-balcombe-residents-

complain-letter-protests.

“Fracking Protest Arrests as Demonstrators Gather Outside Cuadrilla site in Balcombe, West

Sussex”, The Huffington Post, 26 september 2013,

http://www.huffingtonpost.co.uk/2013/07/27/fracking-protest-arrests-_n_3663725.html;

News North Wales, “Wrexham fracking concerns rise to the surface”, 10 oktober 2013,

http://www.newsnorthwales.co.uk/news/127239/wrexham-fracking-concerns-rise-to-the-

surface.aspx.

125

BBC News, “Wrexham public meeting over gas test drilling plan”, 15 oktober 2013,

http://www.bbc.com/news/uk-wales-north-east-wales-24525495.

Milieudefensie, ‘Factsheet schaliegasvrije gemeenten’, 25 november 2014,

https://milieudefensie.nl/publicaties/factsheets/factsheet-schaliegasvrije-gemeenten/view.

BBC News, “Fracking protest bid to halt Barton Moss gas drilling”, 26 november 2013,

http://www.bbc.com/news/uk-england-manchester-25107593.

BROWN, J., “Barton Moss: The latest front line in Britain’s unconventional energy

revolution against fracking”, The Independent, 27 november 2013,

http://www.independent.co.uk/news/uk/home-news/barton-moss-the-latest-front-line-in-

britain-s-unconventional-energy-revolution-against-fracking-8967753.html.

Persbericht Provincie Noord-Brabant, “Schaliegasvrij-moties nader uitgewerkt”, 15 januari

2014,

https://archief07.archiefweb.eu/archives/archiefweb/20150710081341/http://www.brabant.nl/

actueel/nieuws/2014/januari/brabant-schaliegasvrij-moties-nader-uitgewerkt.aspx.

GOSDEN, E., “Fracking to be ruled out at protest-hit Balcombe drilling site”, The Telegraph,

22 januari 2014,

http://www.telegraph.co.uk/finance/newsbysector/energy/oilandgas/10590843/Fracking-to-

be-ruled-out-at-protest-hit-Balcombe-drilling-site.html.

RAYMOND, G., “Gaz de schiste: Hollande a multiplié les rendez-vous aux Etats-Unis”, Le

Huffington Post, 12 februari 2014, http://www.huffingtonpost.fr/2014/02/12/gaz-schiste-

hollande-fracturation-energie-usa_n_4774079.html.

BBC News, “How summer fracking protest unfolded in Sussex village”, 17 april 2014,

http://www.bbc.com/news/uk-england-sussex-26765926.

H. SCHOUKENS, “Europa opent deur voor schaliegas”, Deredactie.be – VRT, 15 mei 2014,

http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/opinieblog/opinie/1.1967878.

AFP, “Royal ne ferme pas la porte au gaz de schiste s'il y a des « technologies non

dangereuses »”, Le Monde, 23 mei 2014,

http://www.lemonde.fr/planete/article/2014/05/23/royal-ne-ferme-pas-la-porte-au-gaz-de-

schiste-s-il-y-a-des-technologies-non-dangereuses_4424220_3244.html.

Jta, “Vlaamse regering legt ‘fracking’ tijdelijk aan banden”, De Standaard 4 juli 2014,

http://www.standaard.be/cnt/dmf20140704_01167430.

126

GOSDEN, E., “Legal challenge over plans for fracking firm Cuadrilla to return to Balcombe”,

The Telegraph, 1 augustus 2014,

http://www.telegraph.co.uk/news/earth/energy/11006938/Legal-challenge-over-plans-for-

fracking-firm-Cuadrilla-to-return-to-Balcombe.html.

Persmededeling Schotse Overheid, “Moratorium called on fracking”, 28 januari 2015,

http://news.scotland.gov.uk/News/Moratorium-called-on-fracking-1555.aspx.

GOSDEN, E., “Fracking to be allowed beneath national parks despite ban pledge”, The

Telegraph, 12 februari 2015,

http://www.telegraph.co.uk/news/earth/energy/fracking/11408206/Fracking-to-be-allowed-

beneath-national-parks-despite-ban-pledge.html.

Task Force on Shale Gas, First Interim Report: “Planning, Regulation and Local

Engagement”, 25 maart 2015, https://www.taskforceonshalegas.uk/reports/first-report.

Persbericht Rijksoverheid Nederland, “Komende vijf jaar geen winning schaliegas”, 10 juli

2015, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schaliegas/nieuws/2015/07/10/komende-

vijf-jaar-geen-winning-schaliegas.

Greenpeace, “The energy [R]evolution 2015”, 21 september 2015,

http://www.greenpeace.org/international/en/publications/Campaign-reports/Climate-

Reports/Energy-Revolution-2015/.

Persmededeling Oil and Gas Authority, “New onshore oil and gas licences offered”, 17

december 2015, https://www.gov.uk/government/news/new-onshore-oil-and-gas-licences-

offered.

Persbericht Ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer, “Permis de recherche

d’hydrocarbures de Montélimar: Ségolène Royal fait appel de cette décision”, 30 januari

2016, http://www.developpement-durable.gouv.fr/.

GREALY, N., “The hypocrisy of French shale gas policy: France bans, imports and profits

from shale”, Energypost, 31 maart 2016, http://www.energypost.eu/france-bans-imports-

profits-shale-gas/.

FLANAGAN, E., “'Policing fracking protests could cost North Yorkshire Police millions,'

police commissioner candidate warns”, The Northern Echo, 18 april 2016,

http://www.thenorthernecho.co.uk/news/14433894._Policing_fracking_protests_could_cost_

North_Yorkshire_Police_millions___police_commissioner_candidate_warns/.

VAUGHAN, A., “UK support for fracking hits new low”, 28 april 2016, The Guardian,

https://www.theguardian.com/environment/2016/apr/28/uk-support-for-fracking-hits-new-

low.

127

GOSDEN, E., “Fracking decision could see shale gas powering UK homes this year”, The

Telegraph, 7 mei 2016, http://www.telegraph.co.uk/news/2016/05/07/fracking-decision-

could-see-shale-gas-powering-uk-homes-this-yea/.

DE MONICAULT, F., “Gaz de schiste: Ségolène Royal veut interdire les importations”, Le

Figaro, 11 mei 2016, http://www.lefigaro.fr/conjoncture/2016/05/11/20002-

20160511ARTFIG00036-gaz-de-schiste-segolene-royal-veut-interdire-les-importations.php.

VINCENDON, S., “La France peut-elle empêcher l'importation du gaz de schiste

américain?”, Libération, 12 mei 2016,

http://www.liberation.fr/futurs/2016/05/12/la-france-peut-elle-empecher-l-

importation-du-gaz-de-schiste-americain_1451859.

Persbericht North Yorkshire County Council, Fracking decision, 23 mei 2016,

http://www.northyorks.gov.uk/32467.

MOYLAN, J., “Fracking go-ahead: What happens next?”, BBC NEWS, 27 mei 2016,

http://www.bbc.com/news/business-36399856.

BROOKS, L., “Scottish parliament votes narrowly in favour of ban on fracking”, The

Guardian, 1 juni 2016, http://www.theguardian.com/politics/2016/jun/01/scottish-parliament-

votes-narrowly-in-favour-of-ban-on-fracking-snp.

Lancashire County Council, Updates on shale gas developments in Lancashire,

http://www.lancashire.gov.uk/council/planning/major-planning-applications/shale-gas-

developments-in-lancashire.aspx.

128