De kracht van verbinden

68
WELZIJN NIEUWE STIJL IN NOORD-HOLLAND NR 2 2010 DE KRACHT VAN VERBINDEN

description

In de brochure De kracht van verbinden, Welzijn Nieuwe Stijl, gaat PRIMO nh na in hoeverre welzijnsorganisaties en gemeenten anticiperen op nieuwe ontwikkelingen.

Transcript of De kracht van verbinden

Welzijn nieuWe Stijlin noord-Holland

nr 2 2010

de kracht vanverbinden

2

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

3

Samenvatting 5

I. Inleiding 11

II. Opdracht en werkwijze 12

1. Doel en vraagstelling van het onderzoek 12

2. Aanpak en resultaat 12

III. Trends en ontwikkelingen in het welzijnswerk 13

1. Inleiding 13

2. Oorsprong van het welzijnswerk 13

3. Voortgaande ontwikkeling in het welzijnswerk 14

4. Vervolg overheidsbeleid: de grote omslag 15

5. Huidige ontwikkelingen in het welzijnswerk 19

IV. Schets van het welzijnswerk in Noord-Holland 23

1. Typering welzijnswerk in noord-Holland 23

2. Uitwerking verschillende typen welzijnswerk

in noord-Holland 24

3. Profiel brede welzijnsinstellingen in noord-Holland 25

4. Verscheidenheid in producten, eenheid in kernwaarden 28

V. Welzijnswerk in Noord-Holland nader verkend 29

1. Inleiding 29

2. Maatschappelijke positie van brede welzijnsinstellingen 29

3. relatie tussen gemeenten en brede welzijnsinstellingen 33

4. Professionaliteit en kwaliteit van het brede welzijnswerk 38

VI. Aanknopingspunten voor provinciaal beleid 42

VII. Aanbevelingen 44

1. Aanbevelingen voor de lokale praktijk 44

2. Aanbevelingen voor de provincie noord-Holland 46

Literatuur 49

Bijlagen 51

I. Gesprekspartners: interviews en expertmeeting 51

II. De acht bakens voor Welzijn nieuwe Stijl, uit nationaal

Programma Welzijn nieuwe Stijl, Ministerie van VWS 52

III. De Wmo-ladder, Jos van der Lans (2007) 53

IV. Artikel ‘Welzijn, fricties en dilemma’s’ (PrIMOnh, jan. 2010) 54

InHOUDSOPGAVe

4

5

dit onderzoeksrapport gaat over Welzijn nieuwe Stijl in noord-Holland.

PriMo nh heeft in opdracht van de provincie noord-Holland een ver-

kennend onderzoek gedaan met de volgende vraagstelling:

Hoe anticiperen welzijnsinstellingen en gemeenten in Noord-Holland

op maatschappelijke ontwikkelingen, beleidsontwikkelingen en trends

die zich voordoen in de sociale sector en aanpalende terreinen?

deze onderzoeksopdracht is uitgewerkt in een aantal stappen, waarbij

landelijke ontwikkelingen getoetst zijn aan de praktijk in noord-Holland.

daarbij is gebruik gemaakt van bronnenonderzoek, interviews en een

expertmeeting. Welzijnsinstellingen, gemeenten en een enkele woning-

corporatie hebben hun medewerking verleend aan dit onderzoek (zie

bijlage i). dit onderzoek concentreert zich op de brede welzijnsinstellingen.

in deze samenvatting geven we op hoofdlijnen onze bevindingen weer.

LANdeLIjke TreNdS eN ONTWIkkeLINgeN IN

HeT WeLzIjNSWerk

Decentralisatie van het overheidsbeleid

Het welzijnswerk kent een lange traditie en bestaat in verschillende ver-

schijningsvormen al meer dan 100 jaar. Welzijnswerk is ook nu nog sterk

contextgebonden, waardoor verschillende accenten worden gelegd.

Gestart vanuit het particulier initiatief, neemt in de tweede helft van

de 20e eeuw de roep om professionalisering toe. en daarmee ook de

bemoeienis van de (rijks)overheid. in de jaren ’90 start de decentralisatie

van het welzijnswerk (Welzijnswet 1994) en moeten gemeenten een

eigen welzijnsbeleid ontwikkelen. Provincies worden verantwoordelijk

voor de ondersteuning van de sociale infrastructuur in hun gebied.

de decentralisatie betekent een grote omslag voor zowel de welzijns-

sector zelf als voor gemeenten. Vanaf eind jaren ’90 komt de rijksoverheid

met verschillende stimuleringsregelingen ter ondersteuning van de lokale

praktijk. daarbij komen impulsen niet alleen vanuit VWS, maar ook

vanuit VroM. de verbinding fysiek en sociaal, gekoppeld aan een

gebiedsgerichte aanpak, krijgt steeds meer aandacht.

De komst van de Wmo

de Wet maatschappelijke ondersteuning(2007) vervangt voor wat

betreft het welzijnsdeel de Welzijnswet uit 1994. Kern van de wet is dat

iedere gemeente haar burgers in staat moet stellen om mee te doen

aan de samenleving (‘participeren’). deze opdracht aan gemeenten is

vorm gegeven in een negental ‘beleidsvelden’, die voor een groot deel

zijn te herleiden tot voormalige subsidiestromen. Gemeenten hebben,

- binnen door de rijksoverheid bepaalde kaders -, beleidsvrijheid om

eigen prioriteiten te bepalen en zelfstandig vorm te geven aan de uit-

voering daarvan. in de beginjaren ging alle aandacht uit naar zorg, pas

recentelijk komt er meer aandacht voor welzijn. Veel gemeenten blijken

echter, getuige een onderzoek van Movisie, nog niet in staat om samen

met hun maatschappelijke partners een goed Wmo-beleid te ontwikkelen.

in reactie hierop stelt staatssecretaris Bussemaker dat van gemeenten

een duidelijke visie en meer regie en sturing naar maatschappelijke

partners wordt gevraagd.

nieuwe opgaven voor het welzijnswerk

in de welzijnssector heeft vanaf de jaren ’90 een enorme schaalvergroting

plaatsgevonden. in dezelfde jaren klinkt de roep om een meer zakelijke

en bedrijfsmatige aanpak van het welzijnswerk steeds luider. Het vaste

subsidiebeleid is niet langer vanzelfsprekend, in toenemende mate

wordt gewerkt met projectgestuurde of beleidsgestuurde financiering

(o.a. BCF). Gemeenten willen zo meer grip krijgen op een doelgerichte

en doelmatige besteding van overheidsgeld. dit heeft grote consequenties

voor de bedrijfsvoering van welzijnsinstellingen, waarbij verantwoorden en

rekenschap afleggen kernbegrippen worden. Het project Will (Welzijns-

informatie landelijk en lokaal) is een poging om tot meer benchmarking

in de welzijnssector te komen.

SAMenVATTInG

6

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Welzijnsinstellingen worden, aangemoedigd door marktwerking en aan-

besteding, maatschappelijke ondernemers die steeds meer marktgericht

en commercieel werken. in het verwerven van opdrachten moeten zij

steeds vaker concurreren met hun maatschappelijke partners en collega-

instellingen.

Welzijn nieuwe Stijl

de kwaliteit en professionaliteit van het welzijnswerk stond het afgelopen

decennium volop in de belangstelling. er kwam een nieuwe beroepen-

structuur met bijbehorend competentieprofiel. daarnaast verschenen er

diverse onderzoekspublicaties en methodiekbeschrijvingen die de meer-

waarde van het welzijnswerk moesten aantonen.

ook in het kader van de Wmo is de kwaliteit en professionaliteit van het

welzijnswerk onderwerp van gesprek. Staatssecretaris Bussemaker vertaalde

haar zorgen over de kwaliteit van het welzijnswerk in vijf bakens, waarvoor

zij de term ‘Welzijn nieuwe Stijl’ introduceerde. recentelijk is dit uitgebreid

naar 8 bakens (zie bijlage ii). Welzijn nieuwe Stijl lijkt de uitdaging voor

gemeenten en welzijnswerk in 2010.

WeLzIjNSWerk IN NOOrd-HOLLANd

een schets van het welzijnswerk in noord-Holland

Het welzijnswerk in noord-Holland is sterk in beweging. Grofweg valt

een onderscheid te maken tussen instellingen voor maatschappelijke

dienstverlening, Stichtingen Welzijn ouderen en brede welzijnsinstellingen.

in de praktijk is dit onderscheid niet meer zo stringent. door schaalver-

groting en fusies vindt verbreding van werkgebied, werksoorten en

werkwijzen plaats, waardoor nieuwe combinaties ontstaan. de brede

welzijnsinstellingen richten zich op alle burgers, waarbij in de meeste

gevallen extra aandacht wordt gegeven aan de meest kwetsbare groepen

in de samenleving. Sociaal-cultureel werk voor verschillende leeftijds-

groepen wordt hier veelal gecombineerd met opbouwwerk. Soms maakt

ook (een deel) van de maatschappelijke dienstverlening of het ouderen-

advieswerk deel uit van de brede welzijnsinstelling. Voor innovatie worden

in toenemende mate projectbureaus opgericht. in kleine gemeenten is de

reikwijdte van het welzijnswerk veelal smaller dan in grotere gemeenten.

Kleine gemeenten die zich geen eigen welzijnsorganisatie kunnen

veroorloven huren steeds vaker menskracht, met name jongerenwerk

en soms opbouwwerk, in bij de naburige instelling.

1. Maatschappelijke positie van brede welzijnsinstellingen in

Noord-Holland

Wmo als richtinggevend kader

de Wmo is voor welzijnsorganisaties het richtinggevend kader. de meeste

noord-Hollandse welzijnsinstellingen profileren zich als partner in de keten

van de Wmo. Kernwaarden als meedoen, actief burgerschap, empowerment

en het uitgaan van de eigen kracht en zelfredzaamheid van burgers krijgen

in het licht van de Wmo weer hernieuwde betekenis. de combinatie van

nieuwe complexe doelgroepen en het toenemend appèl op vrijwillige

inzet, zorgt daarbij voor een grotere werkbelasting.

Schaalvergroting, fusies en regionalisering

Schaalvergroting en fusies hebben hun uitwerking op het functioneren

van noord-Hollandse welzijnsorganisaties en hun relatie met gemeenten

niet gemist. Gemeenten ervaren daarbij zowel voor- als nadelen.

als belangrijke voordelen worden genoemd de grotere flexibiliteit en

meer samenhang en integraliteit in werkwijze. Praktisch gezien is het

voordeel van schaalvergroting dat er maar één keer een subsidiebeschikking

hoeft worden afgegeven. nadelen zien gemeenten vooral in de mono-

poliepositie van grote welzijnsinstellingen en soms constateert men

sturingsproblemen. Voor welzijnsinstellingen betekenen schaalvergroting

en fusies vaak dat zij met meerdere opdrachtgevers te maken krijgen.

de verschillen in aansturings- en financieringssystematiek vragen van

hen extra inspanningen en flexibiliteit.

7

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Bezuinigingen en reorganisaties

Vrijwel alle brede welzijnsorganisaties in noord-Holland kampten de

afgelopen jaren met bezuinigingen, soms gevolgd door reorganisaties.

in een enkel geval betekende de bezuiniging (in combinatie met andere

factoren) het faillissement, voor minstens twee brede welzijnsorganisaties

in noord-Holland wordt 2010 een spannend jaar. alle welzijnsorganisaties

houden er rekening mee dat zij in 2011 met een flinke bezuiniging te

maken krijgen, omdat ook gemeenten minder geld te besteden hebben.

Welzijnsinstellingen denken nu al na over te maken keuzes. iedere wel-

zijnsorganisatie maakt bij bezuinigingen in eerste instantie haar eigen

afweging, maar de gemeente(politiek) blijkt daarin soms een (onverwacht)

sturende rol te nemen. Welzijnsorganisaties in noord-Holland willen

graag een grotere reserve opbouwen dan hen is toegestaan, om

daarmee bezuinigingen het hoofd te kunnen bieden en hun risico als

ondernemer af te dekken.

Verzakelijking en bedrijfsvoering

de verzakelijking stelt eisen aan de bedrijfsvoering van welzijnsorganisaties.

registratie, resultaatmeting en verantwoording worden steeds belangrijker

begrippen. Veel welzijnsorganisaties in noord-Holland werken met het

Will productenboek. daarnaast wordt door verschillende instellingen

gebruik gemaakt van de Welzijn Website applicatie, een online systeem

voor uren- en productieregistratie, ontwikkeld door Hordijk & Hordijk.

de ervaring van een aantal instellingen is dat dit nog niet altijd tot optimale

resultaten leidt. oorzaken daarvan lijken zowel gelegen in de ingewikkeld-

heid van het systeem als in de verschillende definities en interpretaties

die gemeenten en de welzijnsinstellingen hanteren. Men constateert de

noodzaak om in de interactie tussen gemeente en welzijnsinstelling te

komen tot een gezamenlijk begrippenkader als basis voor bedrijfsvoering

en registratie.

Samenwerking vanuit verschillende rollen

Brede welzijnsorganisaties in noord-Holland werken samen met tal van

andere maatschappelijke organisaties. door marktwerking in de sociale

sector komen deze samenwerkingsrelaties onder druk te staan. een partner-

organisatie wordt steeds vaker ook als concurrent of (potentieel) opdracht-

gever gezien. Bovendien vervaagt de strikte scheiding tussen taakgebieden,

zodat ook zorginstellingen en woningcorporaties soms welzijnsdiensten

aanbieden. dat vergt van welzijnsorganisaties tactisch en strategisch opere-

ren en de noodzaak om telkens opnieuw haar meerwaarde aan te tonen.

2. relatie tussen gemeenten en brede welzijnsinstellingen in

Noord-Holland

Sturing op inhoud

Gemeenten willen meer regie op de uitvoering van het welzijnsbeleid.

zowel gemeenten als welzijnsinstellingen vinden echter dat maatschap-

pelijke vraagstukken op dit moment nog onvoldoende leidend zijn voor

het welzijnsbeleid. over en weer klinkt het verwijt dat het ontbreekt aan

een heldere focus en visie. Bij gemeenten ontbreekt het vaak aan een

samenhangend beleidskader. dat wordt versterkt doordat het welzijns-

programma haakt aan meerdere beleidsterreinen van soms verschillende

afdelingen. Van een beleidsdialoog op inhoud tussen gemeente en ‘hun’

welzijnsorganisatie is nauwelijks sprake. Welzijnsinstellingen hebben maar

zeer beperkt inhoudelijke inbreng bij het ontwikkelen van beleidspro-

gramma’s. een beleidsdialoog zou kunnen bijdragen aan een gezamen-

lijke probleemanalyse en het definiëren van maatschappelijke vraagstukken.

daarmee wordt commitment georganiseerd en de basis gelegd voor

een professionele relatie tussen welzijnsinstellingen en gemeenten.

in de onderzochte praktijk gebeurde dit nog onvoldoende.

Welzijnsinstellingen in noord-Holland op hun beurt eisen maar in beperkte

mate een beleidsagenderende rol op. zeker in tijden van bezuinigingen

lijken zij zich steeds sterker als uitvoerder van gemeentelijk beleid op te

stellen en keuzes aan de gemeente over te laten.

8

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Gemeenten en welzijnsorganisaties zouden elkaar veel meer dan nu het

geval is scherp moeten houden op inhoud. de behoefte aan sturing en

regie lijkt vooral ingegeven door de wens van gemeenten om meer grip

te krijgen op de aansturing van door hen gesubsidieerde organisaties

middels prestatieafspraken.

Prestatieafspraken en subsidiebeleid

uit onvrede met de budgetfinanciering gaan steeds meer gemeenten in

noord-Holland over tot financiering op basis van prestatieafspraken die

moeten aansluiten bij de beleidsprogramma’s van de gemeente. Meestal

is sprake van éénjarige prestatieafspraken binnen een meerjarige budget-

regeling. deze budgetregeling biedt welzijnsinstellingen nog geen garantie

op een vaste en meerjarige subsidie. Verschillende onderzochte gemeenten

in noord-Holland werken met de methode van Beleidsgestuurde Contract

Financiering (BCF). BCF is in de kern een methode waarbij getracht wordt

beleidssturing (sturing op inhoud) te verbinden aan de inzet van maat-

schappelijke organisaties (sturing op resultaat) en deze te vertalen in

een contract. de ervaringen in noord-Hollandse gemeenten met dit

instrument zijn wisselend. de valkuil is dat BCF vooral als aansturings- en

verantwoordingsinstrument wordt gebruikt, terwijl de aandacht voor de

inhoud en kwaliteit van het welzijnswerk naar de achtergrond verschuift.

Verantwoorden en afrekenen

Welzijnsinstellingen ervaren dat de verantwoordingsdruk en registratie-

plicht enorm zijn toegenomen. Maar waarop kunnen welzijnsinstellingen

nu feitelijk worden afgerekend? de onderzochte instellingen in noord-

Holland worden vooral op inspanningen (input) en geleverde prestaties

(output) afgerekend. er gaan stemmen op om ook meer te kijken naar

outcome (maatschappelijke effecten). onze gesprekspartners waren daar

geen groot voorstander van. allereerst vergt dat meerjarige afspraken,

daarnaast zijn maatschappelijke effecten niet alleen toe te schrijven aan

de interventies van het welzijnswerk. Wel vindt men dat meer aandacht

moet uitgaan naar het verhaal achter de cijfers, tellen en vertellen dus.

Aanbesteding

de discussie over aanbesteding speelt in alle onderzochte noord-Hollandse

gemeenten een rol. Sommige gemeenten hebben hiertoe serieuze

plannen, anderen zijn juist niet voornemens om (meer) aan te besteden.

een goede indicatie voor de geneigdheid tot aanbesteding is de mate

waarin de gemeente vertrouwen heeft in de kwaliteit van de eigen

welzijnsorganisatie. daar waar sprake is van een goede (zakelijke) ver-

trouwensrelatie ziet men vooral de toegevoegde waarde van het eigen

lokale welzijnswerk. daarbij worden elementen genoemd als: flexibele en

brede inzetbaarheid, integraliteit, continuïteit en het goed onderhouden

netwerk van bewoners, vrijwilligers en professionals.

als voordelen van aanbesteding ziet men vooral de grotere vraag- en

resultaatgerichtheid en de transparantie in afspraken. aanbesteding lijkt in

sommige situaties een manier om af te rekenen met welzijnsorganisaties

die niet voldoen aan de verwachting van gemeenten, maar bieden

daarmee nog geen kwaliteitsgarantie. als risico van aanbesteding wordt

tot slot het verdwijnen van de agenderende functie van het maatschap-

pelijk middenveld genoemd.

3. Professionaliteit en kwaliteit van het brede welzijnswerk in

Noord-Holland

nieuwe eisen aan professionals

Vraaggericht en outreachend werken zijn ijkpunten voor Welzijn nieuwe Stijl.

in de noord-Hollandse praktijk ervaren sommige welzijnsorganisaties een

spanningsveld tussen enerzijds vraagsturing vanuit gemeentelijk beleid

en anderzijds vraaggericht werken ten behoeve van (groepen) burgers.

Bij vraagsturing definiëren gemeenten hun beleidsprioriteiten en maken

op basis daarvan prestatieafspraken met welzijnsorganisaties. de ervaring

is dat hierbij vaak weinig ruimte is voor een beleidsdialoog. in de praktijk

blijken prestatieplannen regelmatig zodanig dichtgetimmerd dat vraag-

gericht werken hierdoor eerder wordt belemmerd dan gestimuleerd.

9

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

daarnaast speelde nog een ander dilemma rond vraaggericht werken in

dit onderzoek. dan gaat het om de verhouding tussen individuele

(ondersteunings)vragen en collectieve vraagstukken, die soms op

gespannen voet met elkaar kunnen staan. Sociale professionals hebben

de opdracht om telkens te schakelen tussen individuele behoeften en

het maatschappelijk belang.

Bij het werken aan maatschappelijke opgaven neemt het werken in ketens

en netwerken enorm in belang toe. ook opbouwwerkmethodieken worden

in het welzijnswerk steeds belangrijker om de zelfredzaamheid en het

zelforganiserend vermogen van burgers te ondersteunen. dat betekent

motiveren, stimuleren, activeren en verbinden. en hoewel er binnen de

welzijnssector veel gedreven en bekwame professionals werkzaam zijn,

signaleren zowel gemeenten als welzijnsorganisaties dat Welzijn nieuwe

Stijl deels om nieuwe competenties vraagt waarover niet elke werker

beschikt.

Zelfsturende teams en de rol van het management

door schaalvergroting en de meer zakelijke aanpak ontstaan nieuwe

verhoudingen binnen welzijnsorganisaties. er komen managers die

meer op afstand staan van de uitvoering en een primaire taak hebben op

het gebied van bedrijfsvoering en accountmanagement. de professionals

werken steeds vaker in zelfsturende en integrale (gebieds)teams, maar

beschikken niet altijd over de analytische en strategische vaardigheden die

hiervoor nodig zijn. Gemeenten missen soms de regie op de uitvoering

in multidisciplinaire gebiedsteams.

Toenemend appèl op vrijwillige inzet

Welzijnsprofessionals worden steeds meer tweedelijns professionals die

een team vrijwilligers ondersteunen en aansturen. Het welzijnswerk in

noord-Holland beschikt over een enorm vrijwilligersbestand en het appèl

op vrijwillige inzet zal met de verwachte bezuinigingen alleen maar toe-

nemen. tegelijkertijd beschikken welzijnsorganisaties over zeer beperkte

middelen om vrijwilligers te ondersteunen. daarbij kan de toenemende

vrijwillige inzet soms op gespannen voet staan met het werken met

moeilijk bereikbare groepen.

Innovatie van het werk

in alle onderzochte gemeenten wordt vrije ruimte binnen de prestatie-

afspraken gereserveerd, variërend van 5 tot 20%. in sommige gemeenten

beschikt de welzijnsorganisatie over een projectbureau dat bedoeld is

voor projecten, pilots en actuele vraagstukken. Wanneer deze succesvol

zijn worden ze opgenomen in regulier werk. ook worden tussen de

welzijnsinstelling en de gemeente veelal afspraken gemaakt over het

percentage vernieuwing op jaarbasis.

Profilering en presentatie

Welzijnsorganisaties kampen met een hardnekkig imago. zij moeten iedere

keer opnieuw hun meerwaarde aantonen en zijn extra kwetsbaar doordat

het resultaat van hun inspanningen moeilijk meetbaar is. de laatste jaren

hebben met name de grote welzijnsorganisaties in noord-Holland enorm

geïnvesteerd in een goede Pr. Binnen de noord-Hollandse welzijnsorga-

nisaties is sprake van vergrijzing, dit blijkt in de beeldvorming niet bij te

dragen aan ‘nieuw elan’.

AANkNOPINgSPuNTeN VOOr PrOVINcIAAL BeLeId

uit het onderzoek blijkt dat welzijnsinstellingen en gemeenten op een

aantal punten ondersteuning wensen vanuit het provinciaal sociaal beleid.

dan gaat het onder meer om ondersteuning bij visieontwikkeling en

(regionale) samenwerking en om de professionalisering van de relaties

tussen welzijnswerk en gemeenten ten behoeve van een stevige sociale

infrastructuur in noord-Holland. als instrumentarium wordt gedacht aan

vormen van lerende netwerken, kennisplatforms, trainingen en pilots.

10

11

‘de Wet Maatschappelijke ondersteuning zet welzijnswerk weer op de

kaart’, zo betoogde staatssecretaris jet Bussemaker tijdens het Wmo-

congres op 24 september 2009. dit congres was geheel gewijd aan

het thema ‘Welzijn nieuwe Stijl’. daarbij gaf zij echter ook twee grote

zorgpunten aan. ten eerste de relatie tussen welzijnswerk en gemeenten

en ten tweede de kwaliteit van het welzijnswerk.

de provincie noord-Holland wilde graag weten of de zorgen van de

staatssecretaris gedeeld worden door ervaringen van betrokkenen in

noord-Holland. Het is immers duidelijk dat welzijnsinstellingen, ook in

noord-Holland, onder grote druk staan. aan de ene kant vraagt de Wmo

om veel en kwalitatief goed welzijnswerk dat zijn voelsprieten en ankers in

de lokale samenleving heeft. tegelijkertijd moeten veel welzijnsinstellingen

als gevolg van bezuinigingen en marktwerking vechten voor hun voort-

bestaan. in hoeverre en hoe zou de provincie noord-Holland kunnen

bijdragen aan het versterken van de sociale infrastructuur in noord-

Holland? tegen deze achtergrond vond het onderzoek ‘Welzijn nieuwe

Stijl in noord-Holland’ plaats.

aan dit onderzoek is meegewerkt door een groot aantal respondenten

van noord-Hollandse gemeenten, welzijnsorganisaties en een enkele

woningcorporatie. Wij danken alle gesprekspartners heel hartelijk voor

de openheid waarmee zij ons te woord hebben gestaan. de informatie

in dit rapport is met het oog op het vermijden van schade voor personen,

instellingen of gemeenten, voor een belangrijk deel geanonimiseerd

verwerkt.

Opbouw van dit rapport

in dit rapport doet PriMo nh verslag van haar bevindingen. Hoofdstuk ii

start met een toelichting op de onderzoeksopdracht en de gehanteerde

werkwijze. Vervolgens worden in hoofdstuk iii de landelijke trends en

ontwikkelingen in het welzijnswerk beschreven. een schets van de ver-

scheidenheid van het welzijnswerk in noord-Holland volgt in hoofdstuk iV.

Het daarop volgende hoofdstuk V toetst de landelijke trends en ontwikke-

lingen aan de praktijk in noord-Holland. Hoofdstuk Vi schetst aanknopings-

punten voor provinciaal beleid ten aanzien van de ondersteuning van

Welzijn nieuwe Stijl. tot slot worden enkele aanbevelingen gedaan in

hoofdstuk Vii.

I InLeIDInG

12

13

1. doel en vraagstelling van het onderzoek

de provincie noord-Holland wil met dit verkennend onderzoek inzicht

krijgen in de wijze waarop welzijnsorganisaties en gemeenten anticiperen

op de nieuwe eisen die gesteld worden aan de uitvoering van het

welzijnswerk. de bevindingen van dit onderzoek moeten de provincie

noord-Holland handvatten bieden voor provinciaal sociaal beleid. in het

verlengde daarvan moeten de onderzoeksresultaten ondersteunend zijn

aan de inzet van gemeenten en welzijnswerk.

de centrale vraagstelling van het onderzoek ‘Welzijn nieuwe Stijl in

noord-Holland’ luidt:

Hoe anticiperen welzijnsinstellingen en gemeenten in Noord-Holland

op maatschappelijke ontwikkelingen, beleidsontwikkelingen en trends

die zich voordoen in de sociale sector en aanpalende terreinen?1

de centrale vraagstelling is vervolgens in een vijftal onderzoeksvragen

opgedeeld:

1. op welke manier anticiperen gemeenten in noord-Holland op deze

ontwikkelingen en trends?

2. op welke manier anticiperen welzijnsinstellingen in noord-Holland

op deze ontwikkelingen en trends?

3. Hoe gaan gemeenten en welzijnsinstellingen met elkaar om in de

interactie tussen beleid en uitvoering?

4. Hoe is in relatie met bovenstaande ontwikkelingen de positie van

welzijnsinstellingen in noord-Holland op dit moment en in hoeverre

zijn zij toegerust voor de toekomst?

5. Hoe zou de provincie noord-Holland bij kunnen dragen aan de

kwaliteit van de sociale infrastructuur in noord-Holland?

in overleg met de provincie noord-Holland hebben wij ons gezien de

beperkte tijd en omvang van de opdracht primair gericht op de brede

welzijnsinstellingen in noord-Holland. in dit onderzoek is de stad am-

sterdam buiten beschouwing gelaten.

2. Aanpak en resultaat

Bij de uitvoering van de opdracht is de volgende werkwijze gehanteerd:

Beschrijven van landelijke trends en ontwikkelingen in het welzijnswerk.

in kaart brengen van relevante ontwikkelingen in het welzijnswerk in

noord-Holland.

interviews met medewerkers van zeven welzijnsorganisaties,

vijf gemeenten en twee woningcorporaties. een overzicht van

respondenten vindt u in bijlage i.

expertmeeting voor selecte groep deelnemers van welzijnsinstellingen,

gemeenten en provincie, waarbij de voorlopige bevindingen aan de

hand van een concept rapportage zijn getoetst, aangevuld en aange-

scherpt. een overzicht van deelnemers vindt u in bijlage i.

eindrapportage met onderzoeksbevindingen betreffende de actuele

ontwikkelingen en positionering van welzijnsinstellingen in noord-Holland

met aanbevelingen ten aanzien van de uitvoering van welzijnsbeleid

en welzijnswerk op lokaal/regionaal niveau en voor de ondersteuning

daarvan op provinciaal niveau.

Het onderzoek is uitgevoerd in de periode van november 2009 tot en met

februari 2010. Met medewerkers van de provincie noord-Holland heeft

regelmatig tussentijdse afstemming over de voortgang plaatsgevonden.

1 een aantal trends en ontwikkelingen krijgen daarbij bijzondere aandacht: Verzakelijking en aanbesteding (Voorgenomen) bezuinigingen op uitgaven voor welzijnswerk door gemeenten Herijking van de rol van welzijnswerk, mede in het kader van de Wmo nieuwe dienstverleners die welzijnsdiensten aanbieden of overnemen Behoefte aan resultaatmeting en inzicht in effectiviteit (rekenschap afleggen) imago, uitstraling en profilering van welzijnsorganisaties Kwaliteit en vraaggerichtheid van welzijnsinstellingen

II OPDrAcHT en WerkWIJZe

14

15

1. Inleiding

Welzijnswerk is de verzamelterm voor al decennia lang maatschappelijk

zinvol en geaccepteerd werk voor de bewoners van buurten en wijken.

Het omvat een breed scala van activiteiten voor, door en samen met

bewoners van verschillende leeftijden en met verschillende - sociaal-

culturele en sociaal-economische - achtergronden. Het welzijnswerk zoals

we dat nu tegenkomen in dorpen en steden kan per situatie sterk verschillen.

over het algemeen zien we de volgende verschijningsvormen2:

breed welzijnswerk, met een wijkgericht aanbod gericht op ont-

moeting, ontspanning en ontplooiing (educatie) tbv. de verschillende

leeftijdsgroepen vaak gecombineerd met

samenlevingsopbouw of (buurt)opbouwwerk, dat zich voornamelijk

richt op leefbaarheid en sociale samenhang (activering en versterken

sociale infrastructuur) van wijken en bewoners;

maatschappelijke dienstverlening en sociaal cultureel werk t.b.v.

specifieke categorieën (jongerenwerk, SWo’s voor ouderen)

dorpshuizen en buurthuizen met sociaal-culturele activiteiten geor-

ganiseerd door en voor bewoners(groepen). Soms ook in verenigings-

verband en meestal zonder directe professionele ondersteuning.

Vaak te vinden in nieuwe stadswijken en in plattelandsgemeenten.

Welzijnswerk is sterk contextgebonden. afhankelijk van de setting waarin

het werk plaatsvindt, de ‘soort’ bezoekers die er gebruik van maken, de

beleidskeuzes van overheid en de capaciteit en kwaliteit van de organi-

satie, worden verschillende accenten gelegd.

in dit hoofdstuk gaan we kort in op de geschiedenis van het huidige

welzijnswerk. We beschrijven de ontwikkelingen van de sector en schetsen

het politiek-maatschappelijke kader waarbinnen het werk opereert.

2. Oorsprong van het welzijnswerk

Het welzijnswerk bestaat - met al z’n verschillende verschijningsvormen

- al meer dan 100 jaar. Het is ontstaan aan het eind van de 19e eeuw

vanuit het maatschappelijk streven naar volksopvoeding en volksontwik-

keling, tevens armoedebestrijding. in 1892 ontstond in nederland het

eerste Volkshuis ‘ons Huis’ (amsterdam), al snel gevolgd door huizen in

den Haag, utrecht, rotterdam. leiden, Groningen, assen én in Wormerveer.

allen naar voorbeeld van het engelse toynbee-werk en voortkomend uit

de betrokkenheid van de elite bij de ellendige omstandigheden waar

mensen in de sloppenwijken zich in bevonden, maar zeker ook bedoeld

om maatschappelijke onrust te voorkomen (‘de sociale quaestie’).

de volkshuizen bieden een indrukwekkend pakket aan van cursussen

en clubs voor verschillende leeftijden. Bedoeld om kinderen bezig te

houden, jongeren van de straat te houden, de zorg voor moeder en het

jonge kind te verbeteren, vrouwen te leren hoe ze hun huishouden

beter konden regelen en hoe ze gezond konden koken, en activiteiten

om de ‘cultuur en natuur beter te leren beleven’.

Vanuit deze beweging ontstaan in de jaren daarna allerlei voorzieningen

op het gebied van educatieve vorming, hulpverlening, woningbouw,

gezondheidszorg, kinderbescherming, clubhuizen voor jeugd en jongeren.

Geïnitieerd en gefinancierd door de gegoede burgerij (progressief liberale

kringen), maar eveneens vanuit verschillende kerken en de socialistische

arbeidersbeweging.

in diezelfde periode komt ook Philips met vormingswerk voor z’n werk-

nemers (in eindhoven waren dat hele wijken). een initiatief dat al snel

door verschillende grote bedrijven wordt gevolgd. ook een aantal zaanse

familiebedrijven steunt het werk in de volkshuizen nog tot ver in de jaren

’70 met een financiële bijdrage.

III TrenDS en OnTWIkkeLInGen In HeT WeLZIJnSWerk

2 terug te brengen op de in de jaren 50 vorige eeuw uit amerika overgewaaide begrippen: social casework (maatschappelijk werk) social groupwork (groepswerk sociaal-cultureel werk tbv. alle leeftijden) community development of community organizing (opbouwwerk)

16

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

dit ‘volksontwikkelingswerk’ vindt in eerste instantie vooral plaats in de

grote steden, met name in de volkswijken en dicht bij de industriegebieden.

Vanaf 1915 komen er ook volkshuizen op het platteland, beginnend in

Paterswolde (drenthe) later gevolgd door andere plekken in deze provin-

cie met ondersteuning van de Stichting opbouw drenthe. deze opereert

onder de provinciale overheid en wordt gedeeltelijk gefinancierd door

het rijk. Vanuit deze plattelandsinitiatieven wordt tevens gewerkt aan

bijvoorbeeld de verbetering van de turfproductie, de ontwikkeling van

tuinbouw en het stimuleren van gezonde voeding.

Institutionalisering, professionalisering en overheidsbemoeienis

in de tweede helft van de 20e eeuw wordt het volkshuiswerk geïnstitutio-

naliseerd. er komt overheidsfinanciering voor ‘het club- en buurthuiswerk’

in de grote steden met als belangrijkste doel de ‘bestrijding van onmaat-

schappelijkheid’. ten behoeve van de coördinatie worden werkers aan-

gesteld, vaak voortkomend uit de vrijwilligerskring, zonder specifieke

opleiding en slechts in zeer bescheiden mate betaald voor hun werk.

Het merendeel van het uitvoerend werk vindt echter nog steeds op

vrijwillige basis plaats. op het platteland worden de dorpshuizen steeds

meer verenigings-verzamelgebouwen voor het dorp. daar houden vooral

de vrijwilligers de regie, soms met ondersteuning van een (rondtrekkend)

opbouwwerker.

in de loop van de jaren neemt de roep om professionalisering toe.

er ontstaan scholen voor maatschappelijk en sociaal-cultureel werk:

‘sociale academies’ en ‘jeugdleideropleidingen’. Verdeeld in verschillende

zuilen, net als het uitvoerend werk en hun centrale bureaus van die tijd.

daarnaast wordt in deze jaren de vraag steeds sterker naar een financiering

vanuit de staat. en daarmee groeit ook de overheidsbemoeienis met

beleid, kwaliteit en omvang van het werk. in 1965 wordt het Ministerie

van CrM (cultuur, recreatie en maatschappelijk werk) opgericht, met in

1976 een apart directoraat voor Sociaal Cultureel Werk met afdelingen

voor onder andere club- en buurthuiswerk, vormings- en ontwikkelings-

werk, opbouwwerk, jeugd- en jongerenwerk, kunstzinnige vorming en

sportieve recreatie. Voor al die werksoorten wordt een eigen rijksbijdrage-

regeling gemaakt (1980), aangevuld met een salarisregeling, later onder-

gebracht in een Cao-Welzijnswerk.

in 1974 komt de Knelpuntennota uit, product van de beraadsgroep

‘Harmonisatie welzijnsbeleid en welzijnswetgeving’ van het ministerie van

CrM. deze nota is bedoeld als voorbereiding op een Brede Kaderwet,

waarin alle sociale beleidstaken van de verschillende ministeries verenigd

moeten worden. een wet die er nooit is gekomen, maar waarvan de

jarenlange discussies op ambtelijk en politiek niveau wel grote gevolgen

hebben voor de hele sociale sector.

3. Voortgaande ontwikkeling van het welzijnswerk

in diezelfde jaren maakt ‘het werk’ een enorme groei door, zowel in

omvang (vooral in de stadswijken) als in professionalisering. de visie

van waaruit men het werk benadert wisselt echter voortdurend, mede

onder invloed van de in die periode sterk veranderende maatschappelijke

ontwikkelingen. Maatschappelijke idealen en hypes zijn door de jaren heen

altijd zeer bepalend geweest voor de welzijnssector. Begonnen vanuit

een sterke ambitie om te werken aan cultuuroverdracht en het stimuleren

van kunst- en natuurbeleving (vanuit verlichtingsidealen) gaat men daar-

naast in die eerste jaren na de Wo ii - als blijkt dat op deze manier niet de

meest zwakkere groepen uit de samenleving bereikt worden - al snel meer

laagdrempelige activiteiten organiseren gericht op ontmoeting, ontspanning

en ontplooiing. dit wordt aangevuld met meer culturele activiteiten als er

in de jaren ’60 en ’70 veranderingen komen in de jeugdcultuur. Hieruit

ontstaan onder andere enkele grote poppodia.

17

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

empowerment en belangenbehartiging

in de jaren ’70 en ’80 maakt ‘de bevoogding plaats voor dialoog en

zelfwerkzaamheid; toezicht wordt ingeruild voor activering en cultuur-

overdracht moet wijken voor cultuurparticipatie.’3 Het werk richt zich daarbij

voornamelijk op de zwakste groepen in de samenleving. Hoewel de

expliciete keuze daarvoor - in relatie tot het werken met andere burgers

- ook binnen de werksoort steeds in discussie blijft. Het meeste werk is

accommodatiegebonden, maar beperkt zich daartoe niet. naast de bestaande

activiteiten ontstaat ook ‘straathoekwerk’ en ‘buurtgericht opbouwwerk’.

Het zijn ook de jaren waarin het werk - onder invloed van de maat-

schappelijke aandacht voor empowerment en democratisering - meer

aan (politieke) belangenbehartiging gaat doen. Waarin werkers samen

met bewoners (en soms namens hen) strijden tegen verwaarlozing van

woningen en van stadswijken door gemeente en huiseigenaars. Waarin

men krakers helpt en steun biedt aan stakingen en politieke acties

(bijvoorbeeld tegen de bouw van de metro in amsterdam). en de tijd

waarin vrouwenpraatgroepen worden opgezet, peuterspeelzalen en

naschoolse opvang. en de tijd waarin - vaak tegen de heersende cultuur

in - de eerste ‘gastarbeiders’ gastvrij worden ontvangen in de buurthuizen

en waar ze informatie en taallessen krijgen aangeboden, later gevolgd

door taal-naailessen, fietslessen en praatgroepen voor hun vrouwen.

Schaken op verschillende borden

Het welzijnswerk blijkt met deze soort activiteiten een kraamkamerfunctie

te vervullen voor andere sectoren. Vanuit haar positie dicht bij de bewoners

in de buurt ontwikkelen werkers in samenspraak met de betrokkenen

nieuwe activiteiten, die na een tijd van experimenteren worden over-

genomen door meer gespecialiseerde instellingen voor onderwijs, cultuur

en arbeid. Vanuit deze signaalfunctie vormt de welzijnswerker steeds

vaker het contactpunt tussen organisaties die wat verder af staan van de

wijk en de individuele bewoners. Met name in die gevallen waar de

burger niet zelf de weg kan vinden naar de steeds ingewikkeld wordende

maatschappelijke praktijk. Marcel Spierts (1994) spreekt over het welzijns-

werk als ‘schakel tussen systeemwereld en leefwereld’. Van de werker

vraagt dat een voortdurend ‘balanceren tussen maatschappelijke doelen

en individuele belangen en behoeften’ of - ook wel genoemd - schaken

op verschillende borden tegelijk.

kritiek vanuit de wetenschap

in 1979 verschijnt ‘de markt van welzijn en geluk’ een kritisch-filosofische

verhandeling van Hans achterhuis, gericht op alle beroepsmatige zorg- en

hulpverleners en aanbieders van educatie en andere sociaal-culturele

activiteiten. Hun werk maakt volgens achterhuis deelnemers en cliënten

alleen maar meer afhankelijk en zelfs onmondig. Het boek heeft een

enorme impact op met name de welzijnssector. Het brengt de werkers in

grote verwarring en geeft sceptische beleidsmakers ruimschoots argumenten

in handen om er op te bezuinigen. een impact die tot op de dag van

vandaag van invloed is op de beeldvorming van het werk en mede ver-

oorzaker van het voortdurende debat over de legitimiteit ervan. duyvendak

(2009) analyseert op kritische wijze het debat dat door achterhuis is ont-

ketend en het - in zijn ogen - onevenredige effect dat het heeft gehad

op de welzijnssector4. Maar dan is het al 30 jaar later.

ondertussen gaat het werk door, zij het met een beschadigd imago en

een gedegenereerd zelfbeeld. Midden jaren ‘80 richt het zich - mede in

reactie op de economische ontwikkelingen in die tijd - nog sterker dan

voorheen op activering en maatschappelijke participatie. een in dat verband

opkomend fenomeen zijn ook de vrijwilligerscentrales. Soms vanuit, maar

vaak ook onafhankelijk van de bestaande instellingen opgezet. een aantal

welzijnsinstellingen ontwikkelt met succes projecten ten behoeve van

sociale activering en arbeidsmarkttoeleiding voor mensen met ‘een zeer

grote afstand tot de arbeidsmarkt’, veelal samen met gemeentelijke

diensten en bureaus voor arbeidsbemiddeling.

3 M. Spierts in Balanceren en stimuleren, lemma-nizW, 1994. 4 j.W. duyvendak, Hans achterhuis na dertig jaar herlezen, in tijdschrift voor de Sociale Sector, sept. 2009.

18

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

4. Vervolg overheidsbeleid: de grote omslag

Decentralisatie van het rijksbeleid

eind jaren ’80 start de rijksoverheid (ministerie WVC met Minister Brinkman)

de discussie over het decentraliseren van - delen van - het rijksbeleid naar

de lagere overheden. Begin jaren ’90 wordt als eerste de verantwoordelijk-

heid voor het uitvoerend welzijnswerk overgeheveld naar de gemeenten

met de daarbij behorende financiën en voorwaarden (Welzijnswet 1994).

Provincies worden verantwoordelijk gemaakt voor de ‘ondersteuning van

de sociale infrastructuur’ in hun gebied. op landelijk niveau zal het rijk

alleen nog innovatie en onderzoek financieren. daartoe worden landelijke

kennisinstituten en onderzoekscentra opgezet. in de sector veroorzaakt

dit grote onrust en onzekerheid, zowel bij de lagere overheden als bij

de instellingen. de gemeenten moeten nu een eigen ‘afdeling welzijn’

inrichten en een eigen beleidsnota schrijven voor lokaal welzijnsbeleid.

Voor hen een hele omschakeling, daar waar tot voor kort de gemeenten

bijna volledig volgend waren aan het landelijk beleid en aan de keuzes

die daar werden gemaakt, ook als het ging om de subsidietoekenning

binnen hun eigen gemeentelijk gebied.

Maar de decentralisatie van het rijksbeleid betekent ook een grote omslag

voor de sector zelf. zij dient nu een nieuwe relatie op te bouwen met

haar lokale overheid. een overheid die (nog) lang niet altijd voldoende

verstand van zaken heeft. en waar men zich soms nog zeer recent tegen

heeft verzet, partij kiezend voor bewoners in de belangenconflicten die

deze hebben met hun gemeente.

Landelijke impulsen voor vernieuwing

eind jaren ’90 constateert het ministerie van VWS dat het op het lokale

welzijnsterrein niet overal even goed gaat en mist ze de mogelijkheid om

invloed uit te oefenen op de - steeds complexer wordende - sociaal-

maatschappelijke ontwikkelingen. in 1998 verschijnt de nota ‘Sturen op

doelen en faciliteren op instrumenten’, bedoeld ter ondersteuning van

de lokale overheden, zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau.

de VnG start op basis van deze nota een landelijk project om via de

provinciale steunorganisaties (huidige CMo’s) de gemeenten per provincie

te benaderen en van elkaar te laten leren wat sociaal beleid inhoudt en

hoe ze daaraan op lokaal niveau vorm en inhoud kunnen geven. ook in

de provincie noord-Holland start een programma lokaal Sociaal Beleid5.

daarnaast oefent het rijk invloed uit op het lokale werk door de vele

stimuleringssubsidies die in diezelfde periode door VWS (en ook van

andere ministeries) worden uitgebracht. daarbij gaat het steeds om

tijdelijke subsidies voor het oplossen van actuele maatschappelijke

problemen, tevens bedoeld om innovatie te bewerkstelligen in de

sociale sector. er ontstaat een hausse aan inspirerende proefprojecten

die - na bewezen succes - moeten worden geïmplementeerd in de

bestaande (lokale) sociale infrastructuur.

een aantal van deze tijdelijke projecten zorgt inderdaad voor vernieuwing,

maar implementatie blijkt niet zo makkelijk. Het gemeentelijk welzijnsbudget

is niet toegenomen en het lokale werk heeft op een aantal fronten moeten

bezuinigen. Veel nieuwe initiatieven zijn door de lokale overheid (mee)

gefinancierd ten koste van bestaand werk (‘oud voor nieuw’). Het gevolg

is dat een groot aantal succesvolle en door de bevolking goed gewaardeerde

pilots na afloop niet kan worden doorgezet binnen de bestaande organi-

saties.6

5 noord-Holland sluit op dit landelijk project aan met een provinciaal programma lokaal Sociaal Beleid, gericht op gemeenten (bestuurders en beleidsambtenaren), gefinancierd door de provincie noord-Holland. Vanuit dit programma worden conferenties, werkplaatsen, werk-bezoeken en debatten georganiseerd en aangestuurd door een programmagroep van bestuurders uit 15 gemeenten. de coördinatie en procesbegeleiding is in handen van beide steunorganisaties (voorlopers PriMo nh). Het programma draait vier jaar (1999-2003) lang en het merendeel van de noord-Hollandse gemeenten doet er aan mee.

6 zie ook: de projectencarrousel ontleedt , nicis/ dGV, okt. 2009

19

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Sociale vernieuwing en grotestedenbeleid

een heel ander initiatief uit deze periode is de landelijke campagne

‘Sociale vernieuwing’, ontwikkeld vanuit een samenwerking van verschil-

lende ministeries (VWS en VroM). een campagne die oog heeft voor

een integrale aanpak van problemen en die het sociaal elan in dorpen en

steden en de ontwikkeling van lokale sociale programma’s wil bevorderen.

een inspirerend en veelbelovend initiatief dat door veel gemeenten en

maatschappelijke organisaties (inclusief welzijnswerk) in het land goed

wordt ontvangen. Met gezamenlijke inspanning wordt in veel gemeenten

een groot aantal vernieuwende projecten georganiseerd, vaak samen met

betrokken bewoners. Met de kabinetswisseling stopt deze extra financiering.

diverse gemeenten gaan nog een tijdje door op eigen kracht, ook omdat

ze de lopende projecten niet halverwege willen stoppen.

Begin jaren ’90 spreken de vier grote steden (amsterdam, rotterdam,

den Haag en utrecht) het rijk aan (ministerie van Binnenlandse zaken)

over de groeiende problematiek in hun oudere stadswijken. Het initia-

tief leidt tot het inmiddels overal bekende ‘Grotestedenbeleid’ (GSB).

Het omvat een groot aantal intensieve - vanuit de landelijke overheid

meegefinancierde - hersteloperaties van stadswijken, zowel in fysiek als

in sociaal opzicht en een veelvoud aan sociaal-maatschappelijke activi-

teiten. in veel steden is het welzijnswerk (indien aanwezig) mede aan-

bieder en partner. nu, ruim 15 jaar later, is het GSB uitgegroeid tot een

breed erkend overheidsbeleid dat zich richt op eenendertig grote en

middelgrote gemeenten en dat tevens een bredere uitstraling kreeg in

de vorm van budgetten voor andere middelgrote en kleinere gemeenten

in zowel stedelijke als plattelandsgebieden (iSV en ilG).

Verbreding sociale problematiek, terug naar de wijk

Met de komst van het Grotestedenbeleid focust de aandacht van de

landelijke overheid zich weer sterker op de problemen van de (grote)

stadswijken. Maar het zijn nu ook andere ministeries die zich daar mee

bezig houden. in 2005 brengt een commissie van de Wrr onder voor-

zitterschap van Winsemius het rapport ‘Vertrouwen in de buurt’ uit7.

om tot gezonde en vitale buurten te komen is het volgens de onderzoekers

van groot belang om vertrouwen te hebben in de wijkbewoners en aan te

sluiten bij de vele activiteiten die deze zelf vaak al organiseren. Het rapport

beschrijft daarvan vele goede voorbeelden. daarnaast pleit de commissie

van de Wrr voor investeringen in en versterking van de samenwerking

tussen bewoners en sociale partners in de buurt - zoals woningcorporaties,

scholen en welzijnswerk - eveneens om de leefbaarheid en de sociale

samenhang te bevorderen.

Het rapport krijgt een geweldige weerklank in het land en leidt in het

daaropvolgende kabinet tot een ministerie van Wonen, Wijken en integratie,

ondergebracht bij het ministerie van VroM. er wordt beleid ontwikkeld

en uitgevoerd in 40 probleem- of aandachtswijken (de zogenaamde

Vogelaarwijken). Veel woningcorporaties pakken, vaak samen met de

gemeente, de handschoen op en investeren op fysiek én sociaal gebied in

tal van wijken in de nederlandse steden.

Verbinding sociale en fysieke wereld

Vanuit de kant van VroM komt in diezelfde periode nog een ander spraak-

makend rapport dat zich bezighoudt met de sociale kwaliteit van buurten

en wijken. de VroM-raad publiceert ‘Stad en stijging’8 een rapport waarin

fysieke ingrepen in een wijk nadrukkelijk worden gekoppeld aan de ver-

betering van het sociaal-economisch perspectief van de bewoners.

‘elke geïnvesteerde euro in stedelijke vernieuwing die niet leidt tot een

sociaal-economische verbetering van de bewoner is weggegooid geld.’

de publicatie van de VroM-raad heeft een duidelijke boodschap voor

alle maatschappelijke spelers in de wijk. aan het welzijnswerk adviseert

zij: ‘de sociale sector kán en móet een actievere rol gaan spelen in het

opstellen van de sociale agenda.’

7 Vertrouwen in de buurt, Wrr (2005)8 Stad en stijging, sociale stijging als leidraad voor stedelijke vernieuwing, advies 54 VroMraad

(dec.2006)

20

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

ook andere publicaties uit de afgelopen jaren - o.a. die van de rMo,

het Kei-kenniscentrum en uit de serie Het Sociaal debat9- wijzen erop hoe

belangrijk het is om tot een constructieve verbinding te komen tussen

de fysieke en de sociale wereld. Werelden die in beleidsnota’s en in

maatschappelijke en overheidsorganisaties vaak gescheiden optrekken.

Maar die in de praktijk van de wijk en in de beleving van de bewoners

alles met elkaar te maken hebben. er is in 100 jaar sociaal beleid niet

zoveel veranderd.

De komst van de Wmo

Met ingang van 1 januari 2007 kent nederland de Wet Maatschappelijke

ondersteuning (Wmo). de wet is een product van het ministerie van VWS

en vormt de nieuwe basis voor het stelsel van zorg en Welzijn. de Wmo

vervangt voor wat betreft het welzijnsdeel de Welzijnswet uit 1994.

tegelijkertijd is met deze nieuwe wet ook een groot deel van de wet-

en regelgeving uit de zorg gedecentraliseerd. namelijk de Wet Voorziening

Gehandicapten (WVG), en een deel van de algemene Wet Bijzondere

ziektekosten (aWBz). dat betekent dat zorg en welzijn - na een scheiding

van ruim 50 jaar - binnen het overheidsbeleid weer aan elkaar zijn ge-

koppeld.

de Wmo moet worden uitgevoerd door de gemeenten. Binnen - door

de rijksoverheid bepaalde kaders - hebben de gemeenten de beleids-

vrijheid om zelf prioriteiten te bepalen en een eigen vorm te geven aan

de uitvoering daarvan. daardoor zal het aanbod aan activiteiten tussen

gemeenten onderling sterk gaan verschillen. Kern van de wet is dat iedere

gemeente haar burgers in staat moet stellen om mee te doen aan de

samenleving (‘participeren’). deze opdracht aan gemeenten is vorm

gegeven in een negental ‘beleidsvelden’, die voor een groot deel zijn te

herleiden tot voormalige subsidiestromen.

9 Sociaal en fysiek verbonden , Kei-kenniscentrum stedelijke vernieuwing (2008); de wijk nemen, rMo (2009); Het sociaal debat, reeks uitgaven onder redactie van r. Hortulanus v.a. 2000 (i.o.v. o.a. VWS)

de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) kent

negen prestatievelden:

1. het bevorderen van de sociale samenhang in en leefbaarheid

van dorpen, wijken en buurten

2. op preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met problemen

met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden

3. het geven van informatie, advies en cliëntondersteuning

4. het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers

5. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke

verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met

een beperking of een chronisch psychisch probleem en van

mensen met een psychosociaal probleem

6. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beper-

king of een chronisch psychisch probleem en aan mensen

met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behoud

van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het

maatschappelijke verkeer

7. het bieden van maatschappelijke opvang, waaronder

vrouwenopvang

8. het bevorderen van openbare geestelijke gezondheidszorg, met

uitzondering van het bieden van psychosociale hulp bij rampen

9. het bevorderen van verslavingsbeleid

21

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Wmo niet meer weg te denken

op dit moment (februari 2010) is de Wmo al weer ruim drie jaar werk-

zaam en is ze niet meer weg te denken uit het landelijk en lokaal sociaal

beleid. de meeste beleidsmakers zijn enthousiast, ook ten aanzien van

de relatie Wmo- welzijnswerk. VWS-projectleider Bert Holman zegt daar-

over ‘de Wmo zet het welzijnswerk weer op de kaart’ en ‘de W van welzijn

staat steviger dan ooit.’10 Staatssecretaris Bussemaker spreekt op het Wmo-

congres 2009 van een ‘nieuwe wind in welzijnsland’ en dat er ‘bij

gemeenten een enorme reuring is ontstaan’.11 en: ‘ook in de kleinere

gemeenten zie je hoe enthousiast mensen bezig zijn om te kijken hoe

ze het welzijnswerk op een andere manier kunnen vormgeven.’

Gezien de ingezonden stukken op de website van ‘gemeenten.nu’ lijkt de

praktijk wat genuanceerder. ook de raad voor Maatschappelijke ontwikke-

lingen schrijft behoorlijk kritisch in haar brief van juni 2009. Volgens de

rMo ‘is met de komst van de Wmo de ontkokering geslaagd, maar is er

tegelijkertijd alom verwarring ontstaan voor alle betrokken instanties en

overheden’. de rMo constateert dat het beleidskader Wmo behoorlijk

dichtgetimmerd is door rijksregels. Gemeenten hebben weliswaar ruimte

voor eigen invulling, maar zitten volgens de rMo tegelijkertijd klem door-

dat ze aan alle aparte beleidsterreinen moeten voldoen. de Wmo is voor

een deel het antwoord van VWS op de stelselwijziging aWBz. dat legt

volgens de raad een grote druk op de gemeenten (en dus ook op de

andere beleidsterreinen die uit dezelfde pot krijgen gefinancierd), want

de klant wil dezelfde rechten behouden als hij had.

Het uitvoeren van de Wmo blijkt voor gemeenten ook in andere opzichten

nog niet zo eenvoudig. Volgens de rMo heeft het rijk ook de complexiteit

onderschat van de wisselende bestuursniveaus. Voor de invulling van de

verschillende beleidsvelden moet steeds weer met andere partners en

in andere verhoudingen worden gesproken. Soms moet iets lokaal worden

geregeld, dan weer regionaal of moet men met de centrumgemeente

onderhandelen.

daarnaast is er ook kritiek op het gemeentelijk Wmo-beleid. tijdens het

reeds genoemde Wmo-congres noemt Staatssecretaris Bussemaker

een onderzoek van Movisie waaruit blijkt dat slechts een derde van

de gemeenten in staat is gebleken om - samen met maatschappelijke

partners - een goed Wmo-beleid te ontwikkelen. in de andere twee

derde lukt dat om diverse redenen nog niet. zowel de staatssecretaris

als spreker jacques Wallage geven aan dat ze in dit opzicht van de

gemeenten meer regie en sturing vragen naar de maatschappelijke

partners en een duidelijke visie.

5. Huidige ontwikkelingen in het welzijnswerk

terug naar de ontwikkelingen in het welzijnswerk. in de sector heeft

vanaf de jaren negentig een enorme schaalvergroting plaatsgevonden.

Kleine instellingen zijn gaan fuseren, grotere organisaties hebben hun

activiteiten en hun werkgebied verbreed en vergroot. Steeds meer mana-

gers doen hun intrede in het welzijnswerk en zorgen voor een meer

zakelijke aanpak en voor goed geadministreerde en op resultaat gerichte

organisaties. deze schaalvergroting zorgt voor een grotere afstand tussen

de verschillende niveaus van directies- beleidsmakers, middenkader,

uitvoerend professionals en vrijwilligers in buurt en wijk.

Maatschappelijk complexiteit en veranderde bedrijfsvoering

er is in deze jaren ook een andere beweging gaande die van grote

invloed is op de ontwikkeling van het werk. de (lokale) overheid wijzigt

haar prioriteiten op het gebied van zorg en welzijn en vraagt om een

andere inzet en besteding van gelden. Het vaste subsidiebeleid aan

steeds dezelfde organisaties verschuift naar een meer projectgestuurde

financiering. Voor veel instellingen betekent dat een bezuiniging op wat

stabiele subsidie-inkomsten leken te zijn. tegelijkertijd wordt in deze

jaren de maatschappelijke problematiek in buurt en wijk ingewikkelder

en ook zwaarder te hanteren. dat geldt vooral in de grote stadswijken, 10 zie Met de WMo gaat het verassend goed’, artikel in tijdschrift zorg + Welzijn (juni 2009)11 Verslag Wmo-congres, september 2009

22

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

waar steeds meer verschillende groepen en culturen elkaar tegenkomen

en soms ook elkaar in de weg zitten.

deze gewijzigde subsidierelatie leidt tot een veranderde bedrijfsvoering en

soms ook tot herziening van beleid (bijvoorbeeld minder accommodatie-

gebonden). instellingen zijn ondernemingen geworden die op een bedrijfs-

matige wijze met hun kosten, baten en resultaten omgaan. dat betekent

enerzijds dat ze gebruik maken van tijdelijke subsidies en projecten,

zonder dat ze garantie bieden voor een vervolg. en anderzijds ook dat

ze elkaars concurrenten zijn geworden en niet zo makkelijk meer om de

tafel gaan om hun kennis te delen en naar elkaar door te verwijzen.

Waar mogelijk wordt gebruik gemaakt van een wisselende stroom van

tijdelijke gelden (Melkertbanen, projectsubsidies, fondsen). aangedreven

door het politiek-maatschappelijke discours over marktdenken en om de

eigen begroting rond te krijgen gaan welzijnsinstellingen in deze periode

steeds meer commercieel en marktgericht werken. enkele gemeenten

gaan over tot een aanbestedingsprocedure voor het complete welzijns-

werk (vb. amsterdam). ook omdat men verwacht dat met ‘marktwerking’

een natuurlijke selectie van kwaliteit plaatsvindt en dat altijd de beste

aanbieder voor het lokale welzijnswerk overblijft. Het werkveld reageert

verdeeld op deze ontwikkelingen.

Landelijke organisatie

de grote diversiteit in verschijningsvormen van het werk en de onderling

vaak verschillende namen voor activiteiten en projecten - versterkt door

het wisselend lokale beleid en de projectsubsidiëring - zorgt voor een grote

verwarring, niet alleen bij de buitenwereld maar ook binnen het welzijns-

werk zelf. in 1996 wordt door zeventien directeuren van grote lokale wel-

zijnsinstellingen de landelijke ‘Vereniging van directeuren van welzijnsin-

stellingen’ (Verdiwel) opgericht. deze actieve groep timmert in de jaren

daarna flink aan de weg en zorgt ervoor dat het welzijnswerk, zowel naar

inhoud als naar bedrijfsmatige aanpak - weer beter op de politiek-maatschap-

pelijke kaart komt te staan. Binnen korte tijd is Verdiwel een belangrijke

gesprekspartner voor de landelijke overheid en maatschappelijke partners.

daarnaast is er de Mo-groep, - de branchegroep van Maatschappelijk

ondernemers voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening - die de

werkgevers in de sector verenigen en hen ondersteunen in het ondernemer-

schap en in de zorg voor kwaliteit en registratie. de Mo-groep zorgt voor

passende arbeidsvoorwaarden en sluit namens de branche de Cao af.

Benchmarking

eind jaren ’90 blijkt dat het welzijnswerk dringend behoefte heeft aan

een gezamenlijke benchmarking. niet alleen om het werk onderling te

kunnen vergelijken, maar ook om goed in te kunnen gaan op de veran-

derende subsidierelaties tussen de lokale overheid en de instellingen.

op initiatief van diverse landelijke partijen (w.o. Verdiwel) en vanuit het

gezamenlijk overleg van gemeenten en welzijnswerk worden welzijns-

doelen gedefinieerd (zie kader). eerdere pogingen (GFo = Gemeentelijk

functioneel ontwerp en het Gemeenschappelijk informatiemodel Welzijn)

zijn dan al weer van de baan. eind jaren ’90 wordt vanuit het Platform

Welzijninformatie (nizW e.a.) het project Will (Welzijn informatievoor-

ziening landelijk lokaal) opgezet. deelnemers zijn een groot aantal ‘lokale

combinaties’ van welzijnsinstellingen en hun gemeente.

Landelijke welzijnsdoelen (WILL, later Servicepunt

welzijnsinformatie)

a. zelfredzaamheid: in staat zijn te zorgen voor je zelf, je kinderen

of je huishouden (fysiek en sociaal-psychisch)

b. deelname maatschappelijk verkeer: deelnemen aan door

anderen georganiseerde gelegenheid tot ontmoeting,

ontspanning of ontplooiing. (nb. arbeid, cultuur?)

c. Maatschappelijke inzet: mensen zetten zich actief in voor hulp

aan anderen en de sociale omgeving.

d. Sociale samenhang: realisatie, verbetering of instandhouding

van een veilig sociaal maatschappelijk klimaat en leefbaarheid

in buurten en wijken.

23

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Per 1 januari 2007 wordt Will omgezet in een - door de Mo-groep, het

ministerie van VWS en de VnG gedragen - Servicepunt Welzijnsinformatie.

dit servicepunt gaat voort op de ingeslagen weg en zorgt anno 2009

voor een gezamenlijk ontwikkeld model om rekenschap af te kunnen

leggen over de welzijnsactiviteiten (Model rekenschap & resultaat). om

diverse redenen - o.a. de verscheidenheid in lokaal beleid, diverse tegen-

strijdige belangen en de van rijkswege weer nieuw ingezette wetgeving

(Wmo) - is het tot nu toe echter niet gelukt om de hele sector en haar

financiers in dit of een ander gezamenlijk model mee te krijgen. Maar de

door Will geformuleerde landelijke welzijnsdoelen hebben dan al wel hun

weg gevonden naar de lokale beleidsnota’s en instellingsprogramma’s.

een andere ontwikkeling in dit verband is de Beleidsgestuurde Contract-

financiering (BCF)12. deze methode gaat uit van de eigen rol en verant-

woordelijkheid van gemeenten en welzijnsinstellingen en heeft nadrukke-

lijk aandacht voor het gezamenlijk te bereiken maatschappelijk resultaat.

Sturing door de overheid - als proactieve opdrachtgever en beleidsregis-

seur - staat in deze moderne subsidierelatie centraal.

nieuwe impulsen professioneel handelen

eind jaren ’90 komt er weer opnieuw aandacht voor de methodiek van het

welzijnswerk. Spraakmakende buitenlandse methoden worden vertaald

naar de nederlandse situatie (bijv. aBCd-methode). oude bewezen

werkwijzen worden opgepoetst en in een nieuw jasje gestoken (bijv. de

Presentmethode). ook het professioneel handelen in succesvolle pilots

wordt beschreven en gepubliceerd13. enerzijds voortkomend uit de ver-

plichte rapportage van extra gesubsidieerde (en dus te verantwoorden)

pilots, anderzijds ook door de steeds sterker wordende roep uit het

werkveld en van politici om niet steeds opnieuw ‘het wiel uit te vinden’.

deze aandacht voor het professioneel handelen betekent ook een nieuwe

impuls voor de positie van de professional. in 2003 verschijnt het spraak-

makende ‘Mondige burgers, getemde professionals’ van evelien tonkens14.

de ondertitel ‘marktwerking, vraagsturing en professionaliteit in de publieke

sector’ geeft aan waar volgens de auteur de dilemma’s zitten van de

huidige professional. Het boek roept veel discussie op en de doorwerking

ervan is terug te vinden in het huidige discours.

in diezelfde tijd houden verschillende landelijke organisaties en onder-

zoekers zich bezig met onderzoek naar de kwaliteit van het welzijnswerk

en met de beschrijving van een beroepenstructuur. Vanuit hun analyse

worden nieuwe perspectieven voor het welzijnswerk geschetst en wordt

een daarbij passend competentieprofiel opgesteld. een profiel dat aansluit

bij een veranderende visie op het werk. in ‘nieuwe eisen aan sociale

professionals’ schrijft Katja van Vliet ‘niet de markt, de burgers of de

bureaucratie maar de maatschappelijke opgaven moeten leidend zijn

voor het werk van de sociale professionals.’15

Versterken professionaliteit

naast het verschijnen van deze onderzoekspublicaties wordt in deze jaren

ook rechtstreeks gewerkt aan het versterken van de professionaliteit van

de welzijnswerkers. op het landelijk niveau organiseert Movisie in 2008

i.s.m. anderen de oranjefondszomerscholen (herhaling in 2009). in noord-

Holland organiseert PriMo nh, op verzoek van de lokale welzijnsinstel-

lingen, in 2005 een spraakmakende conferentie over ´Bruggenbouwers

van de buurt´. ook organiseert de CMo enkele Wmo-Masterclasses en

een training ‘Wmo vakmanschap’ voor uitvoerend werkers16.

een heel ander soort professionaliseringsimpuls krijgt het welzijnswerk van

cultuurpsycholoog en publicist jos van der lans. deze schrijft al 25 jaar

op kritische wijze over de sociale sector en haar professionals. in zijn boek

‘ontregelen’17 pleit hij voor ‘herovering van de werkvloer’ en verbindt hij

de maatschappelijke trends aan het handelen van de professional.

12 zie Het BCF-boek, Stade-advies, (2006)13 zie o.a. Goud in de buurt, M. davelaar en l. Veldboer, Verwey-jonker instituut (2008)14 Mondige burgers, getemde professionals’, marktwerking, vraagsturen en professionaliteit in

de publieke sector. e. tonkens, nizW 200315 nieuwe eisen aan sociale professionals, K. van Vliet, Verwey-jonker instituut (juli 2009)16 zie bijvoorbeeld de PriMo nh conferentie Bruggenbouwers van de buurt (2005) en daaruit

voortkomend de leergang Vakmanschap Wmo (2007, 2009) en de Masterclass Wmo i.s.m. inHolland en (2007 en 2009)

17 jos van der lans: ontregelen, de herverovering van de werkvloer’ (2008)

24

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Herijking welzijnswerk

Met de komst van de Wmo breekt er voor het lokale welzijnswerk een

geheel nieuwe fase aan. de Wmo biedt volgens velen nieuwe kansen aan

het welzijnswerk. in de negen Wmo-beleidsvelden en het achterliggend

basisprincipe van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie zijn de

landelijke welzijnsdoelen (Will) volop terug te vinden. Het welzijnsdoel

‘samenlevingsopbouw’ valt zelfs letterlijk samen met het eerste beleidsveld.

Maar daarmee zijn de welzijnsinstellingen niet vanzelfsprekend de belang-

rijkste aanbieder voor deze beleidsvelden. zowel gemeenten als instellingen

gedragen zich in dit opzicht nog sterk oriënterend.

Volgens jos van der lans zouden welzijnsorganisaties zich in Wmo-verband

moeten ontwikkelen als dragende organisaties van de startmotortreden

van de - door hem ontwikkelde - Wmo-ladder (zie bijlage iii). dat betekent

volgens hem dat zij hun functies en activiteiten in toenemende mate

definiëren in termen van ondersteuning en faciliteren, verbinden en

organiseren, trainen en coachen.18

echter, vanwege de economische crisis (2008-2009) staat de sector

opnieuw een flinke bezuiniging te verwachten. uit een peiling van de Mo-

groep (werkgeversorganisatie) blijkt dat in 2010 vele tientallen gemeenten

gaan bezuinigen op hun budget voor maatschappelijke ontwikkeling en

welzijn. de Mo-groep verwacht dat dat aantal na 2010 fors zal toenemen.

De uitdaging: Welzijn nieuwe Stijl

Voor de welzijnssector betekent de komst van de Wmo in combinatie

met deze nieuwe bezuinigingsgolf een herijking van capaciteiten en

competenties en de noodzaak om - in concurrentie met aanbieders

vanuit heel andere sectoren - zich nog duidelijker te presenteren aan

de eigen lokale overheid. een overheid die er overigens alle belang bij

heeft dat succesvolle ervaring en bewezen deskundigheid behouden

blijft. om die reden wordt in september 2009 het Wmo-congres geheel

gewijd aan een nieuwe uitdaging van het welzijnswerk.

tijdens dit congres presenteert het ministerie van VWS in de persoon

van staatssecretaris jet Bussemaker de term ‘Welzijn nieuwe Stijl’ en

verbindt dat met vijf bakens als richtinggevend kader voor Welzijn nieuwe

Stijl. de staatssecretaris koppelt hieraan enkele voor de sector interessante

uitspraken: ‘Welzijnswerk verbindt het individu met de gemeenschap’.

en: ‘de Wmo vraagt om een nieuwe rol van het welzijnswerk. resultaat-

gericht, geen tijd voor discussies’.

Fase Tijdperk van kenmerken Betrekking professionals - burgers

1945-1965 Wederopbouw Bevoogding erboven op

1965-1985 emancipatie identificatie ernaast

1985-2002 no-nonsens / markt distantie ervandaan

2002 - Herontdekking leefwereld Betrokken professionaliteit eropaf!

Toekomstverkenning beroepenstructuur zorg en welzijn, K. van Vliet, ea. Verwey-Jonker Instituut (2004). Klaar voor de toekomst, een nieuwe beroepenstructuur voor welzijn en maatschappe-lijke dienstverlening, Paul Vlaar e.a. NIZW (2006)

18 de Wmo-ladder, metafoor van het motorblok, de startmotor en de wegenwacht, jos van der lans (2007)

25

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

nieuw is ook dat Bussemaker in haar lezing het daarbij niet alleen over

het welzijnswerk heeft, maar dat ze àlle verantwoordelijken aanspreekt,

inclusief de gemeente. ‘ik daag lokale partijen uit gezamenlijk een

programma op te zetten om samen aan het werk te gaan.’

Vijf bakens voor WeLzIjN NIeuWe STIjL:

1. stelt de vraag centraal (en de vraag achter de vraag)

2. gaat uit van de eigen kracht van de burger en zijn omgeving

3. betekent directe benadering van problemen (geen kantoor-

klerken of bureaucraten)

4. is niet vrijblijvend, problemen worden benoemd, oplossingen

gedefinieerd en resultaten behaald.

5. geeft ruimte aan de kennis en kunde van de professional.

(Streetwise)

NB. Recentelijk is dit uitgebreid naar 8 bakens (zie bijlage II).

In dit onderzoek worden de hierboven geformuleerde bakens

gehanteerd omdat deze voor dit onderzoek de meeste zeggings-

kracht hebben .

Het Welzijnsdebat 2009 - een maand later - sluit op deze thematiek

aan door aandacht te vragen voor een hernieuwde invulling van de

professionele kwaliteiten van de welzijnswerker. in dit debat wordt de

professional vooral gezien als schakel in de ketensamenwerking met de

andere maatschappelijke partners.

Bussemaker zelf is tijdens het Wmo-congres heel duidelijk in haar

standpunt ten aanzien van welzijn en de positie van de welzijnswerkers:

‘investeren in welzijn loont. investeren in welzijn beschermt de meest

kwetsbaren in de samenleving. juist nu. en dat vraagt om politieke keuzes.

als de prioriteiten helder zijn, kan de welzijnswerker zijn of haar kennis en

kunde inzetten om het sociale probleem op te lossen.’ en daarmee lijkt

‘Welzijn nieuwe Stijl’ dé uitdaging voor gemeenten en welzijnswerk in 2010.

26

27

Het welzijnswerk in noord-Holland is sterk in beweging. landelijke

ontwikkelingen zoals in hoofdstuk iii beschreven hebben hun weerslag

op de wijze waarop gemeenten en welzijnsinstellingen invulling geven

aan hun opdracht. in dit hoofdstuk geven we een korte schets van

het welzijnswerk in de provincie noord-Holland. Hoe ziet het speelveld

er uit en welke zijn de meest recente ontwikkelingen?

1. Typering welzijnswerk in Noord-Holland

Het welzijnswerk in noord-Holland kent vele verschijningsvormen.

Globaal valt een onderscheid te maken tussen:

Instellingen voor maatschappelijke dienstverlening:

met onder meer maatschappelijk werk en sociaal raadsliedenwerk,

met soms ook ouderenadvisering en ouderenwerk.

veelal regionaal georganiseerd.

Stichtingen Welzijn Ouderen (SWO’s) en Wonen Plus:

richten zich niet alleen op ouderen, maar veelal ook op chronisch

zieken, mensen met een beperking en hun mantelzorgers.

dienstverlening gericht op het zelfstandig functioneren van de doel-

groep. Soms ook sociaal-cultureel werk en categoraal opbouwwerk.

regionaal of lokaal georganiseerd, zeer actief in kleinere gemeenten

en dorpen.

Brede welzijnsinstellingen:

voor sociaal-cultureel werk, kinder- en jongerenwerk, volwassenenwerk,

samenlevingsopbouw. Soms ook (onderdelen) van maatschappelijke

dienstverlening en/of welzijnswerk voor ouderen.

lokaal of regionaal georganiseerd

in alle drie typen organisaties is sprake van beweging en ontwikkeling.

door fusies en schaalvergroting van organisaties vindt in een aantal

gevallen verbreding van het werkterrein plaats, zowel naar geografisch

werkgebied als naar werksoorten. in zijn algemeenheid profileren brede

welzijnsorganisaties zich meer buurtgericht, terwijl de SWo’s zich allereerst

richten op specifieke doelgroepen (ouderen, mensen met een beperking).

Bij instellingen voor Maatschappelijk dienstverlening staat van oudsher de

individuele casuïstiek van mensen met een hulpverleningsvraag voorop,

hoewel hier ook steeds meer outreachend wordt gewerkt.

in onderstaand schema is een korte typering van de verschillende welzijns-

organisaties weergegeven. daarbij merken wij op dat in de praktijk dit

onderscheid niet meer zo stringent is, alleen al omdat door fusies vaak

een kruisbestuiving van werkwijzen plaatsvindt en nieuwe combinaties

zijn ontstaan.

IV ScHeTS VAn HeT WeLZIJnSWerk In nOOrD-HOLLAnD

Stichtingen Welzijn Ouderen/ Wonen Plus

dienstverlenend tbv specifieke doelgroep

soms aangevuld met SCW voor deze

doelgroep

Veel vrijwilligers

Minder beroepskrachten

Sterk netwerk van ouderen en vrijwilligers

nog veel kleine instellingen met sterke lokale

verankering.

Brede welzijnsinstellingen

Voor alle burgers, met specifieke aandacht

voor kwetsbare burgers

Mobiliseren, activeren en faciliteren van

bewoners en vrijwilligers

Verbinder/netwerker zowel horizontaal

(tussen groepen) als verticaal (met instellingen)

Faciliteren van zelfwerkzaamheid

Flexibele inzet en brede focus

Preventie centraal

Maatschappelijke dienstverlening

Cliëntgericht

individuele klantcontacten centraal

Protocollen en registratie

Sterke beroepsvereniging

Veel professionals

Hulpverlening centraal

Minder flexibel, op afspraak

interventie centraal

28

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

2. uitwerking verschillende typen welzijnswerk in Noord-Holland

Instellingen voor Maatschappelijke Dienstverlening

in noord-Holland zijn acht grotere spelers op het vlak van Maatschappe-

lijke dienstverlening met een provinciale dekking. dit zijn:

SMd zaanstreek-Waterland

SMd Midden Kennemerland (Beverwijk, Castricum, Heemskerk,

uitgeest, Velsen)

Meerwaarde: Haarlemmermeer

Kontext: zuid Kennemerland

de Wering: noord-Holland noord, Kennemerland, West-Friesland

Vita: amstelveen, aalsmeer en amstellanden

Versa: Gooi- en Vechtstreek

SMd Hoorn (Hoorn en enkhuizen)

zorgaanbieders begeven zich soms ook op het terrein van maatschappe-

lijke dienstverlening. in het land zijn voorbeelden bekend van zorginstel-

lingen die maatschappelijke dienstverlening onder de kostprijs aanbieden

om zo de aanbesteding in de thuiszorg bij gemeenten binnen te halen.

de instellingen voor maatschappelijke dienstverlening in noord-Holland

kennen een regionaal overleg voor directie en management algemeen

maatschappelijk werk: een platform voor kennisdeling en uitwisseling.

Stichtingen Welzijn Ouderen en Wonen Plus

noord-Holland kent diverse, vaak lokaal sterk verankerde, Stichtingen

Welzijn ouderen (SWo’s), die vooral ook in “kleine” gemeenten erg actief

zijn. de volgende gemeenten kennen in ieder geval een SWo: Heiloo,

Bel-gemeenten (Blaricum, eemnes, laren), langedijk, landsmeer,

Hoogkarspel, Heemstede, ouderkerk aan de amstel en Boemendaal

(wordt in 2010 verbreed). naast de kleine lokale SWo’s zijn er ook een

aantal SWo’s met een regionale functie, die werken in opdracht van

verschillende gemeenten. de SWo West-Friesland is een grote speler en

voert haar werkzaamheden uit ten behoeve van acht Westfriese gemeenten.

zij gaan in 2010 fuseren met de Wering. Wonen Plus Welzijn Schagen

en omgeving is actief in zeven gemeenten in noord-Holland noord.

Wonen Plus noord-Holland organiseert dienstverlening in elf gemeenten

in noord-Holland.

deze SWo’s worden gekenmerkt door de inzet van vele gedreven vrij-

willigers, ondersteund door een enkele beroepskracht. ook bij regionale

SWo’s is het aantal beroepskrachten beperkt. de SWo’s leveren een

belangrijke bijdrage aan de sociale infrastructuur van gemeenten waarin

ze werkzaam zijn. de SWo’s richten zich niet alleen op (kwetsbare)

ouderen, maar veelal ook op chronisch zieken, mensen met een beperking

en hun mantelzorgers. Het gaat daarbij om praktische dienstverlening in

de vorm van diensten Wonen Plus, maaltijddiensten en personenalarmering.

ook worden vanuit de SWo’s preventieve huisbezoeken afgelegd door

getrainde vrijwilligers. daarnaast voeren zij veelal (categorale) opbouw-

werktaken uit, zoals de ondersteuning van ouderenbonden en de facilitering

van activiteiten in het kader van ontmoeting, ontplooiing en ontspanning,

en soms ook leefbaarheid.

Brede welzijnsinstellingen

de brede welzijnsinstellingen richten zich op alle burgers, waarbij in de

meeste gevallen extra aandacht wordt gegeven aan de meest kwetsbare

groepen in de samenleving. tegelijkertijd is er tussen deze instellingen

in noord-Holland een grote variëteit, die samenhangt met historie en

fusies uit het verleden en van meer recente datum.

deze welzijnsinstellingen zijn van oorsprong lokaal geworteld, maar hebben

door fusies en schaalvergroting steeds vaker een regionale functie

gekregen. Het volgende hoofdstuk gaat dieper in op de verschillende

verschijningsvormen van brede welzijnsinstellingen.

een overzicht van de actuele stand van zaken is op de volgende bladzijde

te vinden. dit overzicht pretendeert niet volledig te zijn, maar brengt in

ieder geval de grotere spelers in beeld. naast de grote organisaties kent

de provincie nog een aantal kleine instellingen die vergelijkbaar werk

doen, maar zich op een wat minder breed terrein richten. een enkele

kleine instelling nam ook deel aan de expertmeeting.

29

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

3. Profiel brede welzijnsinstellingen in Noord-Holland

Instelling Fte’s Primaire werkgebied Werksoorten* recente fusies Opmerkingen

Peu

Ter

S/ P

Sz

kIN

der

Wer

k

TIeN

er-/

jON

ger

eNW

erk

VOLW

-Wer

k/

Ou

der

eNW

erk

SAM

eNLe

VIN

gSO

PB

Ou

W

Md

Ou

der

eNA

dVI

eSW

erk

VrIj

WIL

LIg

erS

ceN

TrA

Le

1 BOVenreGIOnAAL

De Wering 120 20 gemeenten in noord-Holland noord (Kop van noord-Holland, West-Friesland, n- en M-Kennemerland)

medio 2008: fusie van riMa, SKWo ouderen-werk, WMd den Helder (welzijn en maatschap-pelijke dienstverlening); Fusie met SWo- West-Friesland in 2010

2 nOOrD- kenneMerLAnD

kern 8 86,5 alkmaar en Heerhugo-waard doet jongerenwerk in 10 kleine noord-Hollandse gemeenten

x x Fusie Kern 8 en Stichting Welzijn Heerhugowaard in 2009

x alkmaar:advies- en ondersteunings-bureau voor bewoners; Heerhugo-waard: regulier opbouwwerk

x ouderenadvieswerk alleen in Heerhugowaard, de Wering in alkmaar

St. Welzijn Bergen

17 Bergen x x ouderenwerk gericht op ouderen, mantelzorgers, chronisch zieken, gehandicapten

St. Welzijn castricum

7 Gemeente Castricum (Castricum, akersloot, limmen)

x x jongereninformatiepunt

3 IJMOnD

Welschap x 31 Heemskerk, Bloemendaal (jongerenwerk)

regionale samenwerking met SWV en SWB vanuit motto ‘regionaal ontwikkelen, lokaal uitvoeren’

x Vanaf medio 2009 samengegaan met Welschap Kinderopvang in één organisatie

Stichting Welzijn Velsen (SWV)

51 Velsen idem

St. Welzijn Beverwijk (SWB)

38 Beverwijk idem

30

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Instelling Fte’s Primaire werkgebied Werksoorten* recente fusies Opmerkingen

Peu

Ter

S/ P

Sz

kIN

der

Wer

k

TIeN

er-/

jON

ger

eNW

erk

VOLW

-Wer

k/

Ou

der

eNW

erk

SAM

eNLe

VIN

gSO

PB

Ou

W

Md

Ou

der

eNA

dVI

eSW

erk

VrIj

WIL

LIg

erS

ceN

TrA

Le

4 WeST-FrIeSLAnD

netwerk 137 Hoorn (in Wervershoof en Koggenland jongeren-werk/opbouwwerk)

Welwonen enkhuizen

8 enkhuizen Woningcorporatie en welzijnsorganisatie opgegaan in één organisatie.

St. Welzijn Stedebroec

5 Gemeente Stedebroec x x incl. mantelzorgondersteuning en WonenPlus

5 ZAAnSTreek-WATerLAnD

Welsaen 140 zaanstad, amsterdam-noord, oostzaan, land-smeer, Middenbeemster (de laatste 3 met name jongerenwerk)

moet sterk bezuinigen met personele gevolgen

clup Welzijn 41 Purmerend (met kleine werkzaamheden in Waterland, edam- Volendam, Beemster, Schermer, Graft-de rijp)

x Fusie met SMd- zaanstreek/Waterland is niet gelukt

x Preventief jeugdwerk

St. club en Buurt-huiswek Volendam

17,7 Volendam

St. Welzijn edam 2 edam

St. de Bolder Monnickendam

3 Monnickendam + regiofunctie Waterland

ScOW Wormer 3 Wormer x x Geen PSz, wel peuterwerk

31

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Instelling Fte’s Primaire werkgebied Werksoorten* recente fusies Opmerkingen

Peu

Ter

S/ P

Sz

kIN

der

Wer

k

TIeN

er-/

jON

ger

eNW

erk

VOLW

-Wer

k/

Ou

der

eNW

erk

SAM

eNLe

VIN

gSO

PB

Ou

W

Md

Ou

der

eNA

dVI

eSW

erk

VrIj

WIL

LIg

erS

ceN

TrA

Le

6 ZUID-kennerMerLAnD

DOck-Haarlem ca. 40 Haarlem (verder landelijk) (Schalkwijk, oost, noord)

x Heeft na faillissement van radius in najaar 2007 groot deel van werk en personeel overgenomen.

x inclusief 4 moedercentra

Haarlem effect 40 Haarlem (Centrum-zuid en delftwijk)

cAScA 43 x Heemstede e.o x x geen PSz, wel kinderopvangx incl kinderopvang

Pluspunt 13 zandvoort

7 GOOI- en VecHTSTreek

Versa Welzijn 213 Hilversum, Huizen, Bus-sum, naarden, Muiden, Weesp, Blaricum, laren, Wijdemeren (en deel buiten nH)

Fusie met lokaal Welzijn Huizen (2009) en in 2007 al van Versa met SiS (Hilversum)

8 AMSTeL- en MeerLAnDen

St. Meerwaarde 114 26 kernen van de Haarlemmermeer

Werken in gebiedsteams; Buurtbemiddeling in regiogemeenten.recent nieuw bestuur en interim directeur

cardanus 122 amstelveen, aalsmeer, uithoorn (met enkele taken in diemen en ouderamstel)

Verzorgt ook inburgering en reïntegratie nieuwkomers

St. Welzijn Diemen 16 diemen

PSz/ peuters: peuterspeelzalen en activiteiten gericht op peuters. in een enkel geval maakt ook kinderopvang deel uit van de welzijnsorganisatie (Stichting Welschap, CaSCa) Kinderwerk: gericht op 4-12 jaar. Het betreft zowel SCW, maar ook preventief werk, bv jeugdhulpverleningnetwerken, brede school of deelname aan Centra voor jeugd en Gezin tiener-/ jongerenwerk: 12-23 jaar. zowel SCW als gericht op preventie, zie hierboven. zowel ambulant als accommodatiegebonden Volwassenenwerk/ ouderenwerk: SCW en cursussen, maar ook activeringstrajecten. uitvoering veelal door vrijwilligers of vakdocenten, waarbij beroepskrachten faciliteren en ondersteunen Samenlevingsopbouw: gericht op wijkgerichte bewonersondersteuning of categoraal opbouwwerk ter ondersteuning aan specifieke doelgroepen Md: maatschappelijke dienstverlening, waaronder algemeen maatschappelijk werk, schoolmaatschappelijk werk en sociaal raadsliedenwerk ouderenadvieswerk: veelal gericht op zowel ouderen als kwetsbare groepen uit de GGz tbv het zelfstandig functioneren van de doelgroep. Soms met steunpunt mantelzorg en veelal in combinatie met SCW en praktische vormen van dienstverlening (WonenPlus, maaltijdvoorziening etc.) Vrijwilligerscentrale: makelaarsfunctie tussen vraag en aanbod van vrijwilligers.

32

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

4. Verscheidenheid in producten, eenheid in kernwaarden

Projectbureaus

Sinds enkele jaren beschikken een aantal grote welzijnsorganisaties

(o.a. Versa Welzijn, Kern 8, Clup en vanaf 2010 ook Cardanus) over een

projectbureau. Het projectbureau is bedoeld om goed in te kunnen

spelen op de actualiteit en om innovatieve en experimentele projecten

op te zetten (ontwikkelcapaciteit). Wanneer deze projecten succesvol

zijn worden ze als product/dienst opgenomen in het reguliere aanbod.

dat betekent veelal dat een aantal bestaande en minder goed functio-

nerende activiteiten/producten of activiteiten die minder aansluiten bij

de beleidsdoelstellingen beëindigd worden. op deze manier krijgt het

welzijnswerk nieuw elan. Met gemeenten worden afspraken gemaakt

over de omvang van de vernieuwing van het aanbod, ook in geval er

geen projectbureau is. Gemiddeld gaat dit om 10 tot 15 % op jaarbasis.

de projectbureaus zijn een mooi voorbeeld van Welzijn nieuwe Stijl,

waarbij vanuit een probleem- of vraaganalyse wordt toegewerkt naar

eigentijdse oplossingen van maatschappelijke vraagstukken.

Inkoop van werkkracht en specifieke producten

Kleine gemeenten kunnen zich veelal geen eigen welzijnsorganisatie

veroorloven en huren steeds vaker voor een aantal uren per week een

professionele jongerenwerker of een opbouwwerker in bij een naburige

instelling.

Soms ook ontwikkelen welzijnsorganisaties specifieke producten en

diensten. zo heeft Welsaen een Vrijwilligersschool opgezet en beschikt

Versa Welzijn over een anti discriminatie Bureau. een aantal welzijns-

instellingen voert een deel van de inburgering en reïntegratie van

nieuwkomers uit (o.a. Cardanus) of de activering van groepen met een

grote afstand tot de arbeidsmarkt (Stichting Welzijn Velsen, Welschap).

Stichting Meerwaarde profileert zich weer sterk met haar product

buurtbemiddeling dat zij ook in andere gemeenten inzet. Het is on-

doenlijk om aan de grote variëteit en diversiteit van het welzijnswerk

recht te doen met dit overzicht.

Activeren, stimuleren, faciliteren en verbinden

in zijn algemeenheid zien we dat het welzijnswerk in noord-Holland,

aansluitend bij de landelijke ontwikkelingen (zie hoofdstuk iii), steeds

meer inzet op preventie en het zelforganiserend vermogen van burgers

en vrijwilligers. Vrijwilligers nemen een zeer belangrijke plek in bij de

uitvoering van activiteiten. de rol van professionals is vooral activeren,

motiveren en faciliteren. daarmee wordt ook in het sociaal cultureel

werk een toenemend appèl gedaan op opbouwwerkmethodieken.

Het leggen van verbindingen en het opbouwen van netwerken is altijd

een sterke kant geweest van het welzijnswerk. de Wmo is in dat opzicht

nog een extra stimulans.

kernwaarden van welzijnsorganisaties

om te weten waarin welzijnsorganisaties zich willen onderscheiden van

andere organisaties zijn verschillende websites geraadpleegd. Wat opvalt

is dat ondanks accentverschillen in producten en diensten men zich op

min of meer op gelijke wijze presenteert in een aantal kernwaarden.

ter illustratie, tot slot van dit hoofdstuk, een greep uit de motto’s.

33

‘altijd in de buurt’ kern 8

‘Betrokken en dichtbij’ netwerk

‘dichtbij, betrokken en professioneel.’ Meerwaarde

‘iedereen doet mee’Versa Welzijn

‘Welschap verbindt’Welschap

‘Biedt ruimte voor mogelijkheden’Welsaen

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

34

35

1. Inleiding

nadat in het vorige hoofdstuk het welzijnswerk in noord-Holland in

kaart is gebracht, toetsen we in dit hoofdstuk de landelijke trends en

ontwikkelingen aan de situatie in noord-Holland.

op 24 september 2009 vond het jaarlijkse Wmo-congres plaats met als

thema ‘Welzijn nieuwe Stijl’. in haar toespraak maakte staatssecretaris

Bussemaker zich hard voor het welzijnswerk als verbindende kracht.

daarbij sneed ze twee punten aan die haar zorgen baarden, te weten:

de relatie tussen gemeenten en welzijnswerk

de kwaliteit van het welzijnswerk

tevens formuleerde ze een vijftal bakens (zie hoofdstuk iii) die in dit

onderzoek betrokken zijn. er is gekeken in hoeverre de zorgen van

Bussemaker in de noord-Hollandse praktijk gedeeld worden. daarvoor

is gebruik gemaakt van informatie uit de veertien interviews, de expert-

meeting en schriftelijke bronnen, aangevuld met parate kennis over

het welzijnswerk in andere gemeenten in noord-Holland. de focus lag

daarbij op de brede welzijnsinstellingen, waarbij amsterdam buiten

beschouwing is gelaten. een lijst van gesprekspartners is als bijlage i

toegevoegd.

onze bevindingen clusteren we in dit hoofdstuk in een drietal thema’s

die onderling met elkaar samenhangen. deze thema’s zijn:

Maatschappelijke positie van brede welzijnsinstellingen

relatie tussen gemeenten en brede welzijnsinstellingen

Professionaliteit en kwaliteit van het brede welzijnswerk

2. Maatschappelijke positie van brede welzijnsinstellingen

a. Grote variatie in verschijningsvormen van brede welzijnsinstellingen

ook in noord-Holland kent het welzijnswerk vele verschijningsvormen.

Hiervoor maakten we al het onderscheid tussen instellingen voor maat-

schappelijke dienstverlening, Stichtingen Welzijn ouderen (SWo’s) en

brede welzijnsorganisaties. de brede welzijnsorganisaties hebben ook

ieder hun eigen achtergrond en geschiedenis en opereren allen in een

andere context. zij bieden een breed scala aan wijkgebonden en wijk-

gerichte activiteiten voor verschillende doelgroepen en leeftijdsgroepen.

dit varieert van peuterwerk, kinder- en tienerwerk, jongerenwerk, vol-

wassenenwerk tot ouderenwerk. daarnaast kennen veel van deze instel-

lingen (wijkgericht) opbouwwerk of samenlevingsopbouw. Soms maakt

de vrijwilligerscentrale deel uit van de welzijnsorganisatie, soms is deze

elders ondergebracht zoals in Hoorn, waar de vrijwilligerscentrale onder-

dak vindt bij rentree, een instelling voor arbeidstoeleiding.

in veel gevallen leiden fusies tot uitbreiding van het dienstenaanbod of

tot nieuwe combinaties. dit is bijvoorbeeld het geval bij de Wering waar

een instelling voor maatschappelijke dienstverlening, het ouderenwerk

en de brede welzijnsorganisatie uit den Helder zijn samengegaan. of in

het geval van de fusie van Kern 8 met de voormalige Stichting Welzijn

Heerhugowaard, waardoor Kern 8 nu ook diensten op het gebied van

ouderenadvisering aanbiedt. in kleine gemeenten is de reikwijdte van

het welzijnswerk veelal smaller dan in grotere gemeenten. al met al is

er een breed palet van diensten en producten en is het welzijnswerk in

noord-Holland sterk in beweging en zeer divers. dit maakt het lastig om

welzijnsinstellingen onderling te vergelijken.

b. Betekenis van de Wmo

de Wmo zet het welzijnswerk weer op de kaart, aldus de staatssecretaris.

nadat in de eerste jaren na de inwerkingtreding van de Wmo veel aandacht

is uitgegaan naar huishoudelijke hulp en zorg, lijkt er nu meer aandacht

te komen voor welzijn. Met name de eerste vijf prestatievelden bieden

aan brede welzijnsorganisaties bij uitstek kansen om zich te profileren.

de gemeente alkmaar stelt bijvoorbeeld binnen het budget van de Wmo

voor de komende jaren 1 miljoen euro specifiek beschikbaar voor Welzijn.

V WeLZIJnSWerk In nOOrD-HOLLAnD nADer VerkenD

36

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Voor welzijnsorganisaties is de Wmo op dit moment het richtinggevende

kader. de meeste noord-Hollandse instellingen profileren zich als partner

in de keten van de Wmo. aangegeven wordt dat de Wmo voor een deel

betekent dat producten, diensten en werkwijzen die al langer gangbaar

waren in het welzijnswerk, opnieuw worden benoemd. zo hanteert het

opbouwwerk van doCK in Haarlem de Wmo-ladder (bijlage iii) om haar

inzet en prestatieafspraken met de gemeente in het kader van de wijk-

contracten te definiëren. Kernwaarden als meedoen, actief burgerschap,

empowerment en het uitgaan van de eigen kracht en de zelfredzaamheid

van burgers zijn niet geheel nieuw. Wel krijgen ze in het licht van de Wmo

weer hernieuwde betekenis.

de Wmo richt zich op alle burgers, met extra aandacht voor kwetsbare

burgers die een steuntje in de rug nodig hebben. een nieuwe doelgroep

voor het welzijnswerk zijn de mensen die voorheen voor ondersteunende

begeleiding onder de aWBz vielen, maar zijn overgeheveld naar de

Wmo. Welzijnsinstellingen ervaren een zekere spanning tussen het

bedienen van een meer complexe doelgroep en het toenemend appèl

op de inzet van vrijwilligers. Kern 8 begeleidt in Heerhugowaard deze

groep en merkt daarover op: ‘de Wmo betekende een verbreding van

onze doelgroep en van onze inhoudelijke producten, maar ook een hogere

belasting van onze vrijwilligers.’

c. Schaalvergroting en fusies

de fusies en schaalvergroting van de afgelopen jaren hebben een grote

impact gehad op het functioneren van welzijnsorganisaties in noord-Holland.

deze schaalvergroting lijkt zowel positieve als negatieve aspecten te

hebben. een beleidsmedewerker van een gemeente verwoordt dit als

volgt: ‘Het gevaar van (te) grote instellingen is dat de inhoud niet goed

naar voren komt. er ontstaan sturingsproblemen, waardoor de uitvoering

vermorzeld wordt door managementprocedures. Met kleine organisaties

is het makkelijker zaken doen.’ Maar deze persoon ziet ook voordelen;

‘als gemeente hoef je maar met één organisatie zaken te doen en één

subsidiebeschikking af te geven. Bovendien is er door de aanwezigheid

van diverse werksoorten meer mogelijkheid tot samenhang. ook kan

meer flexibiliteit geboden worden doordat je afhankelijk van actuele vragen

met uren tussen werksoorten kunt schuiven.’ Hij concludeert dat schaal-

vergroting geen probleem is, mits je goede inhoudelijke afspraken

maakt en welzijnsinstellingen een ondernemende en vraaggerichte houding

laten zien. Soms ervaren gemeenten de ‘monopoliepositie’ van grote

regionale welzijnsinstellingen als niet wenselijk en als bureaucratisch.

zij zouden verder afstaan van de vraag van de klant. dat is bijvoorbeeld

de ervaring van een gemeente die voorheen zaken deed met een kleine

en overzichtelijke lokale organisatie, die inmiddels gefuseerd is met een

grote regionale welzijnsinstelling.

Bij fusies spelen vaak cultuurverschillen tussen gefuseerde organisaties

een rol. ‘Sommige medewerkers ervaren het als een kans, anderen

worden er onzeker van’, aldus een manager van een welzijnsorganisatie.

Veel tijd blijkt te gaan zitten in het op poten zetten van een nieuwe

organisatie met een gezamenlijke identiteit. er zijn ook organisaties die

een voorbehoud hebben bij groei. de directeur van netwerk: ‘Wij willen

alleen groeien als dit logisch is, maar stellen daaraan wel voorwaarden.

Wij vragen een actieve houding van gemeenten en een visie op welzijns-

beleid. dus niet alleen het afnemen van uren en je verder niet als

verantwoordelijke gedragen. Wij zijn gebaat bij sterke partners. als het

aan deze voorwaarden ontbreekt, zullen wij duidelijk de beperking van

onze mogelijkheden aangeven.’

d. regionalisering

de meeste brede welzijnsinstellingen hadden oorspronkelijk een lokale

functie en waren daar ook sterk verankerd. door fusies en schaalvergroting

kregen veel van deze organisaties een meer regionale functie. Voor welzijns-

organisaties betekent regionalisering het werken met meerdere opdracht-

gevers met soms verschillen in aansturings- en financieringssystematiek.

dat vraagt van de welzijnsorganisatie extra inspanningen en grote flexibiliteit.

37

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

daarnaast komt het steeds vaker voor dat kleine gemeenten die zich geen

eigen welzijnsorganisatie kunnen veroorloven welzijnsdiensten inhuren

bij de instelling in de nabijgelegen centrumgemeente. zo verzorgt Kern

8 voor een tiental kleinere gemeenten in noord-Holland noord het

(ambulant) jongerenwerk. netwerk doet dat voor een aantal gemeenten

in West-Friesland en Welsaen is op deze manier werkzaam in de

zaanstreek en omgeving. de Wering verzorgt in opdracht van een twin-

tigtal, veelal kleine, gemeenten in noord-Holland noord, Kennemerland

en West-Friesland de maatschappelijke dienstverlening. tevens ontstaat

- mede als gevolg van de Wmo - in kleine gemeenten steeds sterker de

behoefte aan opbouwwerk, al dan niet op projectbasis. Brede welzijns-

instellingen voorzien in een aantal gevallen in deze behoefte (bijvoorbeeld

Stichting netwerk in Wervershoof). Sommige kleine gemeenten in noord-

Holland oriënteren zich op de uitvoering van integraal welzijnsbeleid door

één aanbieder.

e. Bezuinigingen en reorganisaties

Vrijwel alle brede welzijnsorganisaties in noord-Holland hebben de af-

gelopen jaren te kampen gehad met bezuinigingen. Welzijnswerk blijkt in

tijden van economische tegenspoed een makkelijke prooi (zie hoofd-

stuk iii). Maar de omvang van de bezuinigingen varieerde per gemeente

en had meer of minder ingrijpende gevolgen. dit hangt ook af van de

mate waarin de organisatie ‘op orde’ was voor wat betreft aansturing en

de mate waarin de organisatie kon beschikken over voldoende

reserves. Sommige organisaties hebben de afgelopen jaren een grotere

buffer kunnen opbouwen dan anderen. diverse welzijnsorganisaties ge-

ven in het onderzoek aan dat zij graag toestemming van de gemeente

willen om meer eigen vermogen op te bouwen, zodat zij daarmee hun

risico als ondernemer kunnen opvangen.

Het rapport van de rekenkamercommissie van de gemeente Haarlem

laat zien dat het omvallen van radius te wijten was aan een combinatie

van gebrekkige aansturing, gebrek aan toezicht (zowel binnen de organisatie

zelf als ook door de gemeente) en een slechte financiële situatie.

de bezuiniging betekende uiteindelijk de nekslag. toen een fusie er niet

in zat was het faillissement van radius onvermijdelijk. op dit moment

verkeert een andere grote welzijnsinstelling in noord-Holland in zwaar

weer en zal flink moeten bezuinigen. de betreffende instelling is de

afgelopen jaren enorm gegroeid, terwijl het, aldus de directeur in de

media: ‘onvoldoende gelukt is van onze organisatie een efficiënt en

slagvaardig bedrijf te maken’. de gemeente wil niet meer per definitie

bij de ‘eigen’ welzijnsorganisatie inkopen, maar met meerdere aanbieders

zaken doen. Hiermee ontstaat een uiterst onzekere situatie. de betreffende

gemeente heeft voorlopig voor het eerste half jaar van 2010 een subsidie-

beschikking afgegeven. de directeur heeft laten weten dat de ontstane

situatie personele gevolgen heeft.

in andere gemeenten is de situatie nog niet zo nijpend, maar overal moet

men alle zeilen bijzetten om de bezuinigingen op te vangen. oplossingen

zoekt men in eerste instantie in een efficiëntere werkwijze, het aanboren

van andere geldstromen (fondsen, additionele opdrachten van de gemeente,

opdrachten van derden zoals corporaties) en een interne reorganisatie

zonder personele gevolgen. de verwachting is dat er vanaf 2011, na het

aantreden van een nieuwe gemeenteraad en een nieuw College, opnieuw

een flinke bezuinigingsronde komt. door de economische crisis en een

sterke terugloop van gelden uit het Gemeentefonds zien gemeenten zich

genoodzaakt beleid te herijken en zo nodig eerder gemaakte afspraken

met welzijnsorganisaties te herzien. Welzijnsorganisaties in noord-Holland

zijn hiervan goed doordrongen en er wordt al flink nagedacht over keuzes

die dan gemaakt moeten worden. Hoe dan ook zal 2011 voor veel wel-

zijnsorganisaties een spannend jaar worden.

Voor sommige welzijnsorganisaties vormden bezuinigingen de rechtstreekse

aanleiding voor fusies. iedere welzijnsorganisatie maakt - als er zich be-

zuinigingen voordoen - in eerste instantie haar eigen afwegingen en keuzes,

maar in een aantal gevallen was ook de gemeente daarin sturend.

38

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

f. Verzakelijking en bedrijfsvoering

de verhouding tussen welzijnsorganisaties en gemeenten is het afgelopen

decennium ingrijpend veranderd. We komen daar in dit rapport nog

op terug. de meer zakelijke verhouding, waarbij gemeenten beter grip

proberen te krijgen op de uitvoering van het welzijnsbeleid, stelt hoge

eisen aan de bedrijfsvoering en interne aansturing van welzijnsorganisaties.

activiteiten en diensten worden in toenemende mate geformuleerd in

producten en prestatie-eenheden. Het Will productenboek en de

Wmo-prestatievelden worden daarbij ook door veel welzijnsinstellingen

en gemeenten in noord-Holland als hulpmiddel gebruikt.

registratie wordt een steeds belangrijker instrument voor resultaatmeting,

verantwoording en afrekening.de afgelopen jaren investeerden de wel-

zijnsorganisaties stevig in de vernieuwing van software om de door de

gemeente gevraagde gegevens te kunnen leveren. daarbij wordt door

een aantal noord-Hollandse welzijnsorganisaties gebruik gemaakt van de

Welzijn Website applicatie (WWa), ontwikkeld door Hordijk en Hordijk19.

de rekenkamercommissie van de gemeente Haarlem laat zich zeer

kritisch uit over dit instrument. ‘Voor de methode Hordijk is de kwalificatie

‘ingewikkeld’ op zijn plaats’ en ‘de rKC (rekenkamercommissie, red.)

heeft echter geen voorbeelden kunnen vinden van succesvolle imple-

mentaties en wel voorbeelden van langdurige implementatietrajecten.

al met al ontstaat, als buitenstaander in ieder geval, het gevoel dat het

eenvoudiger kan.’20

Het beeld dat de rKC in Haarlem schetst, wordt ondersteund door één

van de in dit onderzoek betrokken gemeenten die met deze methode

werkt: ‘Het door Hordijk geïntroduceerde systeem bevat zonder meer

onvolkomenheden. de instellingen blijken bijna niet in staat om

meetgegevens te verzamelen.’ Maar ook zegt dezelfde gemeente:

‘de bedrijfsvoering is niet op orde. Sociaal agogen worden managers,

maar missen het bedrijfsmatige en financiële inzicht.’ de betrokken

welzijnsorganisatie meent dat een goede registratie betrokkenheid van

twee kanten vraagt. ‘dit is een erg lastig en complex proces. dat moet

door een extern en onafhankelijk procesbegeleider gebeuren waarbij

zowel de gemeente als welzijnsorganisatie betrokken worden, anders

krijg je verschillende interpretaties.’ in gemeenten waar men een andere

registratiesystematiek hanteert blijkt het verzamelen van de gewenste

gegevens eveneens een hardnekkig probleem. een beleidsmedewerker

van een gemeente: ‘als het registratiesysteem niet toereikend is wordt

het moeilijk om grip te krijgen op het proces.’

Vrijwel alle brede welzijnsinstellingen hebben de eerste stappen gezet op

weg naar HKz-certificering (Harmonisatie kwaliteitsbeoordeling in de

zorgsector) of zijn voornemens dit te doen. Voor het behalen van het

certificaat gelden bepaalde kwaliteitsnormen waarop men getoetst wordt,

zoals procedures betreffende de bedrijfsvoering en het primaire proces.

g. Samenwerken vanuit verschillende rollen

Welzijnsorganisaties zijn verbinders bij uitstek. Verbinders tussen ver-

schillende groepen burgers (horizontaal) en tussen burgers en instellingen

(verticaal). zij zijn bruggenbouwers tussen leefwereld en systeemwereld.

Welzijnsorganisaties in noord-Holland benoemen zichzelf als schakel in

de keten van de Wmo. in het kader van de Wmo wordt meer samen-

werking met de zorgsector gezocht. in de praktijk blijkt dit - onder meer

door toenemende marktwerking - niet altijd even soepel te gaan.

netwerkontwikkeling en strategische allianties worden steeds belangrijker

19 WWa is een internet applicatie voor uren- en productieregistratie (prestaties) dat fungeert als instrument voor interne en externe planning en control. daaruit zijn op elk moment rapportages te genereren en desgewenst te verwerken via Microsoft office tM toepassingen. Voor meer informatie www.info.welzijn-net.org.

20 Waar voor je gemeenschapsgeld? onderzoek naar de gewenste aansturing van het welzijnswerk, rekenkamercommissie Haarlem (maart 2009), p16

39

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

voor het realiseren van maatschappelijke resultaten.

Brede welzijnsorganisaties komen uit een 100% subsidierelatie met

gemeenten. Vanuit die positie werkten zij op basis van partnerschap

samen met tal van andere maatschappelijke organisaties. inmiddels zijn

de budgetten verlaagd en een subsidiegarantie is niet langer vanzelf-

sprekend. dat dwingt welzijnsorganisaties om meer marktgericht en

ondernemend te werken. die meer zakelijke benadering wordt door

niemand betwist. Maar waar men wel last van heeft is dat daarmee

ook de relaties veranderen. een organisatie wordt niet langer alleen als

partner gezien, maar steeds vaker ook als concurrent of (potentieel)

opdrachtgever. en niet alleen welzijnsinstellingen werken steeds markt-

gerichter, ook in de zorgsector heeft marktwerking zijn intrede gedaan.

Het manoeuvreren tussen de verschillende rollen is niet altijd gemakkelijk

en zet relaties onder druk. Bovendien vervaagt de strikte scheiding tussen

taakgebieden, zodat zorginstellingen en soms ook woningcorporaties

welzijnsdiensten aanbieden. dat vergt van welzijnsorganisaties tactisch en

strategisch opereren en telkens opnieuw aantonen wat je meerwaarde is.

een welzijnsorganisatie merkt op:‘als gevolg van aanbestedingstrajecten

worden wij wel voorzichtiger om onze ideeën uit te venten. er is toch

een zekere angst dat anderen op onze projecten azen.’ Maar men reali-

seert zich ook terdege dat de grote kracht van het welzijnswerk juist

schuilt in samenwerking. ‘Veel van ons werk gebeurt in coproductie.

dat verhoudt zich moeilijk tot aanbesteding. Wij werken vanuit het

uitgangspunt dat we niet willen concurreren, maar zo optimaal mogelijk

willen samenwerken. dan gaat het ook om gunnen en gegund worden.’

overigens speelt de concurrentieverhouding ook tussen brede welzijns-

organisaties onderling. door schaalvergroting en regionalisering komt

men elkaar steeds vaker tegen bij het binnenhalen van opdrachten.

daar wordt wisselend mee omgegaan. in de ijmond probeert men zo

optimaal mogelijk samen te werken bij het ontwikkelen van innovatieve

projecten vanuit de filosofie ‘regionaal ontwikkelen, lokaal uitvoeren’.

Welzijnswerk werkt aan maatschappelijke opgaven, maar doet dit altijd

samen met anderen. daarbij hebben ze tal van relaties met organisaties

op aanpalende beleidsterreinen zoals de zorg en hulpverlening (kwetsbare

groepen), het onderwijs (brede scholen), woningcorporaties (wijkgericht

werken en leefbaarheid), kunst en cultuur (poppodia). Binnen het gemeente-

huis hebben welzijnsinstellingen veelal met even zovele beleidsambte-

naren te maken. ook met het bedrijfsleven wordt in toenemende mate

samengewerkt (bijvoorbeeld in het kader van maatschappelijke stages).

aan welzijnsprofessionals worden daardoor steeds hogere eisen gesteld

op het gebied van netwerkkwaliteiten en samenwerking. dit maakt de

werkdruk soms erg hoog, zo wordt geconstateerd.

3. relatie tussen gemeenten en brede welzijnsinstellingen

Gemeenten willen meer de regie op de uitvoering van het welzijnsbeleid.

Maar wat verstaan noord-Hollandse gemeenten onder deze regierol en

welke sturingsinstrumenten passen zij toe? een belangrijke vraag in dat

kader is ook hoe de inhoudelijke doelen zich verhouden tot de prestatie-

afspraken die gemeenten met welzijnsinstellingen maken. en hoe zit het

met de verantwoording: gebeurt dit op basis van input (uren, inspannin-

gen), output (resultaat) of outcome (maatschappelijk effect)? in deze

paragraaf schetsen we een beeld van de lokale praktijk in de bij het

onderzoek betrokken gemeenten en instellingen in noord-Holland.

a. Sturing op inhoud

Sturing op inhoud vraagt om een helder en samenhangend beleidskader

waar richting van uit gaat, maar dat tegelijkertijd ruimte biedt aan profes-

sionele organisaties.21 zowel gemeenten als welzijnsorganisaties in noord-

Holland geven aan dat het nog zoeken is naar de juiste verhoudingen.

in de ene gemeente lukt dit beter dan in de andere. Wederzijds vertrouwen

blijkt een belangrijke graadmeter te zijn om tot een vruchtbare samen-

werking te komen, waarbij gemeente (opdrachtgever) en instelling

(opdrachtnemer) elk hun eigen rol hebben.

21 zie ‘dynamiek in de wijk: de kracht van frontlijnsturing in het wijkgericht werken’, e. Molenaar, PriMo nh 2007

40

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Voor alle onderzochte gemeenten geldt dat het gemeentelijk welzijns-

beleid sturing geeft aan de inzet van welzijnsorganisaties. enkele welzijns-

instellingen in noord-Holland geven aan dat het bij gemeenten soms

ontbreekt aan een duidelijke visie of focus. er wordt volgens hen te snel

gedacht in outputafspraken, in een opsomming van het aantal trajecten,

en in de omvang en het bereik van groepen. om te kunnen sturen op

inhoud is een heldere probleemanalyse nodig op basis waarvan prioriteiten

worden bepaald en de inzet van maatschappelijke partners wordt gebun-

deld. dat gebeurt in sommige gevallen zeker, maar uit de gesprekken

kan geconcludeerd worden dat hier ook nog veel winst valt te behalen.

in de expertmeeting werd bovendien geconstateerd dat gemeenten

onderling soms heel verschillende visies hebben op wat welzijnswerk is

of zou moeten zijn. en dat de gebruikte termen soms op verschillende

manieren worden geïnterpreteerd.

de conclusies van de rekenkamercommissie (rKC) in de gemeente Haarlem,

naar aanleiding van de teloorgang van welzijnsorganisatie radius, zijn in

lijn met bovenstaande bevindingen. de rKC concludeert dat er in deze

gemeente te veel aandacht uitging naar prestatieafspraken en te weinig

naar de probleemanalyse en de vraag wat men wilde bereiken.

de gemeente krijgt van de rKC het verwijt dat de beleidskaders onvol-

doende helder zijn en dat het ontbreekt aan een samenhangende visie22.

Verkokerd beleid belemmert samenhangende visie

uit het onderzoek ontstaat het beeld dat het bij veel gemeenten nog

schort aan een samenhangende visie en een overkoepelend beleids-

programma op het gebied van welzijn. Het gegeven dat welzijnswerk

niet langer is gekoppeld aan één welzijnsnota, maar wordt ingekaderd

door verschillende beleidsdocumenten van veelal verschillende beleids-

afdelingen, lijkt daar mede debet aan. Het ontbreekt daarbij veelal aan

beleidsregie, waardoor welzijnsorganisaties te maken hebben met een

verbrokkeld gemeentelijk beleid. in enkele gevallen geeft de welzijns-

organisatie aan dat de communicatie en continuïteit wordt bemoeilijkt

door de snelle wisselingen in het ambtelijke apparaat.

Voor de aansturing van en afstemming met de welzijnsorganisatie wordt

doorgaans een accountmanager binnen de gemeente aangewezen.

deze medewerker is tevens verantwoordelijk voor de subsidiebeschikking

en in meer of mindere mate belast met de interne afstemming van

beleid binnen de gemeentelijke organisatie. daarnaast vindt meerdere

malen per jaar bestuurlijk overleg plaats tussen de directie van de welzijns-

organisatie en de verantwoordelijk wethouder(s). in een sterk lokaal

gewortelde organisatie als netwerk Hoorn, zijn deze contacten intensiever

dan in die situaties waarin welzijnsorganisaties meerdere gemeenten

bedienen.

in het kader van verkokering tot slot een punt van zorg richting de welzijns-

organisaties. Geconstateerd wordt dat het steeds vaker de managers in

plaats van de uitvoerders zijn die het gesprek met de beleidsafdelingen

voeren. Het risico bestaat dat bureaucratie en verkokering ook bij welzijns-

organisaties de overhand krijgen en de kennis van de professional over

de alledaagse leefwereld van burgers onvoldoende benut wordt.

Beleidsdialoog komt onvoldoende tot stand

een goede beleidsdialoog tussen gemeenten en instellingen zou kunnen

helpen om tot een gedragen probleemanalyse en een heldere verdeling

van taken en rollen te komen. in de praktijk is van een inhoudelijke dialoog

maar zeer beperkt sprake. ook omdat er - zo zeggen de gesprekspartners

tijdens de expertmeeting - soms institutioneel wantrouwen is tussen de

gemeente en het welzijnswerk. ‘We moeten de tegenstellingen er uit halen’

en ‘We moeten op gezamenlijkheid en goede relaties inzetten’, is de

strekking van de opmerkingen die we een aantal keren hoorden, zowel

vanuit de gemeentelijke context als vanuit welzijnsorganisaties. dat blijkt

echter lastiger te worden in tijden van bezuinigingen.22 radeloos, reddeloos, radius, over de teloorgang van een welzijnsorganisatie en de rol van de gemeentelijke subsidiegever, rekenkamercommissie gemeente Haarlem, april 2008

41

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

een enkele keer wordt de welzijnsorganisatie in de ontwerpfase van

beleid om inhoudelijke inbreng gevraagd, maar dat is zeker nog geen

algemeen gebruik. en net zoals de ene gemeente meer uitnodigend is

dan de ander, neemt ook de ene welzijnsorganisatie een actievere rol

ten aanzien van beleidsbeïnvloeding dan de ander. Sommige welzijnsin-

stellingen leveren bijvoorbeeld op eigen initiatief sociale wijkanalyses of

signaleringsrapportages bij de gemeente aan. Maar er zijn - aldus enkele

gemeenten - ook welzijnsorganisaties die, zeker in tijden van bezuiniging,

al snel een houding hebben van ‘zeggen jullie maar wat we moeten

doen.‘ een beleidsmedewerker van een gemeente merkt in dit kader op:

‘Het welzijnswerk zou een meer agenderende en proactieve houding

mogen aannemen. zij pakken deze rol onvoldoende en zijn nog te zeer

volgend.’ dit wordt onderschreven door een corporatiemedewerker.

‘de signalerende rol van welzijnsorganisaties wordt nog onvoldoende

benut. Maar welzijnsorganisaties moeten ook zelf veel meer agenderen

en onderhandelen. en gemeenten wijzen op de consequenties van hun

keuzes.’

dat wil niet zeggen dat welzijnsinstellingen in de praktijk niet zelf het

initiatief nemen om de focus van hun inzet te bepalen. Stichting Welschap

(Heemskerk) organiseerde in de zomer van 2009 bijvoorbeeld een

conferentie, waarbij klantgroepen (gemeente, maatschappelijke organi-

saties en gebruikersgroepen) werden uitgenodigd om mee te denken

over de koers en het beleid van Welschap voor de komende jaren.

een aantal andere welzijnsorganisaties organiseren begin 2010 een

vergelijkbare bijeenkomst.

Politieke sturing: korte termijn denken maakt welzijnswerk kwetsbaar

de gemeenteraad behoort de beleidskaders vast te stellen, maar de

ervaring is dat de politiek zich lang niet altijd tot de grote lijnen beperkt.

tijdens de expertmeeting wordt de term ‘incidentenpolitiek’ gebruikt.

Het beeld ontstaat dat gemeenteraadsleden erg gevoelig zijn voor inci-

denten en zich - zeker in verkiezingstijd - laten gebruiken door mondige

burgers. in een aantal gemeenten in noord-Holland is het voorgekomen

dat de raad eerst een bezuinigingsopgave oplegt en vervolgens de be-

zuinigingsmaatregelen die de welzijnsorganisatie voorstaat (bijvoorbeeld

sluiting van accommodaties) blokkeert.

de gemeenteraadsleden hebben naast een kaderstellende ook een

volksvertegenwoordigende rol. een beleidsmedewerker van een gemeente

merkt echter op: ‘de politiek wil heel graag zelf de agenda bepalen en

handelt daarbij soms vanuit onwetendheid en onvoldoende kennis over

ontwikkelingen in de stad. zij zijn niet zo snel geneigd om daar organisaties

actief bij te betrekken.’ Het duale stelsel heeft ingrijpende gevolgen’, zo

merkt ook een welzijnsdirecteur op. ‘Het College kan door de raad heel

onverwacht bejegend worden waardoor gemaakte afspraken onder druk

komen te staan.’ Het welzijnswerk is bijzonder kwetsbaar doordat de

politieke wind iedere vier jaar kan veranderen. en daarmee ook de visie

op welzijnswerk en welzijnsdoelen, waardoor een lange termijn perspectief

ontbreekt. ‘dat vraagt van welzijnsinstellingen temeer om een duidelijk

eigen beleid neer te zetten en geen verlengstruk te worden van de ge-

meente’, aldus een andere welzijnsdirecteur.

Hoewel de meeste welzijnsorganisaties hun gemeenteraad in meer of

mindere mate informeren, is hun primaire gesprekspartner het College

van B&W.

b. Prestatieafspraken en subsidiebeleid

in de onderzochte gemeenten in noord-Holland zijn de historisch gegroeide

subsidierelaties tussen lokale overheid en welzijnsinstellingen de afgelopen

jaren ingrijpend veranderd. Van budgetfinanciering gaan steeds meer

gemeenten over tot vormen van projectfinanciering of beleidsgestuurde

financiering. anno 2010 werken gemeenten en welzijnsorganisaties samen

aan maatschappelijke vraagstukken vanuit de verhouding opdrachtgever

en opdrachtnemer. op basis van geformuleerde doelen en prestatieaf-

spraken wordt een subsidiebeschikking afgegeven aan welzijnsorganisaties.

Welzijnsorganisaties worden vervolgens op basis van geleverde presta-

42

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

ties afgerekend. daarmee zitten gemeenten veel dichter op de huid van

de welzijnsorganisaties dan ten tijde van de budgetfinanciering.

de meeste onderzochte gemeenten werken met een vergelijkbare

systematiek bij het maken van prestatie- en subsidieafspraken. op basis

van meerjarige beleidsplannen of - programma’s wordt een meerjarige

budgetregeling voor de welzijnsinstelling opgesteld. Vervolgens worden

aansluitend bij de beleidsprogramma’s (jaarlijkse) prestatieafspraken

met de welzijnsorganisaties gemaakt. een meerjarige budgetregeling

betekent overigens nog niet dat de welzijnsinstelling een gegarandeerde

subsidie heeft voor die periode. door bezuinigingen, ingegeven vanuit

de economische crisis, komt men soms op eerder genomen besluiten

terug.

naarmate er meer sprake is van (zakelijk) vertrouwen tussen de gemeente

en de welzijnsorganisatie lijkt er minder behoefte om de prestatieafspraken

helemaal dicht te timmeren, zo bleek in het onderzoek. een indicatie

daarvoor lijkt de flexibele ruimte die welzijnsorganisaties krijgen om in te

spelen op actuele ontwikkelingen. deze varieert van 5% tot tegen de 20%.

naarmate er minder vertrouwen is lijkt een gemeente zich bovendien

eerder met de uitvoering te gaan bemoeien.

de gemeente alkmaar heeft een manier van werken gevonden die - zowel

bij de gemeente als bij de welzijnsorganisatie - tot redelijke tevredenheid

leidt. de beleidsmedewerker geeft aan dat het zaak is niet al te ambitieuze

doelstellingen te formuleren voor de verre toekomst. Het succes van de

‘alkmaarse methode’ verklaart hij voor een deel door het niveau waarop

doelstellingen en prestaties worden benoemd.

in één gemeente overweegt men om vraagsturing meer kracht bij te zetten

door te werken met persoonsvolgende subsidies. daarbij bepaalt de klant

van welke diensten hij gebruik maakt en zal de subsidiehoogte voor de

welzijnsinstelling afhangen van het aantal klanten die de instelling weet

te bedienen. deze gemeente ziet hierin vooral heil bij individuele onder-

steuningsvragen, hoe dit moet bij collectieve vraagstukken is nog niet

geheel duidelijk.

c. Beleidsgestuurde contract Financiering

Verschillende gemeenten in noord-Holland werken met de methode

van Beleidsgestuurde Contract Financiering (BCF). dat geldt onder meer

voor Haarlemmermeer, Huizen, Heerhugowaard, Heemskerk en den

Helder. andere gemeenten, zoals alkmaar, Hoorn en Hilversum, kiezen

niet voor BCF. Maar ook hier is beleidssturing richtinggevend voor het

verstrekken van subsidies.

Alkmaar

in alkmaar bestaat iedere werksoort uit een aantal activiteiten-

clusters. Het sociaal-cultureel werk bijvoorbeeld bestaat uit de

clusters brede school, stedelijk sociaal-cultureel werk en wijkgericht

sociaal-cultureel werk. Per activiteitencluster benoemt de gemeente

in een vraagdocument de doelstellingen en geeft indicatoren

voor prestaties en resultaten (o.a.bereik, aantal vrijwilligers, aantal

activiteiten). daarbij maakt ze gebruik van resultaten en rekenschap

van het Servicepunt Welzijnsinformatie. de welzijnsorganisatie

vult vervolgens de rest van het vraagdocument aan. naast het

SMart formuleren van prestaties, uren en kosten, benoemen zij

per activiteitencluster op welke welzijnsdoelen, Wmo-prestatie-

velden en producten zij inzetten.

43

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

BCF is in de kern een methode waarbij getracht wordt beleidssturing

(sturing op inhoud) te verbinden aan de inzet en prestaties van maat-

schappelijke organisaties (sturing op resultaat) en deze te vertalen in

een contract. BCF kent een vaste cyclus die bestaat uit tien stappen.23

de ervaringen in noord-Holland met BCF zijn wisselend. dat lijkt mede

afhankelijk van de wijze waarop BCF wordt ingezet. Cruciaal daarbij is

dat alle stappen - en zeker ook de eerste twee -worden doorlopen en

dat het niet alleen een instrument is om tot opdrachtformulering aan

de subsidieontvanger te komen. enkele gemeenten in noord-Holland

geven aan dat BCF heeft bijgedragen aan een betere samenwerking

en het gezamenlijk nadenken over vraagstukken. in andere gemeenten

zijn de ervaringen minder positief. in den Helder rapporteerde de

rekenkamercommissie in 2009 over haar bevindingen met BCF.24

in nevenstaand kader staan de belangrijkste conclusies.

Beleisdsgestuurde contract financiering in tien stappen:

1. Beleidskader

2. analyse van vraag en aanbod

3. opdracht van de overheid voor de organisaties

4. offerte van de organisatie

5. Beoordeling offerte en begroting

6. Contract voor de subsidieverlening

7. Productie en dienstverlening

8. tussentijdse communicatie en bijstelling contract

9. eindrapportage en registratie

10. Beoordeling subsidie vaststelling

den Helder

de gemeente den Helder heeft in 2005 gekozen voor het instru-

ment van Beleidsgestuurde Contractfinanciering om beter sturing

te kunnen geven aan het door haar gevoerde subsidiebeleid.

de gemeente heeft besloten te onderzoeken hoe de gemeente

en de subsidieontvangers de doelmatigheid en doeltreffendheid

ervan ervaren.

Hierover wordt in het rKC-rapport opgemerkt:

Voor de uitvoering van BCF is een samenhangend beleidskader

nodig. in den Helder ontbreekt dit. Beleid voor het programma

zorg en welzijn is vastgelegd in een groot aantal verschillende

beleidsdocumenten. Hierin ontbreekt het echter aan congruentie

in beleidsdoelen en beoogde maatschappelijke effecten. de

terugkoppeling van prestaties naar beleidsdoelen ontbreekt nog.

de praktische uitvoering van BCF concentreert zich vooral op

de fase van opdracht, offerte en verantwoording. de fase van

vraagverkenning daaraan voorafgaand krijgt weinig aandacht.

door zowel organisaties als gemeente wordt het nadeel ge-

voeld dat er door de nadruk op rechtmatigheid en financiële

controle te weinig ruimte is voor een inhoudelijk gesprek tussen

beleidsmedewerkers van de gemeente en de organisaties.

alle partijen hebben aarzelingen ten aanzien van de uitvoering

van BCF. Beleidsmedewerkers van de gemeente vinden dat

BCF hen weliswaar beter in staat stelt om te sturen, maar zien

ook verbeterpunten. Bij organisaties overheerst de kritiek,

omdat volgens hen de nadruk teveel ligt op aansturing vanuit

de gemeente op meetbare prestaties in plaats van op inhoud

en kwaliteit.

23 zie Het BCF Boek, Stade advies, 2006. 24 op weg naar een beter susbsidiebeleid’ , rekenkamercommissie gemeente den Helder,

september 2009.

44

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

de knelpunten die de rKC in den Helder constateert, worden gedeeld

door enkele door ons onderzochte gemeenten en instellingen.

in Haarlemmermeer ervaren zowel de gemeente als de welzijnsorganisatie

problemen met de wijze waarop BCF wordt ingevuld. de welzijnsinstelling

merkt in dit verband op: ’de gemeente moet ons vertellen wat ze wil

bereiken en wij moeten zelf bedenken hoe we dat willen bereiken.

dat gebeurt op dit moment onvoldoende.’

d. rekenschap en resultaatmeting

Verschillende welzijnsorganisaties wijzen op de toenemende verantwoor-

dingsdruk. en op het risico dat het gesprek met de gemeente alleen nog

maar over geld en afrekenen gaat en veel minder over de inhoud en

kwaliteit. ‘de verantwoordingsdruk is enorm toegenomen, maar dat is niet

slecht’, aldus een welzijnsdirecteur. de ervaring van zowel gemeenten als

welzijnsinstellingen is wel dat door de huidige verantwoordingsstructuur

de geleverde prestaties soms losgezongen raken van de inhoudelijke

doelen die men wil bereiken.

Gemeenten, ook in noord-Holland, willen graag meer vat krijgen op de

bijdrage die welzijnsinstellingen leveren aan het realiseren van beleids-

doelen. de vraag die zich dan voordoet is waarop het welzijnswerk

afgerekend kan worden. is dit op basis van input (inspanningen/uren),

output (resultaten/prestaties) of outcome (maatschappelijke effecten).

op dit moment worden welzijnsorganisaties voornamelijk afgerekend

op inspanningen en prestaties. in het kader van Will en BCF gaan

sommige gemeenten over tot het afrekenen op basis van prestatie-een-

heden. de gemeente Purmerend geeft aan goede ervaringen te hebben

met het zogenaamde 4r-model van Paul Schnabel: richting, ruimte,

resultaat en rekenschap25.

in Haarlemmermeer zijn gemeente en welzijnsinstelling het nog niet eens

over het kostprijsmodel dat gehanteerd moet worden voor prestatie-

eenheden. ook in andere gemeenten leven vragen over een integrale

kostprijsberekening en het formuleren van prestatie-eenheden.

over het algemeen worden nog weinig sancties opgelegd als de welzijns-

instelling haar prestaties niet haalt, mits zij daarbij een goed verhaal heeft

en dit tijdig aangeeft. een beleidsmedewerker van een gemeente: ‘Wij

realiseren ons dat externe omstandigheden een rol kunnen spelen bij

het niet behalen van resultaten. dat kan, maar dan willen we het graag

tijdig weten en een plausibele verklaring horen. dat geeft ons ook de kans

om bij te sturen.’

afrekenen van welzijnsinstellingen op maatschappelijke effecten gebeurt

feitelijk (nog) niet. Het is niet alleen complex, maar diverse gespreks-

partners - van zowel gemeenten als welzijnsorganisaties - vinden dit ook

onwenselijk. niet in de laatste plaats omdat deze effecten niet uitsluitend

en eenduidig zijn toe te schrijven aan de inspanningen van welzijns-

instellingen. eén van de gesprekspartners noemde het voorbeeld van

jongerenoverlast. ’Wij kunnen wel flink inzetten op jongerenwerk en

daar allerlei geschikte interventies voor bedenken. Maar alles wat wij

zorgvuldig hebben opgebouwd kan teniet worden gedaan door een en-

kel incident. Kunnen wij daar dan op afgerekend worden?’ dat neemt

niet weg aldus een manager bij een gemeente ‘dat we met elkaar een

sociaal klimaat kunnen scheppen om achter de cijfers te kijken’. dat het

naast ‘tellen’ veel meer over ‘vertellen’ zou moeten gaan, wordt door

andere gesprekspartners onderschreven. Maar er is ook een grens aan

de meetbaarheid van het werk, zo vindt menigeen.

in toenemende mate wordt gebruik gemaakt van klanttevredenheids-

onderzoeken om de kwaliteit van de dienstverlening te beoordelen.

Soms maken klanttevredenheidsonderzoeken integraal onderdeel uit

van de prestatieafspraken met de gemeente. de rekenkamercommissie

in Haarlem stelt voor om meer te werken met audits en visitaties als

instrument om doelbereiking en kwaliteit te meten.

25 zie Bedreven en gedreven: een heroriëntatie op de rol van de rijksoverheid in de samenleving, P. Schnabel 2001.Het zogenoemde 4-r-model van Schnabel beschrijft hoe de rijksoverheid zich idealiter zou moeten opstellen: zij moet richting geven en ruimte scheppen, om vervolgens resultaat te boeken en uiteindelijk niet alleen rekenschap te vragen maar ook af te leggen.

45

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

e. Aanbesteding

de discussie over aanbesteding speelt in alle gemeenten een rol.

op dit moment is er echter, met uitzondering van amsterdam, geen

enkele gemeente in noord-Holland waar het welzijnswerk volledig wordt

aanbesteed. in Haarlem is in de loop van 2007, na het faillissement van

radius, het welzijnswerk en een groot deel van het personeel overgenomen

door doCK, maar daar was geen sprake van formele aanbesteding.

in verschillende noord-Hollandse gemeenten vindt wel op onderdelen

van het welzijnswerk aanbesteding of inkoop van welzijnsdiensten

plaats. in alkmaar geldt dit bijvoorbeeld voor werkzaamheden op het

gebied van leefbaarheid, in een andere gemeente geldt dit voor het

peuterspeelzalenwerk. Welzijnsorganisaties reageren zelf ook steeds

vaker op aanbestedingen in andere gemeenten.

er zijn grote verschillen in de wijze waarop gemeenten en welzijnsinstellingen

kijken naar aanbesteding en hoe men daarop anticipeert. in één gemeente

wil men over twee jaar toe naar aanbesteding. Maar op onderdelen zoals

het jongerenwerk wil men dit al eerder doen. de gemeente geeft aan af

te willen van de monopoliepositie van de welzijnsorganisatie, vanuit de

optiek dat ze de best mogelijke kwaliteit wil tegen een aantrekkelijke prijs.

in een andere gemeente wil men vanuit het motief van vraagsturing

meer gaan aanbesteden, omdat men verwacht dat dit voor de klant het

meeste oplevert. dan gaat het met name om individuele ondersteunings-

vragen, bijvoorbeeld op het gebied van mantelzorgondersteuning.

daarbij bepaalt de klant welke diensten hij of zij wil afnemen en de

hoogte van de subsidie aan de welzijnsorganisatie is zodoende afhankelijk

van het aantal klanten dat ze weet te bedienen. de betreffende gemeente

spreekt in dit verband wel over persoonsvolgende subsidies.

in verschillende andere noord-Hollandse gemeenten worden wel onder-

delen van het welzijnswerk aanbesteed, maar is de volledige aanbesteding

van het welzijnswerk nog geen issue. de gemeenten Hilversum, Hoorn

en alkmaar geven aan op dit moment (nog) niet van plan te zijn om

(meer) te gaan aanbesteden. Wij constateren dat in deze drie gemeenten

sprake is van (toenemend) vertrouwen tussen de welzijnsinstelling en

gemeente. eén gemeente stelt: ‘Welzijnsinstellingen zijn geen private

ondernemingen, maar collectieve voorzieningen voor de gemeenschap.

Het is lastig van tevoren precies te berekenen wat de kosten zijn en wat

het uitgedrukt in geld opbrengt. Bij aanbesteding gaat de commerciële

doelstelling toch veel meer een rol spelen.’ dit wordt onderschreven

door een welzijnsdirecteur: ‘ik ben tegen aanbesteding, dan komt het

primaat bij het geld te liggen. dan mag het nooit mis gaan en gaat alle

experimenteerruimte verloren. Welzijnswerk moet onderdeel zijn van de

collectieve sector. als het mis gaat vergt dat politiek leiderschap om in

te grijpen. Welzijnswerk maakt deel uit van de sociale infrastructuur.’

de gemeente alkmaar koopt op dit moment projecten op het gebied

van leefbaarheid in bij een viertal externe bureaus (waarvan er inmiddels

één failliet is). de betreffende ambtenaar merkt daarover op: ‘ik kan me

heel goed voorstellen dat specifieke ondersteuning - eventueel in de vorm

van projecten - bij externe bureaus wordt ingekocht, maar ik ben er voor-

stander van dat de reguliere ondersteuning zoveel mogelijk door een

lokale welzijnsinstelling gebeurt.’ ook corporaties geven aan gebaat te zijn

bij een lokaal verankerde sociale infrastructuur, die weet wat er speelt.

Concluderend kan gesteld worden dat de neiging tot aanbesteding sterk

gebonden is aan de lokale context en de mate van tevredenheid over

de ‘eigen’ welzijnsorganisatie. Men realiseert zich over het algemeen

terdege - mede op basis van ervaringen elders in het land - dat aan

vermarkting ook risico’s kleven. iedere gemeente maakt een eigen

afweging tussen de voor- en nadelen en de omvang van aanbesteding.

als sterke punten van externe organisaties ervaart men vaak de grotere

mate van concreetheid, resultaatgerichtheid en transparantie in afspraken

en communicatie. Soms fungeren zij ook als breekijzer om vastgeroeste

lokale verhoudingen te doorbreken. nadelen ervaart men ook. deze hebben

te maken met het tijdelijke karakter van de inzet, de mate van flexibiliteit

46

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

en het ontbreken van geworteldheid in de lokale samenleving. Het risico

van aanbesteding en marktwerking is tot slot dat de agendasettende functie

van het lokaal of regionaal verankerde maatschappelijk middenveld ver-

dwijnt.

f. Meerwaarde van brede welzijnsorganisaties

Brede welzijnsorganisaties hebben een aantal sterke punten boven

externe bureaus die - in het licht van aanbesteding en vermarkting - van

elders worden ingevlogen. Gemeenten en welzijnsinstellingen gaven aan

dat de meerwaarde van brede welzijnsinstellingen is samen te vatten in

de volgende punten:

Brede inzetbaarheid door combinatie van verschillende werksoorten

integrale en samenhangende werkwijze (in verlengde van voorgaande)

Flexibel kunnen inspelen op actuele ontwikkelingen (mede door om-

vang van organisatie)

Voelsprieten in de wijk: professionals kennen hun buurtbewoners

Breed en goed onderhouden netwerk van bewoners en professionals

Goede samenwerkingsrelaties

Beschikbaarheid van veel vrijwilligers en stagiaires

Continuïteit geborgd (niet alleen kortdurende projecten)

4. Professionaliteit en kwaliteit van het welzijnswerk in

Noord-Holland

a. Vraaggestuurd en vraaggericht

tijdens het WMo-congres van september 2009 zette de staatssecretaris

een aantal bakens uit voor Welzijn nieuwe Stijl. eén daarvan had betrekking

op ‘vraaggericht werken en kijken naar de vraag achter de vraag’. Geen

nieuwe opdracht voor het welzijnswerk, wel een lastige.

Het is zinvol in dit verband een onderscheid te maken tussen ‘vraagsturing

vanuit gemeentelijk beleid’ en ‘vraaggericht werken door welzijnsprofes-

sionals’. Beiden liggen niet vanzelfsprekend in elkaars verlengde en

soms zit tussen beiden zelfs een spanningsveld. Het begrip vraagsturing

wordt daarbij op verschillende manieren gebruikt. enerzijds wordt vraag-

sturing gebruikt als synoniem voor vraaggericht werken en willen gemeenten

daarmee de keuzevrijheid van burgers als uitgangspunt nemen. tegelijker-

tijd wordt vraagsturing gebruikt in de betekenis van aansturing van wel-

zijnsorganisaties op basis van door de gemeente vastgestelde beleids-

prioriteiten. in het gunstige geval formuleert de gemeente maatschappelijke

vraagstukken in interactie met maatschappelijke organisaties en groepen

burgers, maar in de praktijk is van een beleidsdialoog soms maar in beperkte

mate sprake. uit het onderzoek ontstaat het beeld dat vraagsturing niet

zelden vertaald wordt in dichtgetimmerde prestatieplannen, waardoor de

vraaggerichtheid van de professional soms eerder ingeperkt dan gestimuleerd

wordt. daar waar meer flexibele ruimte is in de prestatieplannen, is ook

meer mogelijkheid om invulling te geven aan vraaggerichtheid en innovatie.

de projectbureaus van een aantal grote welzijnsinstellingen hebben een

belangrijke toegevoegde waarde ten aanzien van vraaggericht werken.

Vraaggericht werken - als baken van Welzijn nieuwe Stijl - betekent voor

welzijnsinstellingen dat zij de vraag van klanten en doelgroepen moeten

kennen of hier actief naar op zoek moeten. dat vraagt om een specifieke

professionele houding en bijbehorende competenties. dat dit niet

47

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

gemakkelijk is blijkt wel uit de kritische geluiden die we vooral vanuit

gemeenten hoorden. ‘Vraaggericht werken is complex. Vaak wordt vooral

aan degenen die al bereikt worden gevraagd wat ze willen.’ of: ‘de organi-

satie is te groot en te weinig transparant. zij staan te ver af van burgers.

Wij willen meer vraagsturing in de ondersteuning.’ daarbij is het goed te

bedenken dat vraaggericht werken bij individuele ondersteuningsvragen

een ander verhaal is dan bij collectieve vraagstukken. Want wiens vraag

neem je dan als uitgangspunt? in hoofdstuk iii haalden we in dat verband

Katja van Vliet aan die stelde ‘niet de markt, de burgers of de bureaucratie

maar de maatschappelijke opgaven moeten leidend zijn voor het werk

van de sociale professionals.’

Geconcludeerd kan worden dat vraagsturing eisen stelt aan de inrichting

van beleidsprocessen door gemeenten, waarbij ruimte is voor de kennis

en kunde van professionals en burgers. op dit moment lijkt vraagsturing

nog onvoldoende uitgewerkt op haar consequenties voor beleid en uit-

voering. Vraaggericht werken stelt daarnaast eisen aan professionals in de

sociale sector, zij moeten in staat zijn om de vragen van burgers daad-

werkelijk leidend te laten zijn in hun werkwijze. Bij het werken aan maat-

schappelijke opgaven moeten welzijnsprofessionals daarbij schakelen

tussen individuele behoeften en het maatschappelijke belang. dat vergt

telkens opnieuw maatwerk en de kunst om ‘het grote verhaal te verbinden

met de alledaagse leefwereld van burgers.’

b. Outreachend werken, ketens en netwerken

de vijf bakens die Bussemaker uitzet voor Welzijn nieuwe Stijl zijn een

pleidooi voor outreachend werken. outreachend werken vraagt om een

actieve en vroegtijdige benadering van burgers of zoals de staatssecretaris

stelt: ‘in Welzijn nieuwe Stijl passen geen kantoorklerken of bureaucraten.’

de leef- en belevingswereld van burgers dienen (weer) het vertrekpunt

te vormen. Van instellingen vraagt dit om oplossingsgericht te werken,

waarbij de eigen kracht van burgers en zijn omgeving worden versterkt.

Hierin ligt ook de basis voor de samenwerking tussen netwerkpartners,

waarbij niet de organisatiebelangen maar de beste oplossing voor burgers

leidraad behoren te zijn. Methoden als ‘eropaf!’ en ‘achter de voordeur’

zijn goede voorbeelden van outreachend werken en worden door tal van

corporaties, gemeenten en welzijnsinstellingen, ook in noord-Holland,

in toenemende mate ingezet. in het recent verschenen manifest ‘eropaf!

2.0’ worden tien kernwaarden voor outreachend werken benoemd.26

na een periode van zakelijkheid en distantie, behoren tegenwoordig nabij-

heid en betrokkenheid weer tot de kernwaarden van het welzijnswerk

(zie ook hoofdstuk iii). Veel organisaties zitten midden in deze cultuur-

omslag. de WMo betekent voor welzijnsinstellingen daarbij een extra

uitdaging om nieuwe - complexe - doelgroepen te bereiken. dan gaat

het bijvoorbeeld om cliënten uit de ondersteunende begeleiding die

voorheen onder de aWBz vielen. Het bereiken en motiveren van deze

kwetsbare groepen vraagt om specifieke deskundigheid.

Methodieken vanuit het opbouwwerk, vindplaatsgericht werken en het

werken in netwerken en ketens worden voor alle sociale professionals

steeds belangrijker.

c. Vrijwillige inzet

Welzijnsorganisaties zijn in belangrijke mate afhankelijk van de inzet van

talloze vrijwilligers. Het vrijwilligersbestand van welzijnsorganisaties is

enorm, in die zin dragen welzijnsorganisaties als geen ander bij aan actief

burgerschap. de grotere instellingen beschikken over een bestand van

700 tot 1000 vrijwilligers. ook bieden welzijnsorganisaties een opleidings-

plek aan talloze stagiaires. een beleidsmedewerker: ‘deze spin off moet

veel meer naar buiten gebracht worden. Binnen de gemeentelijke organi-

satie heeft lang niet iedereen een goed beeld van wat de welzijnsorga-

nisatie doet. er wordt heel wat afgemopperd. dat geldt zowel voor collega’s,

wethouders als raadsleden.’

26 zie ‘erop af! 2.0- tien kernwaarden’ HVo-Querido/ Hva, 2009

48

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Het appèl op vrijwillige inzet zal naar verwachting met de komende

bezuinigingen alleen maar toenemen. Van professionals vraagt dit een

andere rol, meer faciliterend en stimulerend en minder zelf in de uit-

voering. Het spanningsveld daarbij is dat het steeds moeilijker is om

vrijwilligers te vinden en voor langere tijd te binden aan een organisatie.

Bovendien verhoudt het bereiken van moeilijk bereikbare groepen zich

niet altijd goed met een toenemende vrijwillige inzet. tot slot beschikken

veel welzijnsorganisaties over slechts zeer beperkte middelen om vrijwil-

ligers te ondersteunen in hun taak, bijvoorbeeld door scholing, een

onkostenvergoeding of andere faciliteiten aan te bieden.

d. Zelforganiserend vermogen burgers versterken

een belangrijk uitgangspunt van de Wmo is dat burgers zelf verantwoor-

delijkheid nemen voor hun leven. de overheid fungeert daarbij als vangnet

voor diegenen die daar niet toe in staat zijn.

een voorbeeld van het zelforganiserend vermogen en de rol van de

professional zien we in alkmaar. de buurthuizen zijn daar enkele jaren

geleden verzelfstandigd met een eigen stichtingsbestuur. Verschillende

wijkverenigingen maken gebruik van de buurthuizen. de opdracht aan de

sociaal-cultureel werkers van de welzijnsinstelling is om niet zelf activiteiten

uit te voeren, maar hierin de wijkverenigingen te ondersteunen. ‘Voor ons

als gemeente staat het particulier initiatief voorop. Kern 8 moet prestatie-

afspraken maken met de wijkverenigingen over hun inzet. dat betekent

dat zij het niet zelf voor het zeggen hebben. zij moeten ‘slim’ onder-

steunen, onder andere door te makelen en hun contacten beschikbaar

te stellen.’ een kanttekening die wij hierbij willen plaatsen is dat je op

deze manier het risico loopt dat bepaalde groepen zich soms het buurt-

huis toe-eigenen, waardoor andere groepen niet bereikt worden.

e. Zelfsturende teams en de rol van het management

door de schaalvergroting van welzijnsorganisaties ontstaan andere ver-

houdingen tussen managers en uitvoerders. Managers komen meer op

afstand en uitvoerders werken in toenemende mate in interdisciplinaire

en zelfsturende teams. dat vindt niet elke uitvoerend werker even

gemakkelijk. een manager: ‘Strategisch denken is bij het Mt wel goed

ontwikkeld. We proberen daar ook de medewerkers bij te betrekken,

maar dat is toch vaak een breekpunt.’ een andere manager: ‘Professionals

zijn nog onvoldoende in staat om analytisch en planmatig te denken.

dat komt ook doordat ze nog erg gewend zijn aan sturing van bovenaf

en nog weinig zelfstandig nadenken over wat ze willen bereiken.’

tegelijkertijd zien we -ook in noord-Holland - een ontwikkeling waarbij

het steeds vaker de managers en steeds minder de uitvoerders zijn die

met beleidsmedewerkers van de gemeente aan tafel zitten. een goede

interne communicatie is daarom des te belangrijker, zodat managers

vanuit de teams voeding krijgen om hun signalerende en agenderende

rol te kunnen vervullen in het gesprek met de beleidsambtenaren en

bestuurders.

Brede welzijnsorganisaties bieden de mogelijkheid van een integrale en

interdisciplinaire benadering. in veel welzijnsorganisaties wordt gewerkt

met een vorm van wijk- of gebiedsteams waarin verschillende disciplines

samenwerken en afstemmen. Sommige beleidsmedewerkers van ge-

meenten geven aan hierop de regie te missen. Het werken in gebieds-

teams vraagt een grote flexibiliteit van professionals, zij worden steeds

meer generalisten en minder vakspecialisten. dit zie je ook terug in de

vakopleidingen waarin programma’s voor professionals worden ontwikkeld

vanuit het competentiedenken. in de praktijk worden welzijnswerkers

steeds vaker tweedelijns professionals die een groep vrijwilligers en

stagiaires aansturen en begeleiden.

f. Innovatief vermogen

in de subsidiebeschikking tussen gemeenten en welzijnsorganisatie wordt

vaak een percentage afgesproken, variërend van 5 tot 20 %, voor flexibele

ruimte om in te kunnen spelen op de actualiteit. zowel gemeenten als

welzijnsorganisaties kunnen daarvoor voorstellen doen. een aantal welzijns-

organisaties beschikt (daarnaast) over een projectbureau ten behoeve van

signalering en innovatie. Gemeenten, ook in ons onderzoek, uiten nogal

49

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

eens de klacht dat het welzijnswerk te weinig vernieuwend is. tegelijkertijd

wordt geconstateerd dat er in het land en zeker ook in noord-Holland veel

creatieve ideeën en projecten ontstaan die na een succesvolle periode

moeten stoppen omdat er geen geld meer voor is en inbedding in reguliere

activiteiten niet is geborgd.

in het verlengde daarvan maken welzijnsorganisaties zich met het oog op

de komende bezuinigingen grote zorgen over continuering van succesvolle

initiatieven en projecten. een manager van een projectbureau ‘ik moet me

dit jaar goed afvragen of ik bepaalde projecten wel wil beginnen. Want wat

doe ik als een project succesvol is en vervolgens niet in het reguliere werk

kan worden opgenomen. dan schiet ik in mijn eigen voet. als de financiën

onzeker zijn kunnen wij de lange termijn doelen niet halen’ (zie hiervoor

ook het thema projectencarrousel in hoofdstuk iii).

g. Profileren en presenteren

Het welzijnswerk lijkt zich meer dan andere sectoren ieder keer opnieuw

te moeten bewijzen. dat komt mede voort uit de gebrekkige meetbaarheid

van resultaten en effecten van het welzijnswerk. de opbrengst van de inzet

van het welzijnswerk is immers moeilijk in geld uit te drukken, hoewel er

recentelijk wel pogingen worden gedaan.27 daardoor moeten welzijns-

organisaties zich steeds opnieuw legitimeren. een corporatiemedewerker:

‘Welzijnsorganisaties zijn erg kwetsbaar en afhankelijk van geldschieters.

Het welzijnswerk heeft meer dan gemiddeld last van de naweeën van

incidenten. zij moeten hun meerwaarde iedere keer opnieuw aantonen.’

Vanuit de welzijnssector zelf wordt wisselend gedacht over de wijze van

profilering, zo werd tijdens de expertmeeting geconstateerd. een directeur

merkte op de ‘lage maatschappelijke status’ van de sector als een gegeven

beschouwen. ‘daar moet je niet te lang bij stil blijven staan. Welzijnswerk

komt altijd weer terug als onmisbare schakel.’ anderen waarschuwden juist

voor een al te lichtzinnig denken hierover. te weinig profilering en een

onhandige presentatie kunnen leiden tot onbegrip en misverstanden,

soms zelfs wantrouwen, waardoor gemeenten nog meer gaan sturen of

nog nadrukkelijker willen afrekenen. daarom pleiten verschillende welzijns-

organisaties ook voor meer wetenschappelijk onderzoek, als steun in de

rug voor het welzijnswerk.

naarmate organisaties groter worden, ontwikkelen ze ook meer Pr-instru-

menten. dat schiet soms in het verkeerde keelgat. een kleine gemeente

die thans opdrachten geeft aan een grote welzijnsorganisatie: ‘Het jaarver-

slag en het productenboek zien er heel gelikt uit, maar wij ervaren minder

transparantie, de lijnen worden alleen maar langer en we hebben minder

inzicht in wat de organisatie biedt.’ ook vanuit andere gemeenten klinkt

de roep om meer te profileren op ‘liefde voor het vak en voor de mensen’.

een gemeentelijke beleidsmedewerker: ‘Profileer je als welzijnsorganisatie

op de ondersteuning van het particulier initiatief. de welzijnsorganisatie

hoeft zich niet zozeer naar ons als wel naar hen te verantwoorden.

de belangrijkste marketingstrategie voor welzijnsorganisaties is dat ze

het bij de doelgroep goed doen. dat komt links om of rechts om altijd

wel bij de gemeente terecht.’ uit gesprekken met andere gemeenten

blijkt overigens dat dit niet altijd klopt met de werkelijkheid.

h. Personele bezetting

Welzijnsorganisaties in noord-Holland kampen met een vergrijzing in het

personeelsbestand. er is een grote groep medewerkers die al zeer lang

werkt bij dezelfde organisatie. dit is positief omdat daarmee veel ervaring

binnen de organisatie blijft. Maar daar zit ook een keerzijde aan, zo bleek

tijdens de gesprekken. niet alle medewerkers kunnen de omslag naar een

meer marktgerichte en vraaggerichte benadering goed maken. dit vraagt

een cultuuromslag en een ander houding en andere vaardigheden,

waarvoor scholing en deskundigheidsbevordering gewenst is. Bovendien

kan door bezuinigingen en reorganisaties aan jonge, nieuwe medewerkers

veelal geen vaste aanstelling worden geboden. zij vertrekken na verloop

van tijd en daarmee wordt het lastiger de organisatie ‘nieuw elan’ te geven.

27 Het programma Social return on investment (Sroi) is een poging om de maatschappelijke winst die gepaard gaat met de inzet van welzijnswerk in kaart te brengen, door te berekenen wat investeringen aan de voorkant in welzijn (preventief) bespaart aan kosten aan de achter-kant in zorg (curatief)

50

tijdens de interviews en de expertmeeting van 26 januari j.l. hebben wij het

werkveld (gemeenten en welzijnsinstellingen) gevraagd hoe de provincie

noord-Holland bij zou kunnen dragen aan de kwaliteit van de sociale

infrastructuur in noord-Holland. dit leverde een aantal concrete punten op

die zich met name richten op de ondersteuning van - ontwikkeling en

uitvoering van - welzijnsbeleid nieuwe stijl en de relatie tussen gemeenten

en welzijnsinstellingen in dat verband. de ordening is door ons aangebracht.

Stimuleren visieontwikkeling gemeenten en welzijnswerk

de provincie zou bij kunnen dragen aan (regionale) visieontwikkeling

en aan meer samenhang in de (regionale) sociale infrastructuur op

het gebied van welzijn. te denken valt volgens onze respondenten

aan de volgende onderwerpen en (werk)vormen.

Kennis en visievorming bij (kleine) gemeenten

Scholing aan lokale bestuurders van kleine instellingen

de rol van de centrumgemeente ten opzichte van omliggende

gemeenten en inzet van welzijnsorganisaties in het omliggende gebied

Verheldering van begrippen als ‘vraagsturing’ en participatievraag-

stukken.

de provincie zou samenhangende beleidsprogramma’s en integrale

werkwijzen binnen gemeenten kunnen stimuleren. en een rol kunnen

spelen bij het tegengaan van verkokering en versnippering.

de provincie zou visieontwikkeling van lokale politici kunnen stimuleren

door de resultaten van dit onderzoek - na de gemeenteraadsverkiezingen

- te bespreken met nieuwe raadsleden zodat zij dit kunnen meenemen

bij het vaststellen van hun beleidskaders (tegengaan incidentenpolitiek)

Verbeteren relatie gemeenten en welzijnswerk

de provincie zou gemeenten en welzijnsinstellingen kunnen helpen om

een goede - meer op samenwerking gerichte - relatie op te bouwen

in het belang van de burger (uitvoering Wmo).

Toelichting: Volgens de respondenten moet deze relatie gebaseerd zijn

op een heldere visie en op wederzijds vertrouwen en respect.

de provincie zou gemeenten en welzijnsinstellingen kunnen stimuleren

om een gezamenlijke dialoog aan te gaan bij het verkennen van de

maatschappelijke vraagstukken in hun gebied. en in het van uit die

analyse ontwikkelen van welzijnsbeleid en welzijnsprogramma’s.

Professionalisering

de provincie zou bij kunnen dragen aan het op provinciaal niveau

toerusten en professionaliseren van medewerkers van welzijnsinstel-

lingen ten behoeve van een meer markt- en vraaggerichte benadering

en een meer professionele opstelling naar de gemeente (bewustzijn,

profilering en presentatie). Concreet genoemde ideeën:

trainingen gericht op benodigde competenties voor Welzijn

nieuwe Stijl

Korte praktijkgerichte methodiektrainingen voor uitvoerend werkers

in gesprek gaan met de opleidingen voor sociale professionals over

de aansluiting van het onderwijs op gevraagde competenties in

het werkveld

de provincie zou bij kunnen dragen aan de ontwikkeling van een

kwalitatief goed en voor de professionals werkbaar instrumentarium

voor effectmeting van welzijnsbeleid.

de provincie zou bij kunnen dragen aan het opzetten van advisering en

‘shared services’ van kleine instellingen. Gericht op de vernieuwing

van hun kernfuncties en een verbetering van hun slagvaardigheid in

bedrijfsvoering.

de provincie zou kunnen ondersteunen bij het opzetten van een provin-

ciale poule van welzijnsprofessionals die lokaal ingezet kunnen worden.

VI AAnknOPInGSPUnTen VOOr PrOVIncIAAL BeLeID

51

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

Bevorderen Welzijn nieuwe Stijl en ondersteuning kennisdeling

er bestaat bij onze respondenten een grote behoefte aan het ontwikkelen,

het delen en het toetsen van kennis en ervaring met betrekking tot Welzijn

nieuwe Stijl.

de provincie zou diverse succesvolle aanpakken in het welzijnswerk

in noord-Holland ten aanzien van Welzijn nieuwe Stijl kunnen (laten)

inventariseren, beschrijven en verspreiden.

de provincie zou experimenten Welzijnswerk nieuwe Stijl kunnen sti-

muleren en ondersteunen. Kweekvijvers en proeftuinen, die zowel de

denkkracht als de daadkracht stimuleren (combinatie van denktanks en

turboteams) en waarin impulsen van landelijke en provinciale over-

heid gelijk op lopen. (Bijvoorbeeld op het gebied van vraagsturing of

op de toepassing van het ontwerp eigen Kracht en de uitwisseling

van good practices).

de provincie zou provinciale kennisplatforms en lerende netwerken

kunnen faciliteren waar gemeenten en instellingen hun informatie en

inzicht ten aanzien van nieuwe ontwikkelingen vergroten en op basis

daarvan tot afgewogen keuzes kunnen komen voor hun eigen situatie.

Toelichting: tijdens het onderzoek werden al de volgende gespreks-

onderwerpen voor kennisdeling genoemd:

Hoe ga je als gemeente om met spanningsveld tussen individuele

vraagsturing en collectieve vraagstukken?

Hoe gaan gemeenten om met marktwerking en het beoordelen

van verschillende aanbieders?

Hoe kom je tot een integrale kostprijsberekening, hoe formuleer je

prestatie-eenheden en wat neem je daar wel en niet in op? (voor-

beelden)

doorrekenen wat welzijnsuitgaven (preventie) opleveren aan kosten-

besparing in de uitgaven op zorg en curatieve maatregelen (Sroi:

Social return on investment)

Hoe ga je om met gebruik en beheer van accommodaties door

welzijnsorganisaties.

52

53

Het onderzoek ‘Welzijn nieuwe Stijl in noord-Holland’ is een verkennend

onderzoek met een brede vraagstelling. Het onderzoek moet handrei-

kingen bieden voor provinciaal sociaal beleid en dienstbaar zijn aan de

uitvoering van het welzijnsbeleid door gemeenten en welzijnsinstellingen.

de lokale context bepaalt in belangrijke mate hoe het welzijnsbeleid en

de uitvoering daarvan gestalte krijgt. toch willen wij - op basis van dit

onderzoek - enkele aanbevelingen en overwegingen meegeven.

Wij maken daarbij onderscheid tussen aanbevelingen aan de lokale

praktijk en aanbevelingen voor provinciaal sociaal beleid.

1. Aanbevelingen voor de lokale praktijk

a. Aanbevelingen aan gemeenten en welzijnsinstellingen

door in een vroegtijdig stadium de beleidsdialoog te organiseren ontstaat

meer commitment en draagvlak met betrekking tot de maatschappelijke

vraagstukken die aangepakt dienen te worden. een gezamenlijke analyse

moet daarbij het fundament vormen voor het ontwikkelen van welzijns-

beleid en welzijnsprogramma’s.

door te starten vanuit de beleidsdialoog is het beter mogelijk om sturing

op inhoud en sturing op resultaat met elkaar te verbinden, waardoor de

prestaties van welzijnsorganisaties minder losgezongen raken van de

maatschappelijke vraagstukken die men wil oplossen. een beleidsdialoog

kan er tevens aan bijdragen dat ‘vraagsturing’ vanuit gemeenten en de

‘vraaggerichtheid’ van welzijnsinstellingen verbinding met elkaar krijgen

en met elkaar in evenwicht zijn.

Gemeenten en welzijnsinstellingen zijn partners in het aanpakken van

maatschappelijke vraagstukken, maar hebben daarbij beiden hun eigen rol

en verantwoordelijkheid. leidraad voor zowel opdrachtgever als opdracht-

nemer in dit partnerschap zou moeten zijn: richting, ruimte en reken-

schap.

Van de gemeente als professioneel opdrachtgever vraagt dit om richting te

geven door het ontwikkelen van een samenhangende en overkoepelende

visie op welzijnsbeleid. ruimte betekent dat de opdrachtgever ruimte geeft

aan de professionele kennis en kunde van de welzijnsprofessional.

rekenschap houdt in dat de gemeente als opdrachtgever heldere afspraken

moet maken met de opdrachtnemer over de wijze waarop verantwoording

over resultaten plaatsvindt.

Van de welzijnsinstelling als professionele opdrachtnemer wordt een

ondernemende en proactieve opstelling in dit partnerschap verwacht.

dit betekent dat de opdrachtnemer zelf ook vraagstukken agendeert en hier

een eigen visie op ontwikkelt (richting). daarbij zal de welzijnsinstelling

aan de ene kant professionele handelingsruimte moeten claimen als het

gaat om de methodische aanpak (ruimte), maar tegelijkertijd de bereidheid

en kunde moeten tonen om verantwoording af te leggen over resultaten

en in staat moeten zijn om de bedrijfsvoering hierop in te richten

(rekenschap).

VII AAnBeVeLInGen

Aanbeveling 1

Werk als gemeente en welzijnsinstelling samen aan maatschap-

pelijke vraagstukken vanuit een beleidsdialoog en een gedeelde

probleemanalyse.

Aanbeveling 2

Werk als gemeente en welzijnsinstelling met elkaar samen op

basis van partnerschap, dat gekenmerkt wordt door een profes-

sionele invulling van het opdrachtgeverschap en een actieve en

professionele aanpak van het opdrachtnemerschap.

54

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

in de veranderende subsidierelaties is het opzetten van een bedrijfsvoe-

ring die tegemoet komt aan de nieuwe eisen van gemeenten een geza-

menlijke verantwoordelijkheid en een gedeeld belang van gemeente en

welzijnsinstelling. Het welslagen van een goed registratie- en meetin-

strument is in belangrijke mate afhankelijk van de overeenstemming die

zij hierover weten te bereiken. zet hiervoor zo nodig een extern proces-

begeleider in.

een relatie die gebaseerd is op (institutioneel) wantrouwen draagt niet

bij aan het in gezamenlijkheid oplossen van maatschappelijke vraagstuk-

ken. zorg voor een open houding en transparantie in de communicatie,

waarbij niet de vooroordelen of machtsverhoudingen de toon bepalen

maar waarin het mogelijk is om van elkaar te leren en elkaar van feed-

back te voorzien.

b. Aanbevelingen aan gemeenten

Het is van belang om de verschillende deelterreinen die samen deel

uitmaken van het beleidsprogramma Welzijn te voorzien van een over-

koepelende visie en te verbinden aan meerjarige maatschappelijke doe-

len. daarbij zullen op politiek-bestuurlijk niveau duidelijke prioriteiten

gesteld en keuzes gemaakt moeten. om tot deze keuzes te komen is

het raadzaam om de welzijnsinstellingen bij de ontwikkeling van beleid

in een vroegtijdig stadium te betrekken en meer inhoudelijke inbreng te

laten hebben dan nu vaak het geval is. een beleidsdialoog kan er aan

bijdragen dat beleid en uitvoering beter op elkaar aansluiten.

Meerjarige subsidierelaties geven rust en ruimte om met elkaar te wer-

ken aan een perspectief voor de langere termijn en behalve op presta-

ties ook meer dan nu te koersen op gewenste effecten. Meerjarige sub-

sidieafspraken kunnen tevens bijdragen aan het voorkomen van de

projectencarrousel waarbij iedere keer opnieuw het wiel wordt uitgevon-

den, terwijl goede initiatieven onvoldoende geborgd worden.

Aanbeveling 3

Werk vanuit de interactie tussen gemeente en welzijnsorganisatie

aan een helder en eenduidig begrippenkader dat zich laat vertalen

in prestatie-eenheden en meetinstrumenten. Wees als gemeente

helder in wat je wilt bereiken en weten. Wees als welzijnsinstelling

helder in wat je kunt waarmaken. dat voorkomt dat verschillen in

interpretaties en wensen het registratiesysteem ontoereikend maken.

Aanbeveling 4

investeer in de onderlinge communicatie en in goede werkrelaties,

vanuit respect voor de eigen rollen en verantwoordelijkheden van

gemeenten en welzijnsinstellingen. alleen dan kan er synergie

ontstaat tussen beleid en uitvoering, waarbij de vragen van burgers

een vertaalslag krijgen naar achterliggende maatschappelijke

vraagstukken.

Aanbeveling 5

zorg als gemeente voor een samenhangend en overkoepelend

beleidskader dat getuigt van visie en dat richting geeft aan de

professionele inzet van welzijnsorganisaties.

Aanbeveling 6

Streef als gemeente naar subsidierelaties op basis van meerjarige

afspraken. Hierdoor is continuïteit beter geborgd en kan beter

gewerkt worden aan langere termijn doelen en maatschappelijke

effecten.

55

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

c. Aanbevelingen aan het welzijnswerk

Feeling met de werkvloer blijft essentieel om te weten wat er speelt en

om de rol van maatschappelijk ondernemer goed te kunnen vertolken.

doordat de managers binnen grote brede welzijnsorganisaties meer op

afstand komen van de uitvoering komt dit onder druk te staan.

Voorkom dat de bedrijfsvoering en verantwoordingsdruk de maatschap-

pelijke opdracht van het welzijnswerk overschaduwen.

Welzijn nieuwe Stijl vraagt deels om nieuwe vaardigheden en competenties.

Creëer een veilige omgeving waarin nieuwe competenties ontwikkeld

kunnen worden en waarin men kan leren van elkaar. daarbij is het niet

alleen belangrijk faciliteiten te bieden aan professionals, maar zeker ook

aan vrijwilligers.

Welzijnsorganisaties zijn uitvoerder van gemeentelijk beleid, maar kunnen

daar binnen - meer dan nu het geval is - een eigenstandige en standvastige

rol opeisen. dat voorkomt dat ze al te gemakkelijk speelbal worden van

de lokale politiek en een grillig gemeentelijk beleid. Welzijnsorganisaties

hebben daarbij een eigen verantwoordelijkheid om keuzes te maken binnen

de door de gemeenteraad vastgestelde financiële en beleidsmatige kaders.

Het is niet aan de gemeenteraad om zich in de uitvoering te mengen.

Aanbeveling 7

zorg binnen de welzijnsorganisatie voor voldoende communicatie

tussen management en werkvloer. zorg dat de werkvloer zich

gefaciliteerd weet door het management en zorg als uitvoerend

professional dat het management gevoed wordt om het gesprek

met de gemeente en andere opdrachtgevers te kunnen voeren.

Aanbeveling 8

investeer als welzijnsorganisatie in vormen van deskundigheids-

bevordering en intervisie voor zowel professionals als vrijwilligers

die aansluiten bij de eisen van Welzijn nieuwe Stijl. leg dit vast

in een jaarlijks percentage aan scholingsbudget.

Aanbeveling 9

Profileer je als zelfbewuste en ondernemende welzijnsorganisatie

met een eigen visie op maatschappelijke vraagstukken, pak daarbij

een agenderende rol en maak zo nodig keuzes.

56

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

2. Aanbevelingen voor de provincie Noord-Holland

Hiervoor hebben we geschetst voor welke opgaven en uitdagingen

gemeenten en welzijnsinstellingen zich gesteld zien in het licht van Wel-

zijn nieuwe Stijl binnen de Wmo. Hoe zou de provincie noord-Holland

hen hierin kunnen ondersteunen?

Wmo en provinciaal beleid

de Wmo heeft als doel een wettelijk kader te scheppen dat iedereen in

staat stelt volwaardig deel te nemen aan de samenleving. de provincies

hebben binnen de Wmo de wettelijke taak om steunfunctiebeleid te voeren

voor de ondersteuning van eerstelijns welzijnsinstellingen en gemeenten

(artikel 13 Wmo)28. de uitvoering van de Wmo is in eerste instantie een

gemeentelijke opdracht. de provincie kan een belangrijke toegevoegde

waarde hebben bij het makelen en schakelen van informatie, innovatie

en instrumentarium van het landelijke naar het lokale niveau.

Bij het verbinden van kennis en kunde gaat het om tweerichtingsverkeer.

enerzijds gaat het er om dat datgene wat lokaal ontwikkeld is beschikbaar

komt voor andere gemeenten en instellingen en zodoende bij kan dragen

aan lokaal, regionaal en provinciaal beleid (en zo mogelijk ook landelijk

beleid). tegelijkertijd kan datgene wat landelijk ontwikkeld wordt aan beleid

en instrumentarium middels de provincie als intermediaire bestuurslaag

beter landen op het lokale of regionale niveau.

Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voert een actief

beleid voor de implementatie van de Wmo en daarbinnen van Welzijn

nieuwe Stijl. de ervaring leert echter dat in veel gemeenten in noord-Hol-

land - zeker de kleinere gemeenten met een beperkte ambtelijke capaciteit

en een gebrekkige sociale infrastructuur - datgene wat op landelijk niveau

ontwikkeld is vaak nauwelijks zijn weg vindt naar de lokale praktijk.

Specifiek aandachtspunt daarbij is de rol van centrumgemeenten en

brede welzijnsinstellingen ten aanzien van het omliggende gebied.

Welzijn nieuwe Stijl vraagt om een kanteling in perspectief, waarbij burgers

op de eerste plaats zelf verantwoordelijkheid nemen voor het eigen welzijn

en welbevinden. dat betekent dat zij niet langer als consument maar als

coproducent van zorg en welzijn worden aangesproken. Het welzijnswerk

en het lokale Wmo-beleid zijn instrumenten om dit proces te faciliteren.29

deze kanteling in perspectief betekent niet alleen voor de burger een

andere rol, maar ook voor de professionals, de welzijnsorganisaties en

de overheid. Het gaat om nieuwe verantwoordelijkheden en rollen voor

gemeenten en instellingen, om nieuwe posities van instellingen en om

nieuwe taakopvattingen voor professionals.

28 Sinds een aantal jaren ondersteunt PriMo nh in opdracht van de provincie noord-Holland gemeenten bij de beleidsontwikkeling en implementatie van de WMo (o.a. WMo werk-plaatsen). daarnaast faciliteert PriMo nh welzijns- en vrijwilligersorganisaties bij de uitvoering van haar taken, o.a. door ondersteuning van WMo adviesraden, trainingen WMo Vakmanschap en de debatten over de WMo. Vanuit haar kennisfunctie beheert en faciliteert PriMo nh de provinciale WMo kennisbank

29 zie Welzijn verbinden en versterken, CMonet 14 december 2009

Aanbeveling 1

de provincie noord-Holland kan als intermediaire bestuurslaag een

belangrijk scharnierpunt vormen bij het over en weer verbinden

van landelijk Wmo-beleid en lokale praktijk. Het gaat dan allereerst

om het verknopen en makelen van kennis en kunde, opdat de

centrale doelstelling van de Wmo, de volwaardige deelname van

burgers aan de noord-Hollandse samenleving, wordt gerealiseerd.

Aanbeveling 2

Voor de provincie noord-Holland ligt er een uitdaging om het

gedachtegoed van het nationale programma Welzijn nieuw Stijl van

het ministerie van VWS te vertalen naar de noord-Hollandse context.

57

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

uit dit onderzoek blijkt dat gemeenten en instellingen op lokaal niveau

niet altijd goed toegerust zijn om in gezamenlijkheid invulling te geven

aan de eisen van Welzijn nieuwe Stijl.

Met deze aanbeveling sluiten we aan op één van de zorgpunten die

staatssecretaris Bussemaker noemde op het Wmo-congres in september

2009. daarin gaf ze aan zich grote zorgen te maken over de relatie tussen

gemeenten en welzijnsinstellingen.

Haar zorg wordt ondersteund door de conclusies uit het onderzoek Welzijn

nieuwe Stijl in noord-Holland, waaruit blijkt dat zowel welzijnsinstellingen

als gemeenten nog sterk zoekende zijn naar de juiste verhoudingen.

lokale verhoudingen blokkeren soms het partnerschap dat nodig is om

van Welzijn nieuwe Stijl een succes te maken. interventies en initiatieven

op regionaal en/of provinciaal niveau kunnen in belangrijke mate een

stimulans betekenen voor de lokale dialoog tussen gemeenten en wel-

zijnsinstellingen. de provinciale overheid kan hierbij soms indirect als

breekijzer fungeren voor vastgeroeste lokale verhoudingen. de provincie

zou tevens nader onderzoek kunnen laten doen naar de specifieke vragen

die er per regio spelen met betrekking tot het professionaliseren van de

relatie.

een tweede zorgpunt dat staatssecretaris Bussemaker noemde tijdens

het Wmo-congres betrof de kwaliteit van het welzijnswerk. in het in

noord-Holland uitgevoerde onderzoek blijkt dat Welzijn nieuwe Stijl om

nieuwe competenties vraagt van professionals en om investeringen

door zowel welzijnsorganisaties als gemeenten.

de provincie is gebaat bij een kwalitatief goede sociale infrastructuur in

noord-Holland die ten goede komt aan de participatie van burgers aan

de noord-Hollandse samenleving. Bij het professionaliseren van de sociale

infrastructuur in noord-Holland kunnen de vijf bakens van Welzijn nieuwe

Stijl als leidraad fungeren. Voor een meer concrete invulling van deze

aanbeveling verwijzen we tot slot naar het vorige hoofdstuk waarin

de respondenten concrete aanknopingspunten voor provinciaal sociaal

beleid hebben genoemd.

Aanbeveling 3

Stimuleer als provinciale overheid dat gemeenten en welzijns-

instellingen in noord-Holland vanuit een professionele relatie werken

aan maatschappelijke opgaven. de provincie noord-Holland kan

daarbij op bovenlokaal niveau de beleidsdialoog en visieontwikkeling

stimuleren met betrekking tot Welzijn nieuwe Stijl.

Aanbeveling 4

investeer als provinciale overheid in een stevige sociale infrastructuur

in de provincie noord-Holland met competente professionals

die zich gesteund weten door kwalitatief en financieel gezonde

organisaties.

58

1. achterhuis, Hans, De markt van Welzijn en Geluk, Baarn-ambo, 1980

2. CMo-net, Welzijn verbinden en versterken, december 2009

3. de Boer, nico cs: Lezing conferentie Beroepsontwikkeling.

nizW-Hogeschool utrecht 2005

4. davelaar, Maarten en Veldboer, lex: Goud in de buurt. Verwey-jonker

instituut 2008

5. diepenmaat, els (red) Buurten in noord-Holland, wijkgericht werken:

opbrengst en perspectief, december 2006

6. duyvendak jan Willem: Hans Achterhuis na dertig jaar herlezen.

tijdschrift Sociale Sector (sept. 2009)

7. de Greef, Maurice: Leren voor leven: een eigen plek in het dagelijks

leven. Spectrum 2009

8. de Primo, themanummer over welzijnswerk nav. de conferentie

‘Bruggenbouwers van de buurt’ in mei 2005 (PriMo nh)

9. engbersen, radboud: ‘Renovatio perpetua’, (Dis)continuïteit in

sociaal beleid’ in de reeks Het sociaal debat, onder redactie van

roelof Hortulanus. elsevier 2003

10. Giltay Veth, daniël: Het rendement van zalmgedrag;

de projectencarrousel ontleed. nicis, dec. 2009

11. Holman, Bert: Met de Wmo gaat het verrassend goed.

interview tijdschrift zorg & Welzijn, juni 2009

12. Hortulanus, roelof (redactie): Beschouwingen over de sociale sector.

reeks: ‘Het sociaal debat’ in opdracht van VWS. Met artikelen van o.a.

roelof Hortulanus, radboud engbersen jan Willem duyvendak.

elsevier 2003

13. Hortulanus, roelof (redactie): Ontmoeting, ontspanning en

ontplooiing. reeks: Het sociaal debat. reeks: ‘Het sociaal debat’ in

opdracht van VWS. Met artikelen van o.a. roelof Hortulanus, radboud

engbersenen ard Sprinkhuizen en Vincent de Waal. elsevier 2003

14. Kei Kenniscentrum stedelijke vernieuwing en G27: Sociaal en fysiek

verbonden, het geheim van het hoe, 2009

15. Ministerie van VWS, Nationaal Programma Welzijn Nieuwe Stijl

‘de kracht van verbinden’, power point presentatie 2010

16. Marlet, Gerard: De baat op straat. onderzoek atlas voor gemeenten,

Groningen 2008

17. Molenaar, erna: Dynamiek in de wijk. De kracht van frontlijnsturing

in het wijkgericht werken. PriMo nh 2008

18. raad voor Maatschappelijke ontwikkeling: De wijk nemen.

rMo rapport 2009

19. räkers, Mark en Huber, Max a. Manifest Eropaf! 2.0, tien kernwaarden,

HVo-Querido/ Hogeschool van amsterdam, 2009

20. rekenkamercommissie den Helder, Op weg naar een beter

subsidiebeleid, september 2009

21. rekenkamercommissie Haarlem, Radeloos, Reddeloos, Radius,

april 2008

LITerATUUr

59

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

22. rekenkamercommissie Haarlem, Waar voor je gemeenschapsgeld,

maart 2009

23. Spierts, Marcel: Balanceren en stimuleren. lemma-nizW 1994

24. Stade-advies: Het BCF-boek utrecht, 2006

25. tonkens, evelien: Mondige burgers, getemde professionals,

marktwerking, vraagsturen en professionaliteit in de publieke sector.

nizW 2003

26. Van der lans, jos: Canon Sociaal Werk. www.canonsociaalwerk.nl

(2009)

27. Van der lans, jos: Ontregelen, de herovering van de werkvloer.

augustus (2008)

28. Van Vliet, Katja e.a. Toekomstverkenning beroepenstructuur zorg en

welzijn, Verwey-jonker instituut (2004)

29. Van Vliet, Katja: Nieuwe eisen aan sociale professionals,

Verwey-jonker instituut (juli 2009)

30. Vlaar, Paul e.a.: Klaar voor de toekomst, een nieuwe beroepenstructuur

voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening. nizW (2006)

31. Verslag Wmo-congres, september 2009

32. VroMraad: Stad en stijging, 54e advies (2006)

33. Winsemius, Pieter cs: Vertrouwen in de buurt. Wrr-rapport (2005)

Daarnaast zijn een groot aantal websites, jaarplannen en

beleidsdocumenten van welzijnsinstellingen in noord-Holland

geraadpleegd.

60

gesprekspartners interviews

Welzijnsorganisaties:

netwerk: anky Weiland (directeur)

Meerwaarde: annette aukema (manager) en Ben Veltman (beleids-

adviseur)

Versa Welzijn: Herman Waagmeester (directeur)

Kern 8: tilly Kersten en Monique van de Heide (managers)

de Wering: erna Molenaar (manager)

Welschap: Fred Schoots (stafmedewerker)

SWo langedijk: Peter Meijer (interim directeur)

Gemeenten:

alkmaar: jan Holman (projectleider Wmo)

Hoorn: Paulien van den Berge (senior beleidsmedewerker Welzijn)

Haarlemmermeer: Marianne Strootmann (afdelingsmanager)

Hilversum: Mieke Hegge (interim manager oCW) en erik Bres (be-

leidsmedewerker onderwijs en Welzijn)

Huizen: Petra Filius en rik Post (beleidsmedewerkers Welzijn)

Woningcorporaties

Woonwaard: Cornel de Koster (manager)

Pré Wonen: joke Vink (wijkconsulent)

deelnemers expertmeeting

Mevr. M. Huijser, Casca Heemstede, manager

Mevr. e.de Back, Clup Welzijn, directeur

dhr. W. Burger, Clup Welzijn, stafmedewerker

Mevr. P. van den Berge, gemeente Hoorn, senior beleidsmedwewerker

Mevr. P. Filius, gemeente Huizen, beleidsambtenaar

dhr. W. van Wetten,gemeente Purmerend, hoofd afdeling zorg

dhr. P. janssen, gemeente Purmerend, adviseur Maatschappelijke

ontwikkeling

Mevr. a. Bonnes, gemeente Purmerend, wijkcoördinator

Mevr. S. langeberg, gemeente Purmerend, beleidsmedewerker

Mevr. a. Kranstauber, SCWo Wormer, teamleider

Mevr. V. de Kwant, St. Haarlem effect, directeur

dhr t. tax, St. Welzijn diemen, directeur

Mevr. a. aukema, St. Meerwaarde, manager

dhr. B. Veltman, St. Meerwaarde, beleidsadviseur

dhr. C. van tuijl, provincie noord-Holland, beleidsmedewerker jeugd,

zorg en Welzijn

dhr. t. de Wit, provincie noord-Holland, strategisch adviseur jeugd,

zorg en Welzijn

Mevr. e. diepenmaat, PriMo nh, adviseur

Mevr. H. van netten, PriMo nh, adviseur

Mevr. l. Smaal, PriMo nh, adviseur

BIJLAGe I

61

Acht bakens als richtinggevend kader voor Welzijn Nieuwe Stijl

Vraaggericht werken

de vraag van de burger staat centraal, niet het aanbod van professional

of organisatie

Burger en professional werken samen aan vraagverheldering en

zoeken samen uit wat de kern is van de vraag

niet alleen individuele vragen maar ook collectief

Het ‘keukentafelgesprek’

Direct er op af

niet alle burgers stellen hun vraag, wellicht wel een behoefte.

Professionals benaderen actief die burgers die geen ondersteuning

willen of niet weten hoe ze die moeten organiseren

eigen kracht burger

uitgangspunt zijn de eigen mogelijkheden van de burger

ondersteuning loopt op van licht naar zwaar: faciliteren, ondersteunen,

interveniëren, beschermen

eerst mogelijkheden van informele zorg gebruiken, dan pas formele

zorg door professionals inzetten

collectief vs individueel

eerst mogelijkheden van collectieve welzijnsarrangementen inzetten,

dan pas individuele voorzieningen

Informele zorg vs formele zorg

Verbeteren samenwerking tussen informele en formele zorg

Integraal werken

uitvoering richt zich op integrale, samenhangende aanpak van

probleem van de burger

uitvoerende organisaties werken samen aan gezamenlijke

probleemoplossing

Gemeenten maken in hun beleid en uitbesteding samenhangende

aanpak mogelijk

resultaatgericht

Welk probleem los je op? Gemeenten formuleren opdrachten in

termen van prestatie en zo mogelijk van resultaat, ook rekenen zij af

op basis van prestaties/resultaten

ruimte professional

Professionals beschikken over de juiste kennis en vaardigheden

(w.o outreachend werken)

Professionals zijn ondernemend

Professionals krijgen ruimte, hun competenties zijn richtinggevend

voor de uitvoering

Uit: nationaal Programma Welzijn nieuwe Stijl ‘de kracht van

verbinden’, powerpoint presentatie van het Ministerie van VWS (2010)

BIJLAGe II

62

de Wmo-ladder

Uit: Van der Lans (2007b)

Van der lans betoogt dat welzijnsorganisaties zich vooral moeten ont-

wikkelen als dragende organisaties van, zoals hij het noemt, de startmotort-

reden van de Wmo-ladder. dat betekent concreet dat zij hun functies en

activiteiten in toenemende mate definiëren in termen van ondersteuning

en faciliteren, verbinden en organiseren en trainen en coachen.

Uit: Professionalisering Opbouwwerk rotterdam, voorstellen voor

kwaliteitsverbetering, k. van Vliet en n. Boonstra, Verwey Jonker

Instituut, mei 2008 (p.23)

BIJLAGe III

Autonmie / afhankelijk Wmo-ladder Metafoor

1 Invididuele bestaan

M O TO r B L O k M

O

T

O

r

2 zelforganisatie - civil society

3 Ondersteunen - faciliteren

S TA r T M O TO r4 Verbinden - organiseren

5 Ontwikkelen - trainen - coachen

6 Intervenieren - zorgen - helpen W e g e N W A c H Tg A r A g e

63

WeLzIjN, eeN SecTOr VAN FrIcTIeS eN dILeMMA’S

Artikel ten behoeve van de expertmeeting op 26 januari 2010

over het slechte imago van de welzijnssector en over de voortdurende

legitimatienoodzaak is al veel geschreven. in bijna elk boek en elk artikel

komt het terug. ook in de vele voor en vanuit de sector georganiseerde

conferenties gaat het sinds achterhuis (1979) bijna voortdurend over

dit probleem, tot en met het welzijnsdebat 2009.

Wat zijn daarvan de oorzaken? de verschillende deskundigen die in de

loop van de jaren geprobeerd hebben om dit probleem te analyseren

en noemen in dit verband een aantal knelpunten die steeds weer terug

keren. deze zijn slechts ten dele te wijten aan de sector zelf, maar

wordt hen wel aangerekend. ze komen voor een groot deel voort uit de

extra gevoeligheid van ‘welzijn’ voor maatschappelijke ontwikkelingen.

en uit de voortdurende afhankelijkheid van de sector van politieke

hypes en bestuurlijke wisselvalligheid.

om aan te geven dat de knelpunten van het welzijnswerk niet simpelweg

zijn op te lossen met een oorzaak-gevolg redenatie en dat de bestuurlijke

overheid en maatschappelijke partners deel uit maken van de complexiteit

van het systeem, spreken wij hier over ‘fricties en dilemma’s van welzijn’.

ze zijn te herleiden tot drie categorieën.

A. Maatschappelijke positie van breed welzijnswerk (a,b,c)

B. relatie lokaal welzijnswerk en overheid (d,e,f)

c. Professionaliteit en kwaliteit van het welzijnswerk (g,h,i)

A. MAATScHAPPeLIjk POSITIe Breed WeLzIjNSWerk

a. Verschillende verschijningsvormen

Welzijnswerk ziet er in iedere stad en of dorp anders uit. deze verschillen

zijn inherent aan het werk en worden veroorzaakt door eigenschappen

die men ervan verlangt. We hebben het dan over de

BIJLAGe IV

contextgebondenheid van het werk (verschillende situaties, verschil-

lende klantgroepen)

grote verschillen in omvang en capaciteit (verschillende achtergrond,

geschiedenis)

persoonsgebonden invulling van het werk (werker als instrument)

buurthuizen met en zonder professionals (naar buiten toe geen

onderscheid in naam)

verschillende beleidsimpulsen (en budgetten) van de lokale overheid

(geen kengetallen)

projectgestuurde financiering (steeds variërend in thema en weer

opnieuw startend).

Verschillen die dus de kracht zijn van het welzijnswerk, maar tegelijkertijd

ook haar zwakte. Het maakt het werk weliswaar uniek, maar een goede

branchevergelijking bijna onmogelijk. een dilemma waar overheid en

welzijnssector allebei last van hebben. Pogingen van beide kanten om

tot meer eenduidigheid in doelen en functies te komen zijn niet gelukt.

ook is men er niet in geslaagd om algemeen geaccepteerde - en wet-

telijk vastgelegde - kengetallen te formuleren.30

b. Lage maatschappelijke status

de geschiedenis overziend kan worden geconcludeerd dat het welzijnswerk

sinds de jaren 70-80 last heeft van een legitimatieprobleem. en anno

2010 wordt - ondanks alle aandacht voor sociaal investeren in de wijk

- het welzijnswerk nog steeds laag gewaardeerd. dat is niet alleen te wijten

aan het boek van achterhuis en de tot bijna op een nulpunt gedaalde

30 de kengetallen die af en toe naar voren worden gebracht (artikel engbersen in ‘Het sociaal debat’) zijn gebaseerd op de omvang van het werk in de stadswijken van de vier grote en een aantal al oudere steden. daar heeft het werk vanuit de historie een omvang waaraan een gemiddelde jaren ’60 wijk in een groeistad laat staan een vinexlocatie bij lange na niet aan voldoet. in deze ‘nieuwe steden’ is het uitvoerend werk vaak volledig in handen van een door een professional aangestuurd corps van vrijwilligers. deze vergelijking in aantallen en budgetten wordt in het politieke debat echter bijna nooit gemaakt. dus als wethouders van steden en dorpen met elkaar spreken over ‘hun welzijnswerk’ hebben ze het zonder dat ze het weten over ‘onvergelijkbare grootheden’. (Hvn)

64

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

prestige van professionals. en ook niet alleen aan de organisatie en

werkwijze van de welzijnsorganisaties. dat heeft ook te maken met de

breedte en onduidelijkheid van het begrip welzijn en met de steeds

veranderende invulling ervan, afhankelijk van nieuwe maatschappelijke

ontwikkelingen en van voortdurend wisselende politieke en professionele

ambities. ook de lage sociale positie van het merendeel van de klanten

zorgt voor een lagere status van het werk.

om die reden blijkt het ook voor de politiek en voor andere maatschappe-

lijke ondernemers31 niet eenvoudig om het nut van welzijnsbeleid aan te

tonen, zoals dat bijvoorbeeld wel onomstotelijk vaststaat voor gezond-

heidszorg, onderwijs - en veiligheidsbeleid. We zien dit ook terug in

de politiek (portefeuilleverdeling wethouders) en in lagere status van

beleidsmedewerkers welzijn in vergelijking tot hun collega’s van andere

afdelingen (zie citaat).

‘Welzijnsspecialisten in de Tweede Kamer verdwenen naar de achterste

banken en wethouders van Welzijn wisten niet hoe snel ze hun portefeuille

aan nieuwelingen moesten overdoen. Die mochten er op oefenen en

uitglijden. Zelden is in zo’n korte periode, van 1978 tot 1983 met een

nasleep tot in het heden, de reputatie van een complete sector ten onder

gegaan.’32

c. Moeilijk meetbaar maatschappelijk effect

de in de jaren ’90 in gang gezette ‘effectmeting vanuit overheid en ma-

nagement op grond van te voren gestelde doelen’ heeft een belangrijke

bijdrage geleverd aan het concreter maken van het werk. Hetzelfde geldt

voor de projectmatige aanpak, waarbij ‘SMart-geformuleerde resultaten

moeten worden behaald binnen een van tevoren bepaalde tijd’. Maar in

de praktijk blijkt dit onvoldoende om het werkelijk effect aan te tonen van

de inspanningen op sociaal gebied. en ook om met bewoners - ‘betekenis-

volle relaties’33 op te bouwen om duurzame veranderingsprocessen in

gang te zetten.

dat heeft te maken met diverse factoren, zowel van in de sector als

daar buiten, vanuit wetenschap, samenleving en overheid. Maar het

heeft ook alles te maken met de soort werk. Welzijnswerk levert geen

tastbare producten, maar is - volgens nico de Boer34 - ‘dienstverlener van

activiteiten die in wederkerigheid met de betrokkenen worden ontwikkeld’.

de Boer spreekt in dit verband over ‘politiek normerende projecten’.

Mede door de contextgebondenheid van het werk en de persoonsge-

bonden inzet van de werkers is het niet eenvoudig om de output en de

outcome van deze inspanningen te meten, laat staan die te vergelijken met

andere situaties. dat ontslaat de sector echter niet van deze verantwoor-

delijkheid, maar vraagt om het ontwikkelen van geheel eigen methoden

van tellen, vertellen en vergelijken van het maatschappelijk effect.

B. reLATIe LOkAAL WeLzIjNSWerk eN de OVerHeId

d. Wisselvallig overheidsbeleid

Welzijn kent als geen andere sector zoveel wisselvalligheden in het over-

heidsbeleid en zoveel aarzelingen ook om tot (landelijke) wetgeving te

komen (zie overzicht in hoofdstuk i). de decentralisatie van taken in de

jaren ’80 van het landelijke naar het lokale beleid heeft dat bepaald niet

verbeterd. ‘Welzijn’ is alleen nog maar meer afhankelijk geworden van

elkaar snel opvolgende politiek-maatschappelijke hypes. Bovendien

wordt welzijnsbeleid niet zoals het beleid van de hardere sectoren gepland

voor een lange termijn met de daarbij behorende duurzame investering.

Welzijnsbeleid wisselt elke vier jaar van prioriteiten en ieder jaar opnieuw

moeten de (bijgestelde) plannen weer worden ingediend. Mede daardoor

31 rapport ‘de baat op straat’, Gerard Marlet, atlas voor gemeenten, Groningen 200832 Beck en de jong,1990: lessen voor sociale vernieuwing. is er toekomst voor welzijn? Geciteerd

in ‘Beschouwingen over de sociale sector’: in artikel ‘renovatio perpetua’ van radboud engbersen.

33 jos van der lans, ‘ontregelen, de herverovering van de werkvloer.’ (2008)34 nico de Boer cs., lezing conferentie Beroepsontwikkeling, nizW-Hogeschool utrecht (febr.

2005)

65

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

is de sector een dankbaar object van gemeentelijke bezuiniging. in de

afgelopen 40 jaar zijn die dan ook schering en inslag. Creatief gebruik van

de projectencarrousel en van tijdelijke regelingen wordt door de overheid

enerzijds gestimuleerd, maar uiteindelijk ook vaak weer afgestraft.

Met de komst van de Wmo heeft het lokale bestuur de mogelijkheid om

sterker dan voorheen de lijnen uit te zetten. Maar volgens staatssecretaris

Bussemaker gebeurt dat nog veel te weinig. Haar oproep tijdens het

Wmo-congres 2009: ‘de lokale politiek moet z’n doelstellingen helder-

der formuleren’. en: ‘Wethouders moeten durven kiezen’.

e. Tegenstrijdige opdrachten

Met het verdwijnen van de vaste subsidierelaties en de komst van het

marktdenken ontstaat er voor de instellingen uit de sociale sector een

paradoxale situatie. enerzijds komt er de opdracht om zich als een com-

mercieel bedrijf te profileren en te gaan concurreren met andere aan-

bieders in - en soms ook van buiten - de sector. Vaak gaat het dan om

bepaalde politieke speerpunten, bijvoorbeeld in het kader van de project-

gestuurde financiering. Maar soms is ook de aanbesteding voor het hele

welzijnswerk in een wijk of een stad in het geding.

anderzijds ziet de overheid het welzijnswerk - de welzijnsinstelling - als

een belangrijke partner in de keten van zorg, welzijn en wijkontwikkeling.

en krijgt het de opdracht om met diezelfde concurrenten om de tafel te

zitten, en vooral kennis uit te wisselen, het werk op elkaar af te stemmen

en waar nodig samen te werken. Vanuit de complexiteit van de huidige

maatschappelijke problematiek is die samenwerking een goede zaak.

Maar het is tegenstrijdig aan de opdracht om als commercieel bedrijf

elkaar te beconcurreren en dus kennis af te schermen. een tegenstrijdig-

heid die op een aantal plekken tot vervelende situaties heeft geleid en

die niet altijd in het belang blijkt van de burgers waar het om gaat.

f. Ingewikkelde relatie met lokale overheid

een andere - ingebouwde - tegenstrijdigheid zit in de relatie tussen lokale

overheid en welzijnswerk. Welzijnswerk dat aan zich de ene kant onafhan-

kelijk moet kunnen opstellen en vanuit een zelfstandige positie moet

kunnen opereren samen met en ten behoeve van bewoners. Soms tegen

overheidsmaatregelen of maatschappelijke wetmatigheden in. Maar dat

tegelijkertijd in alle doen en laten steeds meer afhankelijk is geworden

van de subsidies van diezelfde overheid en van de - steeds meer gede-

tailleerde - sturings- en verantwoordingsmechanismen. in veel lokale

situaties komen de vertegenwoordigers van ‘beide partijen’ er redelijk

goed uit. Vaak ook afhankelijk van goede - soms toevallige - contacten

tussen de betrokken bestuurders en beleidsmedewerkers. Maar daarmee

is de professionele ruimte nog niet altijd gegarandeerd. en het wil evenmin

zeggen dat er niet een spanning blijft tussen de activiteiten op de werkvloer

met en voor de bewoners en de van bovenaf aangegeven opdrachten.

opmerkelijk in dit verband is het onderzoek van Movisie waaruit blijkt

dat het voor veel welzijnsinstellingen moeilijk is ook om een goede relatie

op te bouwen met haar eigen lokale overheid. (Movisie, 2009). de oorzaak

daarvan ligt - volgens de betrokkenen - bij alle partijen, niet in de laatste

plaats bij de gemeenten zelf. Volgens dit onderzoek zou ‘tweederde van

de gemeenten niet in staat zijn om in samenwerking met de lokale en

regionale organisaties tot een goed Wmo-beleid te komen.’

een conclusie die jacques Wallage tijdens het Wmo-congres (2009)

brengt tot de oproep: ‘Gemeenten moeten de regie nemen op welzijns-

gebied. Met de partijen om tafel gaan en zorgen dat er concrete afspraken

worden gemaakt. de vrijblijvendheid voorbij.’

c. PrOFeSSIONALITeIT eN kWALITeIT WeLzIjNSWerk

g. Sterke werkers en zwakke professionalisering

in verhouding tot andere beroepsgroepen (onderwijs, gezondheidszorg)

kent de welzijnssector een lage graad van professionalisering. dit heeft

te maken met diverse factoren en in het werk ingebouwde dilemma’s

(zie ook beide vorige punten). Maar ook met het feit dat er weinig

mogelijkheid is om zich op de inhoud van het werk verder te scholen en

carrière te ontwikkelen. tegelijkertijd kennen we in de praktijk van welzijn,

een groot aantal sterke - zeer professioneel werkende - beroepskrachten.

66

W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d

dit komt voor een groot deel door de persoons- en situatiegebondenheid

van het werk. daardoor is het lastig over te dragen. Veel van de kennis in

het werk bestaat uit impliciete en contextgebonden vakkennis. ook kent het

werk - in vergelijking met andere branches - weinig wetenschappelijke

onderbouwing. de meeste wetenschappelijk publicaties gaan over visie,

positie en legitimatie. Veel minder wetenschappers in deze branche

schrijven over methodiek en effectmeting.

Pas de laatste jaren wordt weer meer onderzoek gedaan naar de

competenties die nodig zijn om het werk goed te doen.35 ook de

opleidingen ontwikkelen op dit moment hun programma’s voor profes-

sionals met name vanuit het competentiedenken.

h. De actieve terughoudendheid van de werker

eén van de oorzaken van de lage professionaliseringsgraad is de ‘actieve

terughoudendheid’ (Spierts, 1994) die er van goede werkers wordt

gevraagd. Het gaat immers om de zelfredzaamheid van de klant en om

het bevorderen van zijn/haar maatschappelijke participatie en activiteit.

de activiteit komt tot stand in ‘dialoog met de klant’. en zodra deze zich

zelf kan redden of z’n eigen activiteiten kan organiseren, moet de werker

zich terugtrekken. in het werk een vanzelfsprekend credo (tijdens het

Wmo-congres nog weer eens bevestigd door Bussemaker). Maar voor de

werker een lastig professioneel dilemma. Want wanneer is dat moment?

en is daarmee ook het probleem van de klant opgelost of komt ie straks

weer terug? en is met de zelfredzaamheid van die ene burger ook het

probleem van de andere bewoners opgelost en de sociale samenhang

in de buurt bevorderd?

Veel opbouwwerkers spraken en spreken nog steeds van ‘jezelf overbodig

maken’. Maar daarin zit dan meteen ook de onduidelijkheid, want achteraf

is niet meer te bepalen wat die werker nu echt heeft bijgedragen. je zou

het de tragiek van de opbouwwerker kunnen noemen. de werker die zich

teveel profileert doet z’n werk niet goed en staat z’n klanten in de weg;

de werker die te weinig op de voorgrond treedt blijft onzichtbaar.

deze houding komt terug in het feit dat het welzijnswerk geen echte,

collectief geaccepteerde beroepsidentiteit heeft, waardoor ook landelijk de

sector niet of nauwelijks van zich laat spreken. jos van de lans vindt deze

houding ‘levensgevaarlijk’. in zijn toespraak tijdens het Wmo-congres

(2009) zegt hij: ‘als je geen collectief gedragen beroepsidentiteit hebt, valt

welzijn te gemakkelijk ten prooi aan wethouders die denken te moeten

bezuinigen.’

i. De vergeetachtigheid van de sector

Verschillende wetenschappers geven aan dat de welzijnssector te weinig

historisch besef heeft. dit zou zowel voor de overheid gelden als voor de

instellingen. in de praktijk betekent het dat door beslissers, beleidsmakers

en uitvoerders onvoldoende wordt voortgebouwd op al eerder ontwikkelde

methodieken en ervaringen en dat men steeds weer opnieuw het wiel

lijkt uit te vinden.

radboud enbersen36 noemt het ‘de vergeetachtigheid van de sector’.

dit komt volgens hem door het voortdurende produceren van ‘voorlopige

gezichtspunten en halffabrikaten’. daarnaast hangt volgens hem veel af

van de persoon van de werker en zijn/haar individuele invulling van het

werk. een derde argument voor de vergeetachtigheid (of is het een

gevolg?) ziet hij in het feit dat het werk wordt beheerst door snel

wisselend modes (hypes) die niet goed op elkaar aansluiten. ‘er hangt

een voortdurende ‘sense of beginning’ in de sector’. Volgens jos van

der lans37 zorgt ‘inzicht in de geschiedenis dat je je basis beter op orde

krijgt’. Hij ziet de Canon Sociaal Werk ook als een middel om ‘met de

kennis van het verleden (te) investeren in de huidige professionaliteit.’

35 ‘toekomstverkenning beroepenstructuur zorg en welzijn’, Katja van Vliet, ea. Verwey-jonker instituut (2004) en ‘nieuwe eisen aan sociale professionals’, Katja van Vliet juli 2009 en ‘Klaar voor de toekomst, een nieuwe beroepenstructuur voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening’, Paul Vlaar e.a. nizW (2006)

36 ‘renovatio perpetua’, (dis)continuïteit in sociaal beleid’ in ‘Beschouwingen over de sociale sector’, radboud engbersen in reeks Het sociaal debat, onder redactie van roelof Hortulanus, 2003

37 jos van de lans, bij de zijn presentatie van de Canon Sociaal Werk, volgens hem ‘een achteruitkijkspiegel die je helpt om vooruit te komen’. (Wmo-congres 2009)

67

dit is een uitgave van PriMo nh, centrum voor maatschappelijke ont-

wikkeling in noord-Holland© PriMo nh, februari 2010

overname of openbaarmaking van (gedeelten) van deze publicatie is

uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van PriMo nh

PrIMO nh uitgaven in 2010:

nr 1 2010 - de kracht van het verhaal. evaluatie van het project

Verhalen in wijk en dorp 2006 - 2009

Opdrachtgever

Provincie noord-Holland, afdeling jeugd, zorg en Welzijn

Tekst

els diepenmaat

Hillie van netten

m.m.v. lian Smaal

Interviews

els diepenmaat

lian Smaal

eindredactie

els diepenmaat

Vormgeving

Studio Stevens

Foto’s

Marco Bakker

roel dijkstra

Yvonne jonkman

cOLOFOn

Meer informatie

Voor meer informatie over dit onderzoeksrapport:

Els Diepenmaat, [email protected]

Voor meer informatie over Welzijn nieuwe Stijl,

Lian Smaal, [email protected]

PrIMO nh

Postbus 106, 1440 aC Purmerend

telefoon: 0299 418 700, fax 0299 418 799

e-mail: [email protected]

internet: www.primo-nh.nl

PRIMO nh is de afkorting van Provinciaal Instituut voor Maatschappelijke

Ontwikkeling in Noord-Holland. PRIMO nh is dé provinciale ondersteunings-

organisatie voor de provincie, gemeenten en maatschappelijke organisaties

op het terrein van (lokaal) sociaal beleid in Noord-Holland.

WWW.PrIMO-nH.nL