Regionale Werkgevers- benadering Zuid-Limburg Een kwestie van verbinden…
De kracht van verbinden
description
Transcript of De kracht van verbinden
3
Samenvatting 5
I. Inleiding 11
II. Opdracht en werkwijze 12
1. Doel en vraagstelling van het onderzoek 12
2. Aanpak en resultaat 12
III. Trends en ontwikkelingen in het welzijnswerk 13
1. Inleiding 13
2. Oorsprong van het welzijnswerk 13
3. Voortgaande ontwikkeling in het welzijnswerk 14
4. Vervolg overheidsbeleid: de grote omslag 15
5. Huidige ontwikkelingen in het welzijnswerk 19
IV. Schets van het welzijnswerk in Noord-Holland 23
1. Typering welzijnswerk in noord-Holland 23
2. Uitwerking verschillende typen welzijnswerk
in noord-Holland 24
3. Profiel brede welzijnsinstellingen in noord-Holland 25
4. Verscheidenheid in producten, eenheid in kernwaarden 28
V. Welzijnswerk in Noord-Holland nader verkend 29
1. Inleiding 29
2. Maatschappelijke positie van brede welzijnsinstellingen 29
3. relatie tussen gemeenten en brede welzijnsinstellingen 33
4. Professionaliteit en kwaliteit van het brede welzijnswerk 38
VI. Aanknopingspunten voor provinciaal beleid 42
VII. Aanbevelingen 44
1. Aanbevelingen voor de lokale praktijk 44
2. Aanbevelingen voor de provincie noord-Holland 46
Literatuur 49
Bijlagen 51
I. Gesprekspartners: interviews en expertmeeting 51
II. De acht bakens voor Welzijn nieuwe Stijl, uit nationaal
Programma Welzijn nieuwe Stijl, Ministerie van VWS 52
III. De Wmo-ladder, Jos van der Lans (2007) 53
IV. Artikel ‘Welzijn, fricties en dilemma’s’ (PrIMOnh, jan. 2010) 54
InHOUDSOPGAVe
5
dit onderzoeksrapport gaat over Welzijn nieuwe Stijl in noord-Holland.
PriMo nh heeft in opdracht van de provincie noord-Holland een ver-
kennend onderzoek gedaan met de volgende vraagstelling:
Hoe anticiperen welzijnsinstellingen en gemeenten in Noord-Holland
op maatschappelijke ontwikkelingen, beleidsontwikkelingen en trends
die zich voordoen in de sociale sector en aanpalende terreinen?
deze onderzoeksopdracht is uitgewerkt in een aantal stappen, waarbij
landelijke ontwikkelingen getoetst zijn aan de praktijk in noord-Holland.
daarbij is gebruik gemaakt van bronnenonderzoek, interviews en een
expertmeeting. Welzijnsinstellingen, gemeenten en een enkele woning-
corporatie hebben hun medewerking verleend aan dit onderzoek (zie
bijlage i). dit onderzoek concentreert zich op de brede welzijnsinstellingen.
in deze samenvatting geven we op hoofdlijnen onze bevindingen weer.
LANdeLIjke TreNdS eN ONTWIkkeLINgeN IN
HeT WeLzIjNSWerk
Decentralisatie van het overheidsbeleid
Het welzijnswerk kent een lange traditie en bestaat in verschillende ver-
schijningsvormen al meer dan 100 jaar. Welzijnswerk is ook nu nog sterk
contextgebonden, waardoor verschillende accenten worden gelegd.
Gestart vanuit het particulier initiatief, neemt in de tweede helft van
de 20e eeuw de roep om professionalisering toe. en daarmee ook de
bemoeienis van de (rijks)overheid. in de jaren ’90 start de decentralisatie
van het welzijnswerk (Welzijnswet 1994) en moeten gemeenten een
eigen welzijnsbeleid ontwikkelen. Provincies worden verantwoordelijk
voor de ondersteuning van de sociale infrastructuur in hun gebied.
de decentralisatie betekent een grote omslag voor zowel de welzijns-
sector zelf als voor gemeenten. Vanaf eind jaren ’90 komt de rijksoverheid
met verschillende stimuleringsregelingen ter ondersteuning van de lokale
praktijk. daarbij komen impulsen niet alleen vanuit VWS, maar ook
vanuit VroM. de verbinding fysiek en sociaal, gekoppeld aan een
gebiedsgerichte aanpak, krijgt steeds meer aandacht.
De komst van de Wmo
de Wet maatschappelijke ondersteuning(2007) vervangt voor wat
betreft het welzijnsdeel de Welzijnswet uit 1994. Kern van de wet is dat
iedere gemeente haar burgers in staat moet stellen om mee te doen
aan de samenleving (‘participeren’). deze opdracht aan gemeenten is
vorm gegeven in een negental ‘beleidsvelden’, die voor een groot deel
zijn te herleiden tot voormalige subsidiestromen. Gemeenten hebben,
- binnen door de rijksoverheid bepaalde kaders -, beleidsvrijheid om
eigen prioriteiten te bepalen en zelfstandig vorm te geven aan de uit-
voering daarvan. in de beginjaren ging alle aandacht uit naar zorg, pas
recentelijk komt er meer aandacht voor welzijn. Veel gemeenten blijken
echter, getuige een onderzoek van Movisie, nog niet in staat om samen
met hun maatschappelijke partners een goed Wmo-beleid te ontwikkelen.
in reactie hierop stelt staatssecretaris Bussemaker dat van gemeenten
een duidelijke visie en meer regie en sturing naar maatschappelijke
partners wordt gevraagd.
nieuwe opgaven voor het welzijnswerk
in de welzijnssector heeft vanaf de jaren ’90 een enorme schaalvergroting
plaatsgevonden. in dezelfde jaren klinkt de roep om een meer zakelijke
en bedrijfsmatige aanpak van het welzijnswerk steeds luider. Het vaste
subsidiebeleid is niet langer vanzelfsprekend, in toenemende mate
wordt gewerkt met projectgestuurde of beleidsgestuurde financiering
(o.a. BCF). Gemeenten willen zo meer grip krijgen op een doelgerichte
en doelmatige besteding van overheidsgeld. dit heeft grote consequenties
voor de bedrijfsvoering van welzijnsinstellingen, waarbij verantwoorden en
rekenschap afleggen kernbegrippen worden. Het project Will (Welzijns-
informatie landelijk en lokaal) is een poging om tot meer benchmarking
in de welzijnssector te komen.
SAMenVATTInG
6
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Welzijnsinstellingen worden, aangemoedigd door marktwerking en aan-
besteding, maatschappelijke ondernemers die steeds meer marktgericht
en commercieel werken. in het verwerven van opdrachten moeten zij
steeds vaker concurreren met hun maatschappelijke partners en collega-
instellingen.
Welzijn nieuwe Stijl
de kwaliteit en professionaliteit van het welzijnswerk stond het afgelopen
decennium volop in de belangstelling. er kwam een nieuwe beroepen-
structuur met bijbehorend competentieprofiel. daarnaast verschenen er
diverse onderzoekspublicaties en methodiekbeschrijvingen die de meer-
waarde van het welzijnswerk moesten aantonen.
ook in het kader van de Wmo is de kwaliteit en professionaliteit van het
welzijnswerk onderwerp van gesprek. Staatssecretaris Bussemaker vertaalde
haar zorgen over de kwaliteit van het welzijnswerk in vijf bakens, waarvoor
zij de term ‘Welzijn nieuwe Stijl’ introduceerde. recentelijk is dit uitgebreid
naar 8 bakens (zie bijlage ii). Welzijn nieuwe Stijl lijkt de uitdaging voor
gemeenten en welzijnswerk in 2010.
WeLzIjNSWerk IN NOOrd-HOLLANd
een schets van het welzijnswerk in noord-Holland
Het welzijnswerk in noord-Holland is sterk in beweging. Grofweg valt
een onderscheid te maken tussen instellingen voor maatschappelijke
dienstverlening, Stichtingen Welzijn ouderen en brede welzijnsinstellingen.
in de praktijk is dit onderscheid niet meer zo stringent. door schaalver-
groting en fusies vindt verbreding van werkgebied, werksoorten en
werkwijzen plaats, waardoor nieuwe combinaties ontstaan. de brede
welzijnsinstellingen richten zich op alle burgers, waarbij in de meeste
gevallen extra aandacht wordt gegeven aan de meest kwetsbare groepen
in de samenleving. Sociaal-cultureel werk voor verschillende leeftijds-
groepen wordt hier veelal gecombineerd met opbouwwerk. Soms maakt
ook (een deel) van de maatschappelijke dienstverlening of het ouderen-
advieswerk deel uit van de brede welzijnsinstelling. Voor innovatie worden
in toenemende mate projectbureaus opgericht. in kleine gemeenten is de
reikwijdte van het welzijnswerk veelal smaller dan in grotere gemeenten.
Kleine gemeenten die zich geen eigen welzijnsorganisatie kunnen
veroorloven huren steeds vaker menskracht, met name jongerenwerk
en soms opbouwwerk, in bij de naburige instelling.
1. Maatschappelijke positie van brede welzijnsinstellingen in
Noord-Holland
Wmo als richtinggevend kader
de Wmo is voor welzijnsorganisaties het richtinggevend kader. de meeste
noord-Hollandse welzijnsinstellingen profileren zich als partner in de keten
van de Wmo. Kernwaarden als meedoen, actief burgerschap, empowerment
en het uitgaan van de eigen kracht en zelfredzaamheid van burgers krijgen
in het licht van de Wmo weer hernieuwde betekenis. de combinatie van
nieuwe complexe doelgroepen en het toenemend appèl op vrijwillige
inzet, zorgt daarbij voor een grotere werkbelasting.
Schaalvergroting, fusies en regionalisering
Schaalvergroting en fusies hebben hun uitwerking op het functioneren
van noord-Hollandse welzijnsorganisaties en hun relatie met gemeenten
niet gemist. Gemeenten ervaren daarbij zowel voor- als nadelen.
als belangrijke voordelen worden genoemd de grotere flexibiliteit en
meer samenhang en integraliteit in werkwijze. Praktisch gezien is het
voordeel van schaalvergroting dat er maar één keer een subsidiebeschikking
hoeft worden afgegeven. nadelen zien gemeenten vooral in de mono-
poliepositie van grote welzijnsinstellingen en soms constateert men
sturingsproblemen. Voor welzijnsinstellingen betekenen schaalvergroting
en fusies vaak dat zij met meerdere opdrachtgevers te maken krijgen.
de verschillen in aansturings- en financieringssystematiek vragen van
hen extra inspanningen en flexibiliteit.
7
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Bezuinigingen en reorganisaties
Vrijwel alle brede welzijnsorganisaties in noord-Holland kampten de
afgelopen jaren met bezuinigingen, soms gevolgd door reorganisaties.
in een enkel geval betekende de bezuiniging (in combinatie met andere
factoren) het faillissement, voor minstens twee brede welzijnsorganisaties
in noord-Holland wordt 2010 een spannend jaar. alle welzijnsorganisaties
houden er rekening mee dat zij in 2011 met een flinke bezuiniging te
maken krijgen, omdat ook gemeenten minder geld te besteden hebben.
Welzijnsinstellingen denken nu al na over te maken keuzes. iedere wel-
zijnsorganisatie maakt bij bezuinigingen in eerste instantie haar eigen
afweging, maar de gemeente(politiek) blijkt daarin soms een (onverwacht)
sturende rol te nemen. Welzijnsorganisaties in noord-Holland willen
graag een grotere reserve opbouwen dan hen is toegestaan, om
daarmee bezuinigingen het hoofd te kunnen bieden en hun risico als
ondernemer af te dekken.
Verzakelijking en bedrijfsvoering
de verzakelijking stelt eisen aan de bedrijfsvoering van welzijnsorganisaties.
registratie, resultaatmeting en verantwoording worden steeds belangrijker
begrippen. Veel welzijnsorganisaties in noord-Holland werken met het
Will productenboek. daarnaast wordt door verschillende instellingen
gebruik gemaakt van de Welzijn Website applicatie, een online systeem
voor uren- en productieregistratie, ontwikkeld door Hordijk & Hordijk.
de ervaring van een aantal instellingen is dat dit nog niet altijd tot optimale
resultaten leidt. oorzaken daarvan lijken zowel gelegen in de ingewikkeld-
heid van het systeem als in de verschillende definities en interpretaties
die gemeenten en de welzijnsinstellingen hanteren. Men constateert de
noodzaak om in de interactie tussen gemeente en welzijnsinstelling te
komen tot een gezamenlijk begrippenkader als basis voor bedrijfsvoering
en registratie.
Samenwerking vanuit verschillende rollen
Brede welzijnsorganisaties in noord-Holland werken samen met tal van
andere maatschappelijke organisaties. door marktwerking in de sociale
sector komen deze samenwerkingsrelaties onder druk te staan. een partner-
organisatie wordt steeds vaker ook als concurrent of (potentieel) opdracht-
gever gezien. Bovendien vervaagt de strikte scheiding tussen taakgebieden,
zodat ook zorginstellingen en woningcorporaties soms welzijnsdiensten
aanbieden. dat vergt van welzijnsorganisaties tactisch en strategisch opere-
ren en de noodzaak om telkens opnieuw haar meerwaarde aan te tonen.
2. relatie tussen gemeenten en brede welzijnsinstellingen in
Noord-Holland
Sturing op inhoud
Gemeenten willen meer regie op de uitvoering van het welzijnsbeleid.
zowel gemeenten als welzijnsinstellingen vinden echter dat maatschap-
pelijke vraagstukken op dit moment nog onvoldoende leidend zijn voor
het welzijnsbeleid. over en weer klinkt het verwijt dat het ontbreekt aan
een heldere focus en visie. Bij gemeenten ontbreekt het vaak aan een
samenhangend beleidskader. dat wordt versterkt doordat het welzijns-
programma haakt aan meerdere beleidsterreinen van soms verschillende
afdelingen. Van een beleidsdialoog op inhoud tussen gemeente en ‘hun’
welzijnsorganisatie is nauwelijks sprake. Welzijnsinstellingen hebben maar
zeer beperkt inhoudelijke inbreng bij het ontwikkelen van beleidspro-
gramma’s. een beleidsdialoog zou kunnen bijdragen aan een gezamen-
lijke probleemanalyse en het definiëren van maatschappelijke vraagstukken.
daarmee wordt commitment georganiseerd en de basis gelegd voor
een professionele relatie tussen welzijnsinstellingen en gemeenten.
in de onderzochte praktijk gebeurde dit nog onvoldoende.
Welzijnsinstellingen in noord-Holland op hun beurt eisen maar in beperkte
mate een beleidsagenderende rol op. zeker in tijden van bezuinigingen
lijken zij zich steeds sterker als uitvoerder van gemeentelijk beleid op te
stellen en keuzes aan de gemeente over te laten.
8
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Gemeenten en welzijnsorganisaties zouden elkaar veel meer dan nu het
geval is scherp moeten houden op inhoud. de behoefte aan sturing en
regie lijkt vooral ingegeven door de wens van gemeenten om meer grip
te krijgen op de aansturing van door hen gesubsidieerde organisaties
middels prestatieafspraken.
Prestatieafspraken en subsidiebeleid
uit onvrede met de budgetfinanciering gaan steeds meer gemeenten in
noord-Holland over tot financiering op basis van prestatieafspraken die
moeten aansluiten bij de beleidsprogramma’s van de gemeente. Meestal
is sprake van éénjarige prestatieafspraken binnen een meerjarige budget-
regeling. deze budgetregeling biedt welzijnsinstellingen nog geen garantie
op een vaste en meerjarige subsidie. Verschillende onderzochte gemeenten
in noord-Holland werken met de methode van Beleidsgestuurde Contract
Financiering (BCF). BCF is in de kern een methode waarbij getracht wordt
beleidssturing (sturing op inhoud) te verbinden aan de inzet van maat-
schappelijke organisaties (sturing op resultaat) en deze te vertalen in
een contract. de ervaringen in noord-Hollandse gemeenten met dit
instrument zijn wisselend. de valkuil is dat BCF vooral als aansturings- en
verantwoordingsinstrument wordt gebruikt, terwijl de aandacht voor de
inhoud en kwaliteit van het welzijnswerk naar de achtergrond verschuift.
Verantwoorden en afrekenen
Welzijnsinstellingen ervaren dat de verantwoordingsdruk en registratie-
plicht enorm zijn toegenomen. Maar waarop kunnen welzijnsinstellingen
nu feitelijk worden afgerekend? de onderzochte instellingen in noord-
Holland worden vooral op inspanningen (input) en geleverde prestaties
(output) afgerekend. er gaan stemmen op om ook meer te kijken naar
outcome (maatschappelijke effecten). onze gesprekspartners waren daar
geen groot voorstander van. allereerst vergt dat meerjarige afspraken,
daarnaast zijn maatschappelijke effecten niet alleen toe te schrijven aan
de interventies van het welzijnswerk. Wel vindt men dat meer aandacht
moet uitgaan naar het verhaal achter de cijfers, tellen en vertellen dus.
Aanbesteding
de discussie over aanbesteding speelt in alle onderzochte noord-Hollandse
gemeenten een rol. Sommige gemeenten hebben hiertoe serieuze
plannen, anderen zijn juist niet voornemens om (meer) aan te besteden.
een goede indicatie voor de geneigdheid tot aanbesteding is de mate
waarin de gemeente vertrouwen heeft in de kwaliteit van de eigen
welzijnsorganisatie. daar waar sprake is van een goede (zakelijke) ver-
trouwensrelatie ziet men vooral de toegevoegde waarde van het eigen
lokale welzijnswerk. daarbij worden elementen genoemd als: flexibele en
brede inzetbaarheid, integraliteit, continuïteit en het goed onderhouden
netwerk van bewoners, vrijwilligers en professionals.
als voordelen van aanbesteding ziet men vooral de grotere vraag- en
resultaatgerichtheid en de transparantie in afspraken. aanbesteding lijkt in
sommige situaties een manier om af te rekenen met welzijnsorganisaties
die niet voldoen aan de verwachting van gemeenten, maar bieden
daarmee nog geen kwaliteitsgarantie. als risico van aanbesteding wordt
tot slot het verdwijnen van de agenderende functie van het maatschap-
pelijk middenveld genoemd.
3. Professionaliteit en kwaliteit van het brede welzijnswerk in
Noord-Holland
nieuwe eisen aan professionals
Vraaggericht en outreachend werken zijn ijkpunten voor Welzijn nieuwe Stijl.
in de noord-Hollandse praktijk ervaren sommige welzijnsorganisaties een
spanningsveld tussen enerzijds vraagsturing vanuit gemeentelijk beleid
en anderzijds vraaggericht werken ten behoeve van (groepen) burgers.
Bij vraagsturing definiëren gemeenten hun beleidsprioriteiten en maken
op basis daarvan prestatieafspraken met welzijnsorganisaties. de ervaring
is dat hierbij vaak weinig ruimte is voor een beleidsdialoog. in de praktijk
blijken prestatieplannen regelmatig zodanig dichtgetimmerd dat vraag-
gericht werken hierdoor eerder wordt belemmerd dan gestimuleerd.
9
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
daarnaast speelde nog een ander dilemma rond vraaggericht werken in
dit onderzoek. dan gaat het om de verhouding tussen individuele
(ondersteunings)vragen en collectieve vraagstukken, die soms op
gespannen voet met elkaar kunnen staan. Sociale professionals hebben
de opdracht om telkens te schakelen tussen individuele behoeften en
het maatschappelijk belang.
Bij het werken aan maatschappelijke opgaven neemt het werken in ketens
en netwerken enorm in belang toe. ook opbouwwerkmethodieken worden
in het welzijnswerk steeds belangrijker om de zelfredzaamheid en het
zelforganiserend vermogen van burgers te ondersteunen. dat betekent
motiveren, stimuleren, activeren en verbinden. en hoewel er binnen de
welzijnssector veel gedreven en bekwame professionals werkzaam zijn,
signaleren zowel gemeenten als welzijnsorganisaties dat Welzijn nieuwe
Stijl deels om nieuwe competenties vraagt waarover niet elke werker
beschikt.
Zelfsturende teams en de rol van het management
door schaalvergroting en de meer zakelijke aanpak ontstaan nieuwe
verhoudingen binnen welzijnsorganisaties. er komen managers die
meer op afstand staan van de uitvoering en een primaire taak hebben op
het gebied van bedrijfsvoering en accountmanagement. de professionals
werken steeds vaker in zelfsturende en integrale (gebieds)teams, maar
beschikken niet altijd over de analytische en strategische vaardigheden die
hiervoor nodig zijn. Gemeenten missen soms de regie op de uitvoering
in multidisciplinaire gebiedsteams.
Toenemend appèl op vrijwillige inzet
Welzijnsprofessionals worden steeds meer tweedelijns professionals die
een team vrijwilligers ondersteunen en aansturen. Het welzijnswerk in
noord-Holland beschikt over een enorm vrijwilligersbestand en het appèl
op vrijwillige inzet zal met de verwachte bezuinigingen alleen maar toe-
nemen. tegelijkertijd beschikken welzijnsorganisaties over zeer beperkte
middelen om vrijwilligers te ondersteunen. daarbij kan de toenemende
vrijwillige inzet soms op gespannen voet staan met het werken met
moeilijk bereikbare groepen.
Innovatie van het werk
in alle onderzochte gemeenten wordt vrije ruimte binnen de prestatie-
afspraken gereserveerd, variërend van 5 tot 20%. in sommige gemeenten
beschikt de welzijnsorganisatie over een projectbureau dat bedoeld is
voor projecten, pilots en actuele vraagstukken. Wanneer deze succesvol
zijn worden ze opgenomen in regulier werk. ook worden tussen de
welzijnsinstelling en de gemeente veelal afspraken gemaakt over het
percentage vernieuwing op jaarbasis.
Profilering en presentatie
Welzijnsorganisaties kampen met een hardnekkig imago. zij moeten iedere
keer opnieuw hun meerwaarde aantonen en zijn extra kwetsbaar doordat
het resultaat van hun inspanningen moeilijk meetbaar is. de laatste jaren
hebben met name de grote welzijnsorganisaties in noord-Holland enorm
geïnvesteerd in een goede Pr. Binnen de noord-Hollandse welzijnsorga-
nisaties is sprake van vergrijzing, dit blijkt in de beeldvorming niet bij te
dragen aan ‘nieuw elan’.
AANkNOPINgSPuNTeN VOOr PrOVINcIAAL BeLeId
uit het onderzoek blijkt dat welzijnsinstellingen en gemeenten op een
aantal punten ondersteuning wensen vanuit het provinciaal sociaal beleid.
dan gaat het onder meer om ondersteuning bij visieontwikkeling en
(regionale) samenwerking en om de professionalisering van de relaties
tussen welzijnswerk en gemeenten ten behoeve van een stevige sociale
infrastructuur in noord-Holland. als instrumentarium wordt gedacht aan
vormen van lerende netwerken, kennisplatforms, trainingen en pilots.
11
‘de Wet Maatschappelijke ondersteuning zet welzijnswerk weer op de
kaart’, zo betoogde staatssecretaris jet Bussemaker tijdens het Wmo-
congres op 24 september 2009. dit congres was geheel gewijd aan
het thema ‘Welzijn nieuwe Stijl’. daarbij gaf zij echter ook twee grote
zorgpunten aan. ten eerste de relatie tussen welzijnswerk en gemeenten
en ten tweede de kwaliteit van het welzijnswerk.
de provincie noord-Holland wilde graag weten of de zorgen van de
staatssecretaris gedeeld worden door ervaringen van betrokkenen in
noord-Holland. Het is immers duidelijk dat welzijnsinstellingen, ook in
noord-Holland, onder grote druk staan. aan de ene kant vraagt de Wmo
om veel en kwalitatief goed welzijnswerk dat zijn voelsprieten en ankers in
de lokale samenleving heeft. tegelijkertijd moeten veel welzijnsinstellingen
als gevolg van bezuinigingen en marktwerking vechten voor hun voort-
bestaan. in hoeverre en hoe zou de provincie noord-Holland kunnen
bijdragen aan het versterken van de sociale infrastructuur in noord-
Holland? tegen deze achtergrond vond het onderzoek ‘Welzijn nieuwe
Stijl in noord-Holland’ plaats.
aan dit onderzoek is meegewerkt door een groot aantal respondenten
van noord-Hollandse gemeenten, welzijnsorganisaties en een enkele
woningcorporatie. Wij danken alle gesprekspartners heel hartelijk voor
de openheid waarmee zij ons te woord hebben gestaan. de informatie
in dit rapport is met het oog op het vermijden van schade voor personen,
instellingen of gemeenten, voor een belangrijk deel geanonimiseerd
verwerkt.
Opbouw van dit rapport
in dit rapport doet PriMo nh verslag van haar bevindingen. Hoofdstuk ii
start met een toelichting op de onderzoeksopdracht en de gehanteerde
werkwijze. Vervolgens worden in hoofdstuk iii de landelijke trends en
ontwikkelingen in het welzijnswerk beschreven. een schets van de ver-
scheidenheid van het welzijnswerk in noord-Holland volgt in hoofdstuk iV.
Het daarop volgende hoofdstuk V toetst de landelijke trends en ontwikke-
lingen aan de praktijk in noord-Holland. Hoofdstuk Vi schetst aanknopings-
punten voor provinciaal beleid ten aanzien van de ondersteuning van
Welzijn nieuwe Stijl. tot slot worden enkele aanbevelingen gedaan in
hoofdstuk Vii.
I InLeIDInG
13
1. doel en vraagstelling van het onderzoek
de provincie noord-Holland wil met dit verkennend onderzoek inzicht
krijgen in de wijze waarop welzijnsorganisaties en gemeenten anticiperen
op de nieuwe eisen die gesteld worden aan de uitvoering van het
welzijnswerk. de bevindingen van dit onderzoek moeten de provincie
noord-Holland handvatten bieden voor provinciaal sociaal beleid. in het
verlengde daarvan moeten de onderzoeksresultaten ondersteunend zijn
aan de inzet van gemeenten en welzijnswerk.
de centrale vraagstelling van het onderzoek ‘Welzijn nieuwe Stijl in
noord-Holland’ luidt:
Hoe anticiperen welzijnsinstellingen en gemeenten in Noord-Holland
op maatschappelijke ontwikkelingen, beleidsontwikkelingen en trends
die zich voordoen in de sociale sector en aanpalende terreinen?1
de centrale vraagstelling is vervolgens in een vijftal onderzoeksvragen
opgedeeld:
1. op welke manier anticiperen gemeenten in noord-Holland op deze
ontwikkelingen en trends?
2. op welke manier anticiperen welzijnsinstellingen in noord-Holland
op deze ontwikkelingen en trends?
3. Hoe gaan gemeenten en welzijnsinstellingen met elkaar om in de
interactie tussen beleid en uitvoering?
4. Hoe is in relatie met bovenstaande ontwikkelingen de positie van
welzijnsinstellingen in noord-Holland op dit moment en in hoeverre
zijn zij toegerust voor de toekomst?
5. Hoe zou de provincie noord-Holland bij kunnen dragen aan de
kwaliteit van de sociale infrastructuur in noord-Holland?
in overleg met de provincie noord-Holland hebben wij ons gezien de
beperkte tijd en omvang van de opdracht primair gericht op de brede
welzijnsinstellingen in noord-Holland. in dit onderzoek is de stad am-
sterdam buiten beschouwing gelaten.
2. Aanpak en resultaat
Bij de uitvoering van de opdracht is de volgende werkwijze gehanteerd:
Beschrijven van landelijke trends en ontwikkelingen in het welzijnswerk.
in kaart brengen van relevante ontwikkelingen in het welzijnswerk in
noord-Holland.
interviews met medewerkers van zeven welzijnsorganisaties,
vijf gemeenten en twee woningcorporaties. een overzicht van
respondenten vindt u in bijlage i.
expertmeeting voor selecte groep deelnemers van welzijnsinstellingen,
gemeenten en provincie, waarbij de voorlopige bevindingen aan de
hand van een concept rapportage zijn getoetst, aangevuld en aange-
scherpt. een overzicht van deelnemers vindt u in bijlage i.
eindrapportage met onderzoeksbevindingen betreffende de actuele
ontwikkelingen en positionering van welzijnsinstellingen in noord-Holland
met aanbevelingen ten aanzien van de uitvoering van welzijnsbeleid
en welzijnswerk op lokaal/regionaal niveau en voor de ondersteuning
daarvan op provinciaal niveau.
Het onderzoek is uitgevoerd in de periode van november 2009 tot en met
februari 2010. Met medewerkers van de provincie noord-Holland heeft
regelmatig tussentijdse afstemming over de voortgang plaatsgevonden.
1 een aantal trends en ontwikkelingen krijgen daarbij bijzondere aandacht: Verzakelijking en aanbesteding (Voorgenomen) bezuinigingen op uitgaven voor welzijnswerk door gemeenten Herijking van de rol van welzijnswerk, mede in het kader van de Wmo nieuwe dienstverleners die welzijnsdiensten aanbieden of overnemen Behoefte aan resultaatmeting en inzicht in effectiviteit (rekenschap afleggen) imago, uitstraling en profilering van welzijnsorganisaties Kwaliteit en vraaggerichtheid van welzijnsinstellingen
II OPDrAcHT en WerkWIJZe
15
1. Inleiding
Welzijnswerk is de verzamelterm voor al decennia lang maatschappelijk
zinvol en geaccepteerd werk voor de bewoners van buurten en wijken.
Het omvat een breed scala van activiteiten voor, door en samen met
bewoners van verschillende leeftijden en met verschillende - sociaal-
culturele en sociaal-economische - achtergronden. Het welzijnswerk zoals
we dat nu tegenkomen in dorpen en steden kan per situatie sterk verschillen.
over het algemeen zien we de volgende verschijningsvormen2:
breed welzijnswerk, met een wijkgericht aanbod gericht op ont-
moeting, ontspanning en ontplooiing (educatie) tbv. de verschillende
leeftijdsgroepen vaak gecombineerd met
samenlevingsopbouw of (buurt)opbouwwerk, dat zich voornamelijk
richt op leefbaarheid en sociale samenhang (activering en versterken
sociale infrastructuur) van wijken en bewoners;
maatschappelijke dienstverlening en sociaal cultureel werk t.b.v.
specifieke categorieën (jongerenwerk, SWo’s voor ouderen)
dorpshuizen en buurthuizen met sociaal-culturele activiteiten geor-
ganiseerd door en voor bewoners(groepen). Soms ook in verenigings-
verband en meestal zonder directe professionele ondersteuning.
Vaak te vinden in nieuwe stadswijken en in plattelandsgemeenten.
Welzijnswerk is sterk contextgebonden. afhankelijk van de setting waarin
het werk plaatsvindt, de ‘soort’ bezoekers die er gebruik van maken, de
beleidskeuzes van overheid en de capaciteit en kwaliteit van de organi-
satie, worden verschillende accenten gelegd.
in dit hoofdstuk gaan we kort in op de geschiedenis van het huidige
welzijnswerk. We beschrijven de ontwikkelingen van de sector en schetsen
het politiek-maatschappelijke kader waarbinnen het werk opereert.
2. Oorsprong van het welzijnswerk
Het welzijnswerk bestaat - met al z’n verschillende verschijningsvormen
- al meer dan 100 jaar. Het is ontstaan aan het eind van de 19e eeuw
vanuit het maatschappelijk streven naar volksopvoeding en volksontwik-
keling, tevens armoedebestrijding. in 1892 ontstond in nederland het
eerste Volkshuis ‘ons Huis’ (amsterdam), al snel gevolgd door huizen in
den Haag, utrecht, rotterdam. leiden, Groningen, assen én in Wormerveer.
allen naar voorbeeld van het engelse toynbee-werk en voortkomend uit
de betrokkenheid van de elite bij de ellendige omstandigheden waar
mensen in de sloppenwijken zich in bevonden, maar zeker ook bedoeld
om maatschappelijke onrust te voorkomen (‘de sociale quaestie’).
de volkshuizen bieden een indrukwekkend pakket aan van cursussen
en clubs voor verschillende leeftijden. Bedoeld om kinderen bezig te
houden, jongeren van de straat te houden, de zorg voor moeder en het
jonge kind te verbeteren, vrouwen te leren hoe ze hun huishouden
beter konden regelen en hoe ze gezond konden koken, en activiteiten
om de ‘cultuur en natuur beter te leren beleven’.
Vanuit deze beweging ontstaan in de jaren daarna allerlei voorzieningen
op het gebied van educatieve vorming, hulpverlening, woningbouw,
gezondheidszorg, kinderbescherming, clubhuizen voor jeugd en jongeren.
Geïnitieerd en gefinancierd door de gegoede burgerij (progressief liberale
kringen), maar eveneens vanuit verschillende kerken en de socialistische
arbeidersbeweging.
in diezelfde periode komt ook Philips met vormingswerk voor z’n werk-
nemers (in eindhoven waren dat hele wijken). een initiatief dat al snel
door verschillende grote bedrijven wordt gevolgd. ook een aantal zaanse
familiebedrijven steunt het werk in de volkshuizen nog tot ver in de jaren
’70 met een financiële bijdrage.
III TrenDS en OnTWIkkeLInGen In HeT WeLZIJnSWerk
2 terug te brengen op de in de jaren 50 vorige eeuw uit amerika overgewaaide begrippen: social casework (maatschappelijk werk) social groupwork (groepswerk sociaal-cultureel werk tbv. alle leeftijden) community development of community organizing (opbouwwerk)
16
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
dit ‘volksontwikkelingswerk’ vindt in eerste instantie vooral plaats in de
grote steden, met name in de volkswijken en dicht bij de industriegebieden.
Vanaf 1915 komen er ook volkshuizen op het platteland, beginnend in
Paterswolde (drenthe) later gevolgd door andere plekken in deze provin-
cie met ondersteuning van de Stichting opbouw drenthe. deze opereert
onder de provinciale overheid en wordt gedeeltelijk gefinancierd door
het rijk. Vanuit deze plattelandsinitiatieven wordt tevens gewerkt aan
bijvoorbeeld de verbetering van de turfproductie, de ontwikkeling van
tuinbouw en het stimuleren van gezonde voeding.
Institutionalisering, professionalisering en overheidsbemoeienis
in de tweede helft van de 20e eeuw wordt het volkshuiswerk geïnstitutio-
naliseerd. er komt overheidsfinanciering voor ‘het club- en buurthuiswerk’
in de grote steden met als belangrijkste doel de ‘bestrijding van onmaat-
schappelijkheid’. ten behoeve van de coördinatie worden werkers aan-
gesteld, vaak voortkomend uit de vrijwilligerskring, zonder specifieke
opleiding en slechts in zeer bescheiden mate betaald voor hun werk.
Het merendeel van het uitvoerend werk vindt echter nog steeds op
vrijwillige basis plaats. op het platteland worden de dorpshuizen steeds
meer verenigings-verzamelgebouwen voor het dorp. daar houden vooral
de vrijwilligers de regie, soms met ondersteuning van een (rondtrekkend)
opbouwwerker.
in de loop van de jaren neemt de roep om professionalisering toe.
er ontstaan scholen voor maatschappelijk en sociaal-cultureel werk:
‘sociale academies’ en ‘jeugdleideropleidingen’. Verdeeld in verschillende
zuilen, net als het uitvoerend werk en hun centrale bureaus van die tijd.
daarnaast wordt in deze jaren de vraag steeds sterker naar een financiering
vanuit de staat. en daarmee groeit ook de overheidsbemoeienis met
beleid, kwaliteit en omvang van het werk. in 1965 wordt het Ministerie
van CrM (cultuur, recreatie en maatschappelijk werk) opgericht, met in
1976 een apart directoraat voor Sociaal Cultureel Werk met afdelingen
voor onder andere club- en buurthuiswerk, vormings- en ontwikkelings-
werk, opbouwwerk, jeugd- en jongerenwerk, kunstzinnige vorming en
sportieve recreatie. Voor al die werksoorten wordt een eigen rijksbijdrage-
regeling gemaakt (1980), aangevuld met een salarisregeling, later onder-
gebracht in een Cao-Welzijnswerk.
in 1974 komt de Knelpuntennota uit, product van de beraadsgroep
‘Harmonisatie welzijnsbeleid en welzijnswetgeving’ van het ministerie van
CrM. deze nota is bedoeld als voorbereiding op een Brede Kaderwet,
waarin alle sociale beleidstaken van de verschillende ministeries verenigd
moeten worden. een wet die er nooit is gekomen, maar waarvan de
jarenlange discussies op ambtelijk en politiek niveau wel grote gevolgen
hebben voor de hele sociale sector.
3. Voortgaande ontwikkeling van het welzijnswerk
in diezelfde jaren maakt ‘het werk’ een enorme groei door, zowel in
omvang (vooral in de stadswijken) als in professionalisering. de visie
van waaruit men het werk benadert wisselt echter voortdurend, mede
onder invloed van de in die periode sterk veranderende maatschappelijke
ontwikkelingen. Maatschappelijke idealen en hypes zijn door de jaren heen
altijd zeer bepalend geweest voor de welzijnssector. Begonnen vanuit
een sterke ambitie om te werken aan cultuuroverdracht en het stimuleren
van kunst- en natuurbeleving (vanuit verlichtingsidealen) gaat men daar-
naast in die eerste jaren na de Wo ii - als blijkt dat op deze manier niet de
meest zwakkere groepen uit de samenleving bereikt worden - al snel meer
laagdrempelige activiteiten organiseren gericht op ontmoeting, ontspanning
en ontplooiing. dit wordt aangevuld met meer culturele activiteiten als er
in de jaren ’60 en ’70 veranderingen komen in de jeugdcultuur. Hieruit
ontstaan onder andere enkele grote poppodia.
17
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
empowerment en belangenbehartiging
in de jaren ’70 en ’80 maakt ‘de bevoogding plaats voor dialoog en
zelfwerkzaamheid; toezicht wordt ingeruild voor activering en cultuur-
overdracht moet wijken voor cultuurparticipatie.’3 Het werk richt zich daarbij
voornamelijk op de zwakste groepen in de samenleving. Hoewel de
expliciete keuze daarvoor - in relatie tot het werken met andere burgers
- ook binnen de werksoort steeds in discussie blijft. Het meeste werk is
accommodatiegebonden, maar beperkt zich daartoe niet. naast de bestaande
activiteiten ontstaat ook ‘straathoekwerk’ en ‘buurtgericht opbouwwerk’.
Het zijn ook de jaren waarin het werk - onder invloed van de maat-
schappelijke aandacht voor empowerment en democratisering - meer
aan (politieke) belangenbehartiging gaat doen. Waarin werkers samen
met bewoners (en soms namens hen) strijden tegen verwaarlozing van
woningen en van stadswijken door gemeente en huiseigenaars. Waarin
men krakers helpt en steun biedt aan stakingen en politieke acties
(bijvoorbeeld tegen de bouw van de metro in amsterdam). en de tijd
waarin vrouwenpraatgroepen worden opgezet, peuterspeelzalen en
naschoolse opvang. en de tijd waarin - vaak tegen de heersende cultuur
in - de eerste ‘gastarbeiders’ gastvrij worden ontvangen in de buurthuizen
en waar ze informatie en taallessen krijgen aangeboden, later gevolgd
door taal-naailessen, fietslessen en praatgroepen voor hun vrouwen.
Schaken op verschillende borden
Het welzijnswerk blijkt met deze soort activiteiten een kraamkamerfunctie
te vervullen voor andere sectoren. Vanuit haar positie dicht bij de bewoners
in de buurt ontwikkelen werkers in samenspraak met de betrokkenen
nieuwe activiteiten, die na een tijd van experimenteren worden over-
genomen door meer gespecialiseerde instellingen voor onderwijs, cultuur
en arbeid. Vanuit deze signaalfunctie vormt de welzijnswerker steeds
vaker het contactpunt tussen organisaties die wat verder af staan van de
wijk en de individuele bewoners. Met name in die gevallen waar de
burger niet zelf de weg kan vinden naar de steeds ingewikkeld wordende
maatschappelijke praktijk. Marcel Spierts (1994) spreekt over het welzijns-
werk als ‘schakel tussen systeemwereld en leefwereld’. Van de werker
vraagt dat een voortdurend ‘balanceren tussen maatschappelijke doelen
en individuele belangen en behoeften’ of - ook wel genoemd - schaken
op verschillende borden tegelijk.
kritiek vanuit de wetenschap
in 1979 verschijnt ‘de markt van welzijn en geluk’ een kritisch-filosofische
verhandeling van Hans achterhuis, gericht op alle beroepsmatige zorg- en
hulpverleners en aanbieders van educatie en andere sociaal-culturele
activiteiten. Hun werk maakt volgens achterhuis deelnemers en cliënten
alleen maar meer afhankelijk en zelfs onmondig. Het boek heeft een
enorme impact op met name de welzijnssector. Het brengt de werkers in
grote verwarring en geeft sceptische beleidsmakers ruimschoots argumenten
in handen om er op te bezuinigen. een impact die tot op de dag van
vandaag van invloed is op de beeldvorming van het werk en mede ver-
oorzaker van het voortdurende debat over de legitimiteit ervan. duyvendak
(2009) analyseert op kritische wijze het debat dat door achterhuis is ont-
ketend en het - in zijn ogen - onevenredige effect dat het heeft gehad
op de welzijnssector4. Maar dan is het al 30 jaar later.
ondertussen gaat het werk door, zij het met een beschadigd imago en
een gedegenereerd zelfbeeld. Midden jaren ‘80 richt het zich - mede in
reactie op de economische ontwikkelingen in die tijd - nog sterker dan
voorheen op activering en maatschappelijke participatie. een in dat verband
opkomend fenomeen zijn ook de vrijwilligerscentrales. Soms vanuit, maar
vaak ook onafhankelijk van de bestaande instellingen opgezet. een aantal
welzijnsinstellingen ontwikkelt met succes projecten ten behoeve van
sociale activering en arbeidsmarkttoeleiding voor mensen met ‘een zeer
grote afstand tot de arbeidsmarkt’, veelal samen met gemeentelijke
diensten en bureaus voor arbeidsbemiddeling.
3 M. Spierts in Balanceren en stimuleren, lemma-nizW, 1994. 4 j.W. duyvendak, Hans achterhuis na dertig jaar herlezen, in tijdschrift voor de Sociale Sector, sept. 2009.
18
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
4. Vervolg overheidsbeleid: de grote omslag
Decentralisatie van het rijksbeleid
eind jaren ’80 start de rijksoverheid (ministerie WVC met Minister Brinkman)
de discussie over het decentraliseren van - delen van - het rijksbeleid naar
de lagere overheden. Begin jaren ’90 wordt als eerste de verantwoordelijk-
heid voor het uitvoerend welzijnswerk overgeheveld naar de gemeenten
met de daarbij behorende financiën en voorwaarden (Welzijnswet 1994).
Provincies worden verantwoordelijk gemaakt voor de ‘ondersteuning van
de sociale infrastructuur’ in hun gebied. op landelijk niveau zal het rijk
alleen nog innovatie en onderzoek financieren. daartoe worden landelijke
kennisinstituten en onderzoekscentra opgezet. in de sector veroorzaakt
dit grote onrust en onzekerheid, zowel bij de lagere overheden als bij
de instellingen. de gemeenten moeten nu een eigen ‘afdeling welzijn’
inrichten en een eigen beleidsnota schrijven voor lokaal welzijnsbeleid.
Voor hen een hele omschakeling, daar waar tot voor kort de gemeenten
bijna volledig volgend waren aan het landelijk beleid en aan de keuzes
die daar werden gemaakt, ook als het ging om de subsidietoekenning
binnen hun eigen gemeentelijk gebied.
Maar de decentralisatie van het rijksbeleid betekent ook een grote omslag
voor de sector zelf. zij dient nu een nieuwe relatie op te bouwen met
haar lokale overheid. een overheid die (nog) lang niet altijd voldoende
verstand van zaken heeft. en waar men zich soms nog zeer recent tegen
heeft verzet, partij kiezend voor bewoners in de belangenconflicten die
deze hebben met hun gemeente.
Landelijke impulsen voor vernieuwing
eind jaren ’90 constateert het ministerie van VWS dat het op het lokale
welzijnsterrein niet overal even goed gaat en mist ze de mogelijkheid om
invloed uit te oefenen op de - steeds complexer wordende - sociaal-
maatschappelijke ontwikkelingen. in 1998 verschijnt de nota ‘Sturen op
doelen en faciliteren op instrumenten’, bedoeld ter ondersteuning van
de lokale overheden, zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau.
de VnG start op basis van deze nota een landelijk project om via de
provinciale steunorganisaties (huidige CMo’s) de gemeenten per provincie
te benaderen en van elkaar te laten leren wat sociaal beleid inhoudt en
hoe ze daaraan op lokaal niveau vorm en inhoud kunnen geven. ook in
de provincie noord-Holland start een programma lokaal Sociaal Beleid5.
daarnaast oefent het rijk invloed uit op het lokale werk door de vele
stimuleringssubsidies die in diezelfde periode door VWS (en ook van
andere ministeries) worden uitgebracht. daarbij gaat het steeds om
tijdelijke subsidies voor het oplossen van actuele maatschappelijke
problemen, tevens bedoeld om innovatie te bewerkstelligen in de
sociale sector. er ontstaat een hausse aan inspirerende proefprojecten
die - na bewezen succes - moeten worden geïmplementeerd in de
bestaande (lokale) sociale infrastructuur.
een aantal van deze tijdelijke projecten zorgt inderdaad voor vernieuwing,
maar implementatie blijkt niet zo makkelijk. Het gemeentelijk welzijnsbudget
is niet toegenomen en het lokale werk heeft op een aantal fronten moeten
bezuinigen. Veel nieuwe initiatieven zijn door de lokale overheid (mee)
gefinancierd ten koste van bestaand werk (‘oud voor nieuw’). Het gevolg
is dat een groot aantal succesvolle en door de bevolking goed gewaardeerde
pilots na afloop niet kan worden doorgezet binnen de bestaande organi-
saties.6
5 noord-Holland sluit op dit landelijk project aan met een provinciaal programma lokaal Sociaal Beleid, gericht op gemeenten (bestuurders en beleidsambtenaren), gefinancierd door de provincie noord-Holland. Vanuit dit programma worden conferenties, werkplaatsen, werk-bezoeken en debatten georganiseerd en aangestuurd door een programmagroep van bestuurders uit 15 gemeenten. de coördinatie en procesbegeleiding is in handen van beide steunorganisaties (voorlopers PriMo nh). Het programma draait vier jaar (1999-2003) lang en het merendeel van de noord-Hollandse gemeenten doet er aan mee.
6 zie ook: de projectencarrousel ontleedt , nicis/ dGV, okt. 2009
19
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Sociale vernieuwing en grotestedenbeleid
een heel ander initiatief uit deze periode is de landelijke campagne
‘Sociale vernieuwing’, ontwikkeld vanuit een samenwerking van verschil-
lende ministeries (VWS en VroM). een campagne die oog heeft voor
een integrale aanpak van problemen en die het sociaal elan in dorpen en
steden en de ontwikkeling van lokale sociale programma’s wil bevorderen.
een inspirerend en veelbelovend initiatief dat door veel gemeenten en
maatschappelijke organisaties (inclusief welzijnswerk) in het land goed
wordt ontvangen. Met gezamenlijke inspanning wordt in veel gemeenten
een groot aantal vernieuwende projecten georganiseerd, vaak samen met
betrokken bewoners. Met de kabinetswisseling stopt deze extra financiering.
diverse gemeenten gaan nog een tijdje door op eigen kracht, ook omdat
ze de lopende projecten niet halverwege willen stoppen.
Begin jaren ’90 spreken de vier grote steden (amsterdam, rotterdam,
den Haag en utrecht) het rijk aan (ministerie van Binnenlandse zaken)
over de groeiende problematiek in hun oudere stadswijken. Het initia-
tief leidt tot het inmiddels overal bekende ‘Grotestedenbeleid’ (GSB).
Het omvat een groot aantal intensieve - vanuit de landelijke overheid
meegefinancierde - hersteloperaties van stadswijken, zowel in fysiek als
in sociaal opzicht en een veelvoud aan sociaal-maatschappelijke activi-
teiten. in veel steden is het welzijnswerk (indien aanwezig) mede aan-
bieder en partner. nu, ruim 15 jaar later, is het GSB uitgegroeid tot een
breed erkend overheidsbeleid dat zich richt op eenendertig grote en
middelgrote gemeenten en dat tevens een bredere uitstraling kreeg in
de vorm van budgetten voor andere middelgrote en kleinere gemeenten
in zowel stedelijke als plattelandsgebieden (iSV en ilG).
Verbreding sociale problematiek, terug naar de wijk
Met de komst van het Grotestedenbeleid focust de aandacht van de
landelijke overheid zich weer sterker op de problemen van de (grote)
stadswijken. Maar het zijn nu ook andere ministeries die zich daar mee
bezig houden. in 2005 brengt een commissie van de Wrr onder voor-
zitterschap van Winsemius het rapport ‘Vertrouwen in de buurt’ uit7.
om tot gezonde en vitale buurten te komen is het volgens de onderzoekers
van groot belang om vertrouwen te hebben in de wijkbewoners en aan te
sluiten bij de vele activiteiten die deze zelf vaak al organiseren. Het rapport
beschrijft daarvan vele goede voorbeelden. daarnaast pleit de commissie
van de Wrr voor investeringen in en versterking van de samenwerking
tussen bewoners en sociale partners in de buurt - zoals woningcorporaties,
scholen en welzijnswerk - eveneens om de leefbaarheid en de sociale
samenhang te bevorderen.
Het rapport krijgt een geweldige weerklank in het land en leidt in het
daaropvolgende kabinet tot een ministerie van Wonen, Wijken en integratie,
ondergebracht bij het ministerie van VroM. er wordt beleid ontwikkeld
en uitgevoerd in 40 probleem- of aandachtswijken (de zogenaamde
Vogelaarwijken). Veel woningcorporaties pakken, vaak samen met de
gemeente, de handschoen op en investeren op fysiek én sociaal gebied in
tal van wijken in de nederlandse steden.
Verbinding sociale en fysieke wereld
Vanuit de kant van VroM komt in diezelfde periode nog een ander spraak-
makend rapport dat zich bezighoudt met de sociale kwaliteit van buurten
en wijken. de VroM-raad publiceert ‘Stad en stijging’8 een rapport waarin
fysieke ingrepen in een wijk nadrukkelijk worden gekoppeld aan de ver-
betering van het sociaal-economisch perspectief van de bewoners.
‘elke geïnvesteerde euro in stedelijke vernieuwing die niet leidt tot een
sociaal-economische verbetering van de bewoner is weggegooid geld.’
de publicatie van de VroM-raad heeft een duidelijke boodschap voor
alle maatschappelijke spelers in de wijk. aan het welzijnswerk adviseert
zij: ‘de sociale sector kán en móet een actievere rol gaan spelen in het
opstellen van de sociale agenda.’
7 Vertrouwen in de buurt, Wrr (2005)8 Stad en stijging, sociale stijging als leidraad voor stedelijke vernieuwing, advies 54 VroMraad
(dec.2006)
20
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
ook andere publicaties uit de afgelopen jaren - o.a. die van de rMo,
het Kei-kenniscentrum en uit de serie Het Sociaal debat9- wijzen erop hoe
belangrijk het is om tot een constructieve verbinding te komen tussen
de fysieke en de sociale wereld. Werelden die in beleidsnota’s en in
maatschappelijke en overheidsorganisaties vaak gescheiden optrekken.
Maar die in de praktijk van de wijk en in de beleving van de bewoners
alles met elkaar te maken hebben. er is in 100 jaar sociaal beleid niet
zoveel veranderd.
De komst van de Wmo
Met ingang van 1 januari 2007 kent nederland de Wet Maatschappelijke
ondersteuning (Wmo). de wet is een product van het ministerie van VWS
en vormt de nieuwe basis voor het stelsel van zorg en Welzijn. de Wmo
vervangt voor wat betreft het welzijnsdeel de Welzijnswet uit 1994.
tegelijkertijd is met deze nieuwe wet ook een groot deel van de wet-
en regelgeving uit de zorg gedecentraliseerd. namelijk de Wet Voorziening
Gehandicapten (WVG), en een deel van de algemene Wet Bijzondere
ziektekosten (aWBz). dat betekent dat zorg en welzijn - na een scheiding
van ruim 50 jaar - binnen het overheidsbeleid weer aan elkaar zijn ge-
koppeld.
de Wmo moet worden uitgevoerd door de gemeenten. Binnen - door
de rijksoverheid bepaalde kaders - hebben de gemeenten de beleids-
vrijheid om zelf prioriteiten te bepalen en een eigen vorm te geven aan
de uitvoering daarvan. daardoor zal het aanbod aan activiteiten tussen
gemeenten onderling sterk gaan verschillen. Kern van de wet is dat iedere
gemeente haar burgers in staat moet stellen om mee te doen aan de
samenleving (‘participeren’). deze opdracht aan gemeenten is vorm
gegeven in een negental ‘beleidsvelden’, die voor een groot deel zijn te
herleiden tot voormalige subsidiestromen.
9 Sociaal en fysiek verbonden , Kei-kenniscentrum stedelijke vernieuwing (2008); de wijk nemen, rMo (2009); Het sociaal debat, reeks uitgaven onder redactie van r. Hortulanus v.a. 2000 (i.o.v. o.a. VWS)
de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) kent
negen prestatievelden:
1. het bevorderen van de sociale samenhang in en leefbaarheid
van dorpen, wijken en buurten
2. op preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met problemen
met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden
3. het geven van informatie, advies en cliëntondersteuning
4. het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers
5. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke
verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met
een beperking of een chronisch psychisch probleem en van
mensen met een psychosociaal probleem
6. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beper-
king of een chronisch psychisch probleem en aan mensen
met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behoud
van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het
maatschappelijke verkeer
7. het bieden van maatschappelijke opvang, waaronder
vrouwenopvang
8. het bevorderen van openbare geestelijke gezondheidszorg, met
uitzondering van het bieden van psychosociale hulp bij rampen
9. het bevorderen van verslavingsbeleid
21
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Wmo niet meer weg te denken
op dit moment (februari 2010) is de Wmo al weer ruim drie jaar werk-
zaam en is ze niet meer weg te denken uit het landelijk en lokaal sociaal
beleid. de meeste beleidsmakers zijn enthousiast, ook ten aanzien van
de relatie Wmo- welzijnswerk. VWS-projectleider Bert Holman zegt daar-
over ‘de Wmo zet het welzijnswerk weer op de kaart’ en ‘de W van welzijn
staat steviger dan ooit.’10 Staatssecretaris Bussemaker spreekt op het Wmo-
congres 2009 van een ‘nieuwe wind in welzijnsland’ en dat er ‘bij
gemeenten een enorme reuring is ontstaan’.11 en: ‘ook in de kleinere
gemeenten zie je hoe enthousiast mensen bezig zijn om te kijken hoe
ze het welzijnswerk op een andere manier kunnen vormgeven.’
Gezien de ingezonden stukken op de website van ‘gemeenten.nu’ lijkt de
praktijk wat genuanceerder. ook de raad voor Maatschappelijke ontwikke-
lingen schrijft behoorlijk kritisch in haar brief van juni 2009. Volgens de
rMo ‘is met de komst van de Wmo de ontkokering geslaagd, maar is er
tegelijkertijd alom verwarring ontstaan voor alle betrokken instanties en
overheden’. de rMo constateert dat het beleidskader Wmo behoorlijk
dichtgetimmerd is door rijksregels. Gemeenten hebben weliswaar ruimte
voor eigen invulling, maar zitten volgens de rMo tegelijkertijd klem door-
dat ze aan alle aparte beleidsterreinen moeten voldoen. de Wmo is voor
een deel het antwoord van VWS op de stelselwijziging aWBz. dat legt
volgens de raad een grote druk op de gemeenten (en dus ook op de
andere beleidsterreinen die uit dezelfde pot krijgen gefinancierd), want
de klant wil dezelfde rechten behouden als hij had.
Het uitvoeren van de Wmo blijkt voor gemeenten ook in andere opzichten
nog niet zo eenvoudig. Volgens de rMo heeft het rijk ook de complexiteit
onderschat van de wisselende bestuursniveaus. Voor de invulling van de
verschillende beleidsvelden moet steeds weer met andere partners en
in andere verhoudingen worden gesproken. Soms moet iets lokaal worden
geregeld, dan weer regionaal of moet men met de centrumgemeente
onderhandelen.
daarnaast is er ook kritiek op het gemeentelijk Wmo-beleid. tijdens het
reeds genoemde Wmo-congres noemt Staatssecretaris Bussemaker
een onderzoek van Movisie waaruit blijkt dat slechts een derde van
de gemeenten in staat is gebleken om - samen met maatschappelijke
partners - een goed Wmo-beleid te ontwikkelen. in de andere twee
derde lukt dat om diverse redenen nog niet. zowel de staatssecretaris
als spreker jacques Wallage geven aan dat ze in dit opzicht van de
gemeenten meer regie en sturing vragen naar de maatschappelijke
partners en een duidelijke visie.
5. Huidige ontwikkelingen in het welzijnswerk
terug naar de ontwikkelingen in het welzijnswerk. in de sector heeft
vanaf de jaren negentig een enorme schaalvergroting plaatsgevonden.
Kleine instellingen zijn gaan fuseren, grotere organisaties hebben hun
activiteiten en hun werkgebied verbreed en vergroot. Steeds meer mana-
gers doen hun intrede in het welzijnswerk en zorgen voor een meer
zakelijke aanpak en voor goed geadministreerde en op resultaat gerichte
organisaties. deze schaalvergroting zorgt voor een grotere afstand tussen
de verschillende niveaus van directies- beleidsmakers, middenkader,
uitvoerend professionals en vrijwilligers in buurt en wijk.
Maatschappelijk complexiteit en veranderde bedrijfsvoering
er is in deze jaren ook een andere beweging gaande die van grote
invloed is op de ontwikkeling van het werk. de (lokale) overheid wijzigt
haar prioriteiten op het gebied van zorg en welzijn en vraagt om een
andere inzet en besteding van gelden. Het vaste subsidiebeleid aan
steeds dezelfde organisaties verschuift naar een meer projectgestuurde
financiering. Voor veel instellingen betekent dat een bezuiniging op wat
stabiele subsidie-inkomsten leken te zijn. tegelijkertijd wordt in deze
jaren de maatschappelijke problematiek in buurt en wijk ingewikkelder
en ook zwaarder te hanteren. dat geldt vooral in de grote stadswijken, 10 zie Met de WMo gaat het verassend goed’, artikel in tijdschrift zorg + Welzijn (juni 2009)11 Verslag Wmo-congres, september 2009
22
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
waar steeds meer verschillende groepen en culturen elkaar tegenkomen
en soms ook elkaar in de weg zitten.
deze gewijzigde subsidierelatie leidt tot een veranderde bedrijfsvoering en
soms ook tot herziening van beleid (bijvoorbeeld minder accommodatie-
gebonden). instellingen zijn ondernemingen geworden die op een bedrijfs-
matige wijze met hun kosten, baten en resultaten omgaan. dat betekent
enerzijds dat ze gebruik maken van tijdelijke subsidies en projecten,
zonder dat ze garantie bieden voor een vervolg. en anderzijds ook dat
ze elkaars concurrenten zijn geworden en niet zo makkelijk meer om de
tafel gaan om hun kennis te delen en naar elkaar door te verwijzen.
Waar mogelijk wordt gebruik gemaakt van een wisselende stroom van
tijdelijke gelden (Melkertbanen, projectsubsidies, fondsen). aangedreven
door het politiek-maatschappelijke discours over marktdenken en om de
eigen begroting rond te krijgen gaan welzijnsinstellingen in deze periode
steeds meer commercieel en marktgericht werken. enkele gemeenten
gaan over tot een aanbestedingsprocedure voor het complete welzijns-
werk (vb. amsterdam). ook omdat men verwacht dat met ‘marktwerking’
een natuurlijke selectie van kwaliteit plaatsvindt en dat altijd de beste
aanbieder voor het lokale welzijnswerk overblijft. Het werkveld reageert
verdeeld op deze ontwikkelingen.
Landelijke organisatie
de grote diversiteit in verschijningsvormen van het werk en de onderling
vaak verschillende namen voor activiteiten en projecten - versterkt door
het wisselend lokale beleid en de projectsubsidiëring - zorgt voor een grote
verwarring, niet alleen bij de buitenwereld maar ook binnen het welzijns-
werk zelf. in 1996 wordt door zeventien directeuren van grote lokale wel-
zijnsinstellingen de landelijke ‘Vereniging van directeuren van welzijnsin-
stellingen’ (Verdiwel) opgericht. deze actieve groep timmert in de jaren
daarna flink aan de weg en zorgt ervoor dat het welzijnswerk, zowel naar
inhoud als naar bedrijfsmatige aanpak - weer beter op de politiek-maatschap-
pelijke kaart komt te staan. Binnen korte tijd is Verdiwel een belangrijke
gesprekspartner voor de landelijke overheid en maatschappelijke partners.
daarnaast is er de Mo-groep, - de branchegroep van Maatschappelijk
ondernemers voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening - die de
werkgevers in de sector verenigen en hen ondersteunen in het ondernemer-
schap en in de zorg voor kwaliteit en registratie. de Mo-groep zorgt voor
passende arbeidsvoorwaarden en sluit namens de branche de Cao af.
Benchmarking
eind jaren ’90 blijkt dat het welzijnswerk dringend behoefte heeft aan
een gezamenlijke benchmarking. niet alleen om het werk onderling te
kunnen vergelijken, maar ook om goed in te kunnen gaan op de veran-
derende subsidierelaties tussen de lokale overheid en de instellingen.
op initiatief van diverse landelijke partijen (w.o. Verdiwel) en vanuit het
gezamenlijk overleg van gemeenten en welzijnswerk worden welzijns-
doelen gedefinieerd (zie kader). eerdere pogingen (GFo = Gemeentelijk
functioneel ontwerp en het Gemeenschappelijk informatiemodel Welzijn)
zijn dan al weer van de baan. eind jaren ’90 wordt vanuit het Platform
Welzijninformatie (nizW e.a.) het project Will (Welzijn informatievoor-
ziening landelijk lokaal) opgezet. deelnemers zijn een groot aantal ‘lokale
combinaties’ van welzijnsinstellingen en hun gemeente.
Landelijke welzijnsdoelen (WILL, later Servicepunt
welzijnsinformatie)
a. zelfredzaamheid: in staat zijn te zorgen voor je zelf, je kinderen
of je huishouden (fysiek en sociaal-psychisch)
b. deelname maatschappelijk verkeer: deelnemen aan door
anderen georganiseerde gelegenheid tot ontmoeting,
ontspanning of ontplooiing. (nb. arbeid, cultuur?)
c. Maatschappelijke inzet: mensen zetten zich actief in voor hulp
aan anderen en de sociale omgeving.
d. Sociale samenhang: realisatie, verbetering of instandhouding
van een veilig sociaal maatschappelijk klimaat en leefbaarheid
in buurten en wijken.
23
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Per 1 januari 2007 wordt Will omgezet in een - door de Mo-groep, het
ministerie van VWS en de VnG gedragen - Servicepunt Welzijnsinformatie.
dit servicepunt gaat voort op de ingeslagen weg en zorgt anno 2009
voor een gezamenlijk ontwikkeld model om rekenschap af te kunnen
leggen over de welzijnsactiviteiten (Model rekenschap & resultaat). om
diverse redenen - o.a. de verscheidenheid in lokaal beleid, diverse tegen-
strijdige belangen en de van rijkswege weer nieuw ingezette wetgeving
(Wmo) - is het tot nu toe echter niet gelukt om de hele sector en haar
financiers in dit of een ander gezamenlijk model mee te krijgen. Maar de
door Will geformuleerde landelijke welzijnsdoelen hebben dan al wel hun
weg gevonden naar de lokale beleidsnota’s en instellingsprogramma’s.
een andere ontwikkeling in dit verband is de Beleidsgestuurde Contract-
financiering (BCF)12. deze methode gaat uit van de eigen rol en verant-
woordelijkheid van gemeenten en welzijnsinstellingen en heeft nadrukke-
lijk aandacht voor het gezamenlijk te bereiken maatschappelijk resultaat.
Sturing door de overheid - als proactieve opdrachtgever en beleidsregis-
seur - staat in deze moderne subsidierelatie centraal.
nieuwe impulsen professioneel handelen
eind jaren ’90 komt er weer opnieuw aandacht voor de methodiek van het
welzijnswerk. Spraakmakende buitenlandse methoden worden vertaald
naar de nederlandse situatie (bijv. aBCd-methode). oude bewezen
werkwijzen worden opgepoetst en in een nieuw jasje gestoken (bijv. de
Presentmethode). ook het professioneel handelen in succesvolle pilots
wordt beschreven en gepubliceerd13. enerzijds voortkomend uit de ver-
plichte rapportage van extra gesubsidieerde (en dus te verantwoorden)
pilots, anderzijds ook door de steeds sterker wordende roep uit het
werkveld en van politici om niet steeds opnieuw ‘het wiel uit te vinden’.
deze aandacht voor het professioneel handelen betekent ook een nieuwe
impuls voor de positie van de professional. in 2003 verschijnt het spraak-
makende ‘Mondige burgers, getemde professionals’ van evelien tonkens14.
de ondertitel ‘marktwerking, vraagsturing en professionaliteit in de publieke
sector’ geeft aan waar volgens de auteur de dilemma’s zitten van de
huidige professional. Het boek roept veel discussie op en de doorwerking
ervan is terug te vinden in het huidige discours.
in diezelfde tijd houden verschillende landelijke organisaties en onder-
zoekers zich bezig met onderzoek naar de kwaliteit van het welzijnswerk
en met de beschrijving van een beroepenstructuur. Vanuit hun analyse
worden nieuwe perspectieven voor het welzijnswerk geschetst en wordt
een daarbij passend competentieprofiel opgesteld. een profiel dat aansluit
bij een veranderende visie op het werk. in ‘nieuwe eisen aan sociale
professionals’ schrijft Katja van Vliet ‘niet de markt, de burgers of de
bureaucratie maar de maatschappelijke opgaven moeten leidend zijn
voor het werk van de sociale professionals.’15
Versterken professionaliteit
naast het verschijnen van deze onderzoekspublicaties wordt in deze jaren
ook rechtstreeks gewerkt aan het versterken van de professionaliteit van
de welzijnswerkers. op het landelijk niveau organiseert Movisie in 2008
i.s.m. anderen de oranjefondszomerscholen (herhaling in 2009). in noord-
Holland organiseert PriMo nh, op verzoek van de lokale welzijnsinstel-
lingen, in 2005 een spraakmakende conferentie over ´Bruggenbouwers
van de buurt´. ook organiseert de CMo enkele Wmo-Masterclasses en
een training ‘Wmo vakmanschap’ voor uitvoerend werkers16.
een heel ander soort professionaliseringsimpuls krijgt het welzijnswerk van
cultuurpsycholoog en publicist jos van der lans. deze schrijft al 25 jaar
op kritische wijze over de sociale sector en haar professionals. in zijn boek
‘ontregelen’17 pleit hij voor ‘herovering van de werkvloer’ en verbindt hij
de maatschappelijke trends aan het handelen van de professional.
12 zie Het BCF-boek, Stade-advies, (2006)13 zie o.a. Goud in de buurt, M. davelaar en l. Veldboer, Verwey-jonker instituut (2008)14 Mondige burgers, getemde professionals’, marktwerking, vraagsturen en professionaliteit in
de publieke sector. e. tonkens, nizW 200315 nieuwe eisen aan sociale professionals, K. van Vliet, Verwey-jonker instituut (juli 2009)16 zie bijvoorbeeld de PriMo nh conferentie Bruggenbouwers van de buurt (2005) en daaruit
voortkomend de leergang Vakmanschap Wmo (2007, 2009) en de Masterclass Wmo i.s.m. inHolland en (2007 en 2009)
17 jos van der lans: ontregelen, de herverovering van de werkvloer’ (2008)
24
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Herijking welzijnswerk
Met de komst van de Wmo breekt er voor het lokale welzijnswerk een
geheel nieuwe fase aan. de Wmo biedt volgens velen nieuwe kansen aan
het welzijnswerk. in de negen Wmo-beleidsvelden en het achterliggend
basisprincipe van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie zijn de
landelijke welzijnsdoelen (Will) volop terug te vinden. Het welzijnsdoel
‘samenlevingsopbouw’ valt zelfs letterlijk samen met het eerste beleidsveld.
Maar daarmee zijn de welzijnsinstellingen niet vanzelfsprekend de belang-
rijkste aanbieder voor deze beleidsvelden. zowel gemeenten als instellingen
gedragen zich in dit opzicht nog sterk oriënterend.
Volgens jos van der lans zouden welzijnsorganisaties zich in Wmo-verband
moeten ontwikkelen als dragende organisaties van de startmotortreden
van de - door hem ontwikkelde - Wmo-ladder (zie bijlage iii). dat betekent
volgens hem dat zij hun functies en activiteiten in toenemende mate
definiëren in termen van ondersteuning en faciliteren, verbinden en
organiseren, trainen en coachen.18
echter, vanwege de economische crisis (2008-2009) staat de sector
opnieuw een flinke bezuiniging te verwachten. uit een peiling van de Mo-
groep (werkgeversorganisatie) blijkt dat in 2010 vele tientallen gemeenten
gaan bezuinigen op hun budget voor maatschappelijke ontwikkeling en
welzijn. de Mo-groep verwacht dat dat aantal na 2010 fors zal toenemen.
De uitdaging: Welzijn nieuwe Stijl
Voor de welzijnssector betekent de komst van de Wmo in combinatie
met deze nieuwe bezuinigingsgolf een herijking van capaciteiten en
competenties en de noodzaak om - in concurrentie met aanbieders
vanuit heel andere sectoren - zich nog duidelijker te presenteren aan
de eigen lokale overheid. een overheid die er overigens alle belang bij
heeft dat succesvolle ervaring en bewezen deskundigheid behouden
blijft. om die reden wordt in september 2009 het Wmo-congres geheel
gewijd aan een nieuwe uitdaging van het welzijnswerk.
tijdens dit congres presenteert het ministerie van VWS in de persoon
van staatssecretaris jet Bussemaker de term ‘Welzijn nieuwe Stijl’ en
verbindt dat met vijf bakens als richtinggevend kader voor Welzijn nieuwe
Stijl. de staatssecretaris koppelt hieraan enkele voor de sector interessante
uitspraken: ‘Welzijnswerk verbindt het individu met de gemeenschap’.
en: ‘de Wmo vraagt om een nieuwe rol van het welzijnswerk. resultaat-
gericht, geen tijd voor discussies’.
Fase Tijdperk van kenmerken Betrekking professionals - burgers
1945-1965 Wederopbouw Bevoogding erboven op
1965-1985 emancipatie identificatie ernaast
1985-2002 no-nonsens / markt distantie ervandaan
2002 - Herontdekking leefwereld Betrokken professionaliteit eropaf!
Toekomstverkenning beroepenstructuur zorg en welzijn, K. van Vliet, ea. Verwey-Jonker Instituut (2004). Klaar voor de toekomst, een nieuwe beroepenstructuur voor welzijn en maatschappe-lijke dienstverlening, Paul Vlaar e.a. NIZW (2006)
18 de Wmo-ladder, metafoor van het motorblok, de startmotor en de wegenwacht, jos van der lans (2007)
25
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
nieuw is ook dat Bussemaker in haar lezing het daarbij niet alleen over
het welzijnswerk heeft, maar dat ze àlle verantwoordelijken aanspreekt,
inclusief de gemeente. ‘ik daag lokale partijen uit gezamenlijk een
programma op te zetten om samen aan het werk te gaan.’
Vijf bakens voor WeLzIjN NIeuWe STIjL:
1. stelt de vraag centraal (en de vraag achter de vraag)
2. gaat uit van de eigen kracht van de burger en zijn omgeving
3. betekent directe benadering van problemen (geen kantoor-
klerken of bureaucraten)
4. is niet vrijblijvend, problemen worden benoemd, oplossingen
gedefinieerd en resultaten behaald.
5. geeft ruimte aan de kennis en kunde van de professional.
(Streetwise)
NB. Recentelijk is dit uitgebreid naar 8 bakens (zie bijlage II).
In dit onderzoek worden de hierboven geformuleerde bakens
gehanteerd omdat deze voor dit onderzoek de meeste zeggings-
kracht hebben .
Het Welzijnsdebat 2009 - een maand later - sluit op deze thematiek
aan door aandacht te vragen voor een hernieuwde invulling van de
professionele kwaliteiten van de welzijnswerker. in dit debat wordt de
professional vooral gezien als schakel in de ketensamenwerking met de
andere maatschappelijke partners.
Bussemaker zelf is tijdens het Wmo-congres heel duidelijk in haar
standpunt ten aanzien van welzijn en de positie van de welzijnswerkers:
‘investeren in welzijn loont. investeren in welzijn beschermt de meest
kwetsbaren in de samenleving. juist nu. en dat vraagt om politieke keuzes.
als de prioriteiten helder zijn, kan de welzijnswerker zijn of haar kennis en
kunde inzetten om het sociale probleem op te lossen.’ en daarmee lijkt
‘Welzijn nieuwe Stijl’ dé uitdaging voor gemeenten en welzijnswerk in 2010.
27
Het welzijnswerk in noord-Holland is sterk in beweging. landelijke
ontwikkelingen zoals in hoofdstuk iii beschreven hebben hun weerslag
op de wijze waarop gemeenten en welzijnsinstellingen invulling geven
aan hun opdracht. in dit hoofdstuk geven we een korte schets van
het welzijnswerk in de provincie noord-Holland. Hoe ziet het speelveld
er uit en welke zijn de meest recente ontwikkelingen?
1. Typering welzijnswerk in Noord-Holland
Het welzijnswerk in noord-Holland kent vele verschijningsvormen.
Globaal valt een onderscheid te maken tussen:
Instellingen voor maatschappelijke dienstverlening:
met onder meer maatschappelijk werk en sociaal raadsliedenwerk,
met soms ook ouderenadvisering en ouderenwerk.
veelal regionaal georganiseerd.
Stichtingen Welzijn Ouderen (SWO’s) en Wonen Plus:
richten zich niet alleen op ouderen, maar veelal ook op chronisch
zieken, mensen met een beperking en hun mantelzorgers.
dienstverlening gericht op het zelfstandig functioneren van de doel-
groep. Soms ook sociaal-cultureel werk en categoraal opbouwwerk.
regionaal of lokaal georganiseerd, zeer actief in kleinere gemeenten
en dorpen.
Brede welzijnsinstellingen:
voor sociaal-cultureel werk, kinder- en jongerenwerk, volwassenenwerk,
samenlevingsopbouw. Soms ook (onderdelen) van maatschappelijke
dienstverlening en/of welzijnswerk voor ouderen.
lokaal of regionaal georganiseerd
in alle drie typen organisaties is sprake van beweging en ontwikkeling.
door fusies en schaalvergroting van organisaties vindt in een aantal
gevallen verbreding van het werkterrein plaats, zowel naar geografisch
werkgebied als naar werksoorten. in zijn algemeenheid profileren brede
welzijnsorganisaties zich meer buurtgericht, terwijl de SWo’s zich allereerst
richten op specifieke doelgroepen (ouderen, mensen met een beperking).
Bij instellingen voor Maatschappelijk dienstverlening staat van oudsher de
individuele casuïstiek van mensen met een hulpverleningsvraag voorop,
hoewel hier ook steeds meer outreachend wordt gewerkt.
in onderstaand schema is een korte typering van de verschillende welzijns-
organisaties weergegeven. daarbij merken wij op dat in de praktijk dit
onderscheid niet meer zo stringent is, alleen al omdat door fusies vaak
een kruisbestuiving van werkwijzen plaatsvindt en nieuwe combinaties
zijn ontstaan.
IV ScHeTS VAn HeT WeLZIJnSWerk In nOOrD-HOLLAnD
Stichtingen Welzijn Ouderen/ Wonen Plus
dienstverlenend tbv specifieke doelgroep
soms aangevuld met SCW voor deze
doelgroep
Veel vrijwilligers
Minder beroepskrachten
Sterk netwerk van ouderen en vrijwilligers
nog veel kleine instellingen met sterke lokale
verankering.
Brede welzijnsinstellingen
Voor alle burgers, met specifieke aandacht
voor kwetsbare burgers
Mobiliseren, activeren en faciliteren van
bewoners en vrijwilligers
Verbinder/netwerker zowel horizontaal
(tussen groepen) als verticaal (met instellingen)
Faciliteren van zelfwerkzaamheid
Flexibele inzet en brede focus
Preventie centraal
Maatschappelijke dienstverlening
Cliëntgericht
individuele klantcontacten centraal
Protocollen en registratie
Sterke beroepsvereniging
Veel professionals
Hulpverlening centraal
Minder flexibel, op afspraak
interventie centraal
28
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
2. uitwerking verschillende typen welzijnswerk in Noord-Holland
Instellingen voor Maatschappelijke Dienstverlening
in noord-Holland zijn acht grotere spelers op het vlak van Maatschappe-
lijke dienstverlening met een provinciale dekking. dit zijn:
SMd zaanstreek-Waterland
SMd Midden Kennemerland (Beverwijk, Castricum, Heemskerk,
uitgeest, Velsen)
Meerwaarde: Haarlemmermeer
Kontext: zuid Kennemerland
de Wering: noord-Holland noord, Kennemerland, West-Friesland
Vita: amstelveen, aalsmeer en amstellanden
Versa: Gooi- en Vechtstreek
SMd Hoorn (Hoorn en enkhuizen)
zorgaanbieders begeven zich soms ook op het terrein van maatschappe-
lijke dienstverlening. in het land zijn voorbeelden bekend van zorginstel-
lingen die maatschappelijke dienstverlening onder de kostprijs aanbieden
om zo de aanbesteding in de thuiszorg bij gemeenten binnen te halen.
de instellingen voor maatschappelijke dienstverlening in noord-Holland
kennen een regionaal overleg voor directie en management algemeen
maatschappelijk werk: een platform voor kennisdeling en uitwisseling.
Stichtingen Welzijn Ouderen en Wonen Plus
noord-Holland kent diverse, vaak lokaal sterk verankerde, Stichtingen
Welzijn ouderen (SWo’s), die vooral ook in “kleine” gemeenten erg actief
zijn. de volgende gemeenten kennen in ieder geval een SWo: Heiloo,
Bel-gemeenten (Blaricum, eemnes, laren), langedijk, landsmeer,
Hoogkarspel, Heemstede, ouderkerk aan de amstel en Boemendaal
(wordt in 2010 verbreed). naast de kleine lokale SWo’s zijn er ook een
aantal SWo’s met een regionale functie, die werken in opdracht van
verschillende gemeenten. de SWo West-Friesland is een grote speler en
voert haar werkzaamheden uit ten behoeve van acht Westfriese gemeenten.
zij gaan in 2010 fuseren met de Wering. Wonen Plus Welzijn Schagen
en omgeving is actief in zeven gemeenten in noord-Holland noord.
Wonen Plus noord-Holland organiseert dienstverlening in elf gemeenten
in noord-Holland.
deze SWo’s worden gekenmerkt door de inzet van vele gedreven vrij-
willigers, ondersteund door een enkele beroepskracht. ook bij regionale
SWo’s is het aantal beroepskrachten beperkt. de SWo’s leveren een
belangrijke bijdrage aan de sociale infrastructuur van gemeenten waarin
ze werkzaam zijn. de SWo’s richten zich niet alleen op (kwetsbare)
ouderen, maar veelal ook op chronisch zieken, mensen met een beperking
en hun mantelzorgers. Het gaat daarbij om praktische dienstverlening in
de vorm van diensten Wonen Plus, maaltijddiensten en personenalarmering.
ook worden vanuit de SWo’s preventieve huisbezoeken afgelegd door
getrainde vrijwilligers. daarnaast voeren zij veelal (categorale) opbouw-
werktaken uit, zoals de ondersteuning van ouderenbonden en de facilitering
van activiteiten in het kader van ontmoeting, ontplooiing en ontspanning,
en soms ook leefbaarheid.
Brede welzijnsinstellingen
de brede welzijnsinstellingen richten zich op alle burgers, waarbij in de
meeste gevallen extra aandacht wordt gegeven aan de meest kwetsbare
groepen in de samenleving. tegelijkertijd is er tussen deze instellingen
in noord-Holland een grote variëteit, die samenhangt met historie en
fusies uit het verleden en van meer recente datum.
deze welzijnsinstellingen zijn van oorsprong lokaal geworteld, maar hebben
door fusies en schaalvergroting steeds vaker een regionale functie
gekregen. Het volgende hoofdstuk gaat dieper in op de verschillende
verschijningsvormen van brede welzijnsinstellingen.
een overzicht van de actuele stand van zaken is op de volgende bladzijde
te vinden. dit overzicht pretendeert niet volledig te zijn, maar brengt in
ieder geval de grotere spelers in beeld. naast de grote organisaties kent
de provincie nog een aantal kleine instellingen die vergelijkbaar werk
doen, maar zich op een wat minder breed terrein richten. een enkele
kleine instelling nam ook deel aan de expertmeeting.
29
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
3. Profiel brede welzijnsinstellingen in Noord-Holland
Instelling Fte’s Primaire werkgebied Werksoorten* recente fusies Opmerkingen
Peu
Ter
S/ P
Sz
kIN
der
Wer
k
TIeN
er-/
jON
ger
eNW
erk
VOLW
-Wer
k/
Ou
der
eNW
erk
SAM
eNLe
VIN
gSO
PB
Ou
W
Md
Ou
der
eNA
dVI
eSW
erk
VrIj
WIL
LIg
erS
ceN
TrA
Le
1 BOVenreGIOnAAL
De Wering 120 20 gemeenten in noord-Holland noord (Kop van noord-Holland, West-Friesland, n- en M-Kennemerland)
medio 2008: fusie van riMa, SKWo ouderen-werk, WMd den Helder (welzijn en maatschap-pelijke dienstverlening); Fusie met SWo- West-Friesland in 2010
2 nOOrD- kenneMerLAnD
kern 8 86,5 alkmaar en Heerhugo-waard doet jongerenwerk in 10 kleine noord-Hollandse gemeenten
x x Fusie Kern 8 en Stichting Welzijn Heerhugowaard in 2009
x alkmaar:advies- en ondersteunings-bureau voor bewoners; Heerhugo-waard: regulier opbouwwerk
x ouderenadvieswerk alleen in Heerhugowaard, de Wering in alkmaar
St. Welzijn Bergen
17 Bergen x x ouderenwerk gericht op ouderen, mantelzorgers, chronisch zieken, gehandicapten
St. Welzijn castricum
7 Gemeente Castricum (Castricum, akersloot, limmen)
x x jongereninformatiepunt
3 IJMOnD
Welschap x 31 Heemskerk, Bloemendaal (jongerenwerk)
regionale samenwerking met SWV en SWB vanuit motto ‘regionaal ontwikkelen, lokaal uitvoeren’
x Vanaf medio 2009 samengegaan met Welschap Kinderopvang in één organisatie
Stichting Welzijn Velsen (SWV)
51 Velsen idem
St. Welzijn Beverwijk (SWB)
38 Beverwijk idem
30
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Instelling Fte’s Primaire werkgebied Werksoorten* recente fusies Opmerkingen
Peu
Ter
S/ P
Sz
kIN
der
Wer
k
TIeN
er-/
jON
ger
eNW
erk
VOLW
-Wer
k/
Ou
der
eNW
erk
SAM
eNLe
VIN
gSO
PB
Ou
W
Md
Ou
der
eNA
dVI
eSW
erk
VrIj
WIL
LIg
erS
ceN
TrA
Le
4 WeST-FrIeSLAnD
netwerk 137 Hoorn (in Wervershoof en Koggenland jongeren-werk/opbouwwerk)
Welwonen enkhuizen
8 enkhuizen Woningcorporatie en welzijnsorganisatie opgegaan in één organisatie.
St. Welzijn Stedebroec
5 Gemeente Stedebroec x x incl. mantelzorgondersteuning en WonenPlus
5 ZAAnSTreek-WATerLAnD
Welsaen 140 zaanstad, amsterdam-noord, oostzaan, land-smeer, Middenbeemster (de laatste 3 met name jongerenwerk)
moet sterk bezuinigen met personele gevolgen
clup Welzijn 41 Purmerend (met kleine werkzaamheden in Waterland, edam- Volendam, Beemster, Schermer, Graft-de rijp)
x Fusie met SMd- zaanstreek/Waterland is niet gelukt
x Preventief jeugdwerk
St. club en Buurt-huiswek Volendam
17,7 Volendam
St. Welzijn edam 2 edam
St. de Bolder Monnickendam
3 Monnickendam + regiofunctie Waterland
ScOW Wormer 3 Wormer x x Geen PSz, wel peuterwerk
31
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Instelling Fte’s Primaire werkgebied Werksoorten* recente fusies Opmerkingen
Peu
Ter
S/ P
Sz
kIN
der
Wer
k
TIeN
er-/
jON
ger
eNW
erk
VOLW
-Wer
k/
Ou
der
eNW
erk
SAM
eNLe
VIN
gSO
PB
Ou
W
Md
Ou
der
eNA
dVI
eSW
erk
VrIj
WIL
LIg
erS
ceN
TrA
Le
6 ZUID-kennerMerLAnD
DOck-Haarlem ca. 40 Haarlem (verder landelijk) (Schalkwijk, oost, noord)
x Heeft na faillissement van radius in najaar 2007 groot deel van werk en personeel overgenomen.
x inclusief 4 moedercentra
Haarlem effect 40 Haarlem (Centrum-zuid en delftwijk)
cAScA 43 x Heemstede e.o x x geen PSz, wel kinderopvangx incl kinderopvang
Pluspunt 13 zandvoort
7 GOOI- en VecHTSTreek
Versa Welzijn 213 Hilversum, Huizen, Bus-sum, naarden, Muiden, Weesp, Blaricum, laren, Wijdemeren (en deel buiten nH)
Fusie met lokaal Welzijn Huizen (2009) en in 2007 al van Versa met SiS (Hilversum)
8 AMSTeL- en MeerLAnDen
St. Meerwaarde 114 26 kernen van de Haarlemmermeer
Werken in gebiedsteams; Buurtbemiddeling in regiogemeenten.recent nieuw bestuur en interim directeur
cardanus 122 amstelveen, aalsmeer, uithoorn (met enkele taken in diemen en ouderamstel)
Verzorgt ook inburgering en reïntegratie nieuwkomers
St. Welzijn Diemen 16 diemen
PSz/ peuters: peuterspeelzalen en activiteiten gericht op peuters. in een enkel geval maakt ook kinderopvang deel uit van de welzijnsorganisatie (Stichting Welschap, CaSCa) Kinderwerk: gericht op 4-12 jaar. Het betreft zowel SCW, maar ook preventief werk, bv jeugdhulpverleningnetwerken, brede school of deelname aan Centra voor jeugd en Gezin tiener-/ jongerenwerk: 12-23 jaar. zowel SCW als gericht op preventie, zie hierboven. zowel ambulant als accommodatiegebonden Volwassenenwerk/ ouderenwerk: SCW en cursussen, maar ook activeringstrajecten. uitvoering veelal door vrijwilligers of vakdocenten, waarbij beroepskrachten faciliteren en ondersteunen Samenlevingsopbouw: gericht op wijkgerichte bewonersondersteuning of categoraal opbouwwerk ter ondersteuning aan specifieke doelgroepen Md: maatschappelijke dienstverlening, waaronder algemeen maatschappelijk werk, schoolmaatschappelijk werk en sociaal raadsliedenwerk ouderenadvieswerk: veelal gericht op zowel ouderen als kwetsbare groepen uit de GGz tbv het zelfstandig functioneren van de doelgroep. Soms met steunpunt mantelzorg en veelal in combinatie met SCW en praktische vormen van dienstverlening (WonenPlus, maaltijdvoorziening etc.) Vrijwilligerscentrale: makelaarsfunctie tussen vraag en aanbod van vrijwilligers.
32
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
4. Verscheidenheid in producten, eenheid in kernwaarden
Projectbureaus
Sinds enkele jaren beschikken een aantal grote welzijnsorganisaties
(o.a. Versa Welzijn, Kern 8, Clup en vanaf 2010 ook Cardanus) over een
projectbureau. Het projectbureau is bedoeld om goed in te kunnen
spelen op de actualiteit en om innovatieve en experimentele projecten
op te zetten (ontwikkelcapaciteit). Wanneer deze projecten succesvol
zijn worden ze als product/dienst opgenomen in het reguliere aanbod.
dat betekent veelal dat een aantal bestaande en minder goed functio-
nerende activiteiten/producten of activiteiten die minder aansluiten bij
de beleidsdoelstellingen beëindigd worden. op deze manier krijgt het
welzijnswerk nieuw elan. Met gemeenten worden afspraken gemaakt
over de omvang van de vernieuwing van het aanbod, ook in geval er
geen projectbureau is. Gemiddeld gaat dit om 10 tot 15 % op jaarbasis.
de projectbureaus zijn een mooi voorbeeld van Welzijn nieuwe Stijl,
waarbij vanuit een probleem- of vraaganalyse wordt toegewerkt naar
eigentijdse oplossingen van maatschappelijke vraagstukken.
Inkoop van werkkracht en specifieke producten
Kleine gemeenten kunnen zich veelal geen eigen welzijnsorganisatie
veroorloven en huren steeds vaker voor een aantal uren per week een
professionele jongerenwerker of een opbouwwerker in bij een naburige
instelling.
Soms ook ontwikkelen welzijnsorganisaties specifieke producten en
diensten. zo heeft Welsaen een Vrijwilligersschool opgezet en beschikt
Versa Welzijn over een anti discriminatie Bureau. een aantal welzijns-
instellingen voert een deel van de inburgering en reïntegratie van
nieuwkomers uit (o.a. Cardanus) of de activering van groepen met een
grote afstand tot de arbeidsmarkt (Stichting Welzijn Velsen, Welschap).
Stichting Meerwaarde profileert zich weer sterk met haar product
buurtbemiddeling dat zij ook in andere gemeenten inzet. Het is on-
doenlijk om aan de grote variëteit en diversiteit van het welzijnswerk
recht te doen met dit overzicht.
Activeren, stimuleren, faciliteren en verbinden
in zijn algemeenheid zien we dat het welzijnswerk in noord-Holland,
aansluitend bij de landelijke ontwikkelingen (zie hoofdstuk iii), steeds
meer inzet op preventie en het zelforganiserend vermogen van burgers
en vrijwilligers. Vrijwilligers nemen een zeer belangrijke plek in bij de
uitvoering van activiteiten. de rol van professionals is vooral activeren,
motiveren en faciliteren. daarmee wordt ook in het sociaal cultureel
werk een toenemend appèl gedaan op opbouwwerkmethodieken.
Het leggen van verbindingen en het opbouwen van netwerken is altijd
een sterke kant geweest van het welzijnswerk. de Wmo is in dat opzicht
nog een extra stimulans.
kernwaarden van welzijnsorganisaties
om te weten waarin welzijnsorganisaties zich willen onderscheiden van
andere organisaties zijn verschillende websites geraadpleegd. Wat opvalt
is dat ondanks accentverschillen in producten en diensten men zich op
min of meer op gelijke wijze presenteert in een aantal kernwaarden.
ter illustratie, tot slot van dit hoofdstuk, een greep uit de motto’s.
33
‘altijd in de buurt’ kern 8
‘Betrokken en dichtbij’ netwerk
‘dichtbij, betrokken en professioneel.’ Meerwaarde
‘iedereen doet mee’Versa Welzijn
‘Welschap verbindt’Welschap
‘Biedt ruimte voor mogelijkheden’Welsaen
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
35
1. Inleiding
nadat in het vorige hoofdstuk het welzijnswerk in noord-Holland in
kaart is gebracht, toetsen we in dit hoofdstuk de landelijke trends en
ontwikkelingen aan de situatie in noord-Holland.
op 24 september 2009 vond het jaarlijkse Wmo-congres plaats met als
thema ‘Welzijn nieuwe Stijl’. in haar toespraak maakte staatssecretaris
Bussemaker zich hard voor het welzijnswerk als verbindende kracht.
daarbij sneed ze twee punten aan die haar zorgen baarden, te weten:
de relatie tussen gemeenten en welzijnswerk
de kwaliteit van het welzijnswerk
tevens formuleerde ze een vijftal bakens (zie hoofdstuk iii) die in dit
onderzoek betrokken zijn. er is gekeken in hoeverre de zorgen van
Bussemaker in de noord-Hollandse praktijk gedeeld worden. daarvoor
is gebruik gemaakt van informatie uit de veertien interviews, de expert-
meeting en schriftelijke bronnen, aangevuld met parate kennis over
het welzijnswerk in andere gemeenten in noord-Holland. de focus lag
daarbij op de brede welzijnsinstellingen, waarbij amsterdam buiten
beschouwing is gelaten. een lijst van gesprekspartners is als bijlage i
toegevoegd.
onze bevindingen clusteren we in dit hoofdstuk in een drietal thema’s
die onderling met elkaar samenhangen. deze thema’s zijn:
Maatschappelijke positie van brede welzijnsinstellingen
relatie tussen gemeenten en brede welzijnsinstellingen
Professionaliteit en kwaliteit van het brede welzijnswerk
2. Maatschappelijke positie van brede welzijnsinstellingen
a. Grote variatie in verschijningsvormen van brede welzijnsinstellingen
ook in noord-Holland kent het welzijnswerk vele verschijningsvormen.
Hiervoor maakten we al het onderscheid tussen instellingen voor maat-
schappelijke dienstverlening, Stichtingen Welzijn ouderen (SWo’s) en
brede welzijnsorganisaties. de brede welzijnsorganisaties hebben ook
ieder hun eigen achtergrond en geschiedenis en opereren allen in een
andere context. zij bieden een breed scala aan wijkgebonden en wijk-
gerichte activiteiten voor verschillende doelgroepen en leeftijdsgroepen.
dit varieert van peuterwerk, kinder- en tienerwerk, jongerenwerk, vol-
wassenenwerk tot ouderenwerk. daarnaast kennen veel van deze instel-
lingen (wijkgericht) opbouwwerk of samenlevingsopbouw. Soms maakt
de vrijwilligerscentrale deel uit van de welzijnsorganisatie, soms is deze
elders ondergebracht zoals in Hoorn, waar de vrijwilligerscentrale onder-
dak vindt bij rentree, een instelling voor arbeidstoeleiding.
in veel gevallen leiden fusies tot uitbreiding van het dienstenaanbod of
tot nieuwe combinaties. dit is bijvoorbeeld het geval bij de Wering waar
een instelling voor maatschappelijke dienstverlening, het ouderenwerk
en de brede welzijnsorganisatie uit den Helder zijn samengegaan. of in
het geval van de fusie van Kern 8 met de voormalige Stichting Welzijn
Heerhugowaard, waardoor Kern 8 nu ook diensten op het gebied van
ouderenadvisering aanbiedt. in kleine gemeenten is de reikwijdte van
het welzijnswerk veelal smaller dan in grotere gemeenten. al met al is
er een breed palet van diensten en producten en is het welzijnswerk in
noord-Holland sterk in beweging en zeer divers. dit maakt het lastig om
welzijnsinstellingen onderling te vergelijken.
b. Betekenis van de Wmo
de Wmo zet het welzijnswerk weer op de kaart, aldus de staatssecretaris.
nadat in de eerste jaren na de inwerkingtreding van de Wmo veel aandacht
is uitgegaan naar huishoudelijke hulp en zorg, lijkt er nu meer aandacht
te komen voor welzijn. Met name de eerste vijf prestatievelden bieden
aan brede welzijnsorganisaties bij uitstek kansen om zich te profileren.
de gemeente alkmaar stelt bijvoorbeeld binnen het budget van de Wmo
voor de komende jaren 1 miljoen euro specifiek beschikbaar voor Welzijn.
V WeLZIJnSWerk In nOOrD-HOLLAnD nADer VerkenD
36
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Voor welzijnsorganisaties is de Wmo op dit moment het richtinggevende
kader. de meeste noord-Hollandse instellingen profileren zich als partner
in de keten van de Wmo. aangegeven wordt dat de Wmo voor een deel
betekent dat producten, diensten en werkwijzen die al langer gangbaar
waren in het welzijnswerk, opnieuw worden benoemd. zo hanteert het
opbouwwerk van doCK in Haarlem de Wmo-ladder (bijlage iii) om haar
inzet en prestatieafspraken met de gemeente in het kader van de wijk-
contracten te definiëren. Kernwaarden als meedoen, actief burgerschap,
empowerment en het uitgaan van de eigen kracht en de zelfredzaamheid
van burgers zijn niet geheel nieuw. Wel krijgen ze in het licht van de Wmo
weer hernieuwde betekenis.
de Wmo richt zich op alle burgers, met extra aandacht voor kwetsbare
burgers die een steuntje in de rug nodig hebben. een nieuwe doelgroep
voor het welzijnswerk zijn de mensen die voorheen voor ondersteunende
begeleiding onder de aWBz vielen, maar zijn overgeheveld naar de
Wmo. Welzijnsinstellingen ervaren een zekere spanning tussen het
bedienen van een meer complexe doelgroep en het toenemend appèl
op de inzet van vrijwilligers. Kern 8 begeleidt in Heerhugowaard deze
groep en merkt daarover op: ‘de Wmo betekende een verbreding van
onze doelgroep en van onze inhoudelijke producten, maar ook een hogere
belasting van onze vrijwilligers.’
c. Schaalvergroting en fusies
de fusies en schaalvergroting van de afgelopen jaren hebben een grote
impact gehad op het functioneren van welzijnsorganisaties in noord-Holland.
deze schaalvergroting lijkt zowel positieve als negatieve aspecten te
hebben. een beleidsmedewerker van een gemeente verwoordt dit als
volgt: ‘Het gevaar van (te) grote instellingen is dat de inhoud niet goed
naar voren komt. er ontstaan sturingsproblemen, waardoor de uitvoering
vermorzeld wordt door managementprocedures. Met kleine organisaties
is het makkelijker zaken doen.’ Maar deze persoon ziet ook voordelen;
‘als gemeente hoef je maar met één organisatie zaken te doen en één
subsidiebeschikking af te geven. Bovendien is er door de aanwezigheid
van diverse werksoorten meer mogelijkheid tot samenhang. ook kan
meer flexibiliteit geboden worden doordat je afhankelijk van actuele vragen
met uren tussen werksoorten kunt schuiven.’ Hij concludeert dat schaal-
vergroting geen probleem is, mits je goede inhoudelijke afspraken
maakt en welzijnsinstellingen een ondernemende en vraaggerichte houding
laten zien. Soms ervaren gemeenten de ‘monopoliepositie’ van grote
regionale welzijnsinstellingen als niet wenselijk en als bureaucratisch.
zij zouden verder afstaan van de vraag van de klant. dat is bijvoorbeeld
de ervaring van een gemeente die voorheen zaken deed met een kleine
en overzichtelijke lokale organisatie, die inmiddels gefuseerd is met een
grote regionale welzijnsinstelling.
Bij fusies spelen vaak cultuurverschillen tussen gefuseerde organisaties
een rol. ‘Sommige medewerkers ervaren het als een kans, anderen
worden er onzeker van’, aldus een manager van een welzijnsorganisatie.
Veel tijd blijkt te gaan zitten in het op poten zetten van een nieuwe
organisatie met een gezamenlijke identiteit. er zijn ook organisaties die
een voorbehoud hebben bij groei. de directeur van netwerk: ‘Wij willen
alleen groeien als dit logisch is, maar stellen daaraan wel voorwaarden.
Wij vragen een actieve houding van gemeenten en een visie op welzijns-
beleid. dus niet alleen het afnemen van uren en je verder niet als
verantwoordelijke gedragen. Wij zijn gebaat bij sterke partners. als het
aan deze voorwaarden ontbreekt, zullen wij duidelijk de beperking van
onze mogelijkheden aangeven.’
d. regionalisering
de meeste brede welzijnsinstellingen hadden oorspronkelijk een lokale
functie en waren daar ook sterk verankerd. door fusies en schaalvergroting
kregen veel van deze organisaties een meer regionale functie. Voor welzijns-
organisaties betekent regionalisering het werken met meerdere opdracht-
gevers met soms verschillen in aansturings- en financieringssystematiek.
dat vraagt van de welzijnsorganisatie extra inspanningen en grote flexibiliteit.
37
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
daarnaast komt het steeds vaker voor dat kleine gemeenten die zich geen
eigen welzijnsorganisatie kunnen veroorloven welzijnsdiensten inhuren
bij de instelling in de nabijgelegen centrumgemeente. zo verzorgt Kern
8 voor een tiental kleinere gemeenten in noord-Holland noord het
(ambulant) jongerenwerk. netwerk doet dat voor een aantal gemeenten
in West-Friesland en Welsaen is op deze manier werkzaam in de
zaanstreek en omgeving. de Wering verzorgt in opdracht van een twin-
tigtal, veelal kleine, gemeenten in noord-Holland noord, Kennemerland
en West-Friesland de maatschappelijke dienstverlening. tevens ontstaat
- mede als gevolg van de Wmo - in kleine gemeenten steeds sterker de
behoefte aan opbouwwerk, al dan niet op projectbasis. Brede welzijns-
instellingen voorzien in een aantal gevallen in deze behoefte (bijvoorbeeld
Stichting netwerk in Wervershoof). Sommige kleine gemeenten in noord-
Holland oriënteren zich op de uitvoering van integraal welzijnsbeleid door
één aanbieder.
e. Bezuinigingen en reorganisaties
Vrijwel alle brede welzijnsorganisaties in noord-Holland hebben de af-
gelopen jaren te kampen gehad met bezuinigingen. Welzijnswerk blijkt in
tijden van economische tegenspoed een makkelijke prooi (zie hoofd-
stuk iii). Maar de omvang van de bezuinigingen varieerde per gemeente
en had meer of minder ingrijpende gevolgen. dit hangt ook af van de
mate waarin de organisatie ‘op orde’ was voor wat betreft aansturing en
de mate waarin de organisatie kon beschikken over voldoende
reserves. Sommige organisaties hebben de afgelopen jaren een grotere
buffer kunnen opbouwen dan anderen. diverse welzijnsorganisaties ge-
ven in het onderzoek aan dat zij graag toestemming van de gemeente
willen om meer eigen vermogen op te bouwen, zodat zij daarmee hun
risico als ondernemer kunnen opvangen.
Het rapport van de rekenkamercommissie van de gemeente Haarlem
laat zien dat het omvallen van radius te wijten was aan een combinatie
van gebrekkige aansturing, gebrek aan toezicht (zowel binnen de organisatie
zelf als ook door de gemeente) en een slechte financiële situatie.
de bezuiniging betekende uiteindelijk de nekslag. toen een fusie er niet
in zat was het faillissement van radius onvermijdelijk. op dit moment
verkeert een andere grote welzijnsinstelling in noord-Holland in zwaar
weer en zal flink moeten bezuinigen. de betreffende instelling is de
afgelopen jaren enorm gegroeid, terwijl het, aldus de directeur in de
media: ‘onvoldoende gelukt is van onze organisatie een efficiënt en
slagvaardig bedrijf te maken’. de gemeente wil niet meer per definitie
bij de ‘eigen’ welzijnsorganisatie inkopen, maar met meerdere aanbieders
zaken doen. Hiermee ontstaat een uiterst onzekere situatie. de betreffende
gemeente heeft voorlopig voor het eerste half jaar van 2010 een subsidie-
beschikking afgegeven. de directeur heeft laten weten dat de ontstane
situatie personele gevolgen heeft.
in andere gemeenten is de situatie nog niet zo nijpend, maar overal moet
men alle zeilen bijzetten om de bezuinigingen op te vangen. oplossingen
zoekt men in eerste instantie in een efficiëntere werkwijze, het aanboren
van andere geldstromen (fondsen, additionele opdrachten van de gemeente,
opdrachten van derden zoals corporaties) en een interne reorganisatie
zonder personele gevolgen. de verwachting is dat er vanaf 2011, na het
aantreden van een nieuwe gemeenteraad en een nieuw College, opnieuw
een flinke bezuinigingsronde komt. door de economische crisis en een
sterke terugloop van gelden uit het Gemeentefonds zien gemeenten zich
genoodzaakt beleid te herijken en zo nodig eerder gemaakte afspraken
met welzijnsorganisaties te herzien. Welzijnsorganisaties in noord-Holland
zijn hiervan goed doordrongen en er wordt al flink nagedacht over keuzes
die dan gemaakt moeten worden. Hoe dan ook zal 2011 voor veel wel-
zijnsorganisaties een spannend jaar worden.
Voor sommige welzijnsorganisaties vormden bezuinigingen de rechtstreekse
aanleiding voor fusies. iedere welzijnsorganisatie maakt - als er zich be-
zuinigingen voordoen - in eerste instantie haar eigen afwegingen en keuzes,
maar in een aantal gevallen was ook de gemeente daarin sturend.
38
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
f. Verzakelijking en bedrijfsvoering
de verhouding tussen welzijnsorganisaties en gemeenten is het afgelopen
decennium ingrijpend veranderd. We komen daar in dit rapport nog
op terug. de meer zakelijke verhouding, waarbij gemeenten beter grip
proberen te krijgen op de uitvoering van het welzijnsbeleid, stelt hoge
eisen aan de bedrijfsvoering en interne aansturing van welzijnsorganisaties.
activiteiten en diensten worden in toenemende mate geformuleerd in
producten en prestatie-eenheden. Het Will productenboek en de
Wmo-prestatievelden worden daarbij ook door veel welzijnsinstellingen
en gemeenten in noord-Holland als hulpmiddel gebruikt.
registratie wordt een steeds belangrijker instrument voor resultaatmeting,
verantwoording en afrekening.de afgelopen jaren investeerden de wel-
zijnsorganisaties stevig in de vernieuwing van software om de door de
gemeente gevraagde gegevens te kunnen leveren. daarbij wordt door
een aantal noord-Hollandse welzijnsorganisaties gebruik gemaakt van de
Welzijn Website applicatie (WWa), ontwikkeld door Hordijk en Hordijk19.
de rekenkamercommissie van de gemeente Haarlem laat zich zeer
kritisch uit over dit instrument. ‘Voor de methode Hordijk is de kwalificatie
‘ingewikkeld’ op zijn plaats’ en ‘de rKC (rekenkamercommissie, red.)
heeft echter geen voorbeelden kunnen vinden van succesvolle imple-
mentaties en wel voorbeelden van langdurige implementatietrajecten.
al met al ontstaat, als buitenstaander in ieder geval, het gevoel dat het
eenvoudiger kan.’20
Het beeld dat de rKC in Haarlem schetst, wordt ondersteund door één
van de in dit onderzoek betrokken gemeenten die met deze methode
werkt: ‘Het door Hordijk geïntroduceerde systeem bevat zonder meer
onvolkomenheden. de instellingen blijken bijna niet in staat om
meetgegevens te verzamelen.’ Maar ook zegt dezelfde gemeente:
‘de bedrijfsvoering is niet op orde. Sociaal agogen worden managers,
maar missen het bedrijfsmatige en financiële inzicht.’ de betrokken
welzijnsorganisatie meent dat een goede registratie betrokkenheid van
twee kanten vraagt. ‘dit is een erg lastig en complex proces. dat moet
door een extern en onafhankelijk procesbegeleider gebeuren waarbij
zowel de gemeente als welzijnsorganisatie betrokken worden, anders
krijg je verschillende interpretaties.’ in gemeenten waar men een andere
registratiesystematiek hanteert blijkt het verzamelen van de gewenste
gegevens eveneens een hardnekkig probleem. een beleidsmedewerker
van een gemeente: ‘als het registratiesysteem niet toereikend is wordt
het moeilijk om grip te krijgen op het proces.’
Vrijwel alle brede welzijnsinstellingen hebben de eerste stappen gezet op
weg naar HKz-certificering (Harmonisatie kwaliteitsbeoordeling in de
zorgsector) of zijn voornemens dit te doen. Voor het behalen van het
certificaat gelden bepaalde kwaliteitsnormen waarop men getoetst wordt,
zoals procedures betreffende de bedrijfsvoering en het primaire proces.
g. Samenwerken vanuit verschillende rollen
Welzijnsorganisaties zijn verbinders bij uitstek. Verbinders tussen ver-
schillende groepen burgers (horizontaal) en tussen burgers en instellingen
(verticaal). zij zijn bruggenbouwers tussen leefwereld en systeemwereld.
Welzijnsorganisaties in noord-Holland benoemen zichzelf als schakel in
de keten van de Wmo. in het kader van de Wmo wordt meer samen-
werking met de zorgsector gezocht. in de praktijk blijkt dit - onder meer
door toenemende marktwerking - niet altijd even soepel te gaan.
netwerkontwikkeling en strategische allianties worden steeds belangrijker
19 WWa is een internet applicatie voor uren- en productieregistratie (prestaties) dat fungeert als instrument voor interne en externe planning en control. daaruit zijn op elk moment rapportages te genereren en desgewenst te verwerken via Microsoft office tM toepassingen. Voor meer informatie www.info.welzijn-net.org.
20 Waar voor je gemeenschapsgeld? onderzoek naar de gewenste aansturing van het welzijnswerk, rekenkamercommissie Haarlem (maart 2009), p16
39
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
voor het realiseren van maatschappelijke resultaten.
Brede welzijnsorganisaties komen uit een 100% subsidierelatie met
gemeenten. Vanuit die positie werkten zij op basis van partnerschap
samen met tal van andere maatschappelijke organisaties. inmiddels zijn
de budgetten verlaagd en een subsidiegarantie is niet langer vanzelf-
sprekend. dat dwingt welzijnsorganisaties om meer marktgericht en
ondernemend te werken. die meer zakelijke benadering wordt door
niemand betwist. Maar waar men wel last van heeft is dat daarmee
ook de relaties veranderen. een organisatie wordt niet langer alleen als
partner gezien, maar steeds vaker ook als concurrent of (potentieel)
opdrachtgever. en niet alleen welzijnsinstellingen werken steeds markt-
gerichter, ook in de zorgsector heeft marktwerking zijn intrede gedaan.
Het manoeuvreren tussen de verschillende rollen is niet altijd gemakkelijk
en zet relaties onder druk. Bovendien vervaagt de strikte scheiding tussen
taakgebieden, zodat zorginstellingen en soms ook woningcorporaties
welzijnsdiensten aanbieden. dat vergt van welzijnsorganisaties tactisch en
strategisch opereren en telkens opnieuw aantonen wat je meerwaarde is.
een welzijnsorganisatie merkt op:‘als gevolg van aanbestedingstrajecten
worden wij wel voorzichtiger om onze ideeën uit te venten. er is toch
een zekere angst dat anderen op onze projecten azen.’ Maar men reali-
seert zich ook terdege dat de grote kracht van het welzijnswerk juist
schuilt in samenwerking. ‘Veel van ons werk gebeurt in coproductie.
dat verhoudt zich moeilijk tot aanbesteding. Wij werken vanuit het
uitgangspunt dat we niet willen concurreren, maar zo optimaal mogelijk
willen samenwerken. dan gaat het ook om gunnen en gegund worden.’
overigens speelt de concurrentieverhouding ook tussen brede welzijns-
organisaties onderling. door schaalvergroting en regionalisering komt
men elkaar steeds vaker tegen bij het binnenhalen van opdrachten.
daar wordt wisselend mee omgegaan. in de ijmond probeert men zo
optimaal mogelijk samen te werken bij het ontwikkelen van innovatieve
projecten vanuit de filosofie ‘regionaal ontwikkelen, lokaal uitvoeren’.
Welzijnswerk werkt aan maatschappelijke opgaven, maar doet dit altijd
samen met anderen. daarbij hebben ze tal van relaties met organisaties
op aanpalende beleidsterreinen zoals de zorg en hulpverlening (kwetsbare
groepen), het onderwijs (brede scholen), woningcorporaties (wijkgericht
werken en leefbaarheid), kunst en cultuur (poppodia). Binnen het gemeente-
huis hebben welzijnsinstellingen veelal met even zovele beleidsambte-
naren te maken. ook met het bedrijfsleven wordt in toenemende mate
samengewerkt (bijvoorbeeld in het kader van maatschappelijke stages).
aan welzijnsprofessionals worden daardoor steeds hogere eisen gesteld
op het gebied van netwerkkwaliteiten en samenwerking. dit maakt de
werkdruk soms erg hoog, zo wordt geconstateerd.
3. relatie tussen gemeenten en brede welzijnsinstellingen
Gemeenten willen meer de regie op de uitvoering van het welzijnsbeleid.
Maar wat verstaan noord-Hollandse gemeenten onder deze regierol en
welke sturingsinstrumenten passen zij toe? een belangrijke vraag in dat
kader is ook hoe de inhoudelijke doelen zich verhouden tot de prestatie-
afspraken die gemeenten met welzijnsinstellingen maken. en hoe zit het
met de verantwoording: gebeurt dit op basis van input (uren, inspannin-
gen), output (resultaat) of outcome (maatschappelijk effect)? in deze
paragraaf schetsen we een beeld van de lokale praktijk in de bij het
onderzoek betrokken gemeenten en instellingen in noord-Holland.
a. Sturing op inhoud
Sturing op inhoud vraagt om een helder en samenhangend beleidskader
waar richting van uit gaat, maar dat tegelijkertijd ruimte biedt aan profes-
sionele organisaties.21 zowel gemeenten als welzijnsorganisaties in noord-
Holland geven aan dat het nog zoeken is naar de juiste verhoudingen.
in de ene gemeente lukt dit beter dan in de andere. Wederzijds vertrouwen
blijkt een belangrijke graadmeter te zijn om tot een vruchtbare samen-
werking te komen, waarbij gemeente (opdrachtgever) en instelling
(opdrachtnemer) elk hun eigen rol hebben.
21 zie ‘dynamiek in de wijk: de kracht van frontlijnsturing in het wijkgericht werken’, e. Molenaar, PriMo nh 2007
40
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Voor alle onderzochte gemeenten geldt dat het gemeentelijk welzijns-
beleid sturing geeft aan de inzet van welzijnsorganisaties. enkele welzijns-
instellingen in noord-Holland geven aan dat het bij gemeenten soms
ontbreekt aan een duidelijke visie of focus. er wordt volgens hen te snel
gedacht in outputafspraken, in een opsomming van het aantal trajecten,
en in de omvang en het bereik van groepen. om te kunnen sturen op
inhoud is een heldere probleemanalyse nodig op basis waarvan prioriteiten
worden bepaald en de inzet van maatschappelijke partners wordt gebun-
deld. dat gebeurt in sommige gevallen zeker, maar uit de gesprekken
kan geconcludeerd worden dat hier ook nog veel winst valt te behalen.
in de expertmeeting werd bovendien geconstateerd dat gemeenten
onderling soms heel verschillende visies hebben op wat welzijnswerk is
of zou moeten zijn. en dat de gebruikte termen soms op verschillende
manieren worden geïnterpreteerd.
de conclusies van de rekenkamercommissie (rKC) in de gemeente Haarlem,
naar aanleiding van de teloorgang van welzijnsorganisatie radius, zijn in
lijn met bovenstaande bevindingen. de rKC concludeert dat er in deze
gemeente te veel aandacht uitging naar prestatieafspraken en te weinig
naar de probleemanalyse en de vraag wat men wilde bereiken.
de gemeente krijgt van de rKC het verwijt dat de beleidskaders onvol-
doende helder zijn en dat het ontbreekt aan een samenhangende visie22.
Verkokerd beleid belemmert samenhangende visie
uit het onderzoek ontstaat het beeld dat het bij veel gemeenten nog
schort aan een samenhangende visie en een overkoepelend beleids-
programma op het gebied van welzijn. Het gegeven dat welzijnswerk
niet langer is gekoppeld aan één welzijnsnota, maar wordt ingekaderd
door verschillende beleidsdocumenten van veelal verschillende beleids-
afdelingen, lijkt daar mede debet aan. Het ontbreekt daarbij veelal aan
beleidsregie, waardoor welzijnsorganisaties te maken hebben met een
verbrokkeld gemeentelijk beleid. in enkele gevallen geeft de welzijns-
organisatie aan dat de communicatie en continuïteit wordt bemoeilijkt
door de snelle wisselingen in het ambtelijke apparaat.
Voor de aansturing van en afstemming met de welzijnsorganisatie wordt
doorgaans een accountmanager binnen de gemeente aangewezen.
deze medewerker is tevens verantwoordelijk voor de subsidiebeschikking
en in meer of mindere mate belast met de interne afstemming van
beleid binnen de gemeentelijke organisatie. daarnaast vindt meerdere
malen per jaar bestuurlijk overleg plaats tussen de directie van de welzijns-
organisatie en de verantwoordelijk wethouder(s). in een sterk lokaal
gewortelde organisatie als netwerk Hoorn, zijn deze contacten intensiever
dan in die situaties waarin welzijnsorganisaties meerdere gemeenten
bedienen.
in het kader van verkokering tot slot een punt van zorg richting de welzijns-
organisaties. Geconstateerd wordt dat het steeds vaker de managers in
plaats van de uitvoerders zijn die het gesprek met de beleidsafdelingen
voeren. Het risico bestaat dat bureaucratie en verkokering ook bij welzijns-
organisaties de overhand krijgen en de kennis van de professional over
de alledaagse leefwereld van burgers onvoldoende benut wordt.
Beleidsdialoog komt onvoldoende tot stand
een goede beleidsdialoog tussen gemeenten en instellingen zou kunnen
helpen om tot een gedragen probleemanalyse en een heldere verdeling
van taken en rollen te komen. in de praktijk is van een inhoudelijke dialoog
maar zeer beperkt sprake. ook omdat er - zo zeggen de gesprekspartners
tijdens de expertmeeting - soms institutioneel wantrouwen is tussen de
gemeente en het welzijnswerk. ‘We moeten de tegenstellingen er uit halen’
en ‘We moeten op gezamenlijkheid en goede relaties inzetten’, is de
strekking van de opmerkingen die we een aantal keren hoorden, zowel
vanuit de gemeentelijke context als vanuit welzijnsorganisaties. dat blijkt
echter lastiger te worden in tijden van bezuinigingen.22 radeloos, reddeloos, radius, over de teloorgang van een welzijnsorganisatie en de rol van de gemeentelijke subsidiegever, rekenkamercommissie gemeente Haarlem, april 2008
41
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
een enkele keer wordt de welzijnsorganisatie in de ontwerpfase van
beleid om inhoudelijke inbreng gevraagd, maar dat is zeker nog geen
algemeen gebruik. en net zoals de ene gemeente meer uitnodigend is
dan de ander, neemt ook de ene welzijnsorganisatie een actievere rol
ten aanzien van beleidsbeïnvloeding dan de ander. Sommige welzijnsin-
stellingen leveren bijvoorbeeld op eigen initiatief sociale wijkanalyses of
signaleringsrapportages bij de gemeente aan. Maar er zijn - aldus enkele
gemeenten - ook welzijnsorganisaties die, zeker in tijden van bezuiniging,
al snel een houding hebben van ‘zeggen jullie maar wat we moeten
doen.‘ een beleidsmedewerker van een gemeente merkt in dit kader op:
‘Het welzijnswerk zou een meer agenderende en proactieve houding
mogen aannemen. zij pakken deze rol onvoldoende en zijn nog te zeer
volgend.’ dit wordt onderschreven door een corporatiemedewerker.
‘de signalerende rol van welzijnsorganisaties wordt nog onvoldoende
benut. Maar welzijnsorganisaties moeten ook zelf veel meer agenderen
en onderhandelen. en gemeenten wijzen op de consequenties van hun
keuzes.’
dat wil niet zeggen dat welzijnsinstellingen in de praktijk niet zelf het
initiatief nemen om de focus van hun inzet te bepalen. Stichting Welschap
(Heemskerk) organiseerde in de zomer van 2009 bijvoorbeeld een
conferentie, waarbij klantgroepen (gemeente, maatschappelijke organi-
saties en gebruikersgroepen) werden uitgenodigd om mee te denken
over de koers en het beleid van Welschap voor de komende jaren.
een aantal andere welzijnsorganisaties organiseren begin 2010 een
vergelijkbare bijeenkomst.
Politieke sturing: korte termijn denken maakt welzijnswerk kwetsbaar
de gemeenteraad behoort de beleidskaders vast te stellen, maar de
ervaring is dat de politiek zich lang niet altijd tot de grote lijnen beperkt.
tijdens de expertmeeting wordt de term ‘incidentenpolitiek’ gebruikt.
Het beeld ontstaat dat gemeenteraadsleden erg gevoelig zijn voor inci-
denten en zich - zeker in verkiezingstijd - laten gebruiken door mondige
burgers. in een aantal gemeenten in noord-Holland is het voorgekomen
dat de raad eerst een bezuinigingsopgave oplegt en vervolgens de be-
zuinigingsmaatregelen die de welzijnsorganisatie voorstaat (bijvoorbeeld
sluiting van accommodaties) blokkeert.
de gemeenteraadsleden hebben naast een kaderstellende ook een
volksvertegenwoordigende rol. een beleidsmedewerker van een gemeente
merkt echter op: ‘de politiek wil heel graag zelf de agenda bepalen en
handelt daarbij soms vanuit onwetendheid en onvoldoende kennis over
ontwikkelingen in de stad. zij zijn niet zo snel geneigd om daar organisaties
actief bij te betrekken.’ Het duale stelsel heeft ingrijpende gevolgen’, zo
merkt ook een welzijnsdirecteur op. ‘Het College kan door de raad heel
onverwacht bejegend worden waardoor gemaakte afspraken onder druk
komen te staan.’ Het welzijnswerk is bijzonder kwetsbaar doordat de
politieke wind iedere vier jaar kan veranderen. en daarmee ook de visie
op welzijnswerk en welzijnsdoelen, waardoor een lange termijn perspectief
ontbreekt. ‘dat vraagt van welzijnsinstellingen temeer om een duidelijk
eigen beleid neer te zetten en geen verlengstruk te worden van de ge-
meente’, aldus een andere welzijnsdirecteur.
Hoewel de meeste welzijnsorganisaties hun gemeenteraad in meer of
mindere mate informeren, is hun primaire gesprekspartner het College
van B&W.
b. Prestatieafspraken en subsidiebeleid
in de onderzochte gemeenten in noord-Holland zijn de historisch gegroeide
subsidierelaties tussen lokale overheid en welzijnsinstellingen de afgelopen
jaren ingrijpend veranderd. Van budgetfinanciering gaan steeds meer
gemeenten over tot vormen van projectfinanciering of beleidsgestuurde
financiering. anno 2010 werken gemeenten en welzijnsorganisaties samen
aan maatschappelijke vraagstukken vanuit de verhouding opdrachtgever
en opdrachtnemer. op basis van geformuleerde doelen en prestatieaf-
spraken wordt een subsidiebeschikking afgegeven aan welzijnsorganisaties.
Welzijnsorganisaties worden vervolgens op basis van geleverde presta-
42
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
ties afgerekend. daarmee zitten gemeenten veel dichter op de huid van
de welzijnsorganisaties dan ten tijde van de budgetfinanciering.
de meeste onderzochte gemeenten werken met een vergelijkbare
systematiek bij het maken van prestatie- en subsidieafspraken. op basis
van meerjarige beleidsplannen of - programma’s wordt een meerjarige
budgetregeling voor de welzijnsinstelling opgesteld. Vervolgens worden
aansluitend bij de beleidsprogramma’s (jaarlijkse) prestatieafspraken
met de welzijnsorganisaties gemaakt. een meerjarige budgetregeling
betekent overigens nog niet dat de welzijnsinstelling een gegarandeerde
subsidie heeft voor die periode. door bezuinigingen, ingegeven vanuit
de economische crisis, komt men soms op eerder genomen besluiten
terug.
naarmate er meer sprake is van (zakelijk) vertrouwen tussen de gemeente
en de welzijnsorganisatie lijkt er minder behoefte om de prestatieafspraken
helemaal dicht te timmeren, zo bleek in het onderzoek. een indicatie
daarvoor lijkt de flexibele ruimte die welzijnsorganisaties krijgen om in te
spelen op actuele ontwikkelingen. deze varieert van 5% tot tegen de 20%.
naarmate er minder vertrouwen is lijkt een gemeente zich bovendien
eerder met de uitvoering te gaan bemoeien.
de gemeente alkmaar heeft een manier van werken gevonden die - zowel
bij de gemeente als bij de welzijnsorganisatie - tot redelijke tevredenheid
leidt. de beleidsmedewerker geeft aan dat het zaak is niet al te ambitieuze
doelstellingen te formuleren voor de verre toekomst. Het succes van de
‘alkmaarse methode’ verklaart hij voor een deel door het niveau waarop
doelstellingen en prestaties worden benoemd.
in één gemeente overweegt men om vraagsturing meer kracht bij te zetten
door te werken met persoonsvolgende subsidies. daarbij bepaalt de klant
van welke diensten hij gebruik maakt en zal de subsidiehoogte voor de
welzijnsinstelling afhangen van het aantal klanten die de instelling weet
te bedienen. deze gemeente ziet hierin vooral heil bij individuele onder-
steuningsvragen, hoe dit moet bij collectieve vraagstukken is nog niet
geheel duidelijk.
c. Beleidsgestuurde contract Financiering
Verschillende gemeenten in noord-Holland werken met de methode
van Beleidsgestuurde Contract Financiering (BCF). dat geldt onder meer
voor Haarlemmermeer, Huizen, Heerhugowaard, Heemskerk en den
Helder. andere gemeenten, zoals alkmaar, Hoorn en Hilversum, kiezen
niet voor BCF. Maar ook hier is beleidssturing richtinggevend voor het
verstrekken van subsidies.
Alkmaar
in alkmaar bestaat iedere werksoort uit een aantal activiteiten-
clusters. Het sociaal-cultureel werk bijvoorbeeld bestaat uit de
clusters brede school, stedelijk sociaal-cultureel werk en wijkgericht
sociaal-cultureel werk. Per activiteitencluster benoemt de gemeente
in een vraagdocument de doelstellingen en geeft indicatoren
voor prestaties en resultaten (o.a.bereik, aantal vrijwilligers, aantal
activiteiten). daarbij maakt ze gebruik van resultaten en rekenschap
van het Servicepunt Welzijnsinformatie. de welzijnsorganisatie
vult vervolgens de rest van het vraagdocument aan. naast het
SMart formuleren van prestaties, uren en kosten, benoemen zij
per activiteitencluster op welke welzijnsdoelen, Wmo-prestatie-
velden en producten zij inzetten.
43
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
BCF is in de kern een methode waarbij getracht wordt beleidssturing
(sturing op inhoud) te verbinden aan de inzet en prestaties van maat-
schappelijke organisaties (sturing op resultaat) en deze te vertalen in
een contract. BCF kent een vaste cyclus die bestaat uit tien stappen.23
de ervaringen in noord-Holland met BCF zijn wisselend. dat lijkt mede
afhankelijk van de wijze waarop BCF wordt ingezet. Cruciaal daarbij is
dat alle stappen - en zeker ook de eerste twee -worden doorlopen en
dat het niet alleen een instrument is om tot opdrachtformulering aan
de subsidieontvanger te komen. enkele gemeenten in noord-Holland
geven aan dat BCF heeft bijgedragen aan een betere samenwerking
en het gezamenlijk nadenken over vraagstukken. in andere gemeenten
zijn de ervaringen minder positief. in den Helder rapporteerde de
rekenkamercommissie in 2009 over haar bevindingen met BCF.24
in nevenstaand kader staan de belangrijkste conclusies.
Beleisdsgestuurde contract financiering in tien stappen:
1. Beleidskader
2. analyse van vraag en aanbod
3. opdracht van de overheid voor de organisaties
4. offerte van de organisatie
5. Beoordeling offerte en begroting
6. Contract voor de subsidieverlening
7. Productie en dienstverlening
8. tussentijdse communicatie en bijstelling contract
9. eindrapportage en registratie
10. Beoordeling subsidie vaststelling
den Helder
de gemeente den Helder heeft in 2005 gekozen voor het instru-
ment van Beleidsgestuurde Contractfinanciering om beter sturing
te kunnen geven aan het door haar gevoerde subsidiebeleid.
de gemeente heeft besloten te onderzoeken hoe de gemeente
en de subsidieontvangers de doelmatigheid en doeltreffendheid
ervan ervaren.
Hierover wordt in het rKC-rapport opgemerkt:
Voor de uitvoering van BCF is een samenhangend beleidskader
nodig. in den Helder ontbreekt dit. Beleid voor het programma
zorg en welzijn is vastgelegd in een groot aantal verschillende
beleidsdocumenten. Hierin ontbreekt het echter aan congruentie
in beleidsdoelen en beoogde maatschappelijke effecten. de
terugkoppeling van prestaties naar beleidsdoelen ontbreekt nog.
de praktische uitvoering van BCF concentreert zich vooral op
de fase van opdracht, offerte en verantwoording. de fase van
vraagverkenning daaraan voorafgaand krijgt weinig aandacht.
door zowel organisaties als gemeente wordt het nadeel ge-
voeld dat er door de nadruk op rechtmatigheid en financiële
controle te weinig ruimte is voor een inhoudelijk gesprek tussen
beleidsmedewerkers van de gemeente en de organisaties.
alle partijen hebben aarzelingen ten aanzien van de uitvoering
van BCF. Beleidsmedewerkers van de gemeente vinden dat
BCF hen weliswaar beter in staat stelt om te sturen, maar zien
ook verbeterpunten. Bij organisaties overheerst de kritiek,
omdat volgens hen de nadruk teveel ligt op aansturing vanuit
de gemeente op meetbare prestaties in plaats van op inhoud
en kwaliteit.
23 zie Het BCF Boek, Stade advies, 2006. 24 op weg naar een beter susbsidiebeleid’ , rekenkamercommissie gemeente den Helder,
september 2009.
44
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
de knelpunten die de rKC in den Helder constateert, worden gedeeld
door enkele door ons onderzochte gemeenten en instellingen.
in Haarlemmermeer ervaren zowel de gemeente als de welzijnsorganisatie
problemen met de wijze waarop BCF wordt ingevuld. de welzijnsinstelling
merkt in dit verband op: ’de gemeente moet ons vertellen wat ze wil
bereiken en wij moeten zelf bedenken hoe we dat willen bereiken.
dat gebeurt op dit moment onvoldoende.’
d. rekenschap en resultaatmeting
Verschillende welzijnsorganisaties wijzen op de toenemende verantwoor-
dingsdruk. en op het risico dat het gesprek met de gemeente alleen nog
maar over geld en afrekenen gaat en veel minder over de inhoud en
kwaliteit. ‘de verantwoordingsdruk is enorm toegenomen, maar dat is niet
slecht’, aldus een welzijnsdirecteur. de ervaring van zowel gemeenten als
welzijnsinstellingen is wel dat door de huidige verantwoordingsstructuur
de geleverde prestaties soms losgezongen raken van de inhoudelijke
doelen die men wil bereiken.
Gemeenten, ook in noord-Holland, willen graag meer vat krijgen op de
bijdrage die welzijnsinstellingen leveren aan het realiseren van beleids-
doelen. de vraag die zich dan voordoet is waarop het welzijnswerk
afgerekend kan worden. is dit op basis van input (inspanningen/uren),
output (resultaten/prestaties) of outcome (maatschappelijke effecten).
op dit moment worden welzijnsorganisaties voornamelijk afgerekend
op inspanningen en prestaties. in het kader van Will en BCF gaan
sommige gemeenten over tot het afrekenen op basis van prestatie-een-
heden. de gemeente Purmerend geeft aan goede ervaringen te hebben
met het zogenaamde 4r-model van Paul Schnabel: richting, ruimte,
resultaat en rekenschap25.
in Haarlemmermeer zijn gemeente en welzijnsinstelling het nog niet eens
over het kostprijsmodel dat gehanteerd moet worden voor prestatie-
eenheden. ook in andere gemeenten leven vragen over een integrale
kostprijsberekening en het formuleren van prestatie-eenheden.
over het algemeen worden nog weinig sancties opgelegd als de welzijns-
instelling haar prestaties niet haalt, mits zij daarbij een goed verhaal heeft
en dit tijdig aangeeft. een beleidsmedewerker van een gemeente: ‘Wij
realiseren ons dat externe omstandigheden een rol kunnen spelen bij
het niet behalen van resultaten. dat kan, maar dan willen we het graag
tijdig weten en een plausibele verklaring horen. dat geeft ons ook de kans
om bij te sturen.’
afrekenen van welzijnsinstellingen op maatschappelijke effecten gebeurt
feitelijk (nog) niet. Het is niet alleen complex, maar diverse gespreks-
partners - van zowel gemeenten als welzijnsorganisaties - vinden dit ook
onwenselijk. niet in de laatste plaats omdat deze effecten niet uitsluitend
en eenduidig zijn toe te schrijven aan de inspanningen van welzijns-
instellingen. eén van de gesprekspartners noemde het voorbeeld van
jongerenoverlast. ’Wij kunnen wel flink inzetten op jongerenwerk en
daar allerlei geschikte interventies voor bedenken. Maar alles wat wij
zorgvuldig hebben opgebouwd kan teniet worden gedaan door een en-
kel incident. Kunnen wij daar dan op afgerekend worden?’ dat neemt
niet weg aldus een manager bij een gemeente ‘dat we met elkaar een
sociaal klimaat kunnen scheppen om achter de cijfers te kijken’. dat het
naast ‘tellen’ veel meer over ‘vertellen’ zou moeten gaan, wordt door
andere gesprekspartners onderschreven. Maar er is ook een grens aan
de meetbaarheid van het werk, zo vindt menigeen.
in toenemende mate wordt gebruik gemaakt van klanttevredenheids-
onderzoeken om de kwaliteit van de dienstverlening te beoordelen.
Soms maken klanttevredenheidsonderzoeken integraal onderdeel uit
van de prestatieafspraken met de gemeente. de rekenkamercommissie
in Haarlem stelt voor om meer te werken met audits en visitaties als
instrument om doelbereiking en kwaliteit te meten.
25 zie Bedreven en gedreven: een heroriëntatie op de rol van de rijksoverheid in de samenleving, P. Schnabel 2001.Het zogenoemde 4-r-model van Schnabel beschrijft hoe de rijksoverheid zich idealiter zou moeten opstellen: zij moet richting geven en ruimte scheppen, om vervolgens resultaat te boeken en uiteindelijk niet alleen rekenschap te vragen maar ook af te leggen.
45
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
e. Aanbesteding
de discussie over aanbesteding speelt in alle gemeenten een rol.
op dit moment is er echter, met uitzondering van amsterdam, geen
enkele gemeente in noord-Holland waar het welzijnswerk volledig wordt
aanbesteed. in Haarlem is in de loop van 2007, na het faillissement van
radius, het welzijnswerk en een groot deel van het personeel overgenomen
door doCK, maar daar was geen sprake van formele aanbesteding.
in verschillende noord-Hollandse gemeenten vindt wel op onderdelen
van het welzijnswerk aanbesteding of inkoop van welzijnsdiensten
plaats. in alkmaar geldt dit bijvoorbeeld voor werkzaamheden op het
gebied van leefbaarheid, in een andere gemeente geldt dit voor het
peuterspeelzalenwerk. Welzijnsorganisaties reageren zelf ook steeds
vaker op aanbestedingen in andere gemeenten.
er zijn grote verschillen in de wijze waarop gemeenten en welzijnsinstellingen
kijken naar aanbesteding en hoe men daarop anticipeert. in één gemeente
wil men over twee jaar toe naar aanbesteding. Maar op onderdelen zoals
het jongerenwerk wil men dit al eerder doen. de gemeente geeft aan af
te willen van de monopoliepositie van de welzijnsorganisatie, vanuit de
optiek dat ze de best mogelijke kwaliteit wil tegen een aantrekkelijke prijs.
in een andere gemeente wil men vanuit het motief van vraagsturing
meer gaan aanbesteden, omdat men verwacht dat dit voor de klant het
meeste oplevert. dan gaat het met name om individuele ondersteunings-
vragen, bijvoorbeeld op het gebied van mantelzorgondersteuning.
daarbij bepaalt de klant welke diensten hij of zij wil afnemen en de
hoogte van de subsidie aan de welzijnsorganisatie is zodoende afhankelijk
van het aantal klanten dat ze weet te bedienen. de betreffende gemeente
spreekt in dit verband wel over persoonsvolgende subsidies.
in verschillende andere noord-Hollandse gemeenten worden wel onder-
delen van het welzijnswerk aanbesteed, maar is de volledige aanbesteding
van het welzijnswerk nog geen issue. de gemeenten Hilversum, Hoorn
en alkmaar geven aan op dit moment (nog) niet van plan te zijn om
(meer) te gaan aanbesteden. Wij constateren dat in deze drie gemeenten
sprake is van (toenemend) vertrouwen tussen de welzijnsinstelling en
gemeente. eén gemeente stelt: ‘Welzijnsinstellingen zijn geen private
ondernemingen, maar collectieve voorzieningen voor de gemeenschap.
Het is lastig van tevoren precies te berekenen wat de kosten zijn en wat
het uitgedrukt in geld opbrengt. Bij aanbesteding gaat de commerciële
doelstelling toch veel meer een rol spelen.’ dit wordt onderschreven
door een welzijnsdirecteur: ‘ik ben tegen aanbesteding, dan komt het
primaat bij het geld te liggen. dan mag het nooit mis gaan en gaat alle
experimenteerruimte verloren. Welzijnswerk moet onderdeel zijn van de
collectieve sector. als het mis gaat vergt dat politiek leiderschap om in
te grijpen. Welzijnswerk maakt deel uit van de sociale infrastructuur.’
de gemeente alkmaar koopt op dit moment projecten op het gebied
van leefbaarheid in bij een viertal externe bureaus (waarvan er inmiddels
één failliet is). de betreffende ambtenaar merkt daarover op: ‘ik kan me
heel goed voorstellen dat specifieke ondersteuning - eventueel in de vorm
van projecten - bij externe bureaus wordt ingekocht, maar ik ben er voor-
stander van dat de reguliere ondersteuning zoveel mogelijk door een
lokale welzijnsinstelling gebeurt.’ ook corporaties geven aan gebaat te zijn
bij een lokaal verankerde sociale infrastructuur, die weet wat er speelt.
Concluderend kan gesteld worden dat de neiging tot aanbesteding sterk
gebonden is aan de lokale context en de mate van tevredenheid over
de ‘eigen’ welzijnsorganisatie. Men realiseert zich over het algemeen
terdege - mede op basis van ervaringen elders in het land - dat aan
vermarkting ook risico’s kleven. iedere gemeente maakt een eigen
afweging tussen de voor- en nadelen en de omvang van aanbesteding.
als sterke punten van externe organisaties ervaart men vaak de grotere
mate van concreetheid, resultaatgerichtheid en transparantie in afspraken
en communicatie. Soms fungeren zij ook als breekijzer om vastgeroeste
lokale verhoudingen te doorbreken. nadelen ervaart men ook. deze hebben
te maken met het tijdelijke karakter van de inzet, de mate van flexibiliteit
46
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
en het ontbreken van geworteldheid in de lokale samenleving. Het risico
van aanbesteding en marktwerking is tot slot dat de agendasettende functie
van het lokaal of regionaal verankerde maatschappelijk middenveld ver-
dwijnt.
f. Meerwaarde van brede welzijnsorganisaties
Brede welzijnsorganisaties hebben een aantal sterke punten boven
externe bureaus die - in het licht van aanbesteding en vermarkting - van
elders worden ingevlogen. Gemeenten en welzijnsinstellingen gaven aan
dat de meerwaarde van brede welzijnsinstellingen is samen te vatten in
de volgende punten:
Brede inzetbaarheid door combinatie van verschillende werksoorten
integrale en samenhangende werkwijze (in verlengde van voorgaande)
Flexibel kunnen inspelen op actuele ontwikkelingen (mede door om-
vang van organisatie)
Voelsprieten in de wijk: professionals kennen hun buurtbewoners
Breed en goed onderhouden netwerk van bewoners en professionals
Goede samenwerkingsrelaties
Beschikbaarheid van veel vrijwilligers en stagiaires
Continuïteit geborgd (niet alleen kortdurende projecten)
4. Professionaliteit en kwaliteit van het welzijnswerk in
Noord-Holland
a. Vraaggestuurd en vraaggericht
tijdens het WMo-congres van september 2009 zette de staatssecretaris
een aantal bakens uit voor Welzijn nieuwe Stijl. eén daarvan had betrekking
op ‘vraaggericht werken en kijken naar de vraag achter de vraag’. Geen
nieuwe opdracht voor het welzijnswerk, wel een lastige.
Het is zinvol in dit verband een onderscheid te maken tussen ‘vraagsturing
vanuit gemeentelijk beleid’ en ‘vraaggericht werken door welzijnsprofes-
sionals’. Beiden liggen niet vanzelfsprekend in elkaars verlengde en
soms zit tussen beiden zelfs een spanningsveld. Het begrip vraagsturing
wordt daarbij op verschillende manieren gebruikt. enerzijds wordt vraag-
sturing gebruikt als synoniem voor vraaggericht werken en willen gemeenten
daarmee de keuzevrijheid van burgers als uitgangspunt nemen. tegelijker-
tijd wordt vraagsturing gebruikt in de betekenis van aansturing van wel-
zijnsorganisaties op basis van door de gemeente vastgestelde beleids-
prioriteiten. in het gunstige geval formuleert de gemeente maatschappelijke
vraagstukken in interactie met maatschappelijke organisaties en groepen
burgers, maar in de praktijk is van een beleidsdialoog soms maar in beperkte
mate sprake. uit het onderzoek ontstaat het beeld dat vraagsturing niet
zelden vertaald wordt in dichtgetimmerde prestatieplannen, waardoor de
vraaggerichtheid van de professional soms eerder ingeperkt dan gestimuleerd
wordt. daar waar meer flexibele ruimte is in de prestatieplannen, is ook
meer mogelijkheid om invulling te geven aan vraaggerichtheid en innovatie.
de projectbureaus van een aantal grote welzijnsinstellingen hebben een
belangrijke toegevoegde waarde ten aanzien van vraaggericht werken.
Vraaggericht werken - als baken van Welzijn nieuwe Stijl - betekent voor
welzijnsinstellingen dat zij de vraag van klanten en doelgroepen moeten
kennen of hier actief naar op zoek moeten. dat vraagt om een specifieke
professionele houding en bijbehorende competenties. dat dit niet
47
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
gemakkelijk is blijkt wel uit de kritische geluiden die we vooral vanuit
gemeenten hoorden. ‘Vraaggericht werken is complex. Vaak wordt vooral
aan degenen die al bereikt worden gevraagd wat ze willen.’ of: ‘de organi-
satie is te groot en te weinig transparant. zij staan te ver af van burgers.
Wij willen meer vraagsturing in de ondersteuning.’ daarbij is het goed te
bedenken dat vraaggericht werken bij individuele ondersteuningsvragen
een ander verhaal is dan bij collectieve vraagstukken. Want wiens vraag
neem je dan als uitgangspunt? in hoofdstuk iii haalden we in dat verband
Katja van Vliet aan die stelde ‘niet de markt, de burgers of de bureaucratie
maar de maatschappelijke opgaven moeten leidend zijn voor het werk
van de sociale professionals.’
Geconcludeerd kan worden dat vraagsturing eisen stelt aan de inrichting
van beleidsprocessen door gemeenten, waarbij ruimte is voor de kennis
en kunde van professionals en burgers. op dit moment lijkt vraagsturing
nog onvoldoende uitgewerkt op haar consequenties voor beleid en uit-
voering. Vraaggericht werken stelt daarnaast eisen aan professionals in de
sociale sector, zij moeten in staat zijn om de vragen van burgers daad-
werkelijk leidend te laten zijn in hun werkwijze. Bij het werken aan maat-
schappelijke opgaven moeten welzijnsprofessionals daarbij schakelen
tussen individuele behoeften en het maatschappelijke belang. dat vergt
telkens opnieuw maatwerk en de kunst om ‘het grote verhaal te verbinden
met de alledaagse leefwereld van burgers.’
b. Outreachend werken, ketens en netwerken
de vijf bakens die Bussemaker uitzet voor Welzijn nieuwe Stijl zijn een
pleidooi voor outreachend werken. outreachend werken vraagt om een
actieve en vroegtijdige benadering van burgers of zoals de staatssecretaris
stelt: ‘in Welzijn nieuwe Stijl passen geen kantoorklerken of bureaucraten.’
de leef- en belevingswereld van burgers dienen (weer) het vertrekpunt
te vormen. Van instellingen vraagt dit om oplossingsgericht te werken,
waarbij de eigen kracht van burgers en zijn omgeving worden versterkt.
Hierin ligt ook de basis voor de samenwerking tussen netwerkpartners,
waarbij niet de organisatiebelangen maar de beste oplossing voor burgers
leidraad behoren te zijn. Methoden als ‘eropaf!’ en ‘achter de voordeur’
zijn goede voorbeelden van outreachend werken en worden door tal van
corporaties, gemeenten en welzijnsinstellingen, ook in noord-Holland,
in toenemende mate ingezet. in het recent verschenen manifest ‘eropaf!
2.0’ worden tien kernwaarden voor outreachend werken benoemd.26
na een periode van zakelijkheid en distantie, behoren tegenwoordig nabij-
heid en betrokkenheid weer tot de kernwaarden van het welzijnswerk
(zie ook hoofdstuk iii). Veel organisaties zitten midden in deze cultuur-
omslag. de WMo betekent voor welzijnsinstellingen daarbij een extra
uitdaging om nieuwe - complexe - doelgroepen te bereiken. dan gaat
het bijvoorbeeld om cliënten uit de ondersteunende begeleiding die
voorheen onder de aWBz vielen. Het bereiken en motiveren van deze
kwetsbare groepen vraagt om specifieke deskundigheid.
Methodieken vanuit het opbouwwerk, vindplaatsgericht werken en het
werken in netwerken en ketens worden voor alle sociale professionals
steeds belangrijker.
c. Vrijwillige inzet
Welzijnsorganisaties zijn in belangrijke mate afhankelijk van de inzet van
talloze vrijwilligers. Het vrijwilligersbestand van welzijnsorganisaties is
enorm, in die zin dragen welzijnsorganisaties als geen ander bij aan actief
burgerschap. de grotere instellingen beschikken over een bestand van
700 tot 1000 vrijwilligers. ook bieden welzijnsorganisaties een opleidings-
plek aan talloze stagiaires. een beleidsmedewerker: ‘deze spin off moet
veel meer naar buiten gebracht worden. Binnen de gemeentelijke organi-
satie heeft lang niet iedereen een goed beeld van wat de welzijnsorga-
nisatie doet. er wordt heel wat afgemopperd. dat geldt zowel voor collega’s,
wethouders als raadsleden.’
26 zie ‘erop af! 2.0- tien kernwaarden’ HVo-Querido/ Hva, 2009
48
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Het appèl op vrijwillige inzet zal naar verwachting met de komende
bezuinigingen alleen maar toenemen. Van professionals vraagt dit een
andere rol, meer faciliterend en stimulerend en minder zelf in de uit-
voering. Het spanningsveld daarbij is dat het steeds moeilijker is om
vrijwilligers te vinden en voor langere tijd te binden aan een organisatie.
Bovendien verhoudt het bereiken van moeilijk bereikbare groepen zich
niet altijd goed met een toenemende vrijwillige inzet. tot slot beschikken
veel welzijnsorganisaties over slechts zeer beperkte middelen om vrijwil-
ligers te ondersteunen in hun taak, bijvoorbeeld door scholing, een
onkostenvergoeding of andere faciliteiten aan te bieden.
d. Zelforganiserend vermogen burgers versterken
een belangrijk uitgangspunt van de Wmo is dat burgers zelf verantwoor-
delijkheid nemen voor hun leven. de overheid fungeert daarbij als vangnet
voor diegenen die daar niet toe in staat zijn.
een voorbeeld van het zelforganiserend vermogen en de rol van de
professional zien we in alkmaar. de buurthuizen zijn daar enkele jaren
geleden verzelfstandigd met een eigen stichtingsbestuur. Verschillende
wijkverenigingen maken gebruik van de buurthuizen. de opdracht aan de
sociaal-cultureel werkers van de welzijnsinstelling is om niet zelf activiteiten
uit te voeren, maar hierin de wijkverenigingen te ondersteunen. ‘Voor ons
als gemeente staat het particulier initiatief voorop. Kern 8 moet prestatie-
afspraken maken met de wijkverenigingen over hun inzet. dat betekent
dat zij het niet zelf voor het zeggen hebben. zij moeten ‘slim’ onder-
steunen, onder andere door te makelen en hun contacten beschikbaar
te stellen.’ een kanttekening die wij hierbij willen plaatsen is dat je op
deze manier het risico loopt dat bepaalde groepen zich soms het buurt-
huis toe-eigenen, waardoor andere groepen niet bereikt worden.
e. Zelfsturende teams en de rol van het management
door de schaalvergroting van welzijnsorganisaties ontstaan andere ver-
houdingen tussen managers en uitvoerders. Managers komen meer op
afstand en uitvoerders werken in toenemende mate in interdisciplinaire
en zelfsturende teams. dat vindt niet elke uitvoerend werker even
gemakkelijk. een manager: ‘Strategisch denken is bij het Mt wel goed
ontwikkeld. We proberen daar ook de medewerkers bij te betrekken,
maar dat is toch vaak een breekpunt.’ een andere manager: ‘Professionals
zijn nog onvoldoende in staat om analytisch en planmatig te denken.
dat komt ook doordat ze nog erg gewend zijn aan sturing van bovenaf
en nog weinig zelfstandig nadenken over wat ze willen bereiken.’
tegelijkertijd zien we -ook in noord-Holland - een ontwikkeling waarbij
het steeds vaker de managers en steeds minder de uitvoerders zijn die
met beleidsmedewerkers van de gemeente aan tafel zitten. een goede
interne communicatie is daarom des te belangrijker, zodat managers
vanuit de teams voeding krijgen om hun signalerende en agenderende
rol te kunnen vervullen in het gesprek met de beleidsambtenaren en
bestuurders.
Brede welzijnsorganisaties bieden de mogelijkheid van een integrale en
interdisciplinaire benadering. in veel welzijnsorganisaties wordt gewerkt
met een vorm van wijk- of gebiedsteams waarin verschillende disciplines
samenwerken en afstemmen. Sommige beleidsmedewerkers van ge-
meenten geven aan hierop de regie te missen. Het werken in gebieds-
teams vraagt een grote flexibiliteit van professionals, zij worden steeds
meer generalisten en minder vakspecialisten. dit zie je ook terug in de
vakopleidingen waarin programma’s voor professionals worden ontwikkeld
vanuit het competentiedenken. in de praktijk worden welzijnswerkers
steeds vaker tweedelijns professionals die een groep vrijwilligers en
stagiaires aansturen en begeleiden.
f. Innovatief vermogen
in de subsidiebeschikking tussen gemeenten en welzijnsorganisatie wordt
vaak een percentage afgesproken, variërend van 5 tot 20 %, voor flexibele
ruimte om in te kunnen spelen op de actualiteit. zowel gemeenten als
welzijnsorganisaties kunnen daarvoor voorstellen doen. een aantal welzijns-
organisaties beschikt (daarnaast) over een projectbureau ten behoeve van
signalering en innovatie. Gemeenten, ook in ons onderzoek, uiten nogal
49
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
eens de klacht dat het welzijnswerk te weinig vernieuwend is. tegelijkertijd
wordt geconstateerd dat er in het land en zeker ook in noord-Holland veel
creatieve ideeën en projecten ontstaan die na een succesvolle periode
moeten stoppen omdat er geen geld meer voor is en inbedding in reguliere
activiteiten niet is geborgd.
in het verlengde daarvan maken welzijnsorganisaties zich met het oog op
de komende bezuinigingen grote zorgen over continuering van succesvolle
initiatieven en projecten. een manager van een projectbureau ‘ik moet me
dit jaar goed afvragen of ik bepaalde projecten wel wil beginnen. Want wat
doe ik als een project succesvol is en vervolgens niet in het reguliere werk
kan worden opgenomen. dan schiet ik in mijn eigen voet. als de financiën
onzeker zijn kunnen wij de lange termijn doelen niet halen’ (zie hiervoor
ook het thema projectencarrousel in hoofdstuk iii).
g. Profileren en presenteren
Het welzijnswerk lijkt zich meer dan andere sectoren ieder keer opnieuw
te moeten bewijzen. dat komt mede voort uit de gebrekkige meetbaarheid
van resultaten en effecten van het welzijnswerk. de opbrengst van de inzet
van het welzijnswerk is immers moeilijk in geld uit te drukken, hoewel er
recentelijk wel pogingen worden gedaan.27 daardoor moeten welzijns-
organisaties zich steeds opnieuw legitimeren. een corporatiemedewerker:
‘Welzijnsorganisaties zijn erg kwetsbaar en afhankelijk van geldschieters.
Het welzijnswerk heeft meer dan gemiddeld last van de naweeën van
incidenten. zij moeten hun meerwaarde iedere keer opnieuw aantonen.’
Vanuit de welzijnssector zelf wordt wisselend gedacht over de wijze van
profilering, zo werd tijdens de expertmeeting geconstateerd. een directeur
merkte op de ‘lage maatschappelijke status’ van de sector als een gegeven
beschouwen. ‘daar moet je niet te lang bij stil blijven staan. Welzijnswerk
komt altijd weer terug als onmisbare schakel.’ anderen waarschuwden juist
voor een al te lichtzinnig denken hierover. te weinig profilering en een
onhandige presentatie kunnen leiden tot onbegrip en misverstanden,
soms zelfs wantrouwen, waardoor gemeenten nog meer gaan sturen of
nog nadrukkelijker willen afrekenen. daarom pleiten verschillende welzijns-
organisaties ook voor meer wetenschappelijk onderzoek, als steun in de
rug voor het welzijnswerk.
naarmate organisaties groter worden, ontwikkelen ze ook meer Pr-instru-
menten. dat schiet soms in het verkeerde keelgat. een kleine gemeente
die thans opdrachten geeft aan een grote welzijnsorganisatie: ‘Het jaarver-
slag en het productenboek zien er heel gelikt uit, maar wij ervaren minder
transparantie, de lijnen worden alleen maar langer en we hebben minder
inzicht in wat de organisatie biedt.’ ook vanuit andere gemeenten klinkt
de roep om meer te profileren op ‘liefde voor het vak en voor de mensen’.
een gemeentelijke beleidsmedewerker: ‘Profileer je als welzijnsorganisatie
op de ondersteuning van het particulier initiatief. de welzijnsorganisatie
hoeft zich niet zozeer naar ons als wel naar hen te verantwoorden.
de belangrijkste marketingstrategie voor welzijnsorganisaties is dat ze
het bij de doelgroep goed doen. dat komt links om of rechts om altijd
wel bij de gemeente terecht.’ uit gesprekken met andere gemeenten
blijkt overigens dat dit niet altijd klopt met de werkelijkheid.
h. Personele bezetting
Welzijnsorganisaties in noord-Holland kampen met een vergrijzing in het
personeelsbestand. er is een grote groep medewerkers die al zeer lang
werkt bij dezelfde organisatie. dit is positief omdat daarmee veel ervaring
binnen de organisatie blijft. Maar daar zit ook een keerzijde aan, zo bleek
tijdens de gesprekken. niet alle medewerkers kunnen de omslag naar een
meer marktgerichte en vraaggerichte benadering goed maken. dit vraagt
een cultuuromslag en een ander houding en andere vaardigheden,
waarvoor scholing en deskundigheidsbevordering gewenst is. Bovendien
kan door bezuinigingen en reorganisaties aan jonge, nieuwe medewerkers
veelal geen vaste aanstelling worden geboden. zij vertrekken na verloop
van tijd en daarmee wordt het lastiger de organisatie ‘nieuw elan’ te geven.
27 Het programma Social return on investment (Sroi) is een poging om de maatschappelijke winst die gepaard gaat met de inzet van welzijnswerk in kaart te brengen, door te berekenen wat investeringen aan de voorkant in welzijn (preventief) bespaart aan kosten aan de achter-kant in zorg (curatief)
50
tijdens de interviews en de expertmeeting van 26 januari j.l. hebben wij het
werkveld (gemeenten en welzijnsinstellingen) gevraagd hoe de provincie
noord-Holland bij zou kunnen dragen aan de kwaliteit van de sociale
infrastructuur in noord-Holland. dit leverde een aantal concrete punten op
die zich met name richten op de ondersteuning van - ontwikkeling en
uitvoering van - welzijnsbeleid nieuwe stijl en de relatie tussen gemeenten
en welzijnsinstellingen in dat verband. de ordening is door ons aangebracht.
Stimuleren visieontwikkeling gemeenten en welzijnswerk
de provincie zou bij kunnen dragen aan (regionale) visieontwikkeling
en aan meer samenhang in de (regionale) sociale infrastructuur op
het gebied van welzijn. te denken valt volgens onze respondenten
aan de volgende onderwerpen en (werk)vormen.
Kennis en visievorming bij (kleine) gemeenten
Scholing aan lokale bestuurders van kleine instellingen
de rol van de centrumgemeente ten opzichte van omliggende
gemeenten en inzet van welzijnsorganisaties in het omliggende gebied
Verheldering van begrippen als ‘vraagsturing’ en participatievraag-
stukken.
de provincie zou samenhangende beleidsprogramma’s en integrale
werkwijzen binnen gemeenten kunnen stimuleren. en een rol kunnen
spelen bij het tegengaan van verkokering en versnippering.
de provincie zou visieontwikkeling van lokale politici kunnen stimuleren
door de resultaten van dit onderzoek - na de gemeenteraadsverkiezingen
- te bespreken met nieuwe raadsleden zodat zij dit kunnen meenemen
bij het vaststellen van hun beleidskaders (tegengaan incidentenpolitiek)
Verbeteren relatie gemeenten en welzijnswerk
de provincie zou gemeenten en welzijnsinstellingen kunnen helpen om
een goede - meer op samenwerking gerichte - relatie op te bouwen
in het belang van de burger (uitvoering Wmo).
Toelichting: Volgens de respondenten moet deze relatie gebaseerd zijn
op een heldere visie en op wederzijds vertrouwen en respect.
de provincie zou gemeenten en welzijnsinstellingen kunnen stimuleren
om een gezamenlijke dialoog aan te gaan bij het verkennen van de
maatschappelijke vraagstukken in hun gebied. en in het van uit die
analyse ontwikkelen van welzijnsbeleid en welzijnsprogramma’s.
Professionalisering
de provincie zou bij kunnen dragen aan het op provinciaal niveau
toerusten en professionaliseren van medewerkers van welzijnsinstel-
lingen ten behoeve van een meer markt- en vraaggerichte benadering
en een meer professionele opstelling naar de gemeente (bewustzijn,
profilering en presentatie). Concreet genoemde ideeën:
trainingen gericht op benodigde competenties voor Welzijn
nieuwe Stijl
Korte praktijkgerichte methodiektrainingen voor uitvoerend werkers
in gesprek gaan met de opleidingen voor sociale professionals over
de aansluiting van het onderwijs op gevraagde competenties in
het werkveld
de provincie zou bij kunnen dragen aan de ontwikkeling van een
kwalitatief goed en voor de professionals werkbaar instrumentarium
voor effectmeting van welzijnsbeleid.
de provincie zou bij kunnen dragen aan het opzetten van advisering en
‘shared services’ van kleine instellingen. Gericht op de vernieuwing
van hun kernfuncties en een verbetering van hun slagvaardigheid in
bedrijfsvoering.
de provincie zou kunnen ondersteunen bij het opzetten van een provin-
ciale poule van welzijnsprofessionals die lokaal ingezet kunnen worden.
VI AAnknOPInGSPUnTen VOOr PrOVIncIAAL BeLeID
51
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
Bevorderen Welzijn nieuwe Stijl en ondersteuning kennisdeling
er bestaat bij onze respondenten een grote behoefte aan het ontwikkelen,
het delen en het toetsen van kennis en ervaring met betrekking tot Welzijn
nieuwe Stijl.
de provincie zou diverse succesvolle aanpakken in het welzijnswerk
in noord-Holland ten aanzien van Welzijn nieuwe Stijl kunnen (laten)
inventariseren, beschrijven en verspreiden.
de provincie zou experimenten Welzijnswerk nieuwe Stijl kunnen sti-
muleren en ondersteunen. Kweekvijvers en proeftuinen, die zowel de
denkkracht als de daadkracht stimuleren (combinatie van denktanks en
turboteams) en waarin impulsen van landelijke en provinciale over-
heid gelijk op lopen. (Bijvoorbeeld op het gebied van vraagsturing of
op de toepassing van het ontwerp eigen Kracht en de uitwisseling
van good practices).
de provincie zou provinciale kennisplatforms en lerende netwerken
kunnen faciliteren waar gemeenten en instellingen hun informatie en
inzicht ten aanzien van nieuwe ontwikkelingen vergroten en op basis
daarvan tot afgewogen keuzes kunnen komen voor hun eigen situatie.
Toelichting: tijdens het onderzoek werden al de volgende gespreks-
onderwerpen voor kennisdeling genoemd:
Hoe ga je als gemeente om met spanningsveld tussen individuele
vraagsturing en collectieve vraagstukken?
Hoe gaan gemeenten om met marktwerking en het beoordelen
van verschillende aanbieders?
Hoe kom je tot een integrale kostprijsberekening, hoe formuleer je
prestatie-eenheden en wat neem je daar wel en niet in op? (voor-
beelden)
doorrekenen wat welzijnsuitgaven (preventie) opleveren aan kosten-
besparing in de uitgaven op zorg en curatieve maatregelen (Sroi:
Social return on investment)
Hoe ga je om met gebruik en beheer van accommodaties door
welzijnsorganisaties.
53
Het onderzoek ‘Welzijn nieuwe Stijl in noord-Holland’ is een verkennend
onderzoek met een brede vraagstelling. Het onderzoek moet handrei-
kingen bieden voor provinciaal sociaal beleid en dienstbaar zijn aan de
uitvoering van het welzijnsbeleid door gemeenten en welzijnsinstellingen.
de lokale context bepaalt in belangrijke mate hoe het welzijnsbeleid en
de uitvoering daarvan gestalte krijgt. toch willen wij - op basis van dit
onderzoek - enkele aanbevelingen en overwegingen meegeven.
Wij maken daarbij onderscheid tussen aanbevelingen aan de lokale
praktijk en aanbevelingen voor provinciaal sociaal beleid.
1. Aanbevelingen voor de lokale praktijk
a. Aanbevelingen aan gemeenten en welzijnsinstellingen
door in een vroegtijdig stadium de beleidsdialoog te organiseren ontstaat
meer commitment en draagvlak met betrekking tot de maatschappelijke
vraagstukken die aangepakt dienen te worden. een gezamenlijke analyse
moet daarbij het fundament vormen voor het ontwikkelen van welzijns-
beleid en welzijnsprogramma’s.
door te starten vanuit de beleidsdialoog is het beter mogelijk om sturing
op inhoud en sturing op resultaat met elkaar te verbinden, waardoor de
prestaties van welzijnsorganisaties minder losgezongen raken van de
maatschappelijke vraagstukken die men wil oplossen. een beleidsdialoog
kan er tevens aan bijdragen dat ‘vraagsturing’ vanuit gemeenten en de
‘vraaggerichtheid’ van welzijnsinstellingen verbinding met elkaar krijgen
en met elkaar in evenwicht zijn.
Gemeenten en welzijnsinstellingen zijn partners in het aanpakken van
maatschappelijke vraagstukken, maar hebben daarbij beiden hun eigen rol
en verantwoordelijkheid. leidraad voor zowel opdrachtgever als opdracht-
nemer in dit partnerschap zou moeten zijn: richting, ruimte en reken-
schap.
Van de gemeente als professioneel opdrachtgever vraagt dit om richting te
geven door het ontwikkelen van een samenhangende en overkoepelende
visie op welzijnsbeleid. ruimte betekent dat de opdrachtgever ruimte geeft
aan de professionele kennis en kunde van de welzijnsprofessional.
rekenschap houdt in dat de gemeente als opdrachtgever heldere afspraken
moet maken met de opdrachtnemer over de wijze waarop verantwoording
over resultaten plaatsvindt.
Van de welzijnsinstelling als professionele opdrachtnemer wordt een
ondernemende en proactieve opstelling in dit partnerschap verwacht.
dit betekent dat de opdrachtnemer zelf ook vraagstukken agendeert en hier
een eigen visie op ontwikkelt (richting). daarbij zal de welzijnsinstelling
aan de ene kant professionele handelingsruimte moeten claimen als het
gaat om de methodische aanpak (ruimte), maar tegelijkertijd de bereidheid
en kunde moeten tonen om verantwoording af te leggen over resultaten
en in staat moeten zijn om de bedrijfsvoering hierop in te richten
(rekenschap).
VII AAnBeVeLInGen
Aanbeveling 1
Werk als gemeente en welzijnsinstelling samen aan maatschap-
pelijke vraagstukken vanuit een beleidsdialoog en een gedeelde
probleemanalyse.
Aanbeveling 2
Werk als gemeente en welzijnsinstelling met elkaar samen op
basis van partnerschap, dat gekenmerkt wordt door een profes-
sionele invulling van het opdrachtgeverschap en een actieve en
professionele aanpak van het opdrachtnemerschap.
54
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
in de veranderende subsidierelaties is het opzetten van een bedrijfsvoe-
ring die tegemoet komt aan de nieuwe eisen van gemeenten een geza-
menlijke verantwoordelijkheid en een gedeeld belang van gemeente en
welzijnsinstelling. Het welslagen van een goed registratie- en meetin-
strument is in belangrijke mate afhankelijk van de overeenstemming die
zij hierover weten te bereiken. zet hiervoor zo nodig een extern proces-
begeleider in.
een relatie die gebaseerd is op (institutioneel) wantrouwen draagt niet
bij aan het in gezamenlijkheid oplossen van maatschappelijke vraagstuk-
ken. zorg voor een open houding en transparantie in de communicatie,
waarbij niet de vooroordelen of machtsverhoudingen de toon bepalen
maar waarin het mogelijk is om van elkaar te leren en elkaar van feed-
back te voorzien.
b. Aanbevelingen aan gemeenten
Het is van belang om de verschillende deelterreinen die samen deel
uitmaken van het beleidsprogramma Welzijn te voorzien van een over-
koepelende visie en te verbinden aan meerjarige maatschappelijke doe-
len. daarbij zullen op politiek-bestuurlijk niveau duidelijke prioriteiten
gesteld en keuzes gemaakt moeten. om tot deze keuzes te komen is
het raadzaam om de welzijnsinstellingen bij de ontwikkeling van beleid
in een vroegtijdig stadium te betrekken en meer inhoudelijke inbreng te
laten hebben dan nu vaak het geval is. een beleidsdialoog kan er aan
bijdragen dat beleid en uitvoering beter op elkaar aansluiten.
Meerjarige subsidierelaties geven rust en ruimte om met elkaar te wer-
ken aan een perspectief voor de langere termijn en behalve op presta-
ties ook meer dan nu te koersen op gewenste effecten. Meerjarige sub-
sidieafspraken kunnen tevens bijdragen aan het voorkomen van de
projectencarrousel waarbij iedere keer opnieuw het wiel wordt uitgevon-
den, terwijl goede initiatieven onvoldoende geborgd worden.
Aanbeveling 3
Werk vanuit de interactie tussen gemeente en welzijnsorganisatie
aan een helder en eenduidig begrippenkader dat zich laat vertalen
in prestatie-eenheden en meetinstrumenten. Wees als gemeente
helder in wat je wilt bereiken en weten. Wees als welzijnsinstelling
helder in wat je kunt waarmaken. dat voorkomt dat verschillen in
interpretaties en wensen het registratiesysteem ontoereikend maken.
Aanbeveling 4
investeer in de onderlinge communicatie en in goede werkrelaties,
vanuit respect voor de eigen rollen en verantwoordelijkheden van
gemeenten en welzijnsinstellingen. alleen dan kan er synergie
ontstaat tussen beleid en uitvoering, waarbij de vragen van burgers
een vertaalslag krijgen naar achterliggende maatschappelijke
vraagstukken.
Aanbeveling 5
zorg als gemeente voor een samenhangend en overkoepelend
beleidskader dat getuigt van visie en dat richting geeft aan de
professionele inzet van welzijnsorganisaties.
Aanbeveling 6
Streef als gemeente naar subsidierelaties op basis van meerjarige
afspraken. Hierdoor is continuïteit beter geborgd en kan beter
gewerkt worden aan langere termijn doelen en maatschappelijke
effecten.
55
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
c. Aanbevelingen aan het welzijnswerk
Feeling met de werkvloer blijft essentieel om te weten wat er speelt en
om de rol van maatschappelijk ondernemer goed te kunnen vertolken.
doordat de managers binnen grote brede welzijnsorganisaties meer op
afstand komen van de uitvoering komt dit onder druk te staan.
Voorkom dat de bedrijfsvoering en verantwoordingsdruk de maatschap-
pelijke opdracht van het welzijnswerk overschaduwen.
Welzijn nieuwe Stijl vraagt deels om nieuwe vaardigheden en competenties.
Creëer een veilige omgeving waarin nieuwe competenties ontwikkeld
kunnen worden en waarin men kan leren van elkaar. daarbij is het niet
alleen belangrijk faciliteiten te bieden aan professionals, maar zeker ook
aan vrijwilligers.
Welzijnsorganisaties zijn uitvoerder van gemeentelijk beleid, maar kunnen
daar binnen - meer dan nu het geval is - een eigenstandige en standvastige
rol opeisen. dat voorkomt dat ze al te gemakkelijk speelbal worden van
de lokale politiek en een grillig gemeentelijk beleid. Welzijnsorganisaties
hebben daarbij een eigen verantwoordelijkheid om keuzes te maken binnen
de door de gemeenteraad vastgestelde financiële en beleidsmatige kaders.
Het is niet aan de gemeenteraad om zich in de uitvoering te mengen.
Aanbeveling 7
zorg binnen de welzijnsorganisatie voor voldoende communicatie
tussen management en werkvloer. zorg dat de werkvloer zich
gefaciliteerd weet door het management en zorg als uitvoerend
professional dat het management gevoed wordt om het gesprek
met de gemeente en andere opdrachtgevers te kunnen voeren.
Aanbeveling 8
investeer als welzijnsorganisatie in vormen van deskundigheids-
bevordering en intervisie voor zowel professionals als vrijwilligers
die aansluiten bij de eisen van Welzijn nieuwe Stijl. leg dit vast
in een jaarlijks percentage aan scholingsbudget.
Aanbeveling 9
Profileer je als zelfbewuste en ondernemende welzijnsorganisatie
met een eigen visie op maatschappelijke vraagstukken, pak daarbij
een agenderende rol en maak zo nodig keuzes.
56
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
2. Aanbevelingen voor de provincie Noord-Holland
Hiervoor hebben we geschetst voor welke opgaven en uitdagingen
gemeenten en welzijnsinstellingen zich gesteld zien in het licht van Wel-
zijn nieuwe Stijl binnen de Wmo. Hoe zou de provincie noord-Holland
hen hierin kunnen ondersteunen?
Wmo en provinciaal beleid
de Wmo heeft als doel een wettelijk kader te scheppen dat iedereen in
staat stelt volwaardig deel te nemen aan de samenleving. de provincies
hebben binnen de Wmo de wettelijke taak om steunfunctiebeleid te voeren
voor de ondersteuning van eerstelijns welzijnsinstellingen en gemeenten
(artikel 13 Wmo)28. de uitvoering van de Wmo is in eerste instantie een
gemeentelijke opdracht. de provincie kan een belangrijke toegevoegde
waarde hebben bij het makelen en schakelen van informatie, innovatie
en instrumentarium van het landelijke naar het lokale niveau.
Bij het verbinden van kennis en kunde gaat het om tweerichtingsverkeer.
enerzijds gaat het er om dat datgene wat lokaal ontwikkeld is beschikbaar
komt voor andere gemeenten en instellingen en zodoende bij kan dragen
aan lokaal, regionaal en provinciaal beleid (en zo mogelijk ook landelijk
beleid). tegelijkertijd kan datgene wat landelijk ontwikkeld wordt aan beleid
en instrumentarium middels de provincie als intermediaire bestuurslaag
beter landen op het lokale of regionale niveau.
Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voert een actief
beleid voor de implementatie van de Wmo en daarbinnen van Welzijn
nieuwe Stijl. de ervaring leert echter dat in veel gemeenten in noord-Hol-
land - zeker de kleinere gemeenten met een beperkte ambtelijke capaciteit
en een gebrekkige sociale infrastructuur - datgene wat op landelijk niveau
ontwikkeld is vaak nauwelijks zijn weg vindt naar de lokale praktijk.
Specifiek aandachtspunt daarbij is de rol van centrumgemeenten en
brede welzijnsinstellingen ten aanzien van het omliggende gebied.
Welzijn nieuwe Stijl vraagt om een kanteling in perspectief, waarbij burgers
op de eerste plaats zelf verantwoordelijkheid nemen voor het eigen welzijn
en welbevinden. dat betekent dat zij niet langer als consument maar als
coproducent van zorg en welzijn worden aangesproken. Het welzijnswerk
en het lokale Wmo-beleid zijn instrumenten om dit proces te faciliteren.29
deze kanteling in perspectief betekent niet alleen voor de burger een
andere rol, maar ook voor de professionals, de welzijnsorganisaties en
de overheid. Het gaat om nieuwe verantwoordelijkheden en rollen voor
gemeenten en instellingen, om nieuwe posities van instellingen en om
nieuwe taakopvattingen voor professionals.
28 Sinds een aantal jaren ondersteunt PriMo nh in opdracht van de provincie noord-Holland gemeenten bij de beleidsontwikkeling en implementatie van de WMo (o.a. WMo werk-plaatsen). daarnaast faciliteert PriMo nh welzijns- en vrijwilligersorganisaties bij de uitvoering van haar taken, o.a. door ondersteuning van WMo adviesraden, trainingen WMo Vakmanschap en de debatten over de WMo. Vanuit haar kennisfunctie beheert en faciliteert PriMo nh de provinciale WMo kennisbank
29 zie Welzijn verbinden en versterken, CMonet 14 december 2009
Aanbeveling 1
de provincie noord-Holland kan als intermediaire bestuurslaag een
belangrijk scharnierpunt vormen bij het over en weer verbinden
van landelijk Wmo-beleid en lokale praktijk. Het gaat dan allereerst
om het verknopen en makelen van kennis en kunde, opdat de
centrale doelstelling van de Wmo, de volwaardige deelname van
burgers aan de noord-Hollandse samenleving, wordt gerealiseerd.
Aanbeveling 2
Voor de provincie noord-Holland ligt er een uitdaging om het
gedachtegoed van het nationale programma Welzijn nieuw Stijl van
het ministerie van VWS te vertalen naar de noord-Hollandse context.
57
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
uit dit onderzoek blijkt dat gemeenten en instellingen op lokaal niveau
niet altijd goed toegerust zijn om in gezamenlijkheid invulling te geven
aan de eisen van Welzijn nieuwe Stijl.
Met deze aanbeveling sluiten we aan op één van de zorgpunten die
staatssecretaris Bussemaker noemde op het Wmo-congres in september
2009. daarin gaf ze aan zich grote zorgen te maken over de relatie tussen
gemeenten en welzijnsinstellingen.
Haar zorg wordt ondersteund door de conclusies uit het onderzoek Welzijn
nieuwe Stijl in noord-Holland, waaruit blijkt dat zowel welzijnsinstellingen
als gemeenten nog sterk zoekende zijn naar de juiste verhoudingen.
lokale verhoudingen blokkeren soms het partnerschap dat nodig is om
van Welzijn nieuwe Stijl een succes te maken. interventies en initiatieven
op regionaal en/of provinciaal niveau kunnen in belangrijke mate een
stimulans betekenen voor de lokale dialoog tussen gemeenten en wel-
zijnsinstellingen. de provinciale overheid kan hierbij soms indirect als
breekijzer fungeren voor vastgeroeste lokale verhoudingen. de provincie
zou tevens nader onderzoek kunnen laten doen naar de specifieke vragen
die er per regio spelen met betrekking tot het professionaliseren van de
relatie.
een tweede zorgpunt dat staatssecretaris Bussemaker noemde tijdens
het Wmo-congres betrof de kwaliteit van het welzijnswerk. in het in
noord-Holland uitgevoerde onderzoek blijkt dat Welzijn nieuwe Stijl om
nieuwe competenties vraagt van professionals en om investeringen
door zowel welzijnsorganisaties als gemeenten.
de provincie is gebaat bij een kwalitatief goede sociale infrastructuur in
noord-Holland die ten goede komt aan de participatie van burgers aan
de noord-Hollandse samenleving. Bij het professionaliseren van de sociale
infrastructuur in noord-Holland kunnen de vijf bakens van Welzijn nieuwe
Stijl als leidraad fungeren. Voor een meer concrete invulling van deze
aanbeveling verwijzen we tot slot naar het vorige hoofdstuk waarin
de respondenten concrete aanknopingspunten voor provinciaal sociaal
beleid hebben genoemd.
Aanbeveling 3
Stimuleer als provinciale overheid dat gemeenten en welzijns-
instellingen in noord-Holland vanuit een professionele relatie werken
aan maatschappelijke opgaven. de provincie noord-Holland kan
daarbij op bovenlokaal niveau de beleidsdialoog en visieontwikkeling
stimuleren met betrekking tot Welzijn nieuwe Stijl.
Aanbeveling 4
investeer als provinciale overheid in een stevige sociale infrastructuur
in de provincie noord-Holland met competente professionals
die zich gesteund weten door kwalitatief en financieel gezonde
organisaties.
58
1. achterhuis, Hans, De markt van Welzijn en Geluk, Baarn-ambo, 1980
2. CMo-net, Welzijn verbinden en versterken, december 2009
3. de Boer, nico cs: Lezing conferentie Beroepsontwikkeling.
nizW-Hogeschool utrecht 2005
4. davelaar, Maarten en Veldboer, lex: Goud in de buurt. Verwey-jonker
instituut 2008
5. diepenmaat, els (red) Buurten in noord-Holland, wijkgericht werken:
opbrengst en perspectief, december 2006
6. duyvendak jan Willem: Hans Achterhuis na dertig jaar herlezen.
tijdschrift Sociale Sector (sept. 2009)
7. de Greef, Maurice: Leren voor leven: een eigen plek in het dagelijks
leven. Spectrum 2009
8. de Primo, themanummer over welzijnswerk nav. de conferentie
‘Bruggenbouwers van de buurt’ in mei 2005 (PriMo nh)
9. engbersen, radboud: ‘Renovatio perpetua’, (Dis)continuïteit in
sociaal beleid’ in de reeks Het sociaal debat, onder redactie van
roelof Hortulanus. elsevier 2003
10. Giltay Veth, daniël: Het rendement van zalmgedrag;
de projectencarrousel ontleed. nicis, dec. 2009
11. Holman, Bert: Met de Wmo gaat het verrassend goed.
interview tijdschrift zorg & Welzijn, juni 2009
12. Hortulanus, roelof (redactie): Beschouwingen over de sociale sector.
reeks: ‘Het sociaal debat’ in opdracht van VWS. Met artikelen van o.a.
roelof Hortulanus, radboud engbersen jan Willem duyvendak.
elsevier 2003
13. Hortulanus, roelof (redactie): Ontmoeting, ontspanning en
ontplooiing. reeks: Het sociaal debat. reeks: ‘Het sociaal debat’ in
opdracht van VWS. Met artikelen van o.a. roelof Hortulanus, radboud
engbersenen ard Sprinkhuizen en Vincent de Waal. elsevier 2003
14. Kei Kenniscentrum stedelijke vernieuwing en G27: Sociaal en fysiek
verbonden, het geheim van het hoe, 2009
15. Ministerie van VWS, Nationaal Programma Welzijn Nieuwe Stijl
‘de kracht van verbinden’, power point presentatie 2010
16. Marlet, Gerard: De baat op straat. onderzoek atlas voor gemeenten,
Groningen 2008
17. Molenaar, erna: Dynamiek in de wijk. De kracht van frontlijnsturing
in het wijkgericht werken. PriMo nh 2008
18. raad voor Maatschappelijke ontwikkeling: De wijk nemen.
rMo rapport 2009
19. räkers, Mark en Huber, Max a. Manifest Eropaf! 2.0, tien kernwaarden,
HVo-Querido/ Hogeschool van amsterdam, 2009
20. rekenkamercommissie den Helder, Op weg naar een beter
subsidiebeleid, september 2009
21. rekenkamercommissie Haarlem, Radeloos, Reddeloos, Radius,
april 2008
LITerATUUr
59
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
22. rekenkamercommissie Haarlem, Waar voor je gemeenschapsgeld,
maart 2009
23. Spierts, Marcel: Balanceren en stimuleren. lemma-nizW 1994
24. Stade-advies: Het BCF-boek utrecht, 2006
25. tonkens, evelien: Mondige burgers, getemde professionals,
marktwerking, vraagsturen en professionaliteit in de publieke sector.
nizW 2003
26. Van der lans, jos: Canon Sociaal Werk. www.canonsociaalwerk.nl
(2009)
27. Van der lans, jos: Ontregelen, de herovering van de werkvloer.
augustus (2008)
28. Van Vliet, Katja e.a. Toekomstverkenning beroepenstructuur zorg en
welzijn, Verwey-jonker instituut (2004)
29. Van Vliet, Katja: Nieuwe eisen aan sociale professionals,
Verwey-jonker instituut (juli 2009)
30. Vlaar, Paul e.a.: Klaar voor de toekomst, een nieuwe beroepenstructuur
voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening. nizW (2006)
31. Verslag Wmo-congres, september 2009
32. VroMraad: Stad en stijging, 54e advies (2006)
33. Winsemius, Pieter cs: Vertrouwen in de buurt. Wrr-rapport (2005)
Daarnaast zijn een groot aantal websites, jaarplannen en
beleidsdocumenten van welzijnsinstellingen in noord-Holland
geraadpleegd.
60
gesprekspartners interviews
Welzijnsorganisaties:
netwerk: anky Weiland (directeur)
Meerwaarde: annette aukema (manager) en Ben Veltman (beleids-
adviseur)
Versa Welzijn: Herman Waagmeester (directeur)
Kern 8: tilly Kersten en Monique van de Heide (managers)
de Wering: erna Molenaar (manager)
Welschap: Fred Schoots (stafmedewerker)
SWo langedijk: Peter Meijer (interim directeur)
Gemeenten:
alkmaar: jan Holman (projectleider Wmo)
Hoorn: Paulien van den Berge (senior beleidsmedewerker Welzijn)
Haarlemmermeer: Marianne Strootmann (afdelingsmanager)
Hilversum: Mieke Hegge (interim manager oCW) en erik Bres (be-
leidsmedewerker onderwijs en Welzijn)
Huizen: Petra Filius en rik Post (beleidsmedewerkers Welzijn)
Woningcorporaties
Woonwaard: Cornel de Koster (manager)
Pré Wonen: joke Vink (wijkconsulent)
deelnemers expertmeeting
Mevr. M. Huijser, Casca Heemstede, manager
Mevr. e.de Back, Clup Welzijn, directeur
dhr. W. Burger, Clup Welzijn, stafmedewerker
Mevr. P. van den Berge, gemeente Hoorn, senior beleidsmedwewerker
Mevr. P. Filius, gemeente Huizen, beleidsambtenaar
dhr. W. van Wetten,gemeente Purmerend, hoofd afdeling zorg
dhr. P. janssen, gemeente Purmerend, adviseur Maatschappelijke
ontwikkeling
Mevr. a. Bonnes, gemeente Purmerend, wijkcoördinator
Mevr. S. langeberg, gemeente Purmerend, beleidsmedewerker
Mevr. a. Kranstauber, SCWo Wormer, teamleider
Mevr. V. de Kwant, St. Haarlem effect, directeur
dhr t. tax, St. Welzijn diemen, directeur
Mevr. a. aukema, St. Meerwaarde, manager
dhr. B. Veltman, St. Meerwaarde, beleidsadviseur
dhr. C. van tuijl, provincie noord-Holland, beleidsmedewerker jeugd,
zorg en Welzijn
dhr. t. de Wit, provincie noord-Holland, strategisch adviseur jeugd,
zorg en Welzijn
Mevr. e. diepenmaat, PriMo nh, adviseur
Mevr. H. van netten, PriMo nh, adviseur
Mevr. l. Smaal, PriMo nh, adviseur
BIJLAGe I
61
Acht bakens als richtinggevend kader voor Welzijn Nieuwe Stijl
Vraaggericht werken
de vraag van de burger staat centraal, niet het aanbod van professional
of organisatie
Burger en professional werken samen aan vraagverheldering en
zoeken samen uit wat de kern is van de vraag
niet alleen individuele vragen maar ook collectief
Het ‘keukentafelgesprek’
Direct er op af
niet alle burgers stellen hun vraag, wellicht wel een behoefte.
Professionals benaderen actief die burgers die geen ondersteuning
willen of niet weten hoe ze die moeten organiseren
eigen kracht burger
uitgangspunt zijn de eigen mogelijkheden van de burger
ondersteuning loopt op van licht naar zwaar: faciliteren, ondersteunen,
interveniëren, beschermen
eerst mogelijkheden van informele zorg gebruiken, dan pas formele
zorg door professionals inzetten
collectief vs individueel
eerst mogelijkheden van collectieve welzijnsarrangementen inzetten,
dan pas individuele voorzieningen
Informele zorg vs formele zorg
Verbeteren samenwerking tussen informele en formele zorg
Integraal werken
uitvoering richt zich op integrale, samenhangende aanpak van
probleem van de burger
uitvoerende organisaties werken samen aan gezamenlijke
probleemoplossing
Gemeenten maken in hun beleid en uitbesteding samenhangende
aanpak mogelijk
resultaatgericht
Welk probleem los je op? Gemeenten formuleren opdrachten in
termen van prestatie en zo mogelijk van resultaat, ook rekenen zij af
op basis van prestaties/resultaten
ruimte professional
Professionals beschikken over de juiste kennis en vaardigheden
(w.o outreachend werken)
Professionals zijn ondernemend
Professionals krijgen ruimte, hun competenties zijn richtinggevend
voor de uitvoering
Uit: nationaal Programma Welzijn nieuwe Stijl ‘de kracht van
verbinden’, powerpoint presentatie van het Ministerie van VWS (2010)
BIJLAGe II
62
de Wmo-ladder
Uit: Van der Lans (2007b)
Van der lans betoogt dat welzijnsorganisaties zich vooral moeten ont-
wikkelen als dragende organisaties van, zoals hij het noemt, de startmotort-
reden van de Wmo-ladder. dat betekent concreet dat zij hun functies en
activiteiten in toenemende mate definiëren in termen van ondersteuning
en faciliteren, verbinden en organiseren en trainen en coachen.
Uit: Professionalisering Opbouwwerk rotterdam, voorstellen voor
kwaliteitsverbetering, k. van Vliet en n. Boonstra, Verwey Jonker
Instituut, mei 2008 (p.23)
BIJLAGe III
Autonmie / afhankelijk Wmo-ladder Metafoor
1 Invididuele bestaan
M O TO r B L O k M
O
T
O
r
2 zelforganisatie - civil society
3 Ondersteunen - faciliteren
S TA r T M O TO r4 Verbinden - organiseren
5 Ontwikkelen - trainen - coachen
6 Intervenieren - zorgen - helpen W e g e N W A c H Tg A r A g e
63
WeLzIjN, eeN SecTOr VAN FrIcTIeS eN dILeMMA’S
Artikel ten behoeve van de expertmeeting op 26 januari 2010
over het slechte imago van de welzijnssector en over de voortdurende
legitimatienoodzaak is al veel geschreven. in bijna elk boek en elk artikel
komt het terug. ook in de vele voor en vanuit de sector georganiseerde
conferenties gaat het sinds achterhuis (1979) bijna voortdurend over
dit probleem, tot en met het welzijnsdebat 2009.
Wat zijn daarvan de oorzaken? de verschillende deskundigen die in de
loop van de jaren geprobeerd hebben om dit probleem te analyseren
en noemen in dit verband een aantal knelpunten die steeds weer terug
keren. deze zijn slechts ten dele te wijten aan de sector zelf, maar
wordt hen wel aangerekend. ze komen voor een groot deel voort uit de
extra gevoeligheid van ‘welzijn’ voor maatschappelijke ontwikkelingen.
en uit de voortdurende afhankelijkheid van de sector van politieke
hypes en bestuurlijke wisselvalligheid.
om aan te geven dat de knelpunten van het welzijnswerk niet simpelweg
zijn op te lossen met een oorzaak-gevolg redenatie en dat de bestuurlijke
overheid en maatschappelijke partners deel uit maken van de complexiteit
van het systeem, spreken wij hier over ‘fricties en dilemma’s van welzijn’.
ze zijn te herleiden tot drie categorieën.
A. Maatschappelijke positie van breed welzijnswerk (a,b,c)
B. relatie lokaal welzijnswerk en overheid (d,e,f)
c. Professionaliteit en kwaliteit van het welzijnswerk (g,h,i)
A. MAATScHAPPeLIjk POSITIe Breed WeLzIjNSWerk
a. Verschillende verschijningsvormen
Welzijnswerk ziet er in iedere stad en of dorp anders uit. deze verschillen
zijn inherent aan het werk en worden veroorzaakt door eigenschappen
die men ervan verlangt. We hebben het dan over de
BIJLAGe IV
contextgebondenheid van het werk (verschillende situaties, verschil-
lende klantgroepen)
grote verschillen in omvang en capaciteit (verschillende achtergrond,
geschiedenis)
persoonsgebonden invulling van het werk (werker als instrument)
buurthuizen met en zonder professionals (naar buiten toe geen
onderscheid in naam)
verschillende beleidsimpulsen (en budgetten) van de lokale overheid
(geen kengetallen)
projectgestuurde financiering (steeds variërend in thema en weer
opnieuw startend).
Verschillen die dus de kracht zijn van het welzijnswerk, maar tegelijkertijd
ook haar zwakte. Het maakt het werk weliswaar uniek, maar een goede
branchevergelijking bijna onmogelijk. een dilemma waar overheid en
welzijnssector allebei last van hebben. Pogingen van beide kanten om
tot meer eenduidigheid in doelen en functies te komen zijn niet gelukt.
ook is men er niet in geslaagd om algemeen geaccepteerde - en wet-
telijk vastgelegde - kengetallen te formuleren.30
b. Lage maatschappelijke status
de geschiedenis overziend kan worden geconcludeerd dat het welzijnswerk
sinds de jaren 70-80 last heeft van een legitimatieprobleem. en anno
2010 wordt - ondanks alle aandacht voor sociaal investeren in de wijk
- het welzijnswerk nog steeds laag gewaardeerd. dat is niet alleen te wijten
aan het boek van achterhuis en de tot bijna op een nulpunt gedaalde
30 de kengetallen die af en toe naar voren worden gebracht (artikel engbersen in ‘Het sociaal debat’) zijn gebaseerd op de omvang van het werk in de stadswijken van de vier grote en een aantal al oudere steden. daar heeft het werk vanuit de historie een omvang waaraan een gemiddelde jaren ’60 wijk in een groeistad laat staan een vinexlocatie bij lange na niet aan voldoet. in deze ‘nieuwe steden’ is het uitvoerend werk vaak volledig in handen van een door een professional aangestuurd corps van vrijwilligers. deze vergelijking in aantallen en budgetten wordt in het politieke debat echter bijna nooit gemaakt. dus als wethouders van steden en dorpen met elkaar spreken over ‘hun welzijnswerk’ hebben ze het zonder dat ze het weten over ‘onvergelijkbare grootheden’. (Hvn)
64
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
prestige van professionals. en ook niet alleen aan de organisatie en
werkwijze van de welzijnsorganisaties. dat heeft ook te maken met de
breedte en onduidelijkheid van het begrip welzijn en met de steeds
veranderende invulling ervan, afhankelijk van nieuwe maatschappelijke
ontwikkelingen en van voortdurend wisselende politieke en professionele
ambities. ook de lage sociale positie van het merendeel van de klanten
zorgt voor een lagere status van het werk.
om die reden blijkt het ook voor de politiek en voor andere maatschappe-
lijke ondernemers31 niet eenvoudig om het nut van welzijnsbeleid aan te
tonen, zoals dat bijvoorbeeld wel onomstotelijk vaststaat voor gezond-
heidszorg, onderwijs - en veiligheidsbeleid. We zien dit ook terug in
de politiek (portefeuilleverdeling wethouders) en in lagere status van
beleidsmedewerkers welzijn in vergelijking tot hun collega’s van andere
afdelingen (zie citaat).
‘Welzijnsspecialisten in de Tweede Kamer verdwenen naar de achterste
banken en wethouders van Welzijn wisten niet hoe snel ze hun portefeuille
aan nieuwelingen moesten overdoen. Die mochten er op oefenen en
uitglijden. Zelden is in zo’n korte periode, van 1978 tot 1983 met een
nasleep tot in het heden, de reputatie van een complete sector ten onder
gegaan.’32
c. Moeilijk meetbaar maatschappelijk effect
de in de jaren ’90 in gang gezette ‘effectmeting vanuit overheid en ma-
nagement op grond van te voren gestelde doelen’ heeft een belangrijke
bijdrage geleverd aan het concreter maken van het werk. Hetzelfde geldt
voor de projectmatige aanpak, waarbij ‘SMart-geformuleerde resultaten
moeten worden behaald binnen een van tevoren bepaalde tijd’. Maar in
de praktijk blijkt dit onvoldoende om het werkelijk effect aan te tonen van
de inspanningen op sociaal gebied. en ook om met bewoners - ‘betekenis-
volle relaties’33 op te bouwen om duurzame veranderingsprocessen in
gang te zetten.
dat heeft te maken met diverse factoren, zowel van in de sector als
daar buiten, vanuit wetenschap, samenleving en overheid. Maar het
heeft ook alles te maken met de soort werk. Welzijnswerk levert geen
tastbare producten, maar is - volgens nico de Boer34 - ‘dienstverlener van
activiteiten die in wederkerigheid met de betrokkenen worden ontwikkeld’.
de Boer spreekt in dit verband over ‘politiek normerende projecten’.
Mede door de contextgebondenheid van het werk en de persoonsge-
bonden inzet van de werkers is het niet eenvoudig om de output en de
outcome van deze inspanningen te meten, laat staan die te vergelijken met
andere situaties. dat ontslaat de sector echter niet van deze verantwoor-
delijkheid, maar vraagt om het ontwikkelen van geheel eigen methoden
van tellen, vertellen en vergelijken van het maatschappelijk effect.
B. reLATIe LOkAAL WeLzIjNSWerk eN de OVerHeId
d. Wisselvallig overheidsbeleid
Welzijn kent als geen andere sector zoveel wisselvalligheden in het over-
heidsbeleid en zoveel aarzelingen ook om tot (landelijke) wetgeving te
komen (zie overzicht in hoofdstuk i). de decentralisatie van taken in de
jaren ’80 van het landelijke naar het lokale beleid heeft dat bepaald niet
verbeterd. ‘Welzijn’ is alleen nog maar meer afhankelijk geworden van
elkaar snel opvolgende politiek-maatschappelijke hypes. Bovendien
wordt welzijnsbeleid niet zoals het beleid van de hardere sectoren gepland
voor een lange termijn met de daarbij behorende duurzame investering.
Welzijnsbeleid wisselt elke vier jaar van prioriteiten en ieder jaar opnieuw
moeten de (bijgestelde) plannen weer worden ingediend. Mede daardoor
31 rapport ‘de baat op straat’, Gerard Marlet, atlas voor gemeenten, Groningen 200832 Beck en de jong,1990: lessen voor sociale vernieuwing. is er toekomst voor welzijn? Geciteerd
in ‘Beschouwingen over de sociale sector’: in artikel ‘renovatio perpetua’ van radboud engbersen.
33 jos van der lans, ‘ontregelen, de herverovering van de werkvloer.’ (2008)34 nico de Boer cs., lezing conferentie Beroepsontwikkeling, nizW-Hogeschool utrecht (febr.
2005)
65
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
is de sector een dankbaar object van gemeentelijke bezuiniging. in de
afgelopen 40 jaar zijn die dan ook schering en inslag. Creatief gebruik van
de projectencarrousel en van tijdelijke regelingen wordt door de overheid
enerzijds gestimuleerd, maar uiteindelijk ook vaak weer afgestraft.
Met de komst van de Wmo heeft het lokale bestuur de mogelijkheid om
sterker dan voorheen de lijnen uit te zetten. Maar volgens staatssecretaris
Bussemaker gebeurt dat nog veel te weinig. Haar oproep tijdens het
Wmo-congres 2009: ‘de lokale politiek moet z’n doelstellingen helder-
der formuleren’. en: ‘Wethouders moeten durven kiezen’.
e. Tegenstrijdige opdrachten
Met het verdwijnen van de vaste subsidierelaties en de komst van het
marktdenken ontstaat er voor de instellingen uit de sociale sector een
paradoxale situatie. enerzijds komt er de opdracht om zich als een com-
mercieel bedrijf te profileren en te gaan concurreren met andere aan-
bieders in - en soms ook van buiten - de sector. Vaak gaat het dan om
bepaalde politieke speerpunten, bijvoorbeeld in het kader van de project-
gestuurde financiering. Maar soms is ook de aanbesteding voor het hele
welzijnswerk in een wijk of een stad in het geding.
anderzijds ziet de overheid het welzijnswerk - de welzijnsinstelling - als
een belangrijke partner in de keten van zorg, welzijn en wijkontwikkeling.
en krijgt het de opdracht om met diezelfde concurrenten om de tafel te
zitten, en vooral kennis uit te wisselen, het werk op elkaar af te stemmen
en waar nodig samen te werken. Vanuit de complexiteit van de huidige
maatschappelijke problematiek is die samenwerking een goede zaak.
Maar het is tegenstrijdig aan de opdracht om als commercieel bedrijf
elkaar te beconcurreren en dus kennis af te schermen. een tegenstrijdig-
heid die op een aantal plekken tot vervelende situaties heeft geleid en
die niet altijd in het belang blijkt van de burgers waar het om gaat.
f. Ingewikkelde relatie met lokale overheid
een andere - ingebouwde - tegenstrijdigheid zit in de relatie tussen lokale
overheid en welzijnswerk. Welzijnswerk dat aan zich de ene kant onafhan-
kelijk moet kunnen opstellen en vanuit een zelfstandige positie moet
kunnen opereren samen met en ten behoeve van bewoners. Soms tegen
overheidsmaatregelen of maatschappelijke wetmatigheden in. Maar dat
tegelijkertijd in alle doen en laten steeds meer afhankelijk is geworden
van de subsidies van diezelfde overheid en van de - steeds meer gede-
tailleerde - sturings- en verantwoordingsmechanismen. in veel lokale
situaties komen de vertegenwoordigers van ‘beide partijen’ er redelijk
goed uit. Vaak ook afhankelijk van goede - soms toevallige - contacten
tussen de betrokken bestuurders en beleidsmedewerkers. Maar daarmee
is de professionele ruimte nog niet altijd gegarandeerd. en het wil evenmin
zeggen dat er niet een spanning blijft tussen de activiteiten op de werkvloer
met en voor de bewoners en de van bovenaf aangegeven opdrachten.
opmerkelijk in dit verband is het onderzoek van Movisie waaruit blijkt
dat het voor veel welzijnsinstellingen moeilijk is ook om een goede relatie
op te bouwen met haar eigen lokale overheid. (Movisie, 2009). de oorzaak
daarvan ligt - volgens de betrokkenen - bij alle partijen, niet in de laatste
plaats bij de gemeenten zelf. Volgens dit onderzoek zou ‘tweederde van
de gemeenten niet in staat zijn om in samenwerking met de lokale en
regionale organisaties tot een goed Wmo-beleid te komen.’
een conclusie die jacques Wallage tijdens het Wmo-congres (2009)
brengt tot de oproep: ‘Gemeenten moeten de regie nemen op welzijns-
gebied. Met de partijen om tafel gaan en zorgen dat er concrete afspraken
worden gemaakt. de vrijblijvendheid voorbij.’
c. PrOFeSSIONALITeIT eN kWALITeIT WeLzIjNSWerk
g. Sterke werkers en zwakke professionalisering
in verhouding tot andere beroepsgroepen (onderwijs, gezondheidszorg)
kent de welzijnssector een lage graad van professionalisering. dit heeft
te maken met diverse factoren en in het werk ingebouwde dilemma’s
(zie ook beide vorige punten). Maar ook met het feit dat er weinig
mogelijkheid is om zich op de inhoud van het werk verder te scholen en
carrière te ontwikkelen. tegelijkertijd kennen we in de praktijk van welzijn,
een groot aantal sterke - zeer professioneel werkende - beroepskrachten.
66
W e l z i j n n i e u W e S t i j l i n n o o r d - H o l l a n d
dit komt voor een groot deel door de persoons- en situatiegebondenheid
van het werk. daardoor is het lastig over te dragen. Veel van de kennis in
het werk bestaat uit impliciete en contextgebonden vakkennis. ook kent het
werk - in vergelijking met andere branches - weinig wetenschappelijke
onderbouwing. de meeste wetenschappelijk publicaties gaan over visie,
positie en legitimatie. Veel minder wetenschappers in deze branche
schrijven over methodiek en effectmeting.
Pas de laatste jaren wordt weer meer onderzoek gedaan naar de
competenties die nodig zijn om het werk goed te doen.35 ook de
opleidingen ontwikkelen op dit moment hun programma’s voor profes-
sionals met name vanuit het competentiedenken.
h. De actieve terughoudendheid van de werker
eén van de oorzaken van de lage professionaliseringsgraad is de ‘actieve
terughoudendheid’ (Spierts, 1994) die er van goede werkers wordt
gevraagd. Het gaat immers om de zelfredzaamheid van de klant en om
het bevorderen van zijn/haar maatschappelijke participatie en activiteit.
de activiteit komt tot stand in ‘dialoog met de klant’. en zodra deze zich
zelf kan redden of z’n eigen activiteiten kan organiseren, moet de werker
zich terugtrekken. in het werk een vanzelfsprekend credo (tijdens het
Wmo-congres nog weer eens bevestigd door Bussemaker). Maar voor de
werker een lastig professioneel dilemma. Want wanneer is dat moment?
en is daarmee ook het probleem van de klant opgelost of komt ie straks
weer terug? en is met de zelfredzaamheid van die ene burger ook het
probleem van de andere bewoners opgelost en de sociale samenhang
in de buurt bevorderd?
Veel opbouwwerkers spraken en spreken nog steeds van ‘jezelf overbodig
maken’. Maar daarin zit dan meteen ook de onduidelijkheid, want achteraf
is niet meer te bepalen wat die werker nu echt heeft bijgedragen. je zou
het de tragiek van de opbouwwerker kunnen noemen. de werker die zich
teveel profileert doet z’n werk niet goed en staat z’n klanten in de weg;
de werker die te weinig op de voorgrond treedt blijft onzichtbaar.
deze houding komt terug in het feit dat het welzijnswerk geen echte,
collectief geaccepteerde beroepsidentiteit heeft, waardoor ook landelijk de
sector niet of nauwelijks van zich laat spreken. jos van de lans vindt deze
houding ‘levensgevaarlijk’. in zijn toespraak tijdens het Wmo-congres
(2009) zegt hij: ‘als je geen collectief gedragen beroepsidentiteit hebt, valt
welzijn te gemakkelijk ten prooi aan wethouders die denken te moeten
bezuinigen.’
i. De vergeetachtigheid van de sector
Verschillende wetenschappers geven aan dat de welzijnssector te weinig
historisch besef heeft. dit zou zowel voor de overheid gelden als voor de
instellingen. in de praktijk betekent het dat door beslissers, beleidsmakers
en uitvoerders onvoldoende wordt voortgebouwd op al eerder ontwikkelde
methodieken en ervaringen en dat men steeds weer opnieuw het wiel
lijkt uit te vinden.
radboud enbersen36 noemt het ‘de vergeetachtigheid van de sector’.
dit komt volgens hem door het voortdurende produceren van ‘voorlopige
gezichtspunten en halffabrikaten’. daarnaast hangt volgens hem veel af
van de persoon van de werker en zijn/haar individuele invulling van het
werk. een derde argument voor de vergeetachtigheid (of is het een
gevolg?) ziet hij in het feit dat het werk wordt beheerst door snel
wisselend modes (hypes) die niet goed op elkaar aansluiten. ‘er hangt
een voortdurende ‘sense of beginning’ in de sector’. Volgens jos van
der lans37 zorgt ‘inzicht in de geschiedenis dat je je basis beter op orde
krijgt’. Hij ziet de Canon Sociaal Werk ook als een middel om ‘met de
kennis van het verleden (te) investeren in de huidige professionaliteit.’
35 ‘toekomstverkenning beroepenstructuur zorg en welzijn’, Katja van Vliet, ea. Verwey-jonker instituut (2004) en ‘nieuwe eisen aan sociale professionals’, Katja van Vliet juli 2009 en ‘Klaar voor de toekomst, een nieuwe beroepenstructuur voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening’, Paul Vlaar e.a. nizW (2006)
36 ‘renovatio perpetua’, (dis)continuïteit in sociaal beleid’ in ‘Beschouwingen over de sociale sector’, radboud engbersen in reeks Het sociaal debat, onder redactie van roelof Hortulanus, 2003
37 jos van de lans, bij de zijn presentatie van de Canon Sociaal Werk, volgens hem ‘een achteruitkijkspiegel die je helpt om vooruit te komen’. (Wmo-congres 2009)
67
dit is een uitgave van PriMo nh, centrum voor maatschappelijke ont-
wikkeling in noord-Holland© PriMo nh, februari 2010
overname of openbaarmaking van (gedeelten) van deze publicatie is
uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van PriMo nh
PrIMO nh uitgaven in 2010:
nr 1 2010 - de kracht van het verhaal. evaluatie van het project
Verhalen in wijk en dorp 2006 - 2009
Opdrachtgever
Provincie noord-Holland, afdeling jeugd, zorg en Welzijn
Tekst
els diepenmaat
Hillie van netten
m.m.v. lian Smaal
Interviews
els diepenmaat
lian Smaal
eindredactie
els diepenmaat
Vormgeving
Studio Stevens
Foto’s
Marco Bakker
roel dijkstra
Yvonne jonkman
cOLOFOn
Meer informatie
Voor meer informatie over dit onderzoeksrapport:
Els Diepenmaat, [email protected]
Voor meer informatie over Welzijn nieuwe Stijl,
Lian Smaal, [email protected]
PrIMO nh
Postbus 106, 1440 aC Purmerend
telefoon: 0299 418 700, fax 0299 418 799
e-mail: [email protected]
internet: www.primo-nh.nl
PRIMO nh is de afkorting van Provinciaal Instituut voor Maatschappelijke
Ontwikkeling in Noord-Holland. PRIMO nh is dé provinciale ondersteunings-
organisatie voor de provincie, gemeenten en maatschappelijke organisaties
op het terrein van (lokaal) sociaal beleid in Noord-Holland.