De iDeale lijn

48
VEILIGHEID DOOR SAMENWERKEN de ideale lijn DE IDEALE LIJN Doelgericht laveren tussen uitersten in de toekomstige handhaving

Transcript of De iDeale lijn

Page 1: De iDeale lijn

veiligheid

door

samenwerken

de id

eale lijn

Stichting Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) draagt bij aan de maatschappelijke veiligheid door het stimuleren van publiek-private samenwerking, actieve kennisdeling van de veiligheidspraktijk en kwaliteitsontwikkeling van instrumenten en regelingen.

De iDeale lijn

Doelgericht laveren tussen uitersten in de toekomstige handhaving

Page 2: De iDeale lijn
Page 3: De iDeale lijn

de ideale lijn

Doelgericht laveren tussen uitersten in

de toekomstige handhaving

Page 4: De iDeale lijn
Page 5: De iDeale lijn

de ideale lijn

Doelgericht laveren tussen uitersten in

de toekomstige handhaving

Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid

Utrecht, 2010

Page 6: De iDeale lijn

de ideale lijn4

Page 7: De iDeale lijn

inhoudsopgave

1. handhaving in de toekomst 7

2. dilemma’s binnen rechtshandhaving 9

3. afschrikken en verleiden 15

4. principieel en pragmatisch 19

5. overheid en nevenheid 23

6. scenario’s voor handhaving in 2016 29

6.1 Stroming-scenario 30

6.2 Klif-scenario 32

7. de mix van keuzes tussen de dilemma’s 35

tot slot 41

over het ccv 43

colofon 44

de ideale lijn 5

Page 8: De iDeale lijn
Page 9: De iDeale lijn

hoofdstuk 1

handhaving in de toekomst

In 2005 verscheen de bundel Handhaven: eerst kiezen, dan doen. Deze serie rapporten

gaat over de te maken keuzen op het brede gebied van de rechtshandhaving. Hoe

komen we tot een effectieve handhaving? Dat is de vraag die centraal staat in het

eindrapport dat is gebaseerd op vijf deelrapporten. Het rapport beschrijft drie concrete

spanningsvelden die om verdere uitwerking in een scenariostudie vragen. Deze span-

ningsvelden bepalen namelijk de vorm van handhaving in de toekomst.

Om de toekomst van de handhaving goed in beeld te krijgen, hebben we scenario’s

geschetst. Daarin zijn de spanningsvelden in de handhaving als dilemma’s uitgewerkt.

We hebben onderzocht waardoor deze dilemma’s worden bepaald. Aan de hand van

twee casussen uit de praktijk willen we duidelijk maken hoe deze bepalende factoren

concreet een rol spelen. In de eerste casus staan burgers, openbare orde en drugs-

criminaliteit centraal. In de tweede casus gaat het over bedrijven, consumenten en

voedselveiligheid.

‘Voorspellen is altijd moeilijk, vooral als het de toekomst betreft’, zei iemand ooit.

Maar we kunnen wel twee – zo realistisch mogelijke – scenario’s schetsen van de

handhaving in de toekomst. We hebben daarbij voor het jaar 2016 gekozen. Deze twee

scenario’s zijn verder uitgewerkt voor de genoemde twee praktijkcasussen, als een

soort simulatie van een mogelijk reële situatie in de toekomst.

De dilemma’s en scenario’s geven een doorkijkje naar de toekomst. Daarmee zijn

ze een hulpmiddel voor het ontwerpen van handhavingsstrategieën. Tegen welke

maatschappelijke krachten in de toekomst moet het ontwerp bestand zijn? Met

deze benadering kunt u voor beide toekomstbeelden krachtig beleid ontwerpen.

We laten hierin ook zien hoe de keuzes in de dilemma’s een optimale mix kunnen

vormen. Beleid is onderhevig aan wisselende vormen van druk van verschillende

kanten. Daarmee beweegt het zich tussen de uitersten in de dilemma’s. Dat is niet

per se negatief. Juist door zorgvuldig te laveren tussen de uitersten is het mogelijk

vooruitgang te boeken. Hierdoor komt het uiteindelijke doel in zicht: betere,

effectievere, doelgerichte handhaving.

de ideale lijn 7

Page 10: De iDeale lijn
Page 11: De iDeale lijn

hoofdstuk 2

dilemma’s binnen rechtshandhaving

Het handhaven van regels moet aan een groot aantal voorwaarden voldoen.

Daarom is het onvermijdelijk dat je bij handhaving dilemma’s tegenkomt.

Een dilemma betekent volgens Van Dale letterlijk:

“Toestand waarin tussen twee wegen die beide grote bezwaren opleveren een

keuze moet worden gedaan”

Het manoeuvreren tussen uitersten is een bekend gegeven in de bestuurskunde.

Het is te vergelijken met het volgen van de ideale lijn in de zeilsport: de optimale weg

van a naar b. Laten we ons handhaving voorstellen als een lastige zeestraat die we door

moeten zeilen. Aan de ene kant zijn metershoge kliffen; onderaan slaat de branding

op de rotsen. Aan de andere kant is langs de vriendelijk uitziende kust een verraderlijke

(tegen)stroming die je zomaar uit koers kan brengen. Bovendien is de wind op de ene

plek gunstiger dan elders. En wind heb je bij het zeilen uiteraard nodig om vooruit te

komen. We moeten zorgen dat we deze zeestraat efficiënt en effectief afleggen.

Daarom varen we af en toe vrij dicht langs de kliffen – bijvoorbeeld vanwege de

gunstige wind – en komen we soms gevaarlijk in de buurt van de verraderlijke

stroming. Te allen tijde moeten we ervoor zorgen dat we niet op de klippen lopen of in

de stroming terechtkomen. Dit betekent dat je moet laveren om de omstandigheden

zoveel mogelijk in je voordeel te laten werken. In een zeestraat vaar je dus soms

volledig aan de ene kant, dan weer in het midden of aan de andere kant. De kunst is

om in deze manoeuvres niet te ver bakboord of stuurboord aan te houden, anders

loop je averij of vertraging op en is het doel ver weg.

Dilemma’s hebben als voornaamste kenmerk dat je niet beide kanten kunt kiezen.1

Dat wil zeggen: in de praktijk geldt dat je maar uit een van beide kunt kiezen. Je kunt

tenslotte op een bepaald moment maar op één plaats zijn. Op strategisch niveau ligt

dit anders. In een bepaalde periode kun je, afhankelijk van de omstandig heden en het

specifieke doel achtereenvolgens verschillende kanten kiezen. Om dezelfde redenen

kun je op de ene plaats kiezen voor de ene kant en op de andere plaats voor de andere.

1 Gebaseerd op de theorie van de spanning tussen waarden, van Trompenaars en Hampden-Turner.

de ideale lijn 9

Page 12: De iDeale lijn

Het is belangrijk je bewust te zijn van deze verschillende keuzemogelijkheden,

zodat je – nog altijd vanuit strategisch oogpunt – de juiste mix van deze varianten kunt

hanteren. Uit het eindrapport Handhaven: eerst kiezen, dan doen blijken drie dilemma’s

of spanningsvelden op elk gebied van de handhaving steeds terug te komen:

• Afschrikkenenverleiden

• Principieelenpragmatisch

• Overheidennevenheid

Bij dilemma’s binnen de handhaving leveren niet zozeer beide keuzemogelijkheden

grote bezwaren op. Wel zijn er verschillende visies op welke benadering de voorkeur

heeft. In de vergelijking: zolang je in vrij water verkeert, kun je prima aan een van beide

kanten van de zeestraat zeilen of in het midden. De keuze bepaalt wel je snelheid en

de optimale route.

De dilemma’s binnen de rechtshandhaving zijn geen statisch verschijnsel. De bepalende

factoren binnen een dilemma zorgen ervoor dat het beleid zich in verloop van tijd

beweegt tussen twee uitersten. Soms lijken de kliffen of de stroming wel érg dichtbij.

Maar het doel is een betere handhaving. Door met goede stuurmanskunst de ideale lijn

te volgen is dat doel vloeiend en effectief te bereiken.

In de komende hoofdstukken worden de bepalende factoren binnen elk dilemma

verder bestudeerd. Zo ontstaat een helder beeld van de opbouw van het dilemma en

de dynamiek erachter. Onder welke omstandigheden ga je bij een dilemma naar het

ene uiterste? Hoe uit zich tegenstuur naar de andere kant?

Voordat de dilemma’s worden uitgediept, geven we eerst een beschrijving van de twee

casussen die de rol van de dilemma’s illustreren. De eerste casus, Operatie Hartslag,

vertelt over de aanpak van drugsoverlast en -criminaliteit in Heerlen. In deze concrete

casus gaat het over het oplossen van een specifiek handhavingsprobleem dat al tien-

tallen jaren bestaat. De tweede casus gaat over een heel ander en algemener hand-

havingsgebied: voedselveiligheid, waar de Voedsel en Waren Autoriteit de naleving van

deregelsbewaakt.Perdilemmazullenwekijkenhoeditpreciesindezetweecasussen

tot uiting komt. Juist de verschillen tussen de twee casussen verduidelijken de dilemma’s

die in de handhaving opduiken.

de ideale lijn10

Page 13: De iDeale lijn

casus 1: operatie hartslag

Heerlen kampt sinds twintig jaar met overlast die veroorzaakt wordt door de handel

in en het gebruik van harddrugs in de openbare ruimte. De harddrugsscene was

geconcentreerd in de binnenstad en in een woonwijk binnen een gebied van ruim

twee vierkante kilometer. De grensplaats werd door veel drugstoeristen uit Duitsland

bezocht en ook junks en dealers uit de rest van het land wisten de plek te vinden.

Deze ‘economie’ confronteerde de bewoners en het winkelend publiek met

ongemakken. In Operatie Hartslag werken handhavers uit verschillende hoeken met

elkaar samen: politie, justitie, zorg, gevangeniswezen. De manier van handhaving is

voor elke doelgroep verschillend: tegen junks van buiten Heerlen en dealers wordt

repressief opgetreden, terwijl Heerlense junks zorgvoorzieningen krijgen aangeboden.

Er was aanleiding voor een nieuwe aanpak toen bleek dat repressie niet meer dan een

vorm van symptoombestrijding was en een kortdurend effect had. De meeste overlast-

plegers zijn zwaar verslaafd, dak- en thuisloos en zonder alternatief. Zolang zij zich

niet vrijwillig laten opnemen in een verslavingskliniek, zullen zij blijven vervallen in

crimineel en overlastgevend gedrag. Maar de Nederlandse wetgeving staat gedwongen

afkicken niet toe.

Repressie zou dus alleen effectief zijn als de overlastveroorzakers een alternatief

kregen aangeboden. Hiervoor moesten ook de zorginstellingen deelnemen. Daarmee

was Operatie Hartslag geboren. Deze integrale aanpak, waarbij handhaving en zorg

één keten vormen, lijkt in deze tijd effectief te werken. Daarbij is de regierol van de

gemeente bepalend. De aangeboden zorgvoorzieningen als 24-uursopvang met

gebruikersruimte, werkprojecten, zorgpensions en vrije heroïneverstrekking zijn er

uitsluitend voor ‘Heerlense’ verslaafden. Zij ontvangen een zorgpas. Verslaafden van

eldersendealerskrijgeneenpersoonsgerichteaanpak(PGA),bijvoorbeeldinsamen-

werking met de reclassering of bureau HALT. Verder is cameratoezicht ingevoerd.

Desystemenkondenineersteinstantiedezegrootschaligeaanpaknietaan.Politieen

justitie raakten overbelast en er was een probleem bij het uitvoeren van vrijheidsstraf-

fen. Daarop schoof het gevangeniswezen als partner aan bij Operatie Hartslag. Dat was

ookhetmomentdatdePGAwerdgeïntroduceerd.Nuisersprakevanmaatwerk.De

situatie in de Heerlense binnenstad is met Operatie Hartslag aanzienlijk verbeterd.

de ideale lijn 11

Page 14: De iDeale lijn

casus 2: voedselveiligheid

Veiligheid van voedsel is een maatschappelijk belang. De overheid stelt daarom

richtlijnen en regels vast. Op de naleving van die regels houdt de Voedsel en Waren

Autoriteit (VWA) toezicht. Maar de overheid kan onmogelijk alle agrariërs en

fabrikanten dagelijks controleren. Daarom heeft iedere producent in de keten zijn

eigen verantwoordelijkheid voor de veiligheid van zijn producten. Dit gebeurt – in

het kort – door het gebruik van voedselveiligheidssystemen volgens de principes van

Hazard Analysis Critical Control Points (HACCP) – met name hygiënevoorschriften –

wettelijk voor te schrijven. Ook de consument heeft zijn verantwoordelijkheid,

onder meer door te letten op de houdbaarheidsdatum.

Om risico’s te verminderen brengt de VWA bestaande en mogelijke toekomstige

gevaren in kaart door middel van risicobeoordeling. Het is de taak van de VWA gevaren

en risico’s te herkennen, op te sporen, te bestrijden en te voorkomen. Risicoanalyses

sturen de controle.

Hoe moet de VWA daarbij omgaan met de wensen en angsten van het publiek?

De angst voor betrekkelijk zeldzame verschijnselen als vogelgriep of dioxine in voedsel

is heel groot, maar er overlijdt eigenlijk niemand aan. Dit terwijl jaarlijks tientallen

mensen overlijden aan de salmonellabacterie die zich bevindt in kip, waarvan we er

ongeveer honderd miljoen in ons land hebben. De keuze is dus: of alle inspanningen

van de VWA gaan naar de enge maar zeldzame bedreigers of naar de bedreigingen

waaraan we inmiddels zijn gewend.

Wat is de rol van de overheid als het gaat om voedsel? Ons voedsel is nog nooit zo veilig

geweest. Maar de gezondheid – het doel van de controle op voedselveiligheid – heeft

veel meer te duchten van de voedingspatronen van de consument. Eten de mensen

zich ziek aan een overdaad aan superveilig voedsel, dan verhoogt het toezien op een

toch al veilige keten de gezondheid van de consument niet. De vraag is dus: moet de

overheid ook toezien op een veilige consumptie van voedsel?

de ideale lijn12

Page 15: De iDeale lijn

de ideale lijn 13

Page 16: De iDeale lijn
Page 17: De iDeale lijn

hoofdstuk 3

afschrikken en verleiden

Definieer je handhaven als ‘zorgen voor de naleving van regels’, dan bestaat het eerste

dilemma van handhaving uit de keuze tussen afschrikken en verleiden. De overheid

verleidt burgers en bedrijven om zich uit eigen beweging aan de wet te houden. Daarbij

gebruiken we het woord ‘compliance’ (naleving) dat in de handhavingspraktijk de

betekenis van verleiden krijgt. Verleiden hangt nauw samen met preventie: het belonen

en bevorderen van naleving door het overtreden van regels vóór te zijn. Dat kan bijvoor-

beeld met subsidies, voorlichting en overleg. Het is handhaven zonder af te schrikken

en zonder dwang.

Het tegenovergestelde van ‘compliance’ is ‘deterrence’: afschrikken. Dit hangt nauw

samen met de term repressie. Repressie is afschrikking door hard te straffen, om op die

manier te zorgen voor de naleving van regels. Het doel van deze manier van handhaven

is burgers in het gareel te houden door (dwingende) strafrechtelijke of bestuurlijke

sancties.

afschrikken en verleiden in operatie hartslag Bij de casus van Operatie Hartslag komt het dilemma verleiden of afschrikken tot

uiting in de benaderingen van overtreders. Door het tweesporenbeleid wordt een

verbetering van zowel de volksgezondheid als de openbare orde gerealiseerd.

Heerlense junks worden in samenwerking met zorginstellingen verleid hun leven

een andere wending te geven, terwijl junks van buiten Heerlen en dealers met een

persoonsgerichteaanpak(PGA)metrepressiewordenafgeschrikt.Eenbelangrijke

voorwaarde voor het slagen van dit beleid is een hoog ketenbewustzijn van de betrok-

ken partijen. Eigenlijk is dat het derde spoor binnen het beleid: het samenwerken van

de ideale lijn 15

Page 18: De iDeale lijn

de ketenpartners op decentraal niveau volgens de centrale richtlijnen. Dat had in deze

casus bijvoorbeeld tot gevolg dat het OM de wens van de zorginstelling om een huis-

dealer aan te stellen niet kon honoreren. Het stimuleren van gedragsverandering in de

vorm van het faciliteren van het gebruiken van drugs binnen de opvangvoorziening

botste hier frontaal met het repressieve beleid van het OM voor de aanpak van dealers.

afschrikken en verleiden in voedselveiligheid Bij controles in de levensmiddelenbranche maakt de VWA gebruik van de hygiënecode.

Ditiseeninvullingvanhetverplichtevoedselveiligheidssysteem(HACCP)voorhet

midden- en kleinbedrijf. Kort na de introductie van de code bracht de VWA die bij de

bedrijven onder de aandacht en stimuleerde ze het gebruik ervan. Het jaar daarop

controleerde de VWA of het systeem goed werkte en of werknemers ervan op de hoogte

waren. Weer een jaar later bestrafte de VWA bedrijven die de code niet naar behoren

hadden ingevoerd. Na een periode van verleiden – door informatie en overleg – volgde

dus het afschrikken: (dreigen met) het straffen van bedrijven die de regels nog altijd

niet respecteren.

drijvende krachten achter dit dilemma In de twee casussen wisselt de nadruk binnen handhaving op beide kanten van het

dilemma ‘afschrikken en verleiden’ per situatie en gedurende de tijd. Dit is vergelijkbaar

met het laveren bij het zeilen. Wat zijn daarbij de drijvende krachten – (tegen)wind,

stroming, kliffen. Op basis van de bevindingen in de deelrapportages van Handhaven:

eerst kiezen, dan doen en gesprekken met betrokkenen bij de twee casussen zijn de

volgende belangrijke drijvende krachten achter dit dilemma geformuleerd:

economie Economische belangen lijken van invloed op dit dilemma. Welvarende bedrijven worden

minder vaak blootgesteld aan bestraffing dan minder welvarende.2 Daarnaast is er in

tijden van hoogconjunctuur, zoals eind jaren negentig, meer financiële ruimte om te

verleiden. De omslag naar meer repressie, ook in Heerlen en bij de VWA, viel samen met

de omslag in de economie aan het begin van de eenentwintigste eeuw. Vanuit het

gezichtspunt van de overheid lijkt afschrikken vaak goedkoper dan verleiden.

2 “Big business, weak sanctioning”, par. 4.2. Responsive regulation, Deelrapport I, pag. 30, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.

de ideale lijn16

Page 19: De iDeale lijn

media en publieke opinie De publieke opinie, beïnvloed door de media, kan ervoor zorgen dat men begrip krijgt

voor de overtreder. Die komt dan in de slachtofferrol terecht, zoals de (volgens de regels)

uitgezettefamilieGümüsuitAmsterdam.GümüswaseenkleermakerinAmsterdam–

een toonbeeld van een geïntegreerde Turk – die in 1997 werd uitgewezen omdat hij niet

vijf jaar lang aaneengesloten in Nederland had gewoond. Voor repressie is in een derge-

lijk geval weinig draagvlak. Ook in Heerlen geldt dat er voor de ‘eigen junks’ in de lokale

media en de publieke opinie meer begrip is dan voor junks buiten de eigen regio.

Andersom kan het ook: een misdrijf dat veel media-aandacht krijgt, kan zorgen voor

een roep uit de samenleving om onmiddellijke repressie, bijvoorbeeld als het gevoel

van veiligheid in het geding is.3 Voorbeelden hiervan zijn de reactie van de media op de

moordopTheovanGoghendepubliekeopiniebijeentbs’erdietijdenseenproefverlof

een misdrijf pleegt.

politiek Ook de kleur van het bestuur (op alle niveaus) is van invloed op de richting die de

rechtshandhavingvolgtbinnenhetdilemma‘afschrikkenenverleiden’.Politieke

partijen hebben verschillende opvattingen over rechtshandhaving en laten dit door-

klinken in hun beleid. In Heerlen was het de gedrevenheid van nieuwe bestuurders

die de integrale aanpak van de drugsoverlastveroorzakers in gang zette.

technologie Veel bedrijven hebben hun processen geautomatiseerd en er zijn controlesystemen die de

kwaliteitwaarborgen.Preventiesystemenwordendansteedseffectieverenefficiënter.

In de VWA-casus zorgt de technologie ervoor dat bedrijven hun processen beter in kaart

kunnen brengen en kunnen monitoren. Handhaving door de VWA kan daardoor een

stimulerend karakter hebben: bedrijven die van deze techniek gebruik maken, hebben

mogelijk minder toezichtslasten. De VWA kan zich bij het toezicht namelijk geheel of

gedeeltelijk baseren op de bedrijfseigen systemen. Het is dus vooral van belang om

burgers en bedrijven aan de technologie te binden. Dan is het mogelijk gedrag te

beïnvloeden.4 Voortschrijdende technologie kan ook repressief beleid ‘helpen’.

Denk bijvoorbeeld aan trajectcontroles in het verkeer, tachografen en weeglussen.

3 Roep om repressie, Deelrapport II, pag. 10, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.

4 Informatietechnologie en Big Brother, Deelrapport III, pag. 20, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.

de ideale lijn 17

Page 20: De iDeale lijn
Page 21: De iDeale lijn

hoofdstuk 4

principieel en pragmatisch

Het tweede dilemma is de keuze tussen principieel en pragmatisch handhaven.

Bij handhaving van regels en wetten zou het bij een principiële benadering nooit een

kwestie van geld mogen zijn of een overtreder al dan niet bestraft wordt. Ook hoeft

een straf niet altijd een signaal te zijn naar andere potentiële overtreders. Het gaat

immers om principes. Vergelding is een doel op zich: “Overtreders moeten bestraft

worden, koste wat het kost.” Bovendien komt een principiële manier van handhaven

de geloofwaardigheid van de overheid ten goede. Dit werkt ook door op andere

beleidsterreinen.

Het probleem is dat de middelen voor een principiële benadering niet onuitputtelijk

zijn, maar schaars. De kosten van handhaving bestaan voor het grootste deel uit de

salarissen van de handhavende ambtenaren. Behalve inkomsten uit (verkeers)boetes,

drukt men de baten vooral uit als maatschappelijke opbrengst of vermeden schade.

Rechtshandhaving op een pragmatische manier bekijkt telkens zorgvuldig hoe hand-

having het meest efficiënt en effectief kan gebeuren. De keuze is dan het praktisch

haalbare, het praktisch zinvolle binnen de gegeven omstandigheden. Maatwerk dus,

dat overigens ook een uniforme invulling kan hebben, denk aan flitspalen in het

verkeer.

de ideale lijn 19

Page 22: De iDeale lijn

principieel en pragmatisch in operatie hartslag In de casus over Heerlen zien we het dilemma principieel en pragmatisch terug in

het verschil in aanpak van junks in de loop van de tijd. In het eerste jaar van Operatie

Hartslag werden alle overlast veroorzakende junks, ongeacht herkomst of achter-

grond, zonder pardon opgepakt en bekeurd voor iedere overtreding van de Algemene

PlaatselijkeVerordening.Datwaseenprincipieel,uniformbeleid.Hetresulteerdein

4.600 aanhoudingen in dat jaar. Elders in de strafrechtketen legde dit een enorm

beslag op de capaciteit en de financiële middelen. Maar het effect was zichtbaar:

junks en dealers bleven langzamerhand weg uit het centrum van Heerlen.

Na zo’n drie jaar werd begonnen met een pragmatische maatwerkaanpak van de

dealers en van de junks die toch weer vervielen in hun oude ‘gewoontes’. Wie is de

persoon? Hoe kunnen we hem ‘pakken’, bijvoorbeeld via de belastingdienst of sociale

dienst? Welk zorgtraject staat nog open? Dit pragmatisch maatwerk is gericht op

het gewenste resultaat.

principieel en pragmatisch in voedselveiligheid De controle van de voedselveiligheid was altijd ‘van binnen naar buiten’: de keur-

meester controleerde volgens zijn eigen principes of bedrijven de regels respecteerden.

Tegenwoordig is de controle pragmatisch van aard. De voornaamste doelstelling is

tenslotte dat de belangrijkste regels worden nageleefd, om de kans op gezondheids-

risico’s tot een minimum te beperken. De VWA brengt hiervoor bestaande en mogelijke

toekomstige gevaren in kaart met behulp van risicobeoordeling. Risicoanalyses sturen

de controles. Controles zijn daarmee niet gericht op een gelijke pakkans voor iedereen,

maar op een maximaal nalevingsresultaat.

drijvende krachten achter dit dilemma De volgende belangrijke drijvende krachten in dit dilemma zijn te onderscheiden:

economie Principieelhandhavenkanveel(schaarse)middelenkosten.Eenefficiëntgebruik

van middelen vraagt soms om pragmatisch beleid. Bijvoorbeeld als het saldo van

de verwachte (en met handhaven te vermijden) schade, de nalevingskosten en

de handhavingskosten te hoog blijkt.6 Bij Operatie Hartslag leidde het principiële

bekeuren van álle overtreders tot een grote (financiële) druk op de capaciteit van het

Openbaar Ministerie. In een later stadium is er dan ook gekozen voor een pragmatische

persoongerichteaanpak(PGA)inplaatsvandezegrootschaligeaanpak.

6 De Afweging, deelrapport IV, pag.16, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.

de ideale lijn20

Page 23: De iDeale lijn

media Als in de media berichten komen dat bij handhaving bepaalde principes worden

los gelaten, kan de publieke druk om wel principieel te handhaven groter worden. Een

voorbeeld is een incident over gebruiksveiligheid van kinderspeelgoed, dat uitgebreid

in de pers komt. De VWA zal daarna het toezicht intensiveren. Aan de andere kant kan

aandacht van de media voor bijvoorbeeld de kosten van principiële handhaving er juist

voor zorgen dat de uitvoering van het beleid een pragmatischer karakter krijgt.

politiek De keuze tussen principieel en pragmatisch handhaven hangt ook af van het politieke

klimaat. In een tijd waarin het normen-en-waarden-debat opleeft en gedogen van

overtredingen taboe is, lijkt een principiële benadering van handhaving meer voor de

hand te liggen. De gemeente Heerlen kreeg hiermee te maken toen zij een ‘huisdealer’

wilde aanstellen. Anderzijds roept dezelfde burger via de volksvertegenwoordiging om

gedogen als het om zijn eigen belang gaat, bijvoorbeeld bij verkeersboetes.

cultuur Verschillen in normen en waarden bij burgers kunnen ervoor zorgen dat de handhaving

principiëler of juist pragmatischer wordt.7 Soms houden handhavers uit respect en

pragmatisme rekening met cultuurverschillen. Daarbij wijken ze af van de principiële

manier van het handhaven van regels, bijvoorbeeld bij het ritueel slachten van vee

tijdens het islamitische offerfeest. Ritueel slachten was strikt genomen verboden.

Maar om de volksgezondheid te bevorderen en het dierenleed te beperken zijn er

speciale, strenge richtlijnen (maatwerk dus) opgesteld waaraan deze slachtingen

moeten voldoen.

7 Morele instemming, deelrapport I, pag. 21, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.

de ideale lijn 21

Page 24: De iDeale lijn
Page 25: De iDeale lijn

hoofdstuk 5

overheid en nevenheid

Het derde en laatste dilemma is de keuze tussen een overheid die ‘van boven af’

handhaaft en een die zich naast de burger stelt (nevenheid). De kern van dit dilemma

zit hem in de rol die de overheid speelt in de handhaving. Staat zij boven de burger?

Kan en moet zij met macht en gezag afdwingen dat burgers wet- en regelgeving in acht

nemen? Of staat zij naast de burger om wetten en regels te communiceren en hand-

having te faciliteren?

In haar grote aantal taken en rollen heeft de overheid de keuze: zich opstellen als auto-

riteit of als partner. Wanneer de overheid zich als nevenheid opstelt, heeft dit vaak het

doel draagvlak voor beleid te creëren of te versterken. Daarmee probeert ze spontane

naleving te bevorderen. Beroemd in dit kader is het ‘poldermodel’, waarin werkgevers,

werknemers en overheid als gelijkwaardige partijen met elkaar in overleg zijn. Ook de

typisch Nederlandse ‘convenanten’ zijn een bekend voorbeeld van een nevengeschikte

opstelling van de overheid. De patriarchale rol van de overheid als ‘Vadertje Staat’ lijkt

voorbij. Van de overheid wordt verwacht dat ze partijen bij elkaar brengt en stimuleert

dat burgers hun eigen verantwoordelijkheid nemen. Een ‘Moedertje Moderator’ dus,

die zich als partner concentreert op richting geven en faciliteren.

Handhaving ‘van boven af’ heeft een meer autoritair en normatief karakter. De over-

heid maakt dan duidelijk dat er een ongelijke verhouding is tussen overheid en burger.

De overheid is immers niet alleen tegenspeler van de burger, maar tegelijkertijd ook

schrijver van de spelregels en scheidsrechter. Handhaving, zelfs al leidt die niet tot

naleving, bevestigt deze ongelijkheid. Soms kan dat een doel op zich zijn. En zelfs al

stelt de overheid zich als nevenheid op, dan nog kan zij – omdat ze nu eenmaal de

overheid is – zich weer bovengeschikt opstellen als dat zo uitkomt.

de ideale lijn 23

Page 26: De iDeale lijn

overheid en nevenheid in operatie hartslag De rol van de overheid in Operatie Hartslag laveert tussen het duidelijk bepalen van

het (nieuwe) beleid en het als nevenheid creëren van ruimte om publieke en private

partijen mee te laten doen. Ze zeilt dus soms langs de afschrikwekkende kliffen

vanwege de goede wind en vaart dan weer in rustig, liefelijk water. Van omwonenden,

winkeliers en de NS wordt verwacht dat ze bereid zijn binnen hun eigen verantwoorde-

lijkheidmeetewerkenaandeaanpakvandedrugsoverlast.Particulierebewakingvan

de NS én de politie houden toezicht in het station. Beide partijen kunnen beveiligings-

camera’s uitlezen en aansturen.

Voor deze samenwerkende partners vervult de gemeente een regierol. Dat vraagt

om een nevengeschikte opstelling. Daarbij is er verschil tussen de partners die wel

een subsidierelatie met de gemeente hebben en zij die dit niet hebben. Voor de

overlastplegers opereert de gemeente eenduidig als autoriteit.

Belangrijk voor het succes van het project is overigens de doorslaggevende rol die

nieuwe bestuurders hebben gespeeld bij het creëren van draagvlak bij de betrokken

partijen. Door sterk bestuurlijk en ambtelijk leiderschap heeft men het project van

de grond gekregen en samenwerking waar nodig ‘afgedwongen’.

overheid en nevenheid in voedselveiligheid Door de toegenomen complexiteit van de productiesystemen is de rol van de overheid

in de voedselveiligheid veranderd van autoritaire allesweter naar professionele auto-

riteit. Velde de keurmeester vroeger een dwingend oordeel over de kwaliteit van voed-

sel en waren, tegenwoordig wordt een ondernemer op de eigen verantwoordelijkheid

aangesproken als het gaat om de waarborg voor veilig voedsel en veilige waren. Door

bedrijvenzelfopgesteldeenmetdeVWAafgestemdeHACCP-systemen–aldanniet

vertaald in hygiënecodes – vormen nu de basis voor de handhaving. De overheid heeft

hierin een sturende én faciliterende rol gekregen.

Zeker door schaalvergroting en internationalisering is het waarborgen van voedsel-

veiligheid ingewikkeld geworden. Door een razendsnelle import van problemen heeft

de overheid niet direct overal een pasklare oplossing voor.

de ideale lijn24

Page 27: De iDeale lijn

drijvende krachten achter dit dilemma Hierna volgen de belangrijke drijvende krachten die volgens betrokkenen bij de casus

en bij het rapport Spanningsvelden in de Handhaving achter dit dilemma spelen:

economie Hoe meer welvaart de burger kent, des te minder afhankelijk is zij van de overheid.

Er zijn immers middelen om problemen zelf op te lossen. Dit vermindert de machts-

positie van de overheid om zich bovengeschikt op te stellen. Bedrijven importeren

uitheemse producten, omdat daar vraag naar is. De VWA moet erop toezien dat door

deze import geen gezondheidsrisico’s binnenkomen. Dat kan in eerste instantie

door voorlichting en zo nodig door het opleggen van sancties.

cultuur Door kennis en ICT is de burger tegenwoordig mondiger en krijgt de overheid minder

ruimte om te ‘betuttelen’ en zich autoritair te gedragen. Met die mondigheid en

de toegenomen informatiestroom via nieuwe media komt het vanzelfsprekende

vertrouwen van de burger in de overheid in het gedrang. Was de burger voorheen over-

tuigd dat de overheid alles het beste wist en altijd gelijk had, tegenwoordig vraagt hij

zich af of het waar is wat de overheid zegt. Vervolgens verifieert hij dit op internet. Het

vroegere ontzag voor de staat is overigens tegelijk met de ontkerkelijking geleidelijk

verdwenen. Het gevoel van hiërarchie, dat kerkelijke burgers in de opvoeding mee-

kregen en dat de kerkelijke leiders ook in stand hielden, zorgde voor een natuurlijk

ontzag voor de overheid. Tegenwoordig moet de overheid dit ontzag eerst verdienen.

Dat geldt overigens overal in de maatschappij. Ook de status van bijvoorbeeld

docenten, doktoren en werkgevers is veranderd.

Naast overheidsgezag bestaan er andere concurrerende gezagsdragers, voortkomend

uit religie of andere sterke culturele waarden. Eenzijdig verticaal gezag – ‘van boven af’

– maakt plaats voor meer horizontaal gezag: wederzijds respect.

politiek De overheid heeft – door de enorme groei van het aantal instanties – inmiddels vele

gezichten. Naast gemeente, provincie en het Rijk heeft de burger ook te maken met

bijvoorbeeld de Opta, de NMa en de EU. Het is niet altijd duidelijk wie verantwoordelijk

is voor welke zaken en dat stelt de burger zelf in staat te onderhandelen over zijn

belangen. Voedselproducenten maken door middel van hun eigen voedselveiligheids-

systemen zelf ‘afspraken’ met de VWA. Ondernemersverenigingen zitten aan tafel met

het gemeentebestuur in Heerlen om maatregelen te nemen tegen drugsoverlast.

de ideale lijn 25

Page 28: De iDeale lijn

technologie Nieuwe technologieën leiden tot nieuwe handhavingsvraagstukken. Dat kan de

overheid dwingen een andere positie in te nemen, omdat zij door kennisachterstand

niet op elke vraag een antwoord heeft. Verder holt technologiegedreven globalisering

de positie van de overheid uit. Activiteiten zijn mobiel geworden, waardoor private

partijen zich nu aan overheidsmacht kunnen onttrekken door zich internationaal te

verplaatsen.DeVWAnoemtdeintroductievanhetHACCP-systeemzelf“hetbegin

van een verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en bedrijfsleven. Het bedrijfs-

leven is zelf verantwoordelijk voor de beheersing van de hygiëne. De VWA controleert

via systeemcontrole of dit op een goede manier gebeurt.”

de ideale lijn26

Page 29: De iDeale lijn

de ideale lijn 27

Page 30: De iDeale lijn
Page 31: De iDeale lijn

hoofdstuk 6

scenario’s voor handhaving in 2016

De beschreven dilemma’s die tot nu toe een rol hebben gespeeld binnen handhaving,

zullen dat ook in de toekomst blijven doen. Als we kijken naar de toekomst over een

aantal jaren – we kiezen hiervoor het jaar 2016 – dan kunnen we ons daarbij twee

werelden voorstellen.

Aan de ene kant een wereld waarin de economie weer aantrekt, de media begrip

toont voor vermeende daders, de burger steeds actiever deelneemt aan de politiek,

de technologie in steeds meer variaties aanwezig is (concurrerende systemen) en

de cultuur informeler. Op het gebied van handhaving komt er dan een roep om een

pragmatische aanpak, waarin de overheid zich als nevenheid opstelt en waarin aan het

stimuleren van naleving de voorkeur wordt gegeven. Dit scenario hebben we Stroming

genoemd, omdat dit het risico schetst van overheden die ernstig uit de koers raken of

vertraging oplopen in de (tegen)stroming van uitzonderingen en overleg. Een stroming

kan positief zijn omdat die je sneller vooruitbrengt zonder extra inspanning. Maar er

kunnen ook nadelen aan een stroming kleven: je kunt de controle over de snelheid

en de richting verliezen, en dan is het lastig uit de stroming te komen. En een tegen-

stroming heeft zelfs het effect dat je niet vooruit komt of zelfs achteruit gaat.

Aan de andere kant zien we ook signalen voor een trendbreuk. Herstelt de economie

zich niet, is in de media vooral aandacht voor slachtoffers, eist de politiek het alleen-

recht weer op, wordt de technologie homogener en de cultuur formeler, dan komen

we in een Klif-scenario. In dit scenario is er behoefte aan een overheid die zich weer

principieel, repressief en bovengeschikt opstelt ten opzichte van de burger. Dit kan

een beeld oproepen van een overheid als een afschrikwekkende klif waarop je kunt

stuklopen.

Hoewel beide scenario’s niet wenselijk zijn, is het in dit kader goed ze in hun uiterste

vormen te schetsen, om voorbereid te kunnen zijn op de mogelijke kansen en risico’s.

In de tabel rechts worden de verschillende drivers per scenario samengevat.

de ideale lijn 29

Page 32: De iDeale lijn

Stroming Klif

Media Begrip voor de dader Empathie met het slachtoffer

Politie Participatievedemocratie Representatieve democratie

Technologie Heterogene systemen Homogene systeem

Cultuur Informeel Formeel

Dilemma’s VerleidenPragmatischNevenheid

AfschrikkenPrincipieelOverheid

6.1 stroming-scenario Het is 2016. De overheid heeft zich de laatste jaren (sinds 2010) steeds verder terug-

getrokken en er is sprake geweest van verdergaande horizontalisering. Dit betekent

dat de overheid zich, in plaats van met centraal beleid en bestuur, vooral bezighoudt

met decentrale uitvoering en onderhandeling met de burger. Van een representatieve

democratie zijn we langzamerhand terechtgekomen in een democratie waarin veel

burgers voor het nemen van allerlei besluiten actief deelnemen. Hoogopgeleide

burgers zijn door de ruime beschikbaarheid van informatie via ICT steeds mondiger

geworden en door een informele cultuur is de overheid eerder een partner dan een

gezaghebbende autoriteit. Bovendien is het door globalisering en toegenomen

mobiliteit voor bedrijven en burgers ineens mogelijk om te onderhandelen met over-

heden: als deze overheid je niet goed genoeg kan bedienen, heb je immers de keuze

voor een andere overheid binnen de EU. Het begrip De Overheid heeft plaatsgemaakt

voor Een Nevenheid.

In haar rol van nevenheid laat de overheid in 2016 veel over aan het weer opbloeiende

vrije marktmechanisme. Het principe is niet meer met wet- en regelgeving greep

houden op zoveel mogelijk zaken. Om de markt op elk gebied optimaal zijn werk te

laten doen, is er vanuit de overheid juist sprake van deregulering en krijgt het bedrijfs-

leven de leiding én de verantwoordelijkheid. Handhaving krijgt vorm door zelf-

regulering bij het bedrijfsleven. Om bezittingen te beschermen en de veiligheid te

waarborgen zoeken bedrijven en burgers eigen oplossingen.

Bijvoorbeeld door het screenen van klanten bij binnenkomst of door het bouwen van

afgesloten woongemeenschappen (‘gated communities’). Een maatschappij met veel

hekken en poortjes is het gevolg. Door al deze afgesloten woon- en werkgebieden is er

veel minder openbare ruimte, wat de taak van de politie beperkt. Wie slachtoffer wordt

van een misdrijf, heeft het vaak aan zichzelf te wijten. “Je had zelf maar voorzorgs-

maatregelen moeten nemen”, is de gedachte. In sommige gevallen is er wel de wens

dat de overheid handelend optreedt. Dan speelt zij hier op contractbasis op in.

de ideale lijn30

Page 33: De iDeale lijn

Zo wordt de politie een betaalde handhavingsmacht met prestatiecontracten en

concurreert zij met private beveiligingsbedrijven.

De burger behoort tot een aantal gemeenschappen met eigen faciliteiten; overdag op

het werk, thuis in de beveiligde woonwijk en ’s avonds in de all-inclusive sportclub.

Overal zorgen pasjes voor identificatie, waardoor de buitensluiting van ordeverstoor-

ders en overtreders van de regels is verzekerd.

De overheid is in het Stroming-scenario niet de baas, maar heeft een faciliterende rol

gekregen.Professionalskrijgenopverschillendegebiedenprikkelsomtehelpende

naleving te waarborgen. Voorwaarde voor het succes van deze rol van de overheid is

uiteraard een samenwerking tussen burgers en bedrijfsleven. De burger heeft zich

bovendien moeten organiseren om zijn eigen belangen te kunnen (laten) behartigen

door marktpartijen. Niet iedereen is immers mondig genoeg. Toch vallen veel niet-

mondige partijen buiten de boot.

Natuurlijk is het belangrijk de kwaliteit van de dienstverlening te garanderen die

het naleven van de regels bevordert. Hiervoor zijn er waarborglabels die particuliere

beveiligers en andere toezichthoudende instanties kunnen krijgen als ze volgens de

norm presteren. Deze labels moeten bedrijven regelmatig opnieuw verdienen, zodat

de kwaliteit relatief steeds hoger wordt.

operatie Hartslag in 2016 Het is begonnen met het opstarten van de dialoog met junks, verspreiders en produ-

centen van soft drugs. Deze drugs hebben na controle een keurmerk ‘goedgekeurd’

gekregen. Ook zijn afspraken gemaakt over de voorwaarden voor de distributie. De

overlast van softdrugs is op die manier tot een minimum beperkt.

Voor de aanpak van harddrugs, waar het repressieve beleid geen langetermijnoplossing

blijkt,loktdeaanpakvanZürichalssuccesverhaal.Hierwordenalenigetijdgoede

resultaten geboekt met het legaliseren van harddrugs en het voeren van onderhande-

lingen met dealers en junks. Inmiddels is er ook in Heerlen de wens om voorzichtig de

dialoog aan te gaan met de verspreiders en gebruikers van harddrugs. Net als destijds

bij de legalisering van prostitutie is de verwachting dat verkoop en consumptie van

harddrugs uiteindelijk uit de illegale sfeer kan worden gehaald. Door overleg en

samenwerking met de betrokken partijen en de belanghebbenden (winkeliers,

omwonenden) moeten er duidelijke richtlijnen komen voor deze ‘nieuwe bedrijfstak’.

voedselveiligheid in 2016 Door de opkomst van allerlei consumentenkeurmerken heeft de VWA minder autoriteit

gekregen. De mondige consument houdt zelf scherp in de gaten of producten veilig

zijn en neemt desnoods een advocaat in de arm om de fabrikant de vervolgen. Daarom

stellen bedrijven zelf de allerhoogste eisen aan hun producten. Niet de VWA, maar de

dreigende en mondige consument is hierbij het schrikbeeld voor de industrie.

de ideale lijn 31

Page 34: De iDeale lijn

Deze verschuiving van publieksrechtelijke naar privaatrechtelijke ‘afschrikking’ gaat

verder dan alleen de consument: verzekeraars eisen van de producent niet alleen veilige,

maar ook gezonde producten. Fabrikanten van gezondheidsbedreigende producten

krijgen claims van verzekeraars die niet willen opdraaien voor deze risico’s. Bedrijven

zorgen er dus zelf wel voor dat aan de hoogste eisen wordt voldaan. Het verdwijnen van

de driedubbele hamburgers uit het assortiment van fastfoodketens in 2016 is hiervoor

illustratief. De rol van de VWA is door deze ontwikkelingen steeds beperkter geworden.

Goedkeuringdoormiddelvaneenspeciaallabelofeensterkmerkiswaardevoller

geworden dan handhaving door de VWA.

6.2 klif-scenario NaschokkendegebeurtenissenalsdemoordenopPimFortuynenTheovanGoghheeft

het poldermodel in 2016 afgedaan. Er is weer een sterke behoefte aan een daadkrach-

tige overheid, die beoordeeld wordt op de kwaliteit van de dienstverlening.

De maatschappij is sterk gepolariseerd. Er heerst angst voor ‘de ander’, door het ont-

breken van een gemeenschappelijke ideologie. In plaats van een ideologie is er wel een

gemeenschappelijk thema: veiligheid. De overheid moet die veiligheid waarborgen,

want ‘wij’ moeten ons veilig voelen tegen de bedreiging van ‘de ander’.

In alle EU-landen is een beweging te zien naar repressie, mede door de terreurdreiging.

Het algemeen belang is het grootste goed. Rust binnen de maatschappij wordt zo

nodigafgedwongen.Gedogenisnietlangeraandeorde,opwelkgebieddanook.De

kwakkelende economie en de roep vanuit de samenleving om een sterke overheid die

korte metten maakt met halfslachtigheid, heeft geresulteerd in een kabinet dat vóór

alles een sterk landsbestuur aanhangt. Het nationale belang staat centraal.

In het jaar 2016 is het overheidsapparaat, doordat het taken op sommige terreinen

weer naar zich toe heeft getrokken, aanzienlijk gegroeid. Er wordt geselecteerd en

geconcentreerd op de taken waarmee de overheid daadwerkelijk resultaat kan boeken.

Deze selectiviteit wordt gepresenteerd als een principiële keuze. Behalve dat de over-

heid op meer terreinen de regie voert, is ook de rol van Brussel niet langer leidend.

Het internationale beleid is minder van belang dan de rol van Den Haag.

de ideale lijn32

Page 35: De iDeale lijn

Er is weer respect voor de overheid en haar diensten. De burger kijkt tegen de politie op.

Ook is de ‘meester’ op scholen weer opnieuw in beeld. Voor het bepalen van beleid

neemt de politiek het voortouw. Discussies spelen zich vooral in de Eerste en Tweede

Kamer af en steeds minder tussen ambtenaren en burgers. De opkomstpercentages bij

de verkiezingen van 2015 hebben alle records gebroken.

De tolerantie onder de bevolking neemt af. Voor afwijkend gedrag is geen ruimte.

Naarmate de overheid steeds meer succes boekt met handhaving door repressie, stel-

len de steeds kritischer burgers en het bedrijfsleven steeds hogere eisen. Wat eerder

werd gezien als een hele prestatie, is nu ‘de norm’ die de overheid moet halen. De over-

heid zet daarom technologieën als ICT en DNA volop in om de maatschappij onder

controle te houden.

operatie Hartslag in 2016 Door de opkomst van de zero-tolerance-gedachte is er een einde gekomen aan

gedogen op welk gebied dan ook. Zelfs gebruik van en handel in softdrugs worden

in 2016 niet meer getolereerd. De laatste coffeeshops hebben inmiddels te horen

gekregen dat ze moeten sluiten. De bevolking ziet junks en dealers als ‘één pot nat’.

Bijna elke junk is tenslotte tegelijkertijd dealer en zorgt in beide hoedanigheden voor

overlast. Repressie alleen voldoet niet meer. De maatregelen gaan veel verder met een

aanpak van verplicht afkicken en een baan zoeken. Aan deze nationale aanpak zal

worden vastgehouden tot de laatste overtreder is ‘opgeruimd’. Voor een eigen beleid

van gemeenten is geen ruimte.

voedselveiligheid in 2016 In de loop der jaren is er een onoverzichtelijke wirwar aan kwaliteitslabels ontstaan.

Er zijn klachten geweest van bedrijven dat het werken met kwaliteitssystemen zorgt

voor veel extra administratieve handelingen en bureaucratie. ‘Waarvoor staat elk

keurmerk en welke waarde moet ik daaraan hechten?’ is de vraag van de burger. ‘Wie is

er uiteindelijk verantwoordelijk voor de kwaliteit?’ Een aantal incidenten heeft dat

gevoel versterkt. Daarbij zijn de kwaliteitssystemen, bijvoorbeeld voor producten uit

het buitenland, toch niet feilloos gebleken. Vanwege de ernstige bedreiging voor de

volksgezondheid, waardoor is men inmiddels voorzichtiger geworden.

Grenscontroleszijnin2016weerinerehersteld.Erzijngeregeldsteekproevenen

controles in fabrieken en keukens. Nederland legt kwaliteitseisen op aan buitenlandse

fabrikanten. Nederlandse regels gaan boven regels uit Brussel. De burger gaat ervan uit

dat al het aangebodene goed is. Er is immers weer een nationale overheid waarop hij

kan vertrouwen.

de ideale lijn 33

Page 36: De iDeale lijn
Page 37: De iDeale lijn

hoofdstuk 7

de mix van keuzes tussen de dilemma’s

De twee toekomstbeelden die met de scenario’s geschetst worden, laten uitersten zien

van de dilemma’s die binnen handhaving spelen. De dilemma’s worden in de praktijk

ervaren als echte tegenstellingen. In het bestuur zijn regelmatig lijnrecht tegenover-

gestelde visies te herkennen op de gebieden ‘afschrikken en verleiden’, ‘principieel en

pragmatisch’ en ‘overheid en nevenheid’. Zoals gezegd, is het mogelijk in strategische

zin gedurende een periode achtereenvolgens te kiezen voor bijvoorbeeld verleiden of

afschrikken. Handhaving kan op een zeker moment zelfs een mix zijn die elementen

van beide (tegengestelde) keuzes in zich heeft. Hoe dan ook, de handhaving zal

moeten kunnen laveren tussen deze uitersten en de optimale mix moeten vinden,

afhankelijk van de politieke, maatschappelijke, bestuurlijke en economische context.

Laveren is echter geen zwalken of polderen, maar een manier om vooruit te komen en

de omstandigheden optimaal te benutten. De drijvende krachten – in zeiltermen: de

(tegen)wind, de (tegenstroming), de afschrikwekkende kliffen – kunnen zeker risico’s

vormen voor het ‘doorschieten’ van (handhavings)beleid. Schrikreacties – voor de klif,

de stroming of een plotseling opstekende stormwind – kunnen leiden tot zwalkend

beleid. Maar het doel van het laveren en het zorgvuldig manoeuvreren tussen uitersten

is vooruitgang. De overheid moet dat doorschieten dus voorkomen door extremen op

tijd te signaleren (en daarop te reageren) en met de juiste stuurmanstechniek een

bepaalde windrichting in haar voordeel te laten werken. De overheid moet ook goed

zicht hebben op de kliffen en de verraderlijke stroming, en zorgen dat ze niet uit angst

voor de een in de ander terechtkomt. Dat kan door subtiel het roer een duwtje te geven

of juist de gunstige wind dicht bij de kliffen te gebruiken om er vandaan te komen.

Dat is iets anders dan het sluiten van een compromis (polderen), waarbij je voor beide

kanten in een afgezwakte vorm kiest (‘vlees noch vis’). Bij de optimale mix kies je, op

verschillende momenten of voor verschillende doelgroepen en situaties, voor het ene

én het andere onveranderde uiterste van een dilemma. Daarbij ga je ervan uit dat het

ene uiterste juist bevorderlijk werkt voor het andere uiterste (‘win-winsituatie’).8 Een

voorbeeld is dat je met een zeilschip uit onstuimig water wilt komen en dit doet door

nog onstuimiger golven op te zoeken waar de wind en stroming je helpen in het rustige

water aan de andere kant te komen.

8 Gebaseerd op de theorie van het cyclische karakter van waardensystemen, van Trompenaars en Hampden-Turner.

de ideale lijn 35

Page 38: De iDeale lijn

In de volgende figuur is het laveren tussen de uitersten schematisch weergegeven,

waarbij de punten 1 en 2 de uitersten van het dilemma vormen en punt 3 de verzoening

aangeeft. In dit punt is er geen sprake meer van een tegenstelling, maar komen beide

uitersten optimaal tot hun recht. Zodra de onafhankelijke kanten van het dilemma van

elkaar gescheiden zijn in tijd of plaats, wordt het namelijk weer mogelijk om beide te

kiezen. Je kunt immers eerst het één en dan het ander doen of op de ene plaats het een

en op de andere plaats het ander. Op die manier kunnen dilemma’s uiteindelijk worden

verzoend en omgevormd tot een schijnbare tegenstelling, oftewel een paradox.

Laveren tussen twee uitersten

Mat

e va

n V

erle

iden

Mate van Afschrikking

1 3

2

afschrikken en verleiden In een Klif-context, bijvoorbeeld ontstaan door een zwakke economie, zal de

maatschappij vaak een duidelijke voorkeur hebben voor repressief optreden. Door

het afschrikkende effect van het straffen van overtreders – bijvoorbeeld door media-

aandacht – ontstaat er uiteindelijk ‘vraag’ naar stimulerende maatregelen door de

overheid. De burger realiseert zich immers dat hij de regels beter kan naleven. Als zich

door deze ontwikkeling na verloop van tijd een Stroming-scenario voordoet met sti-

muleringsmaatregelen van een ‘nevenheid’ om niet te overtreden, dan roepen deze

bekeerlingen des te harder om repressie van mensen die alsnog overtreden (het

‘gestopte roker’-effect). Ter illustratie een schematische weergave van deze beweging

in onderstaand diagram.

de ideale lijn36

Page 39: De iDeale lijn

Verzoenen Verleiden - Afschrikken

afschrikking doorhard te straffen,

daardoor ...

ervoor zorgt dat menbij overtreding zelf

roept om ...

men zich eerder laatverleiden om na te

leven, wat ...

wordt er een duidelijksignaal afgegeven aanpotentiële overtreders,

waardoor ...

principieel en pragmatisch Ook in dit dilemma is de juiste mix mogelijk. In een omgeving waarbij de politiek

zich als partner wil opstellen (Stroming), kan de handhaving pragmatisch zijn.

Er is begrip voor de overtreder (en voor zijn situatie) en er wordt gezocht naar een

maatwerkoplossing. Maar een ingrijpend incident kan de aanleiding vormen om bij

bepaalde overtredingen tijdelijk terug te keren naar één uniforme norm, waarbij de

regels voor een specifieke groep overtreders steeds volgens hetzelfde principe worden

gehandhaafd (Klif). De maat is dan vol. Tegelijkertijd kan er op andere handhavings-

gebieden nog steeds op een pragmatische manier met de regels worden omgegaan.

Door selectief te werk te gaan, kan ook dit dilemma worden verzoend.

Principieel - PragmatischVerzoenen

principieel handhaven,zodat we ...

waardoor er ruimte is voor ...

pragmatisch met onze middelen

kunnen omgaan ...

spontanenaleving stimuleren

waardoor we ...

de ideale lijn 37

Page 40: De iDeale lijn

overheid en nevenheid Handhaving in de rol van bovengeschikte overheid of als nevengeschikte overheid

wisselen elkaar logischerwijs af. De overheid kan er eerst voor kiezen om op basis van

gelijkwaardigheid met de burger te onderhandelen, juist om aan draagvlak en gezag te

winnen. Vervolgens kan zij, als dat niet werkt, haar bovengeschikte positie gebruiken

om mensen aan tafel te ‘dwingen’ of de in samenspraak gemaakte afspraken vervol-

gens met meer legitimiteit af te dwingen. Technologie en cultuur spelen hierbij een

belangrijke rol. Aan het begin van een tijdperk met nieuwe technologische ontwikke-

lingen of in tijden waarin de overheid niet wordt erkend als gezaghebbend (Stroming)

is het beter om een nevengeschikte positie in te nemen. Heeft de overheid de techno-

logie onder de knie of haar gezag herwonnen (Klif), dan kan zij weer als bovengeschikte

optreden.

Verzoenen Overheid - Nevenheid

we willen geen escalatieof normvervaging,

dus moeten we soms …

in gesprek treden en afspraken maken,

echter …

we willen burgers niet van ons vervreemden,

dus moeten we …

autoritair en met gezagoptreden, maar ...

de optimale mix in de twee casussen Hoe ziet nu de optimale mix in keuzes bij dilemma’s eruit in de twee casussen over

drugsoverlast en voedselveiligheid? Oftewel: welke combinatie van tuigage, te voeren

zeil en aan te houden koers is gekozen? De verschillende elementen van die combinatie

– mix – zijn uiteraard te veranderen naarmate je verder komt of de (weers)omstandig-

heden veranderen. Het doel blijft door de zeestraat te komen: handhaving.

operatie hartslag Bij de aanpak van drugsoverlast heeft men, na aanvankelijke repressie voor iedereen,

het handhavingsoptreden per doelgroep gesplitst. Bij de aanpak van Heerlense junks

ligt de nadruk op stimuleren en kiest men voor een pragmatische benadering als ‘part-

ner’ (nevenheid). Tegen dealers treedt de overheid als bovengeschikte op en er wordt

op een principiële manier hard en afschrikkend gestraft.

de ideale lijn38

Page 41: De iDeale lijn

Operatie Hartslagsplitsing dilemma per doelgroep

Heerlense junksverleiden

pragmatischnevenheid

Dealersafschrikkenprincipieeloverheid

voedselveiligheid De VWA heeft na invoering van de hygiënecodes eerst vooral nevengeschikt in overleg

gestimuleerd dat het systeem werd toegepast. Bedrijven moesten op de hoogte zijn

van de inhoud van de code en kregen de tijd om hun controlesysteem in te voeren. De

VWA had hierin een stimulerende rol als adviseur en overlegpartner. Later, toen de

deelnemende partijen geen excuus meer hadden om niet volgens de hygiënecode te

werken, is er principieel en repressief gestraft. De dilemma’s zijn hier dus in tijd

gescheiden.

Voedselveiligheid

Man

ier v

an h

andh

aven

Tijd

VerleidenPragmatischNevenheid

AfschrikkenPrincipieelOverheid

de ideale lijn 39

Page 42: De iDeale lijn
Page 43: De iDeale lijn

tot slot

Om nog maar eens die bekende uitspraak te herhalen: “Voorspellen is altijd moeilijk,

vooral als het de toekomst betreft.” De toekomst van handhaving is dus nog altijd

onzeker. Maar wel zeker is dat de drie genoemde dilemma’s zich ook in de toekomst

zullen aandienen. Misschien zal de komende zeven jaar een steeds grotere wens tot

repressie ontstaan, zoals geschetst in het Klif-scenario. Maar ook een toekomst waarin

de maatschappij en de burger vragen om een meer nevengeschikte rol van de overheid

is denkbaar: het Stroming-scenario. Beide scenario’s zijn mogelijk. Net als bij het zei-

len een tegenwind kan omslaan in wind mee of een gunstige stroming door getijden-

werking langzaam in een tegenstroom verandert. Handhaving is net zo gevoelig voor

getijden, veranderingen en omstandigheden. Daarom zal de handhaver de scenario’s

moeten herkennen om steeds bewust te kunnen kiezen voor meebewegen of juist

tegensturen. Dat gebeurt uiteraard met de bedoeling om uiteindelijk de optimale mix

binnen de drie dilemma’s te kunnen vinden en de uitersten elkaar te laten versterken.

Het bereiken van dit punt is geen eenmalige uitdaging, omdat de wereld om de hand-

haver heen voortdurend verandert. Bij een steeds weer kerend tij zal hij telkens

opnieuw zijn kompas moeten gebruiken en zijn coördinaten moeten herberekenen om

te weten op welke koers hij ligt, waar de kliffen en stromingen zich bevinden en of er

bijgestuurd moet worden. Iets wat hij altijd al moest doen, maar nu hopelijk gesteund

door een kaart van de toekomst van handhaven, met de Klif en de Stroming duidelijk

op de kaart aangegeven.

de ideale lijn 41

Page 44: De iDeale lijn

de ideale lijn42

Page 45: De iDeale lijn

over het ccv

Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) draagt bij aan de maat-

schappelijke veiligheid door met partners integrale aanpakken te ontwikkelen en een

brede implementatie van deze aanpakken te bevorderen. Het CCV zorgt voor onder-

steuning en afstemming op maat.

Deze publicatie is gebaseerd op de uitgave Laveren tussen Scylla en Charibdis. Over de

toekomst van de handhaving (2005) van De Ruijter Management, Amsterdam, voor

het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving (ministerie van Justitie).

nalevingsexpertiseHet programma Nalevingsexpertise van het CCV ontwikkelt en verspreidt toepasbare

instrumenten over regelnaleving. Deze instrumenten zijn gebaseerd op gedragsweten-

schappelijke kennis. U kunt hier terecht voor advies, handreikingen, instrumenten en

begeleiding van workshops en expertmeetings op het gebied van handhaving.

Het CCV heeft ook de volgende instrumenten en projecten:

• Tafelvanelf

• Stijlwijzerhandhaving

• Gedragscodes

• Preventiefsupportersbeleid

• Zelftesthandhaving

Het CCV juicht een breed gebruik van zijn instrumenten en producten toe.

Informatie uit deze publicatie is, met bronvermelding, vrij te kopiëren en te gebruiken.

Reacties en ervaringen zijn van harte welkom, per mail via [email protected]

VoormeerinformatieoverdezepublicatiekuntucontactopnemenmetMirjamPrinsen,

e-mail [email protected]

de ideale lijn 43

Page 46: De iDeale lijn

colofon

Uitgave

Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid

Jaarbeursplein 17, 3521 AN Utrecht

Postbus14069,3508SCUtrecht

Informatiedesk (030) 751 67 77

[email protected]

www.hetccv.nl

Tekst

CCV

Redactie

Leene.txt,Gouda

Ontwerp en vormgeving

VormVijf, Den Haag

Fotografie

PallieterdeBoer,Utrecht

Druk

Artoos, Rijswijk

ISBN

978 90 77845 39 4

© het CCV, december 2010

Oplage: 1000 exemplaren

de ideale lijn44

Page 47: De iDeale lijn
Page 48: De iDeale lijn

veiligheid

door

samenwerken

de id

eale lijn

Stichting Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) draagt bij aan de maatschappelijke veiligheid door het stimuleren van publiek-private samenwerking, actieve kennisdeling van de veiligheidspraktijk en kwaliteitsontwikkeling van instrumenten en regelingen.

De iDeale lijn

Doelgericht laveren tussen uitersten in de toekomstige handhaving