De Staat achter de dijken

prof.dr. Remco Nehmelman

Rede uitgesproken bij de openbare aanvaarding van het ambt van hoogleraar Publiek Organisatierecht, in het bijzonder waterbeheer

aan de Universiteit Utrecht op 20 maart 2015.

Uitgave:© Remco Nehmelman, Universiteit Utrecht, 2015, r.nehmelman@uu.nl Opmaak: Miranda Walraven

1

De Staat achter de dijken

Mijnheer de Rector Magnificus,

zeer gewaardeerde toehoorders,

1 ‘Herinnering aan Holland’

Tussen 1929 en 1933 werkte hier op een steenworp

afstand, om precies te zijn op de hoek van de Dom-

straat en de Voetiusstraat, de advocaat Hendrik

Marsman. Hij is niet de geschiedenis ingegaan als

bekend advocaat, wel als één van de grootste dichters

die Nederland ooit heeft voortgebracht. Marsman

schreef het gedicht dat uitgeroepen is tot het gedicht

van de twintigste eeuw, getiteld: ‘Herinnering aan

Holland’.1 Het is een prachtig gedicht en veel van mijn

vakgenoten hebben het dan ook reeds op enigerlei

wijze geciteerd tijdens het schrijven van menig aca-

demisch stuk. Ik doe dat vandaag ook, althans een

variant daarop, en hoewel ik niet een groot dichter

ben, wil ik u deelgenoot maken van de eerste aange-

paste regels van dit beroemde gedicht:

‘Denkend aan Holland

zie ik vele besturen

traag door oneindig laagland gaan, rijen ondenkbaar vele bestuurders

1 Zie meer over de dichter Hendrik Marsman en tevens het be-

richt dat zijn gedicht ‘Herinnering aan Holland’ uitgeroepen is als het gedicht van de (twintigste) eeuw de website van het Letter-kundig Museum: http://www.letterkundigmuseum.nl/Default.aspx?tabid=92&BiographyID=44&BiographyName=HendrikMarsman&Mode=Biogra phyDetails (laatst geraadpleegd op 13 februari 2015).

2

als hooge pluimen aan den einder staan;

en in de geweldige ruimte verzonken

de overheidsgebouwen verspreid door het land, Rijk, provincies, gemeenten, zelfstandige bestuursorganen en gemeenschappelijke regelingen

in een verwarrend verband.’

Het gedicht gaat verder maar het slot van het gedicht

bewaar ik voor later in deze oratie. Ik hoop dat ik u

met deze aangepaste versie van het gedicht van

Marsman enigszins heb kunnen aangeven waarover ik

u in deze oratie wil berichten: hoe is het gesteld met

de bestuurlijke inrichting van Nederland? Een geliefd

onderwerp in de politiek en ook bij de vakgenoten van

de bestuurskunde.2 Vanuit juridische hoek is de aan-

dacht voor dit onderwerp de laatste jaren naar mijn

opvatting te bescheiden geweest en nu is dan ook een

2 Zie voor een uitvoerig overzicht van de talloze rapporten die

over de bestuurlijke inrichting van Nederland zijn verschenen het rapport van de Raad voor het openbaar bestuur (hierna ook: Rob): Het einde van het blauwdrukdenken, naar een nieu-we inrichting van het openbaar bestuur, april 2010, te downloa-den op: http://www.rob-rfv.nl/documenten/migratie/ boek-je_advies_het_einde_van_het_blauwdruk-denken_definitief.pdf (geraadpleegd op 13 februari 2015). Vgl. ook de recente oratie van bestuurskundige Klaartje Peters aan de Universiteit van Maastricht van 14 maart 2014 met als titel: ‘De lokale staat’: http://www.klaartjepeters.nl/sitefoto/1/De%20Lokale%20 Staat-Oratie%20UM-Klaartje%20Peters.pdf (laatst geraad-pleegd op 13 februari 2015). Een klassieker is in dit verband het proefschrift van Theo Toonen: Theo A.J. Toonen Denken over binnenlands bestuur, Theorieën van de gedecentraliseerde een-heidsstaat bestuurskundig onderbouwd, diss. EUR, ’s-Gravenhage: VUGA Uitgeverij B.V., 1987.

3

goed moment om enige staatsrechtelijke duiding over

dit onderwerp met u te delen.3

De centrale vraag die ik wil behandelen is of het be-

stuurlijke model van Thorbecke, en dus bedacht in het

midden van de negentiende eeuw, toekomstbestendig

is. Daarvoor wil ik allereerst stilstaan bij een korte

probleemanalyse. Daaruit zal blijken dat er mijns in-

ziens een groeiend staatsrechtelijk probleem waar-

neembaar is. Daarvoor zie ik binnen afzienbare ter-

mijn slechts één onafwendbare oplossing die gepaard

moet gaan met een aantal fundamentele staatsrech-

telijke wijzigingen.

Voorts wil ik, gezien een bijzonder deel van mijn

leeropdracht, beknopt de positie van het waterschap

bespreken. Thorbecke liet dit aloude staatsrechtelijk

instituut wijselijk ongemoeid, maar ik wil vandaag

toch een poging wagen om te bezien hoe het met het

institutionele deel van het Nederlandse waterbeheer is

gesteld. Ten slotte wil ik kort ingaan op de vraag op

welke manier deze staatsrechtelijke wijzigingen zou-

den kunnen worden gerealiseerd.

Samenvattend wil ik vandaag in vogelvlucht bezien

hoe het is gesteld met het openbaar bestuur in het

kleine land achter de dijken. Of zoals men in water-

schapstermen zou zeggen: hier volgt een schouw van

het Nederlandse openbaar bestuur.

3 Een uitzondering op deze regel betreft een recent proefschrift

uit Leiden van Raijmakers, L.M. Raijmakers, Leidende motieven bij decentralisatie, Discours, doelstelling en daad in het Huis van Thorbecke, Deventer: Kluwer, 2014. Zie voor een juridische be-schrijving van het Nederlandse openbaar bestuur onder andere: S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Deventer: Kluwer, 2009. Te wijzen valt voorts op: H. Engels en R. Fraanje, De be-stuurlijke organisatie van Nederland, Deventer: Kluwer, 2013.

4

2 Probleemschets: bestuurlijke verwarring

De publieke taak wordt in Nederland door talrijke be-

sturen behartigd. Rijk, provincies, gemeenten, water-

schappen, zelfstandige bestuursorganen, publieke

samenwerkingsverbanden tussen deze organisaties en

private instellingen met een publieke taak. En door-

heen dit alles ook nog eens de Europese Unie die de

afgelopen jaren een steeds grotere invloed heeft ge-

kregen in de 28 lidstaten van dit Europese samenwer-

kingsverband en dus ook in Nederland.

Wees gerust, ik kan in de hier resterende 40 minuten

niet al deze besturen en hun onderlinge verhoudingen

met u doornemen. Ik wil mij voornamelijk concentre-

ren op de klassieke Nederlandse hoofdstructuur van

het openbaar bestuur: Rijk, provincie en in het bij-

zonder de gemeente en het waterschap. Zoals gezegd

is deze structuur grotendeels, met uitzondering van

de waterschappen, bedacht door Thorbecke. Deze

structuur kan worden gezien als het huzarenstuk van

de gedecentraliseerde eenheidsstaat die nu al 167

jaar standhoudt.4

Thorbecke ontving in het begin van zijn carrière ove-

rigens niet altijd de lof die hem later veelal is toege-

zwaaid. Integendeel; hij werd in de jaren twintig van

de negentiende eeuw door sommigen beschuldigd van

‘Schwärmerei’, aangezien hij dweepte met Duitse spe-

4 De metafoor van het zogeheten ‘Huis van Thorbecke’ gebruik ik

in deze oratie met opzet niet. De metafoor is niet passend bij de ideeën van Thorbecke en uit de recente studie van Raijmakers blijkt voorts dat deze metafoor pas in 1971 voor het eerst is ge-introduceerd door voormalig VVD-politicus Gijs van Ardenne (VVD), vgl. Raijmakers 2014, p. 15.

5

culatieve filosofen.5 De theorieën van deze filosofen

stonden in scherp contrast met het destijds in Neder-

land dominante en nuchtere christelijk humanisme.

Deze kritiek werd vooral verwoord door de Utrechtse

hoogleraar Philip Willem van Heusde;6 hij was het die

het werk van Thorbecke omschreef als 'een ondraag-

lijk geleuter en oudewijvengebabbel'. Ik zal vandaag

proberen deze ‘Utrechtse’ belediging enigszins recht

te zetten.

Thorbecke was een aanhanger van het zogeheten

organisch denken dat in zijn zienswijze onder andere

betekende dat het bestuurlijk stelsel aan verandering

onderhevig kan en moet zijn.7 Deze zienswijze komt

goed tot uitdrukking in het volgende citaat van zijn

hand:

‘Blijven wij staan binnen hetgeen wij van onze

voorouders ontvingen; doen wij zelve niets; ver-zetten wij ons tegen tijdige verbetering dan komt in plaats van verbetering, omkeer van zaken.’8

5 Deze anekdote over Thorbecke is afkomstig uit het proefschrift

van Drentje over Thorbecke: J. Drentje, Thorbecke. Een filosoof in de politiek, Amsterdam: Boom, diss. UvA 2004, 671 blz. en wordt eveneens aangehaald in een recensie van de hand van Ronald van Raak in het Historisch Nieuwsblad: R. van Raak, Een onbegrepen denker, Historisch Nieuwsblad, 2008, nr. 4, even-eens raadpleegbaar op: http://www.historischnieuwsblad.nl/nl/artikel/6455/een-onbegrepen-denker.html (laatst geraadpleegd op 17 februari 2015).

6 Gewoon hoogleraar geschiedenis, oudheidkunde, welsprekend-heid en Griekse taal vanaf 26 januari 1804, vgl. http://www.universiteitsmuseum.nl/Collectie/Detail/0285-12491 (laatst geraadpleegd op 24 februari 2015).

7 Vgl. Raijmakers 2014, p. 55 e.v. 8 Johan Rudolf Thorbecke, Historische schetsen, Den Haag: Nij-

hoff, 1872, 2e druk, p. 67.

6

Welnu het is volgens mij de hoogste tijd voor verbete-

ring in het lokaal bestuur. Sinds 1 januari 2015 heb-

ben gemeenten er belangrijke zware taken bij gekre-

gen op het gebied van jeugdzorg, werk en inkomen

en zorg aan langdurig zieken en ouderen.9 Gemeenten

zijn met deze forse uitbreiding van taken werkelijk de

‘eerste overheid’ geworden. Deze opschaling van ta-

ken laat daarentegen ook zien dat er zich meer dan

ooit een staatsrechtelijk probleem aan het manifeste-

ren is: een vertroebeling van de democratische con-

trole op het lokale overheidshandelen.10

In het ideale plaatje ziet de controle op bijvoorbeeld

de zorg in gemeenteland er als volgt uit: de gemeen-

teraad bepaalt hoe de zorg eruit gaat zien, wethou-

ders sluiten contracten met zorgverleners, ambtena-

ren voeren de keukentafelgesprekken en zorgen dat

de juiste hulp bij de mensen terecht komt. Gaat er

iets mis, dan kan de wethouder ter verantwoording

worden geroepen en zelfs weg worden gestuurd door

de gemeenteraad en eens in de vier jaar mogen wij

9 Zie voor een samenvatting van de nieuwe gemeentelijke taken

http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/decentralisatie-van-overheidstaken-naar-gemeenten (laatst geraadpleegd op 13 februari 2015). Zie ook G.A. van Nijendaal, Drie decentra-lisaties in het sociale domein, in: Jaarboek overheidsfinanciën, 2014, p. 85-99.

10 Vgl. Raad voor het openbaar bestuur (Rob), Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, januari 2015, http://www.rob-rfv.nl/documenten/democratische_legitimiteit_van_samenwerkingsverbanden.pdf (laatst geraadpleegd 13 februari 2015). De Rob constateert in dit rapport een knelpunt van democratische controle bij samenwerking. In de zomer van 2015 verschijnt een rapport waarbij dit knelpunt empirisch is onderzocht. De op-dracht voor deze onderzoeken zijn gebaseerd op een motie van het Tweede Kamerlid Bergkamp (D66): Kamerstukken II 2013–2014, 33 841, nr. 161. Zie tevens de Volkskrant van 15 januari 2015, Raad buitenspel bij inkoop zorg, voorpagina.

7

als burgers beoordelen of de gemeenteraad zijn ka-

derstellende en controlerende taken naar behoren

heeft uitgeoefend.

Maar als gezegd is dit het ideale plaatje, de werkelijk-

heid is veelal anders.11 Veel gemeenten zijn te klein

om individueel de vele publieke taken, waaronder de

zorg, te dragen; de bestuurs- en financiële last is

simpelweg te zwaar.12 De oplossing wordt gevonden

in samenwerking met andere gemeenten;13 een op-

11 Zie in dit verband bijvoorbeeld het boekje van: J. Loots en P.H.

Peeters, De gemeenteraad heeft geen toekomst; Er is geen toe-komst zonder gemeenteraad, Eindhoven: Uitgeverij Pepijn BV, tweede druk 2014.

12 Uit recent onderzoek van de Volkskrant bleek dat op het terrein van de recente decentralisaties in de zorg en arbeid inmiddels 42 samenwerkingsverbanden zijn opgericht voor de jeugdzorg; voor de langdurige zorg 57; voor de AWBZ (Algemene Wet Bij-zondere Ziektekosten) 32; voor de Wmo (Wet maatschappelijke ondersteuning) 43 en voor de sociale werkvoorziening maar liefst 90 samenwerkingsverbanden, vgl. Sander Heijne in: de Volkskrant 15 januari 2015, p. 12. Voor een beeld van alle sa-menwerkingsverbanden in Nederland is de website Regioatlas indicatief (een website in beheer van het ministerie van Binnen-landse Zaken en Koninkrijksrelaties): http://www.regioatlas.nl/ indelingen (laatst geraadpleegd op 18 februari 2015). Het aantal samenwerkingsverbanden loopt in de honderden en niet zeker is of dit alle samenwerkingsverbanden zijn. Naast de publiekrech-telijke variant wordt nog meer gebruik gemaakt van de privaat-rechtelijke variant (zoals een stichting). Zie hiervoor een wat ouder rapport van Berenschot in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over ‘interdecen-trale’ samenwerkingsverbanden: R.J.M.H. de Greef, m.m.v. F. Maas: Samenwerking tussen decentrale overheden, Een nadere analyse van samenwerking op grond van gemeenschappelijke regelingen, december 2010, Berenschot, raadpleegbaar op: http://www.arbeidenoverheid.nl/media/48839/samenwerking-tussen-decentrale-overheden.pdf (laatst geraadpleegd op 18 fe-bruari 2018).

13 Ik wil op deze plek Rob de Greef (KokxDeVoogd organisatiead-viesbureau) bedanken voor het overleg dat ik met hem mocht hebben tijdens de voorbereiding van deze oratie en in het bij-

8

lossing die de laatste jaren – al dan niet vrijwillig –

aan terrein wint en soms zelfs wordt opgelegd van

hogerhand, zoals op het gebied van de veiligheid en

de ruimtelijke ordening.14 Nu is op bepaalde onderde-

len samenwerking minder bezwaarlijk, bijvoorbeeld bij

uitvoeringssamenwerking, maar bij beleidsmatige

samenwerking waar sturing en controle van essentieel

belang zijn, zoals bij de recente decentralisaties het

geval, is een gebrek aan democratische controle fu-

nest.

Met deze intergemeentelijke samenwerking begint

dan immers de bestuurlijke verwarring en daarmee

een verlies aan democratische controle.15 Om nog

maar te zwijgen over de vraag wat te doen als de ene

samenwerkende gemeenteraad wel wil bezuinigen op

bijvoorbeeld de zorg en de andere niet.

zonder over het onderwerp intergemeentelijke samenwerking; Rob de Greef is de expert voor wat betreft juridische vraagstuk-ken met betrekking tot interbestuurlijke samenwerking in Ne-derland.

14 Zie art. 9 Wet veiligheidsregio’s (waarin de veiligheidsregio’s een verplichte wettelijke grondslag vinden) en art. 5.8, derde lid, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (waarin de ver-plichte omgevingsdiensten een wettelijke grondslag vinden). Zie over de omgevingsdiensten uitvoerig: D.J. Elzinga, R.J.M.H. de Greef en S.A.J. Munneke, Omgevingsdiensten onder de bestuur-lijk juridische loep, RuG en VU Amsterdam, 17 april 2014, in opdracht van de Vereniging Nederlandse Gemeenten, raad-pleegbaar op: http://www.vng.nl/files/vng/20140508-rapport-elzinga-omgevingsdienst.pdf (laatst geraadpleegd op 18 februari 2015).

15 Vgl. onder andere de column van D.J. Elzinga met als titel: Gebonden bestuur moet uit de knoop, Binnenlands Bestuur, 3 oktober 2014, raadpleegbaar op: http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/opinie/columns/verbonden-bestuur-moet-uit-de-knoop.9449742.lynkx (laatst geraadpleegd op 18 februari 2015).

9

Tel hierbij op dat gemeenten op andere terreinen

weer met andere naburige gemeenten samenwerken

en dat bovendien doen via de publiekrechtelijke weg

door middel van (constructies op basis van de Wet)

gemeenschappelijke regelingen en nog vaker, en in

mijn ogen bedenkelijker, via privaatrechtelijke con-

structies, zoals een stichting, en de bestuurlijke ver-

warring is compleet.16

Veel raadsleden zijn het zicht en daarmee hun in-

vloed dan ook kwijt, laat staan dat burgers enig zicht

hebben op deze bovengemeentelijke samenwerkings-

verbanden.17

Niet alleen de ondoorzichtige intergemeentelijke sa-

menwerking is zorgwekkend, ook de toenemende

complexiteit van de gemeentelijke taken is mijns in-

ziens een punt van steeds groter wordende zorg.18

Raadsleden zijn anders dan de leden van de Tweede

Kamer ‘slechts’ parttime volksvertegenwoordigers. Bij

de opschaling van taken hebben zij niet meer tijd ge-

kregen om hun controlerende taak uit te oefenen. Uit

16 Zie over de recente wetswijzigingen in de Wet gemeenschappe-

lijke regelingen: R.J.M.H. de Greef, De Wet gemeenschappelijke regelingen en de dualisering van het gemeente- en provinciebe-stuur, de Gemeentestem, afl. 7395 deel I, p. 586-595 en afl. 7397 deel II (met als titel: De bedrijfsvoeringsorganisatie in de Wet gemeenschappelijke regelingen: een nieuwe vorm van sa-menwerking?), 2013, p. 674-681.

17 Zie voor de aandacht van de beperkte rol van de burger bij intergemeentelijke samenwerkingsverbanden: Raad van State, Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen, Eerste periodie-ke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen, november 2006, p. 64 e.v., raadpleegbaar via:

http://www.raadvanstate.nl/publicaties/publicaties.html (laatst geraadpleegd op 18 februari 2015).

18 Zie bijvoorbeeld over het zeer complexe dossier inzake het grondbeleid door gemeenten een recente brief van de regering aan de Tweede Kamer: Kamerstukken II 2013-2014, 27 581, nr. 50.

10

onderzoek van de Vereniging van Nederlandse Ge-

meenten bleek in 2008 al – en dus nog voor de groot-

schalige decentralisaties – dat veel gemeenteraadsle-

den de werkdruk te hoog vonden.19 Er wordt te veel

vergaderd en de parttime raadsleden worden over-

voerd met informatie. Bijkomend gevolg is dat veel

raadsleden steeds korter in hun ambt blijven, waar-

door de vaardigheid van het zijn van volksvertegen-

woordiger en de kennis die daarvoor noodzakelijk is

vervagen.20

3 Opschaling van taken = opschaling van

organisatie

Kortom, de controlerende taak van de gemeenteraad

komt steeds zwaarder onder druk te staan. Controle

die met de opschaling van gemeentelijke taken meer

dan ooit noodzakelijk is. In een democratische rechts-

staat vraagt macht om een volwaardige tegenmacht.

Voor dit probleem zijn diverse oplossingen denkbaar.

De minst ingrijpende oplossing is het opnieuw door-

denken en wellicht verbeteren van de controlemecha-

nismen bij intergemeentelijke samenwerking.21 Ook

moet worden nagedacht over hoe het raadswerk effi-

ciënter en effectiever kan worden uitgeoefend.

19 Commissie Positie wethouders en raadsleden (Commissie

Aarts), Van werklast naar werklust, Aanbevelingen om het werk van lokale politici (nog) leuker te maken, 2008, http://www.politiekadviesbureau.nl/_files/VanWerklastNaarWerklustJasmijnMiete.pdf (laatst geraadpleegd op 27 januari 2015).

20 Vgl. Commissie Positie wethouders en raadsleden 2008 en te-vens de strekking van enkele interviews in: Loots & Peeters, 2014.

21 Zie voor een innovatief model in het land van Cuijk waar 5 ge-meenten met elkaar samenwerken: Ben Peters, Lokale demo-cratie verdient pilot, de Gelderlander, 15 november 2014.

11

Hoewel naar deze oplossingen gezocht moet worden,

is naar mijn opvatting een meer rigoureuze oplossing

onafwendbaar: bij een opschaling van bestuurlijke

taken hoort opschaling van de bestuurlijke organisa-

tie.

Ik realiseer mij al te goed dat ik hier een zeer om-

streden vraagstuk opwerp. Opschalen wordt zelfs al

getypeerd als ouderwets denken. De nieuwe tijd

vraagt juist meer om horizontalisering tussen over-

heid en burger en daarom om meer doe-democratie,

zo wordt gezegd.22 De burger moet naast de overheid

staan en meedoen door middel van meer burgerbe-

trokkenheid in de samenleving. Vanuit het oogpunt

van legitimatie valt hier zeker belangrijke winst te

behalen, maar het onvoldoende doordenken van de

inrichting van het openbaar bestuur lijkt mij onver-

22 Burgerparticipatie door middel van andere vormen van invloed

dan verkiezingen is in de eerste plaats hernieuwd bepleit in het geruchtmakende boek van David van Reybrouck, Tegen verkie-zingen, Amsterdam: De bezige bij, 2013. Zie uitgebreid over de term Doe-democratie en de uitwerking daarvan de website van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid inzake ‘Nieuwe generatie doe-democratie: http://www.wrr.nl/publicaties/samenvattingen/samenvatting-vertrouwen-in-burgers/6-nieuwe-generatie-doe-democratie/ (laatst geraadpleegd op 18 februari 2015). Vgl. tevens een in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Konink-rijksrelaties geschreven rapportage: Jurgen de Jong, Bart Lit-jens en Igno Pröpper, De ‘Doe-democratie’; Naar een nieuwe verhouding tussen overheid en samenleving, 2013, raadpleeg-baar op: http://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/de-%E2%80%98doe-democratie%E2%80%99-naar-een-nieuwe-verhouding-tussen-overheid-en-samenleving/ (laatst geraad-pleegd op 18 februari 2015). Voor een recent pleidooi voor de Doe-democratie: Job Cohen, De vierde D, oratie Leiden, 9 janu-ari 2015, raadpleegbaar op: http://media.leidenuniv.nl/legacy/oratie-prof-mr-job-cohen-9-januari-2015.pdf (laatst geraadpleegd op 18 februari 2015).

12

standig.23 Uiteindelijk zal er altijd een publiek orgaan

moeten zijn dat een oordeel geeft over een publieke

aangelegenheid. Daarvoor zijn onze institutionele de-

mocratische structuren in de loop der eeuwen bedacht

en ontwikkeld.

Een ander en weerbarstiger argument dat tegen op-

schaling van de bestuurlijke organisatie wordt ge-

bruikt, is het sociaal-culturele aspect van de gemeen-

te. Mensen identificeren zich met een gemeente, zo

wordt gesteld.24 En misschien is dat vanwege de ont-

zuiling en de secularisering waar, maar hier begeef ik

mij op glad ijs.25 Het is volgens mij echter gezonder

om het sociaal-culturele leven niet vanuit de gemeen-

te maar vanuit de samenleving, beter te duiden als de

23 Vgl. de strekking van het betoog van Wim van de Donk, Com-

missaris van de Koning in de provincie Noord-Brabant. De cen-tralisatie in het openbaar bestuur, Over dunne denkramen, per-tinente pragmatiek en ambivalente ambities, 11e Rob-lezing 2014, 12 november 2014, http://www.rob-rfv.nl/documenten/ rob-lezing2014.pdf (laatst geraadpleegd 13 februari 2015). Van der Donk keert zich aan het einde van zijn lezing vooral tegen de visie van burgemeester van Hilversum Pieter Broertjes, die op 9 september 2014 de Ben Pauw lezing hielt, met als titel: Kap een breder pad tussen feiten en beelden, op naar de écht gedecentraliseerde eenheidsstaat. Broertjes sprak zich hierin uit voor opschaling van gemeenten en een aantal fundamentele wijzigingen in het openbaar bestuur, zie voor de Ben Pauw le-zing: http://dr2.nl/item/662 (laatst geraadpleegd op 18 februari 2015).

24 Vgl. hiervoor onder andere A.H.M. Dölle, Is het huis van Thor-becke uitgewoond, Ars Aequi, januari 2011, p. 20-24.

25 Hoewel ook het tegenovergestelde wordt betoogd namelijk dat vanwege onder andere de secularisering en de ontzuiling de op-komst van de gemeenteraadsverkiezingen juist lager was dan voorheen, vgl. Marcel Boogers en Julian van Ostaaijen, Lokale kiezers, lokale keuzes? Onderzoek naar de achtergronden en de betekenis van het stemgedrag bij de gemeenteraadsverkiezin-gen van 2010, Bestuurswetenschappen, 2011, nr. 6, p. 35-54.

13

gemeenschap, zelf te laten komen.26 De overheid

speelt daarin enkel een faciliterende en daarom be-

perkte rol.

In de afgelopen decennia zijn overigens talloze voor-

stellen gedaan voor de herinrichting en optimalisering

van de schaalgrootte van de bestuurlijke organisatie

in Nederland.27 Ik zal al deze voorstellen vanmiddag

niet met u kunnen doornemen, al was het maar om-

dat u ook toe bent aan een welverdiend weekend.

Ook het huidige kabinet heeft vooralsnog tevergeefs

geprobeerd om tot een provinciale en gemeentelijke

opschaling te komen.28 Veelal waren de recente plan-

nen van het kabinet ingegeven vanuit de gedachte om

de bestuurskracht te vergroten of om bezuinigingen in

het openbaar bestuur te realiseren.29 Hoewel ik een 26 Zie voor indicatie van het gegeven dat dorpsbewoners zich voor

veel zaken buiten hun eigen woonplaats begeven het recente rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau, Lotte Vermeij m.m.v. Anja Steenbakkers, Dichtbij huis, Lokale binding en in-zet van dorpsbewoners, Sociaal Cultureel Planbureau, januari 2015, te downloaden op: http://www.scp.nl/Publicaties/Alle_publicaties/Publicaties_2015/Dichtbij_huis (laatst geraadpleegd op 18 februari 2015).

27 Voor een fraai overzicht van de vele voorstellen sinds 1947 zie: Raad voor het Openbaar Bestuur, Het einde van het blauwdruk-denken; Naar een nieuwe inrichting van het openbaar bestuur, rapport 2010, p. 65 e.v. (te downloaden op www.rfv.nl).

28 Zie ook het regeerakkoord 2013, Bruggen slaan, (kabinet VVD-PvdA), hfd. XIII, Bestuur, p. 40, raadpleegbaar op:

http://www.parlement.com/9291000/d/regeerakkoord2012.pdf (laatst geraadpleegd op 20 februari 2015).

29 M. Allers, Gemeentelijke schaalvergroting levert geen geld op, Economisch Statistische Berichten, 2010, nr. 95, (4586), pp. 341-342. Zie voor een andere opvatting: H. de Groot, B. van Hulst en J. Wildschut, De kostenvoordelen van schaalvergroting bij gemeenten, Economisch Statistische Berichten, 2014, 99, 4678, pp. 87-89. Zie tevens P. Castenmiller en K. Peeters, Op-schalen en decentraliseren, Openbaar bestuur, december 2013, p. 15-17. Zij pleiten voor meer onderzoek naar de vraag of de

14

vaag idee heb bij het begrip bestuurskracht en ik op

het eerste gezicht ook dacht dat opschaling kostenbe-

sparing zou kunnen betekenen,30 kan ik daarover

geen uitspraken doen. Ik maak voor de beoordeling

daarvan graag gebruik van de expertise van be-

stuurskundigen en economen.31

Vanuit staatsrechtelijk oogpunt is opschaling van ge-

meenten mijns inziens echter binnen afzienbare ter-

mijn noodzakelijk voor het herstel en de professionali-

sering van de democratische controle in en op het

openbaar bestuur. Gezocht moet worden naar een

optimum van schaalgrootte van iedere gemeente

waarbij een belangrijke indicatie is welke gemeenten

nu al samenwerken in bovengemeentelijke verbanden

bestuurskracht vergroot wordt bij opschalen; onderzoek is vol-gens hen wel voorhanden in Denemarken waar vrij recent een grootschalige opschaling van het decentrale bestuur heeft plaatsgevonden en volgens Castenmiller en Peeters de conclusie kan worden getrokken dat de Deense heringedeelde gemeenten goedkoper werken. Zie meer over de Deense herinrichting van het openbaar bestuur: K. Peeters, Decentralisaties in het lokaal bestuur: bestuurlijke lessen uit Denemarken, Beleid en Maat-schappij, 2014, nr. 1, p. 80-88.

30 Zie over het begrip bestuurskracht: K. Abma, Bestuurskracht en kwaliteit, Openbaar bestuur, oktober 2009, p. 21-25. Zie voor een kritisch geluid dat de bestuurskracht niet altijd beter is in een grote gemeente het proefschrift van Jean Schutgens: J.M.L.R. Schutgens, Met vreemde ogen kijken; Visiteren van gemeentebesturen in vergelijkend perspectief, diss. OU, Oister-wijk: Wolf Legal Publishers, 2014.

31 Zie voor een kritisch geluid tegen opschaling: M. Allers, Decen-tralisatie en gemeentelijke opschaling, Liberaal Reveil, thema: Herindeling decentraal bestuur, juni 2013, nr. 2, p. 119-124. Voor positievere geluiden onder andere: B. Fennema (oud-burgemeester van Schiermonnikoog, Zuidhorn en Laren), Herin-delen of samenwerken?, Openbaar Bestuur, juni/juli, 2013, p. 11 en De gemeenten moeten groter, vinden veel burgemees-ters, NRC, 15 januari 2015.

15

en te bezien of die samenvallen; in het vakjargon: de

congruentie.32

Als voorbeeld van een nieuwe indeling valt hier te

wijzen op een recente en interessante publicatie van

Gerard Marlet en Clemens van Woerkens die pleiten

voor het terugbrengen van het huidige aantal van 393

gemeenten tot 57 regiogemeenten.33 In hun betoog

stellen zij dat het bij een optimale schaal voor lokaal

bestuur niet gaat om een ondergrens van het aantal

inwoners, aangezien die volgens hen veelal arbitrair

is. Het moet volgens Marlet en Van Woerkens gaan

om een optimaal gebied voor het lokaal bestuur,

waarbinnen kosten en baten van publieke investerin-

gen in één hand komen te liggen, en de lusten en

lasten van beleid door dezelfde mensen worden ge-

voeld. Zij stellen vervolgens dat er in Nederland 57

van dergelijke gebieden, en dus nieuwe regiogemeen-

ten, zijn. Iedere regiogemeente kent één grote stad

die een nauwe relatie met de ommelanden of omstre-

ken heeft. Deze omstreken kunnen niet zonder de

stad, maar de stad kan eveneens niet zonder de om-

streken.34

32 Zie bijvoorbeeld de website: http://www.regioatlas.nl/ (laatst

geraadpleegd op 20 februari 2015). 33 Gerard Marlet en Clemens van Woerkens, De nieuwe gemeente-

kaart; naast een bijdrage van beide auteurs is tevens een nieu-we gemeentelijke kaart van Nederland die zij hebben bedacht integraal raadpleegbaar op: http://www.atlasvoorgemeenten.nl/images/downloads/De_nieuwe_gemeentekaart_van_Nederland_publicatie.pdf (laatst ge-raadpleegd op 16 februari 2015).

34 Als nieuwe naam voor de regiogemeenten, veelal een niet te onderschatten aspect bij gemeentelijke herindelingen, stellen zij voor de naam van de 57 kernsteden te hanteren aangevuld met de term omstreken; voor Utrecht zou dat dus Utrecht en om-streken gaan worden, vgl. noot 33, zie ook Gerard Marlet en Clemens van Woerkens, Atlas van 2012 voor gemeenten, Naar

16

Ik durf vooralsnog niet vast te stellen of 57 gemeen-

ten het ideale getal is; daarvoor is aanvullend onder-

zoek noodzakelijk. Hierbij moet overigens worden

gerealiseerd dat de ultieme schaal, de eeuwige quees-

te in het openbaar bestuur, niet te vinden is. Dat het

huidige aantal gemeenten te veel is, is volgens mij

echter evident. Voor de zoektocht naar de nieuwe

gemeentegrenzen is in mijn ogen bepalend dat inter-

gemeentelijke samenwerking de uitzondering op de

regel dient te zijn. Kaderstelling van en controle op

gemeentelijke bestuurlijke taken dient in de regel bij

de gemeenteraad te liggen en slechts bij uitzondering

bij een gemeentelijk samenwerkingsverband.

4 Naar een volwassen decentraal bestuur

4.1 Inleiding

Vanwege mijn zojuist geschetste pleidooi voor op-

schaling van gemeenten is mij recentelijk wel eens

verweten nogal Haags te denken. Ik heb inderdaad

mijn departementale blik nooit helemaal verloren, en

volgens mij is daar op dit punt niets mis mee. Ge-

meentelijke opschaling is bovendien het eerste deel

van mijn verhaal; het tweede deel van mijn betoog is

vooralsnog niet erg Haags en laat ik die dan maar

Utrechts noemen.

Simpele toepassing van de Wet algemene regels her-

indeling35 is namelijk niet voldoende.36 Bij opschaling

hoort naar mijn opvatting ook een volwassen bestuur-

een optimale gemeentegrootte, Nijmegen: VOC Uitgevers, p. 13 e.v.

35 Stb. 1984, 475. 36 Vgl. ook Pieter Broertjes op 9 september 2014 tijdens de Ben

Pauw lezing; zie hiervoor http://dr2.nl/item/662 (laatst geraad-pleegd op 18 februari 2015).

17

lijke of anders gezegd nieuwe staatsrechtelijke in-

richting van de grotere gemeenten. Wie groeit, moet

ook meer autonomie worden gegeven en meer zeg-

genschap krijgen over van hogerhand opgelegde ta-

ken. Het is wellicht een opmerkelijke parallel maar

mijns inziens vergelijkbaar met een kind dat naarma-

te het groeit ook meer autonomie moet worden gege-

ven ten opzichte van zijn ouders; hoe moeilijk dat

soms ook is, weet ik uit eigen ervaring. Groter groei-

ende gemeenten moeten ‘volwassen’ worden behan-

deld door de centrale overheid en leren om meer op

eigen benen te staan. Daarvoor zijn naar mijn opvat-

ting twee substantiële materiële wijzigingen en vijf

institutionele staatsrechtelijke aanpassingen noodza-

kelijk.

4.2 Verbetering (grond)wettelijke decentralisatie

Allereerst is het opnieuw doordenken van het begrip

autonomie elementair.37 Aan de basis hiervan hoort

een discussie over hoofdstuk 7 van de Grondwet,

waarin de decentralisatie wordt gereguleerd. Welbe-

schouwd ademen deze bepalingen, die sinds 1983 in

dit hoofdstuk zijn vervat, meer de gedachte uit van de

eenheidsstaat dan die van decentralisatie.38

Bij grotere gemeenten hoort meer autonomie die in

de eerste plaats tot uitdrukking dient te worden ge-

bracht in de Grondwet. Voor de verbetering van de

grondwettelijke verankering van de gemeentelijke 37 De grondwettelijke bepaling die de grondslag vormt voor auto-

nomie is artikel 124, eerste lid, Grondwet en luidt: ‘Voor provin-cies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en be-stuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten.’

38 A.H.M. Dölle, Wie doet de huishouding, oratie RuG, 1999 in: A.H.M. Dölle, Bezield Staatsrecht, Een bloemlezing uit het we-tenschappelijk werk van A.H.M. Dölle, onder redactie van Hans-ko Broeksteeg, Dineke Dölle-Uildriks, Eric Janse de Jonge en Pia Lokin Sassen, Deventer: Kluwer, 2014, p. 191-215.

18

autonomie zou gedacht kunnen worden aan eerdere

voorstellen zoals gedaan door Alfons Dölle. Hij pleitte

er in zijn oratie – uitgesproken in 1999 – onder ande-

re voor om in artikel 124, eerste lid van de Grondwet

vast te leggen dat de regeling en het bestuur van de

gemeentelijke huishouding, in het jargon de autono-

mie, enkel plaatsvinden binnen de grenzen van de

wet. Deze toevoeging brengt beter tot uitdrukking dat

inperking van de autonomie slechts kan geschieden

door de wetgever die de eerste en hoogste uitlegger

is van grondwettelijke bepalingen.39

Interessant is voorts om onderdelen van die autono-

mie in de organieke wet te benoemen; in de Gemeen-

tewet dus.40 Dit benoemen moet dan weliswaar door

het orgaan gebeuren dat de autonomie de laatste de-

cennia behoorlijk heeft uitgehold, te weten de (forme-

le) wetgever, maar een wettelijke fixatie van een niet

uitputtende lijst van autonome taken in de Gemeen-

tewet is het overdenken waard. Het geeft een indica-

tie op welke terreinen de wetgever in ieder geval ui-

termate terughoudend moet zijn indien er plannen

zijn om te interveniëren in deze autonome gemeente-

lijke taken.41

39 Een parallel kan hier worden getrokken met betrekking tot de

(legalistische) beperkingsdoctrine van grondrechten, vgl. M.C.B. Burkens, Beperking van grondrechten, diss. UU, Deventer: Klu-wer, 1971.

40 Dölle, 1999, herdruk in 2014, p. 191-215. 41 Parlement en regering dienen dan uitdrukkelijk aan te geven

welke onderdelen voor de lange en middellange termijn aan au-tonomie in de Gemeentewet worden geconsolideerd, vgl. Dölle 1999, herdruk 2014, p. 208 en 209. Deze voorstellen doen bo-vendien tevens meer recht aan de uitgangspunten van het Eu-ropees Handvest inzake lokale autonomie (Trb. 1987, 63). Vgl. ook: R. Nehmelman, Recht doen aan het decentralisatiebeginsel, in: P.J.J. van Buuren e.a. (red.), Toon-beelden; gedachten over provinciaal omgevingsrecht ter herin-nering aan Toon de Gier, Deventer: Kluwer, 2013, p. 91-102.

19

Om deze bescherming nog beter tot zijn recht te laten

komen zou voorts kunnen worden gedacht om de

Gemeentewet zelf, en wellicht ook andere organieke

wetten, een betere wettelijke bescherming te geven

dan nu het geval. Ik denk hierbij aan een idee afkom-

stig uit het Franse staatsrecht waarbij een zwaardere

wijzigingsprocedure van de Gemeentewet een betere

borging garandeert voor de gemeentewettelijke bepa-

lingen.42

4.3 Verruiming gemeentelijk belastinggebied

Een volgende wijziging die noodzakelijk is, betreft de

verruiming van het gemeentelijk belastinggebied. Wie

groter wordt moet meer op eigen benen staan. Wie

dacht dat gemeenten zich altijd grotendeels zelf fi-

nancieren heeft het mis. Het geld dat gemeenten no-

dig hebben voor de bekostiging van gemeentelijke

taken is voor het overgrote deel afkomstig uit de

rijksbegroting. Deze financiële banden tussen Rijk en

gemeenten worden ook wel de gouden koorden ge-

noemd, waarbij komt dat als het regent in Den Haag,

het plenst in gemeenteland.43

42 Zie voor een uitvoerige beschrijving van het leerstuk van ge-

mengde wetgeving en in het bijzonder over de totstandko-mingsprocedure van Franse organieke wetten: W.R. Möhlmann, Enkele overwegingen over gemengde wetgeving, in: P.P.T. Bo-vend’Eert, J.L.W. Broeksteeg, D.E. Bunschoten en M.A.D.W. de Jong, De staat van wetgeving, opstellen aangeboden aan Prof.mr. C.A.J.M. Kortmann, Deventer: Kluwer, 2009, p. 261-281. Een andere optie is uiteraard het codificeren van een (niet uitputtende) lijst van autonome taken in de Grondwet; het voordeel daarvan is de ‘zware’ grondwettelijke garantie van de gemeentelijke autonomie, maar dat is tegelijkertijd ook een groot nadeel immers de Grondwet is lastig te wijzigen en daarmee wordt ook het opnemen van nieuwe elementen aan de lijst van autonome taken extra bemoeilijkt.

43 Zie Kirsten Veldhuijzen en Friso de Zeeuw, Gemeentefinanciën schudden op hun grondvesten; Groter gemeentelijk belasting-

20

De financieringsstroom tussen de rijksoverheid en de

gemeenten lijkt eenvoudig en is door Te Wechel en

later door Allers met de volgende metafoor omschre-

ven:44 gemeenten krijgen zakgeld uit het gemeente-

fonds, inmiddels de op twee na grootste post op de

rijksbegroting.45 Daarnaast krijgen zij kleedgeld via de

specifieke uitkeringen; geld dus dat geoormerkt wordt

gegeven voor specifieke taken. Ten slotte mogen ge-

meenten in beperkte mate bijverdienen door het heb-

ben van een aantal krantenwijken, waarvan de be-

langrijkste de onroerendezaakbelasting is. Het is ech-

ter goed om zich te realiseren dat de inkomsten uit

deze krantenwijken veruit de kleinste inkomstenbron

voor gemeenten zijn.46

Het gemeentefonds is daarentegen de belangrijkste

inkomstenpost en deze middelen zijn dus rechtstreeks

afkomstig van de rijksoverheid.47 De wetgever heeft

er de afgelopen jaren voor gekozen om het gemeen-

tefonds te laten groeien en de specifieke uitkeringen,

geoormerkt geld dus, te verkleinen. Op het eerste

gezicht lijkt dit een sympathieke gedachte; zakgeld

hoef je immers niet per se aan kleding te besteden.

Maar wie dacht dat het zakgeld uit het gemeentefonds

gebied was nog nooit zo nodig, onder andere Het Financieele Dagblad, 21 juli 2012.

44 G.J. Te Wechel, De financiële verhouding vanuit gemeentelijk perspectief, Economisch Statistische Berichten, 72 (3607), p. 501-505 en M.A. Allers, De financiering van gemeenten is onno-dig ingewikkeld, Tijdschrift voor Openbare Financiën, jrg. 44, 2012, nr. 1, p. 38-57.

45 Allers 2012, p. 38. 46 Vgl. onder andere M. Allers en B. Steiner, Gemeenten in per-

spectief 2014-2018, januari 2015, raadpleegbaar op: http://www.coelo.nl/images/rapporten/Gemeenten_in_Perspectief_2014-2018.pdf (laatst geraadpleegd op 20 februari 2015).

47 Zie onder andere Allers 2012, p. 40.

21

vrij besteedbaar is, heeft het wederom mis. Weliswaar

wordt deze algemene uitkering formeel niet geoor-

merkt, maar dat betekent geenszins dat zij vrij be-

steedbaar is. Door middel van allerhande zogeheten

medebewindswetten moet uit het gemeentefonds een

hele reeks van voorzieningen en andere kostenposten

worden betaald waar gemeenten niet onderuit kun-

nen. Wat aan geld overblijft, mogen gemeenten voor

de financiering van eigen, of mooier gezegd auto-

noom, beleid gebruiken. Een goed voorbeeld van ver-

plichte medewerking en dus van de uitvoering van

een taak van hogerhand, is in dit verband de verplich-

ting van het college van burgemeester en wethouders

om de verkiezingen voor de Tweede Kamer te organi-

seren.48 De gemeente moet deze kosten zelf betalen

uit de middelen van het gemeentefonds. Het gaat

iedere keer om een substantieel bedrag en bij elke

kabinetscrisis in Den Haag houdt menig gemeentebe-

stuurder zijn hart dan ook vast. Het onderhoud van

het gemeentelijk zwembad zit er bij onverwachte tus-

sentijdse landelijke Kamerverkiezingen dan niet meer

in, bij wijze van spreken.

Maar er gloort hier hoop aan de horizon! Niet dat er

zomaar ineens meer geld beschikbaar komt in het

gemeentefonds, maar recentelijk komen er geluiden

uit ‘Den Haag’ dat het eigen gemeentelijk belasting-

48 Sinds dit jaar zijn de gemeenten eveneens verantwoordelijk

voor het organiseren van de op 18 maart 2015 uitgeschreven waterschapsverkiezingen. Zie over de financiering aan de ge-meente vanuit de rijksoverheid hierover: Circulaire Gecombi-neerde provinciale staten en waterschapsverkiezingen op 18 maart 2015, te vinden op: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/circulaires/2014/07/03/circulaire-gecombineerde-provinciale-staten-en-waterschapsverkiezingen-2015-voor-gemeenten-met-meerdere-waterschappen.html (laatst geraad-pleegd op 20 februari 2015).

22

gebied mag en moet worden vergroot. In de meta-

foor: de krantenwijken mogen groeien.49

U vraagt zich wellicht af waarom het goed zou zijn om

gemeenten meer mogelijkheden te geven tot het hef-

fen van eigen belastingen. Het antwoord is betrekke-

lijk simpel: wie zijn eigen geld uitgeeft, is geneigd dit

efficiënter te doen. De lokale overheid moet voor een

groter deel dan nu zelf bepalen hoeveel geld men

voor een gemeentelijke publieke voorziening over

heeft. De noodzakelijke differentiatie die dan ontstaat

tussen gemeenten zal voorts eerder leiden tot politie-

ke interesse van de burgers. Dit kan dan vervolgens

een kentering betekenen in de dalende opkomst bij de

gemeenteraadsverkiezingen, die in 2014 nog slechts

54 procent van de kiesgerechtigde bevolking be-

droeg.50

Hoewel ik voorstander ben van een vergroting van het

gemeentelijk belastinggebied, moet worden gewaakt

voor een algehele verhoging van de belastingen voor

burgers, anders gezegd: de centrale belastinginkom-

sten zullen moeten worden verlaagd. Een ander punt

van aandacht is dat er weliswaar verschillen mogen

en wellicht moeten optreden in het voorzieningenni-

49 Eerder had de staatssecretaris van Financiën, Eric Wiebes

(VVD), een dergelijke aankondiging ook al gedaan, vgl. Kamer-stukken II 2014-2015, 32 140, nr. 5 (Keuzes voor een beter be-lastingstelsel). Recentelijk is de commissie-Rinnooy Kan inge-steld die onder andere advies zal uitbrengen over het vraagstuk met betrekking tot gemeentelijke belastingen, vgl. de website van de VNG: http://www.vng.nl/persberichten/15-01-08/ commissie-rinnooy-kan-adviseert-over-nieuwe-financiering-gemeenten (laatst geraadpleegd op 20 februari 2015).

50 Zie Binnenlands Bestuur: Minder kiezers dan ooit, http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-

organisatie/nieuws/minder-kiezers-dan-ooit.9232503.lynkx (laatst geraadpleegd op 25 februari 2015).

23

veau in de nieuwe gemeenten, maar dat op bepaalde

elementaire terreinen, zoals de jeugdzorg en de

maatschappelijke ondersteuning, deze verschillen niet

zodanig mogen zijn, dat er een ware binnenlandse

migratiestroom gaat plaatsvinden.51 Een goede balans

tussen de inkomsten voor gemeenten vanuit de rijks-

begroting en de eigen inkomsten is hier van elemen-

tair belang.

4.4 Enkele institutionele wijzigingen in het

decentrale bestel

Naast meer autonomie voor gemeenten en een ver-

ruiming van het gemeentelijk belastinggebied zijn

volgens mij ook vijf institutionele wijzigingen noodza-

kelijk.

4.4.1 Een nieuw gemeentelijk kiesstelsel

Allereerst moet nagedacht worden over de wijziging

van het kiesstelsel op gemeentelijk niveau.52 Een re-

eel probleem dat immers kan ontstaan bij grotere

gemeenten is dat de binding tussen kiezer en de ge-

meenteraadsleden nog minder wordt dan die nu al is.

Eén van de mogelijkheden die moet worden onder-

zocht is of de invoering van een meervoudig distric-

tenstelsel, met wellicht zelfs een meerderheidsstelsel,

51 Zie over differentiatie in het openbaar bestuur: Raad voor het

openbaar bestuur, Verschil moet er zijn, 2006, raadpleegbaar op: http://www.rob-rfv.nl/rob/publicaties_rob/publicatie_rob/ 91/Verschil+moet+er+zijn (laatst geraadpleegd op 20 februari 2015).

52 Zie uitvoerig over de modaliteiten in lokale kiesstelsels: H.R.B.M. Kummeling, H. van der Kolk, m.m.v. S.A.H. Denters, T. Dopheide, M.A.D.W. de Jong en E. Renting, Lokale kiesstel-sels vergeleken; Over de vormgeving, het gebruik en de conse-quenties van lokale kiesstelsels, Den Haag: VNG uitgeverij, 2002.

24

hier uitkomst kan bieden.53 Een dergelijk systeem

heeft als voordeel dat de band tussen de gemeentelij-

ke kiezers en de gekozenen in de gemeenteraad ver-

moedelijk groter zal worden.54 Een gemeenteraadslid

zal in dit systeem minder anoniem zijn dan in het hui-

dige systeem van evenredige vertegenwoordiging.

De meervoudigheid van het nieuwe districtenstelsel

houdt in dat in ieder district meer dan één zetel te

behalen is om zodoende ook de mogelijkheid te waar-

borgen dat niet slechts één politieke partij in een be-

paald district is vertegenwoordigd. Bezien moet wor-

den welke gevolgen een dergelijk systeem heeft voor

de formatie van nieuwe colleges; wellicht dat in dit

systeem sneller duidelijk wordt welke politieke kleur

de burgemeester en de wethouders zullen krijgen.

Dit nieuwe gemeentelijke kiesstelsel kan bovendien

worden aangevuld met nieuwe vormen van legitimatie

zoals de doe-democratie.55 Van dit laatste mogen

overigens volgens mij ook weer geen al te grote won-

deren worden verwacht; momenteel hebben veel bur-

gers immers weinig tijd en is het juist niet de taak

van een volksvertegenwoordiger om complexe en tijd-

rovende beslissingen namens de bevolking te nemen?

Bovendien moet ervoor worden gewaakt dat het niet

altijd dezelfde burgers zijn die interesse hebben in

deze alternatieve of aanvullende vormen van demo-

cratie.

53 Een andere optie die zou moeten worden onderzocht is een

meervoudig districtenstelsel met een systeem van evenredige vertegenwoordiging. Tevens dient, naast een nieuw gemeente-lijk kiesstelsel, nagedacht te worden over gedeconcentreerde diensten in de vorm van gemeentelijke regiokantoren die als eerste aanspreekpunt kunnen fungeren in de regiogemeenten.

54 Vgl. Kummeling e.a. 2002, par. 2.3 e.v. 55 Vgl. noot 22.

25

4.4.2 Een door de gemeenteraad benoemde burge-

meester

Een goed luisteraar hoorde zojuist een tweede institu-

tionele wijziging, namelijk dat ik vooralsnog geen

groot voorstander ben van de gekozen burgemeester.

Een direct gekozen burgemeester klinkt sympathiek

maar als zowel de gemeenteraad als de burgemeester

een eigen kiezersmandaat hebben rijst al snel de

vraag: wie is de baas? Wel moet een door de ge-

meenteraad benoemde burgemeester, zoals momen-

teel feitelijk het geval is, worden ‘gelegaliseerd’.56 De

huidige Kroonbenoeming past niet bij een volwassen

gemeente.57

4.4.3 Tussentijdse gemeentelijke verkiezingen

Een derde institutionele wijziging die hiermee samen-

hangt is dat tussentijdse verkiezingen op gemeentelijk

niveau in de toekomst essentieel zijn. Nu is dat alleen

mogelijk als er een gemeentelijke herindeling plaats-

vindt, maar bij een volwaardig politiek systeem hoort

dat een politiek gemeentelijk conflict uiteindelijk kan

56 Vgl. art. 131 Grondwet, art. 61 en art. 61a-61d Gemeentewet. 57 Begin 2005 is hierover al een initiatiefwetsvoorstel (lid Boel-

houwer (PvdA) ingediend en momenteel nog steeds (!) in be-handeling bij de Tweede Kamer, Kamerstukken II, 29 958. Er is de afgelopen tien jaar een groot aantal wetsvoorstellen inge-diend (waarvan sommigen inmiddels zijn gestrand) inzake de gekozen burgemeester, voor een overzicht zie: http://www.eerstekamer.nl/trefwoord/gekozen_burgemeesters?zoekrol=vgh5mt4dsdk1 (laatst geraadpleegd 24 februari 2015). Bij de Eerste Kamer is momenteel een initiatiefwetsvoorstel (lid Schouw (D66)) in behandeling waarin de zogeheten Kroonbe-noeming (benoeming van de burgemeester door de regering (art. 131 Grondwet)) uit de Grondwet wordt gehaald (‘deconsti-tutionalisering’), Kamerstukken I, 2013-2014, 33 239A.

26

leiden tot het uitschrijven van nieuwe gemeente-

raadsverkiezingen.58

4.4.4 Verbetering en professionalisering van het

raadslidmaatschap

Een vierde institutionele wijziging op lokaal niveau

moet worden gezocht in het verbeteren van de positie

van het raadslidmaatschap. In de nieuwe grotere ge-

meenten behoort een raadslid voor het uitoefenen van

zijn functie voldoende tijd te krijgen, meer dus dan nu

het geval.59 De macht van het college van B&W moet,

als eerder gezegd, kunnen rekenen op voldoende te-

genmacht van de gemeenteraad.60

4.4.5 Een nieuwe samenstelling van en rol voor de

Eerste Kamer 58 Om te voorkomen dat er om de haverklap nieuwe gemeentelijke

verkiezingen worden gehouden, kunnen wettelijke barrières worden overwogen zoals een afkoelingstermijn in een politiek conflict of de noodzakelijkheid van het bezien of een lijmpoging, dan wel een andere coalitie, mogelijk is.

59 Zie ook: Hoeveel raadsleden hebben een fulltime baan? op: http://www.gemeenteraad.nl/hoeveel-raadsleden-hebben-een-fulltime-baan/ (laatst geraadpleegd op 24 februari 2015).

60 Hoe dat precies vorm moet krijgen is eveneens een vraag die nader moet worden onderzocht. Ik ben namelijk vooralsnog ook nog niet overtuigd dat dit een fulltime raadslidmaatschap zou moeten betekenen, aangezien dat ook zo zijn nadelen kent. Gedacht kan voorts worden aan de invoering van het recent door Bovens voorgestelde algemene wettelijke burgerschaps-verlof. Wie een politiek ambt vervult, krijgt daarmee het recht op terugkeer naar zijn of haar oude baan. Dit ter vervanging van de omstreden wachtgeldregeling voor politieke ambtsdra-gers. Momenteel bestaat een dergelijke verlofregeling alleen voor de publieke sector, maar ook in de private sector zou zo’n aanspraak wellicht kunnen worden gerealiseerd (vgl. voor een samenvatting van de recente oproep van Bovens voor een bur-gerschapsverlof: http://event.nederlandrechtsstaat.nl/pitches/id6289/mark-bovens.html (laatst geraadpleegd op 17 februari 2015).

27

In de vijfde en laatste plaats moet worden bezien op

welke wijze de nieuwe, grotere gemeenten meer in-

vloed kunnen krijgen op de wetgeving die hen raakt.

Momenteel moeten gemeenten het doen met een lob-

by van hun vereniging, de Vereniging Nederlandse

Gemeenten in Den Haag, bij de totstandkoming van

nieuwe wetgeving. Daarnaast wordt gebruik gemaakt

van een Bestuursakkoord waarin in hoofdlijnen af-

spraken worden gemaakt tussen het kabinet en de

decentrale overheden.61 Dat is naar mijn idee te ma-

ger. Indien het Rijk op grootschalige wijze de decen-

trale overheden wil inzetten voor de publieke taak,

dan moet hun invloed op de centrale besluitvorming

die hen raakt ook groter worden.

Ik denk hierbij aan een gewijzigde samenstelling en

rol van de Eerste Kamer. Zo zou kunnen worden

overwogen de Senaat samen te stellen uit vertegen-

woordigers van de decentrale overheden, zoals ge-

meenteraadsleden, wethouders en burgemeesters en

vergelijkbare vertegenwoordigers van de provincie-

en waterschapsbesturen.62

61 Zie voor een voorbeeld het Bestuursakkoord 2011-2015

http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/convenanten/2011/04/21/bestuursakkoord-2011-2015.html (laatst geraadpleegd op 25 februari 2015).

62 Voor de selectie van de decentrale vertegenwoordigers in de Senaat zijn diverse systemen denkbaar waarbij onder andere gedacht kan worden aan interne verkiezingen in de diverse de-centrale overheidslagen. Zie voor de invloed van de decentrale of deelstatelijke overheden op centraal niveau (in het bijzonder in de Senaat/Bondsraad) in andere staatsstelsels onder andere: J.L.W. Broeksteeg (bewerking van C.A.J.M. Kortmann), The French Republic, in: L.F.M. Besselink e.a. (red.), Constitutional Law of the EU Member States, Deventer: Kluwer, 2014, p. 569, i.h.b. p. 597 en in hetzelfde boek: Paul Bovend’Eert en Marten Burkens, The Federal Republic of Germany, in: L.F.M. Besselink

28

Ik zie deze invloed als volgt voor mij: indien een

wetsvoorstel substantiële gevolgen heeft voor de de-

centrale overheden, dan moet de Eerste Kamer in de

procedure van wetgeving worden betrokken. Het is

daarbij in de eerste plaats aan de Afdeling advisering

van de Raad van State of sprake is van een dergelijk

wetsvoorstel.63 Hierbij zou aanvullend kunnen worden

gedacht aan een subsidiariteitstoets door de decentra-

le overheden zelf, waarbij een ‘gele en oranje kaart

procedure’, zoals thans wordt gebruikt in de Europese

Unie, als voorbeeld kan dienen.64

Indien uit deze voorfase volgt dat sprake is van een

dergelijk voorstel van wet, volgt na de behandeling

van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer tevens een

beraadslaging en stemming in de Eerste Kamer. In

het geval dat de nieuwe Senaat het wetsvoorstel ver-

werpt, dan kan vervolgens met een verzwaarde

meerderheid in de Tweede Kamer, het wetsvoorstel

alsnog worden aangenomen.65 Dit ter borging van de

eenheidsstaatgedachte. Alle overige wetgeving, de

wetsvoorstellen die de decentrale overheden niet sub-

e.a. (red.), Constitutional Law of the EU Member States, Deven-ter: Kluwer, 2014, p. 643, i.h.b. p. 665.

63 Het vastleggen van onderwerpen met betrekking tot de ge-meentelijke autonomie in de Gemeentewet, waarover ik in pa-ragraaf 4.2 sprak, kan hierbij eveneens behulpzaam zijn. Deze onderwerpen vormen dan een indicatie voor de beoordeling of sprake is van een substantieel decentraal wetsvoorstel.

64 Zie voor deze procedure onder andere de website EuropaNu.nl: http://www.europa-nu.nl/id/vhcogh59fsmg/verdrag_van_lissabon_vergroot_rol_van (laatst geraadpleegd 20 februari 2015). Zie tevens: B. van Mourik, Parlementaire controle op Europese Besluitvorming, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2013, nr. 2, p. 256-265.

65 Bijvoorbeeld met een drie vijfden meerderheid (vgl. voor deze meerderheid tevens art. 18, eerste lid, Statuut).

29

stantieel raken, wordt enkel door de Tweede Kamer

behandeld.

De huidige Nederlandse gedecentraliseerde eenheids-

staat krijgt met bovenstaande voorstellen federatieve

trekken, maar deze zijn mijns inziens noodzakelijk

voor een volwassen relatie tussen het Rijk en de ge-

decentraliseerde overheden.66

5 En wat te doen met de provincies en de

waterschappen?

U vraagt zich ondertussen misschien af wat er met de

provincies moet gebeuren?67 Ik zal daar kort over

zijn, gelet op de mij resterende tijd. Afschaffen is mo-

gelijk, maar mijns inziens vooralsnog niet verstandig.

Als schakel tussen het Rijk en de nieuwe gemeenten

is zeker ruimte voor een beperkt aantal provincies.

Misschien is zeven een mooi aantal, resonerend naar

de zeven provinciën die in 1579 in deze Aula de Unie

van Utrecht sloten, waaraan de glas in lood ramen in

deze ruimte met daarin de zeven provinciewapens,

ons doen herinneren. Zij legden daarmee een eerste

en belangrijke basis voor de Nederlandse staat.68 Wat

66 Vergelijk voor de fluïditeit in staatsvormen: Patricia Popelier,

Het geslacht der engelen. Een dynamisch perspectief voor de vergelijking van staatsvormen, Chronique de Droit Pu-blic/Publiekrechtelijke kronieken, 2008, nr. 2, p. 416-434.

67 Zie tevens recentelijk hierover Herman Tjeenk Willink, Lang leve de provincie, essay in: Binnenlands Bestuur, 2014, nr. 20, raadpleegbaar op: http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/achtergrond/achtergrond/lang-leve-de-provincie.9454028.lynkx (laatst geraadpleegd op 24 februari 2015).

68 Zie C. Huijsen en G. Waling, De geboortepapieren van Neder-land; De Unie van Utrecht; De apologie van Willem van Oranje en het Plakkaat van Verlating in hedendaags Nederlands, Am-sterdam: Elsevier, 2014. Zie over de Unie van Utrecht uitge-breid: H. Battjes, Unie van Utrecht (1579), in: H. Battjes en

30

de nieuwe provincies precies zullen moeten doen, is

een vraag die eveneens goed moet worden onder-

zocht. Het waarborgen van de bovengemeentelijke

ruimtelijke ordening en infrastructuur, zoals dat nu

ook door de provincies gebeurt, lijkt mij daarbij ele-

mentair.69

Iets langer wil ik hier, gelet ook op een bijzonder deel

van mijn leeropdracht, stilstaan bij de waterschap-

pen.70 Deze bestuurslaag is mijns inziens de laatste

jaren onterecht gezien als een overbodige.71 Ik zal dat

illustreren aan de hand van het laatste deel van het

gedicht van Marsman, zoals ik u eerder heb beloofd:

‘(…) de lucht hangt er laag en de zon wordt er langzaam in grijze veelkleurige

dampen gesmoord, en in alle gewesten

wordt de stem van het water met zijn eeuwige rampen gevreesd en gehoord.’

B.P. Vermeulen (red.), Constitutionele klassiekers, Nijmegen: Ars Aequi Libri, 2007, p. 31 e.v.

69 Zie over het mislukte plan van de herindeling van de provincies Flevoland, Noord-Holland en Utrecht de site van de Rijksover-heid: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/provincies/noordvleugelprovincie/redenen-samenvoeging-provincies (laatst geraad-pleegd op 24 februari 2015).

70 Zie uitgebreid over waterschappen: H.J.M. Havekes, Functioneel decentraal waterbestuur: borging, bescherming en beweging, diss. UU, Den Haag: Sdu uitgevers, 2008; F.A.G. Groothuijse, Water weren, diss. UU, 2009 en tevens H.J.M. Havekes en H.F.M.W van Rijswick, Nederlands waterrecht in Europese con-text, Deventer: Kluwer, 2014, i.h.b. hfd. 7, p. 105 e.v.

71 Zie ook: F.A.G. Groothuijse, Sterke positie van de waterschap-pen is voor de toekomst van het Nederlandse waterbeheer van eminent belang, Tijdschrift voor omgevingsrecht, 2012, nr. 2, p. 31-34.

31

Het mag duidelijk zijn dat ik hier anders dan in het

begin van mijn betoog, niets aan de woorden van de

dichter heb veranderd. Daarmee wil ik zeggen dat

naar mijn opvatting aan het bestaansrecht van de

waterschappen, gezien de bijzondere relatie die Ne-

derland altijd heeft gehad en altijd zal hebben met het

water, niet getornd mag worden. Om dit nog beter te

illustreren wil ik hier kort de woorden van André Don-

ner, een vooraanstaand staatsrechtelijk jurist uit de

20e eeuw, citeren:

‘(…) staat en overheid worden gekenmerkt door de wetten en regels die zij geven, maar dat is

te oppervlakkig. De staat, dat zijn de dijken! Die bescherming tegen onze oudste vijand en vriend hebben wij gezamenlijk om ons heen

opgeworpen en wij moeten haar gezamenlijk onderhouden, anders zijn onze veiligheid en welvaart weg. Denk niet alleen aan de zee- en

rivierdijken, maar ook aan de kleine polderdijk-jes, waardoor wij het water hebben leren be-heersen en het dienstbaar hebben gemaakt aan de bevloeiing en andere behoeften (…). Leger en vloot, in andere landen het gewone voor-beeld van noodzakelijke inspanning, zijn voor ons land de dijken (…).’72

Beter kan ik het niet zeggen. De kerntaak van de Ne-

derlandse staat wordt van oudsher gevormd en zal in

de toekomst blijvend gevormd worden door een goed

en veilig waterbeheer. Zonder droge voeten is een

welvarende samenleving überhaupt niet mogelijk.

72 C.W. van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht,

bewerkt door A.M. Donner, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink, 10e druk, 1977, p. 138.

32

Het waterbeheer is in Nederland vooralsnog goed ge-

borgd.73 Bovendien heeft deze bestuurslaag de afge-

lopen jaren laten zien dat opschaling grote voordelen

kent.74 Toch zie ik een aantal mogelijkheden voor

verbetering.

Allereerst zou kunnen worden overwogen om Rijkswa-

terstaat, althans het deel dat over het waterbeheer

gaat, de zogeheten ‘natte waterstaat’, te laten ‘sa-

menvloeien’ met de waterschappen.75 Gesproken zou

in dit verband kunnen worden van Watergewesten.

Deze eenwording heeft als voordeel dat het waterbe-

heer in één hand komt te liggen, iets dat beter aan-

sluit bij de gedachte van één watersysteembeheerder.

Nu zijn de waterschappen dat voor de regionale wate-

ren en is Rijkswaterstaat watersysteembeheerder

voor het hoofdwatersysteem, waaronder de grote ri-

vieren en de zee.76

73 In 2014 heeft de Organisatie voor Economische Samenwerking

en Ontwikkeling (OESO) het Nederlandse waterbeheer geëvalu-eerd en kwam tot de slotsom dat het waterbeheer zeer goed is geborgd. Een punt van zorg was wel dat de Nederlandse burger weinig bewustzijn heeft van het waterbeheer (awareness), vgl. OESO, Water Governance in the Netherlands; Fit for the Futu-re?, 2014, raadpleegbaar op: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/water-governance-in-the-netherlands_9789264102637-en#page1 (laatst geraadpleegd op 24 februari 2015).

74 Zie hiervoor onder andere Havekes en Van Rijswick 2014, p. 110. Rond 1950 telde Nederland nog circa 2650 (!) waterschap-pen; anno 2015 is dat aantal teruggebracht naar 22 water-schappen.

75 Vgl. voor een ander alternatief waarbij het ‘natte’ deel van Rijkswaterstaat wordt getransformeerd in één of twee afzonder-lijke waterschappen Herman Havekes tijdens zijn toespraak bij de aanvaarding van de Schilthuispenning op 19 november 2009; een verslag van deze uitreiking met een weergave van zijn toespraak zie: Uitreiking Schilthuispenning aan Herman Ha-vekes, Het Waterschap, 2009, nr. 12, p. 26.

76 Zie de artikelen 3.1 en 3.2 Waterwet.

33

In dit eenwordingsmodel is het elementair dat wordt

vastgehouden aan het succesvolle financieringsmodel

van de huidige waterschappen, die voor het overgrote

deel zichzelf financieren door middel van het heffen

van eigen belastingen.77 Dit betekent weliswaar dat

de ‘waterbelastingen’ omhoog zullen gaan, maar de

financiering voor de waterveiligheid is daarmee in

Nederland structureel goed op orde. Momenteel ver-

richt de Deltacommissaris weliswaar uitstekend werk

door de overheidsdiensten alert te houden voor een

afdoende financiering in het Deltafonds voor onder

andere het werk van Rijkswaterstaat, maar het heffen

van eigen belastingen door de nieuwe watergewesten

heeft hier toch mijn voorkeur.78 Waterschapsbelastin-

gen mogen namelijk enkel voor de taak van een goed

en veilig waterbeheer worden gebruikt. Het grote

voordeel is dan ook dat het bijvoorbeeld gelukkig

nooit, en dit klinkt vreemd uit de mond van een hoog-

leraar, mag worden besteed aan de verbetering van

het onderwijs. Maar zonder veilige dijken zou ik van-

daag hier niet kunnen staan.79

De nieuwe watergewesten zouden voorts een grotere

doorzettingsmacht ten opzichte van andere openbare

lichamen, in het bijzonder de nieuwe gemeenten,

moeten krijgen. In ieder geval zou dat moeten gelden

voor wat betreft de waterveiligheidstaken. In het hui-

dige model zijn de waterschappen en gemeenten van

77 Zie over het huidige financieringsmodel van de waterschappen

Havekes en Van Rijswick 2014, hfd. 17, p. 417 e.v. 78 Zie voor meer informatie over de Deltacommissaris:

http://www.deltacommissaris.nl/ 79 Vgl. voor het overstromingsrisico op postcodegebied:

http://www.overstroomik.nl/ (laatst geraadpleegd op 19 februa-ri 2015).

34

een gelijke constitutionele rangorde.80 Dit is onwense-

lijk: de bijzondere water(veiligheids)taak gaat immers

voor de algemene gemeentetaken. Deze doorzet-

tingsmacht van de watergewesten zou bovendien ook

moeten gelden ten opzichte van de (zeven) provin-

cies.

Hierbij hoort ook dat de nieuwe watergewesten enkel

nog rechtstreekse bevoegdheden krijgen van de for-

mele wetgever; de huidige centrale constitutionele rol

van de provincies ten opzichte van de waterschappen

past, gelet op de zo-even besproken doorzettings-

macht, minder in dit model. Dat betekent bovendien

dat de in mijn ogen ‘magere’ Waterschapswet een

equivalent moet worden van de Gemeente- en Provin-

ciewet.

Nagedacht moet eveneens worden over de legitimatie

van de nieuwe waterschappen. Aan een goed water-

beheer zijn slechts een zeer beperkt aantal zichtbare

politieke aspecten verbonden,81 of korter gezegd: ‘so-

cialist of liberaal, droge voeten willen we allemaal’.

Wie echter belastinggeld betaalt, moet een vorm van

invloed hebben. Ik denk dat hier getrapte verkiezin-

gen voor de zetels van de categorie ingezetenen van

het algemeen bestuur van de watergewesten door de

leden van de (nieuwe) gemeenteraden en provinciale

staten een oplossing kunnen zijn.82 Ten slotte zouden,

80 Zie tevens over dit vraagstuk Groothuijse 2009, p. 290 e.v. 81 Zie in dit verband: Y. de Koster, Waterschappen polderen te

veel, Binnenlands Bestuur, 2015, nr. 7, p. 26-27. 82 In het recente verleden is een dergelijk voorstel voor getrapte

verkiezingen door gemeenteraadsleden voor de leden van het algemeen bestuur van de waterschappen eerder gedaan; de plannen hebben echter nooit de eindstreep gehaald, Kamerstuk-ken II, 33 097.

35

naast het behoud van de geborgde zetels,83 door de

regering enkele Kroonleden in deze algemene bestu-

ren kunnen worden benoemd die het nationale belang

van de waterstaat behartigen.84

6 De weg naar bestuurlijke vernieuwing en

nieuwe vragen

Ik ben bijna aan het einde van mijn betoog en ik rea-

liseer mij dat ik mij flink heb bezondigd aan het zo-

geheten blauwdrukdenken; maar als dat ergens mag,

dan is dat hier op de universiteit.

De weg naar een nieuwe bestuurlijke inrichting van

Nederland is echter net zo belangrijk als het uiteinde-

lijke doel. Om een einde te maken aan het blauw-

drukdenken heeft de Raad voor het openbaar bestuur

in 2010 een goede aanzet gegeven tot het proces

naar bestuurlijke verandering. In enigszins aangepas-

te vorm zou deze weg er als volgt kunnen uitzien: het

huidige kabinet stelt binnen afzienbare tijd enkele

kaders met heldere randvoorwaarden voor een nieu-

we bestuurlijke inrichting. Gezien het gegeven dat het

hier een aangelegenheid betreft die onze oosterburen

zouden typeren als ‘Chefsache’ zou de minister- 83 Wel zou moeten worden nagedacht over de vraag of het kie-

zerscorps voor de geborgde zetels (art. 12 Waterschapswet) niet slechts één keer stemrecht krijgt, dus niet ook nog eens voor de categorie ingezetenen. In het bijzonder moet dan wor-den gedacht aan de categorie: ongebouwd (grondeigenaren i.h.b. agrariërs).

84 Andere vormen van burgerparticipatie kunnen hierbij aanvullend werken, zie in dit verband onder andere: Advies Commissie Ver-snelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten (Commissie Elverding), Sneller en beter, rapport 2008, raadpleegbaar op: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2008/04/21/het-advies-van-de-commissie-versnelling-besluitvorming-infrastructurele-projecten.html (laatst geraadpleegd op 24 februari 2015).

36

president hier zelf de rol op zich moeten nemen van

programmaminister voor bestuurlijke herinrichting.

Vervolgens zou het kabinet een zogenaamde ‘Assem-

blée van Thorbecke’ bijeen moeten roepen, bestaande

uit vertegenwoordigers van Rijk,85 provincies, ge-

meenten en waterschappen aangevuld met een gelo-

te, representatieve groep burgers,86 die zich in een

half jaar tijd intensief beraden en besluiten over een

nieuwe bestuurlijke inrichting. Vervolgens wordt het

traject van Grondwetsherziening spoedig ingezet

waarbij na de volgende verkiezingen nieuwe wetge-

ving wordt gemaakt en de implementatie volgt van de

nieuwe bestuurlijke kaart van Nederland.

85 Zie ook Th.C. de Graaf, Zet de fractiechefs in om de senaat te

hervormen, NRC Handelsblad, Opinie, vrijdag 13 februari 2015, p. 16.

86 Hoewel alternatieven van democratische besluitvorming goed doordacht moeten worden, is het mijns inziens van groot belang om juist bij dit soort grootschalige operaties burgers samen met de bestuurders en politici te laten oordelen over mogelijke wijzi-gingen; er schuilt namelijk enerzijds een didactisch element in het betrekken van burgers bij een dergelijk project en ander-zijds kan het meer druk leggen op de bestuurders en vooral po-litici om daadwerkelijke aanpassingen te realiseren. Zie ook de ervaringen die zijn opgedaan bij het Burgerforum kiesstelsel; het Burgerforum kiesstelsel werd ingesteld door toenmalig mi-nister Pechtold (D66) en had 140 leden onder voorzitterschap van Jacobine Geel. De Nationale conventie adviseerde in sep-tember 2006 om te experimenteren met de instelling van bur-gerfora die burgers een rol geven in de beleidsvoorbereidende fase (http://www.parlement.com/id/vhnnmt7ltkw7/burgerforum_kiesstelsel (laatst geraadpleegd op 24 februari 2015)). Vgl. tevens voor een recent voorstel voor invloed van burgers in de Grond-wetsherzieningsprocedure: K.E. Haan, M.E. de Boer, R. Dekker, R. Nehmelman en J.W. van Rossem & M. Vetzo, De ‘kiss of life’ voor de Grondwet, Nederlands Juristenblad, 2014, nr. 25, p. 1681-1684.

37

Na deze bestuurlijke ‘big bang’ rijzen er nieuwe of

beter gezegd resteren er andere staatsrechtelijke vra-

gen over bijvoorbeeld de positie van de zelfstandige

bestuursorganen; de betekenis van het begrip ‘stel-

selverantwoordelijkheid’ en de meest belangrijke: hoe

moet de centrale overheid eruit zien nadat de decen-

trale overheden groot zijn geworden?87

‘Ieder tijdvak heeft zijn eigen beginsel van beweging;

laat men dat slapen, dan ontstaat in het volgende

tijdvak verwarring van beweging,’ aldus Thorbecke.88

Laten we zijn boodschap ter harte nemen en ‘de Staat

achter de dijken’ voortdurend doordenken en waar

nodig aanpassen.

7 Dankwoord

Aan het slot gekomen van mijn oratie wil ik een aan-

tal mensen en instanties bedanken.

Allereerst het College van Bestuur, de Faculteit Recht,

Economie, Bestuur en Organisatie en het Departe-

ment Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht

voor het instellen van deze leerstoel en voor het in

mij gestelde vertrouwen om deze leerstoel te mogen

bekleden. Een woord van dank past in dit verband ook

de leden van de benoemingsadviescommissie.

In het bijzonder wil ik op deze plek mijn leermeester

bedanken, professor Henk Kummeling. Zowel voor

alle inspanningen die je als voormalig decaan hebt

geleverd voor de bewerkstelliging van deze leerstoel,

maar vooral ook voor al je raad en daad als kompaan 87 Zie recentelijk over de rol van de centrale overheid nu de de-

centralisaties zijn ingezet: N.S.J. Koeman, Decentralisatie, Ne-derlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 2015, nr. 2, p. 37-39.

88 Thorbecke 1872, p. 67.

38

in het staatsrecht. Ook Ige Dekker ben ik erkentelijk

voor al het werk dat je hebt verricht voor de totstand-

koming van deze leerstoel. Ik heb inmiddels eenzelfde

plezierige samenwerking met jullie opvolgers Annetje

Ottow en Ton Hol mogen ervaren.

Ook het bestuur van de stichting Schilthuisfonds past

hier een groot woord van dank. Mede dankzij de fi-

nanciële steun van deze organisatie is deze leerstoel

tot stand gekomen. Ik ben bovendien zeer hartelijk

ontvangen in de fascinerende wereld van de water-

schappen. In dit verband past een bijzonder woord

van dank aan Patrick Poelmann, Alfred van Hall, Ge-

rard Dalhuisen en Herman Havekes.

Een speciaal woord van dank past hier uiteraard aan

Marleen van Rijswick, de andere ‘waterprofessor’ aan

deze faculteit! Marleen dankjewel voor alle steun en

vertrouwen die je mij de afgelopen jaren hebt gege-

ven. Ik waardeer dat enorm.

Ik wil voorts vele collega’s van het departement

Rechtsgeleerdheid bedanken en in het bijzonder alle

collega’s van de afdeling Staatsrecht, Bestuursrecht

en Rechtstheorie, zowel het ondersteunend als het

wetenschappelijk personeel. Natuurlijk past in dit ver-

band een woord van dank aan mijn dagelijkse staats-

rechtelijke vakbroeders- en zusters: Imelda Tappei-

ner, Paulien de Morree, Jan Willem van Rossem, Wyt-

ze van der Woude, Coen Modderman, Simone Wijte

en voor decentralisatievraagstukken zeker ook Frank

Groothuijse en Daan Korsse.

Ook mijn oud-collega en staatsrechtliefhebber aan

de Vrije Universiteit van Amsterdam en ‘sparringpart-

ner’ bij de voorbereiding van deze oratie Solke Mun-

neke past een woord van dank, vooral ook omdat we

soms zo anders over het vakgebied denken!

39

Ook Ben Schueler, Rob Widdershoven, Philip Lang-

broek, Henk Addink en Kees van den Bos wil ik hier

noemen; jullie hebben mij laten zien dat het academi-

sche werk, en zeker dat van een hoogleraar, meer is

dan alleen goed onderwijs geven en goed onderzoek

doen. Dat laatste had ik overigens al bemerkt toen ik

ruim drie jaar geleden met Stijn Franken en Titia de

Kramer, en later ook met Coen, samen met een aan-

tal studenten begon aan het opbouwen van een twee-

de Law College in Utrecht. We vormden een goed

team, en samen hebben we toch maar mooi het Tilia-

college van de grond getild! Dank jullie wel voor alle

teamspirit.

Dat de schriftelijke uitgave van mijn oratie, die u zo

dadelijk bij het verlaten van deze Aula zal ontvangen,

er zo fraai uitziet is te danken aan Klaartje Hoebe-

rechts en Miranda Walraven. Bovendien is Miranda

tevens mijn steun en toeverlaat geweest bij de voor-

bereidingen van mijn oratie; dank jullie wel!

Tevens wil ik mijn collega’s bij de Raad voor het

openbaar bestuur en de Raad voor de financiële ver-

houdingen bedanken. Jullie leren mij telkens weer om

met een open geest naar de uitdagingen in het open-

baar bestuur te kijken. Ik ervaar het overleg dat ik

met jullie mag hebben als een grote meerwaarde in

mijn academische werk.

Een groot woord van dank past hier natuurlijk aan

mijn familie. Helaas kunnen mijn ouders dit moment

niet meer meemaken, maar ik prijs mij gelukkig dat

mijn schoonouders en mijn zus er vandaag wel bij

kunnen zijn. En uiteraard lieve Karin, Astrid en Noor,

om samen met drie vrouwen door het leven te gaan is

een prachtig avontuur!

40

Tot slot een woord aan de studenten: bij mijn zoek-

tocht naar hoe het academisch onderwijs er uit moet

zien kwam ik een aansprekende zienswijze tegen van

de Amerikaanse filosoof Richard Rorty. Hij was van

oordeel dat studenten beter al vroeg moeten leren dat

respectabele mensen tegengestelde ideeën kunnen

hebben. Inzicht in goed beredeneerde meningsver-

schillen bevordert de tolerantie en maakt op een na-

tuurlijke manier de vorming van een eigen mening

noodzakelijk. Zo’n houding kan alleen worden geleerd

als universitair docenten laten zien dat iets niet altijd

zo is geweest en iets niet altijd zo hoeft te blijven.89

Ik hoop dat ik dat vandaag een ‘beetje’ heb gedaan.

Ik heb gezegd.

89 Geciteerd in: C. Petit 1997, Gevangenen van het eigen taalge-

bruik, Filosofie Magazine 6, no. 6, 20-21, zie ook de oratie van Wil Roebroeks, Food for thought: naar aanleiding van het menu van de Neandertaler, Rede uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar in de Archeologie van de Oude Steen-tijd aan de Universiteit Leiden op vrijdag 3 maart 2000, te raadplegen op: https://openaccess.leidenuniv.nl/bitstream/handle/1887/5355/OR155.pdf?sequence=1 (geraadpleegd op 27 januari 2015).