'Beheersing Op Afstand Een Stap Dichterbij (RWS)

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat

Beheersing op afstand; een stap dichterbij

Praktijkervaringen Systeemgerichte Contractbeheersing

1

INHOUD

1. INLEIDING ......................................................................... 3Opbouw .......................................................................... 3Samenvatting voor het management ................................ 3

2. WAT IS SYSTEEMGERICHTE CONTRACTBEHEERSING......................... 5Keuze voor systeemgerichte contractbeheersing............... 5Opstellen contract en invullen beheersing ....................... 5Voorbereiden contractbeheersing..................................... 6Uitvoeren contractbeheersing........................................... 6Acceptatie en betaling...................................................... 6

3. ERVARINGEN SYSTEEMGERICHTE BEHEERSING................................ 7Risicoanalyse ................................................................... 7Keuze beheersingstrategie ............................................... 8Contractbeheersingsplan ................................................. 9Eisen in het contract ...................................................... 10Kennismanagement........................................................ 11Betrokkenheid van de staf.............................................. 11Inlichtingen.................................................................... 12Gunningprocedure ........................................................ 12Afstemmingsoverleg....................................................... 13Kwaliteitsplan ............................................................... 14Aansturing vanuit de lijn ............................................... 15Kwaliteitsborging in de praktijk (voldoet de ON?) ......... 16De mix van toetsen ........................................................ 17Toetsen in de praktijk..................................................... 17Accepteren en betalen.................................................... 19Evaluatie ........................................................................ 20

4. EVALUATIE DOELSTELLINGEN P-OG....................................... 215. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ........................................... 23

Aanbevelingen Opdracht voorbereiden.......................... 23Aanbevelingen Opdracht verlenen................................. 23Aanbevelingen Opdracht beheersen............................... 24Aanbevelingen Opdracht afronden ................................ 24

BIJLAGE I: INVULLEN MIX VAN TOETSEN ...................................... 25Systeemniveau: ............................................................. 25Procesniveau: ................................................................ 25Productniveau: .............................................................. 26

BIJLAGE II: DEFINITIES............................................................ 27BIJLAGE III: FORMAT PROJECTEVALUATIERAPPORT ........................ 29BIJLAGE IV: PROJECTEN LIJST PROJECTBUREAU KWALITEITSZORG........ 33

Colofon.......................................................................... 34

2 3

1. INLEIDING

In 2001 en 2002 is door het Projectbureau Kwaliteitszorg een twintig-tal projecten begeleid waarbij gekozen is voor de beheersing van het contract met behulp van systeemgerichte toetsen. Het zijn voorname-lijk projecten met Design & Construct – en prestatiecontracten. Een overzicht van de projecten waarop dit rapport is gebaseerd is te vinden in bijlage IV. Bij de begeleiding van pilotprojecten maakt het Project-bureau Kwaliteitszorg gebruik van een modulaire training "Kwaliteits-zorg in het RWS-bouwproces". Deze training volgt de stappen van de hoofdstructuur van het inkoopproces. Het inkoopproces is gebaseerd op de vastgestelde AO en wordt nader uitgewerkt binnen POG-21.

Met dit rapport laat het Projectbureau Kwaliteitszorg zien wat de ont-wikkelingen zijn op het gebied van implementatie van systeemgerichte contractbeheersing. De effecten van deze werkwijze worden onder andere gerelateerd aan de doelstellingen van Professioneel Opdracht-geverschap.

Dit rapport is bedoeld om projectmanagers en projectleiders te laten profiteren van de leerervaringen die zijn opgedaan door collega’s binnen Rijkswaterstaat. Daarnaast biedt dit rapport informatie aan het lijnmanagement over de theorie en de praktijk van systeemgerichte beheersing en over de leerpunten bij het toepassen van deze metho-diek.

OPBOUW In het volgende hoofdstuk is beschreven wat systeemgerichte con-tractbeheersing is. In de geëvalueerde projecten is deze methode van beheersen toegepast. Het derde hoofdstuk geeft de toepassing in de praktijk. Te lezen is welke zaken er goed gaan, welke knelpunten er zijn en welke leerpunten verzameld zijn. In het vierde hoofdstuk vindt u een evaluatie van de doelstellingen van Professioneel Opdrachtge-verschap.

SAMENVATTING VOOR HET MANAGEMENT

Ervaringen uit de praktijk laten zien dat systeemgerichte contractbe-heersing alleen werkt als de beheersingsstrategie al in de voorberei-dingsfase is overwogen, uitgewerkt en verwerkt in het inkoopplan, het contract en het contractbeheersingsplan. De basisstructuur van het inkoopproces draagt bij aan een tijdige invulling van de contractbe-heersing.

Systeemgerichte contractbeheersing vraagt het nodige van de mede-werkers. Daarom moet aandacht worden besteed aan de inzet van personeel met de benodigde kennis en competenties. De inzet van stafafdelingen en de specialistische adviseurs levert een nuttige bijdrage. Als lijnmanager heeft u een belangrijke rol om de imple-mentatie te stimuleren. Daarom is het van belang dat u gedurende

4 5

voorbereiding en uitvoering door uw projectleider over de praktijk van deze contractbeheersing wordt geïnformeerd. Op deze manier kunt u stimuleren, steunen en als het nodig is sturen.

Ook de opdrachtnemer wordt geconfronteerd met een andere rol; met meer verantwoordelijkheid en eigen initiatief. Niet iedere opdracht-nemer is zich voldoende bewust van deze verandering. Om te zorgen voor een optimale samenwerking en het in praktijk brengen van deze manier van contractbeheersing is het van belang de opdrachtnemer te informeren over de nieuwe werkwijze.

Tenslotte kan een verandering niet worden doorgevoerd zonder draagvlak en een eenduidig beeld bij de medewerkers. Zij moeten zich bewust zijn van de veranderingen in de te volgen werkwijze en moeten een eenduidig beeld hebben van wat systeemgerichte beheer-sing inhoudt. Om dit te bereiken kan gebruik gemaakt worden van de leerervaringen uit dit rapport en de hulpmiddelen, training en begelei-ding van het Projectbureau Kwaliteitszorg.

4 5

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�

��

��

��

��

��

��

��

�

��

��

��

��

�

2. WAT IS SYSTEEMGERICHTE CONTRACTBEHEERSING

Systeemgerichte contractbeheersing is gebaseerd op de gedachte dat de contracteisen kunnen worden beheerst door gebruik te maken van de kwaliteitsborging van de opdrachtnemer. De gecertificeerde opdrachtnemer heeft zijn werkwijze transparant en systematisch vast-gelegd in een kwaliteitsplan. Dit kwaliteitsplan, waaraan in het con-tract nadere eisen zijn gesteld, is de basis voor de beheersing.

Rijkswaterstaat stelt met behulp van haar deskundigheid, de risicoana-lyse en duurzaamheideisen, een combinatie van toetsen vast. Dit levert de volgende twee niet identieke gegevensstromen op:

• registraties voortvloeiend uit het kwaliteitsplan van de opdrachtnemer;

• registraties voortvloeiend uit het contractbeheersplan van Rijkswaterstaat.

KEUZE VOOR SYSTEEMGERICHTE CONTRACTBEHEERSING

Bij alle contractvormen blijft vereist dat de inschrijver/ gegadigde een kwaliteitssysteemcertificaat overlegt en de opdrachtnemer een kwaliteitsplan opstelt en toepast (= externe kwaliteitsborging). Rijkswaterstaat maakt volgens het "Afwegingsmodel Inkoopproces" o.a. keuzen over de wijze waarop de contractbeheersing op hoofdlijnen moet worden ingevuld.

Uit een zorgvuldige afweging volgt of en in welke mate de kwaliteitsborging bij de opdrachtnemer gebruikt gaat worden voor de contractbeheersing. Dit wordt in een inkoopplan vastgelegd (zie stap 2 in hiernaast afgebeeld figuur). Het gebruik maken van de systeemgerichte con-tractbeheersing, ligt voor de hand als verwacht wordt dat dit de meest doelmatige wijze van beheersen zal zijn.

OPSTELLEN CONTRACT EN INVULLEN BEHEERSING

Systeemgerichte contractbeheersing is onlosmakelijk verbonden met het kwaliteitsplan van de opdrachtnemer en de gegevens die dit plan voortbrengt. Dit betekent dat in het contract hierover heldere eisen moeten worden

opgenomen. Rijkswaterstaat stelt met behulp van een risicoanalyse en procesmodellen of sjablonen een concept toezichtmatrix op. De concept toezichtmatrix geeft aan hoe Rijkswaterstaat met een mix van systeem-, proces- en producttoetsen gaat controleren of de gegevens die de opdrachtnemer op basis van zijn kwaliteitsplan levert betrouw-baar zijn, zodat dit de conclusie wettigt dat het werk aan de contracteisen voldoet. Een nadere toelichting op deze mix van toetsen kunt u lezen in bijlage I.

6 7

VOORBEREIDEN CONTRACTBEHEERSING

Het afstemoverleg tussen Rijkswaterstaat en de opdrachtnemer, volgend op gunning is cruciaal om een doeltreffend kwaliteitsplan te krijgen. Omdat het beide partijen inzicht geeft in de beheersing is het van belang dat hierin wordt geïnvesteerd. Belangrijke risico’s dienen in het kwaliteitsplan voldoende te zijn afgedekt. In een afstembijeen-komst wordt hierover tussen Rijkswaterstaat en de opdrachtnemer informatie uitgewisseld. De bijeenkomst heeft als doel helder te krijgen wat de werkwijze is, wat de onderkende risico’s zijn en welke maatre-gelen in het kwaliteitsplan worden opgenomen. Aan de hand van het verkregen inzicht kunnen beide partijen hun plan voor de beheersing (kwaliteitsplan en toezichtmatrix) aanpassen.

Een afstemoverleg en een geaccepteerd kwaliteitsplan zijn vereist om de toezichtmatrix te completeren alvorens met het werk te starten. Bij het nader invullen wordt de mix van toetsen uitgewerkt. Er moet terughoudendheid worden betracht om alles tot op productniveau te willen toetsen. Het vakmanschap speelt een belangrijke rol in het bepalen van de kritieke processen en de nadere invulling van de proces- en producttoetsen.

UITVOEREN CONTRACTBEHEERSING

De opdrachtnemer voert het werk uit onder kwaliteitsborging en is verantwoordelijk voor het voldoen aan de contracteisen. De opdracht-nemer zal moeten aantonen dat aan de eisen is voldaan. Rijkswater-staat toetst volgens de toezichtmatrix. Op basis van aanpassingen van het werk of toetsresultaten kunnen zowel het kwaliteitsplan van de opdrachtnemer als de toezichtmatrix van Rijkswaterstaat worden bijgesteld. Deze beheerscyclus (plan-do-check-act) moet inclusief de bijstellingen (act) aantoonbaar zijn.

ACCEPTATIE EN BETALING

De geleverde prestatie kan bij systeemgerichte contractbeheersing worden geaccepteerd als de toetsen van RWS volgens de toezichtma-trix zijn uitgevoerd en dat daar uit blijkt dat:

• het kwaliteitsplan in de praktijk functioneert en dat de opdrachtne-mer vaststelt dat aan de eisen wordt voldaan.

• de registraties van de aan te tonen eisen beschikbaar zijn en posi-tief zijn getoetst op de betrouwbaarheid.

Als de ontvangen registraties volledig zijn kan Rijkswaterstaat een prestatieverklaring opmaken, waarna er besloten kan worden om over te gaan tot betaling.

6 7

3. ERVARINGEN SYSTEEMGERICHTE BEHEERSING

In dit hoofdstuk vindt u de praktijkervaringen van de projecten die door het Projectbureau Kwaliteitszorg zijn begeleid. In elke paragraaf wordt een blok uit de basisstructuur van het inkoopproces behandeld. Eerst volgt een samenvatting van de betreffende stap(pen), daarna vindt u ervaringen en eventuele knelpunten uit de praktijk. Elk blok wordt afgesloten met een aantal tips of adviezen hoe deze knelpunten kunnen worden ondervangen.

RISICOANALYSE De uitvoering van risicoanalyses is nog vaak ad hoc en te weinig doel-gericht. Er wordt op beperkte schaal gebruik gemaakt van een vaste methodiek. Uitvoering vindt vaak plaats door de projectmanager of projectleider zonder een team van specifieke deskundigen in te scha-kelen. Resultaten van de analyse worden niet voldoende vastgelegd. Vervolgacties (bepalen en nemen van beheersmaatregelen) blijven daardoor liggen.

In de fase opdrachtvoorbereiding wordt gestart met het omschrijven van de inkoopbe-hoefte. De inkoopbehoefte is al in onze pro-ject- en onderhoudsplannen opgenomen, maar dient nog te worden afgebakend. Aan de hand van een afweegmodel wordt een inkoopplan opgesteld. Hierin zijn vastgelegd de volgende keuzen voor:

• de omvang van het uit te besteden werk-pakket

• de risico-allocatie (wie draagt welke risico’s)• de contracten bouworganisatievorm• de beheersstrategie en financieel model • de marktbenadering en aanbestedingsvorm. • het inkoopplan geeft richting aan de uitwerking van het contract, het bijbehorend

beheersingsplan en de kostenraming

��

��

��

��

��

��

��

�

��

��

8 9

Samenstelling team Bij het opstellen van een risicoanalyse met als doel afwegingen te kunnen maken en deze te kunnen onderbouwen in een inkoopplan, is het raadzaam een team samen te stellen dat bij voorkeur bestaat uit:• Besteksschrijvers• Toekomstige directie UAV leden• Een specialist uit de eigen regionale directie op het gebied van innovatief aanbeste-

den (veelal iemand die bij meer projecten betrokken is)• Een medewerker van de afdeling contractzaken (CX) voor de rechtmatigheidtoetsing

tijdens en na uitvoering.• Een gespecialiseerde kwaliteitscoördinator in innovatieve contracten van binnen of

buiten de eigen directie

Risicoanalyses die worden uitgevoerd in het voorbereidingstraject kunnen met verschillende bedoelingen worden uitgevoerd. De praktijk laat zien dat een duidelijk onderscheid te maken is tussen analyses op projectniveau en de analyses op procesniveau. Een analyse op projectniveau (bijvoorbeeld aan de hand van de RISMAN methode) kan gebruikt worden bij het vaststellen van gewenste risicoverdeling (allocatie). De analyse gericht op het contract gaat uit van de werkpro-cessen en zich richt op (voornamelijk technische en organisatorische) risico’s tijdens de uitvoering van het contract. In de praktijk wordt dit verschil in veel gevallen niet gezien. Als er een risicoanalyse is gemaakt bevat deze zowel elementen uit een project risicoanalyse als enkele elementen uit een contract risicoanalyse.

Deze analyse op procesniveau moet voldoende gedetailleerd zijn zodat kan worden vastgesteld:

• welke aan te tonen eisen in het contract moeten worden opgeno-men.

• wat de kritieke processen en kritieke punten zijn.• aan welke eisen het kwaliteitsplan of plan van aanpak moet vol-

doen. • welke systeem-, proces- en producttoetsen moeten worden uitge-

voerd.

Op tijd en zorgvuldigIn de praktijk blijkt dat de analyse op basis van de te verwachte werkprocessen in veel projecten te laat en onvoldoende zorgvuldig worden uitgevoerd. Om dit te voorkomen moet in de voorbereiding tijdig voldoende tijd worden gereserveerd voor een risicoana-lyse met als doel de contractbeheersing invulling te geven.

KEUZE BEHEERSINGSTRATEGIE In de projecten is een duidelijke verschuiving waar te nemen naar een beter beargumenteerde keuze voor de beheersingsstrategie. Waar deze keuze voorheen bijna automatisch leek voort te komen uit de keuze voor de contractvorm, wordt nu een zorgvuldige afweging gemaakt op basis van feiten en argumenten. Deze afweging wordt bovendien beter gedocumenteerd, waardoor het makkelijker wordt de keuze te verantwoorden of over te dragen aan derden.

8 9

Criteria keuze beheersingsstrategieBaseer de keuze van de beheersingsstrategie (eigen waarneming of systeemgerichte beheersing) op de projectrisico’s en een aantal criteria, waaronder:• Complexiteit van het werk• Risico’s in het werk• Duurzaamheid van het product• De contractvorm• Doelmatigheid van beheersing

Op deze wijze wordt een weloverwogen keuze gemaakt, die goed over te dragen is aan de directie UAV en toezichthouders. Uiteinde-lijk is de keuze goed te verantwoorden aan de opdrachtgever en de accountantsdienst. Bovendien kan hiermee worden voorkomen dat discussies over het-waarom-van-de-keuze steeds opnieuw worden gevoerd. De keuze voor de contractbeheersingstrategie wordt bij voorkeur gemaakt in een team van deskundigen, waarbij de projectmanager, of -leider, contractdeskundigen, maar ook met toezicht belaste medewer-kers vertegenwoordigd zijn. Afstemming over de gekozen contractbe-heersingsstrategie met de opdrachtgever is aan te raden.

Vormen gezamenlijk beeld Het komt voor dat betrokkenen verschillende beelden hebben van de mogelijke beheersingsstrategieën. Dit is een duidelijk knelpunt bij de keuze voor de toe te passen strategie. Voordat de afweging wordt gemaakt moeten betrokkenen een gezamenlijk beeld vormen van de diverse strategieën. Hiervoor kan gebruik gemaakt worden van beschikbare documentatie, voorlichting en begeleiding bijvoorbeeld door het Project-bureau Kwaliteitszorg.

CONTRACTBEHEERSINGSPLAN In de praktijk valt op dat het contractbeheersingsplan zich langzaam ontwikkelt gedurende de voorbereiding. Doordat het opstellen van contract en raming voorop staan krijgt het contractbeheersplan soms te weinig aandacht.

Ter voorbereidingCommuniceer op welke wijze een contractbeheersplan tot stand komt. Plan de acties tijdig en gelijktijdig met het opstellen van het contract.

Betrokken medewerkers weten dat gewerkt moet worden met een contractbeheersingsplan. Al wordt de toegevoegde waarde voor het eigen werk door de betrokkenen nog niet altijd erkend. Het blijkt vaak moeilijk om de invulling van het plan zo concreet mogelijk te krijgen. Er vinden nog te veel discussies plaats doordat niet duidelijk is wat er nu in moet staan en op welke wijze de inhoud tot stand komt. Het gevaar bestaat dat het contractbeheersingsplan zo een papieren instrument blijft dat niet echt wordt toegepast.

10 11

Inhoud van het contractbeheersplan:• een overzicht van de belangrijkste risico’s; • een uitwerking van de gekozen beheersingsstrategie;• een inrichting van de organisatie (met vereiste capaciteit en competenties);• de relatie tot andere documenten (projectplan, inkoopplan, risicoanalyse met beheer-

singsmatrix);• de uitwerking van de toezichtmatrix.

Bij het samenstellen van de mix van toetsen bestaat nog vaak de neiging productgericht in plaats van procesgericht te denken. De oor-zaak hiervoor moet met name gezocht worden in het niet kunnen of durven loslaten van de vertrouwde werkwijze (zowel medewerkers in de voorbereiding, uitvoering als bedrijfsvoering). Dit leidt tot een grote hoeveelheid producttoetsen.

In een aantal pilots is met succes gewerkt met referentiemodellen (zie kader), waarmee tot een juiste invulling van proces- en producttoetsen kan worden gekomen. De verschillende uitvoeringsprocessen worden stap voor stap uitgewerkt. Vervolgens wordt bekeken waar de risico’s in deze werkprocessen liggen en welke beheersmaatregelen vereist zijn. Aan de hand van deze referentiemodellen kunnen toetsen op een eenvoudige manier worden ingevuld. Bovendien ontstaat een nuttig instrument om de kwaliteitsplannen te kunnen beoordelen.

Referentiemodellen Maak in de voorbereiding gebruik van referentiemodellen. Dit zijn modellen die per werksoort beschrijven:• welke processen nodig voor de realisatie van het projectresultaat;• Welke stappen per proces nodig zijn (inclusief de verdeling van de taken tussen

opdrachtgever en opdrachtnemer);• Welke risico’s er zijn per stap;• Welke beheersmaatregelen per stap nodig zijn.

EISEN IN HET CONTRACT Contracten ontwikkelen zich van activiteiten- en productbeschrijvin-gen naar prestatie- en functionele beschrijvingen. De contracteisen zijn echter nog vaak gericht op de beheersing van de producten en minder op de beheersing van de prestatie of functie. In de praktijk moet worden geconstateerd dat problemen kunnen ontstaan met de beheersing omdat het contract onvoldoende instrumenten biedt om de opdrachtnemer bij te sturen.

Zo kunnen kwaliteitsplannen onvoldoende specifiek zijn als aan te tonen eisen, kritieke processen en punten in het contract ontbreken. Vaak zijn er dan ook geen aanknopingspunten in het contract om de opdrachtnemer hierin bij te sturen (handhaving). Hierdoor kan de situ-atie ontstaan waarin we overgeleverd zijn aan de bereidheid van de opdrachtnemer.

10 11

Aandachtspunten contractMet de keuze voor systeemgerichte beheersing moeten ook een aantal zaken in het contract worden opgenomen, die moeten zorgen voor een goed verloop van de con-tractbeheersing. Denk hierbij aan:• de aan te tonen eisen (de gegevens die we nodig hebben om de beheersing te kunnen

uitvoeren) en de plicht voor de opdrachtnemer deze gegevens aan te leveren.• lijst met te beheersen processen en kritieke punten. • inhoud van het plan van aanpak/ kwaliteitsplan (een expliciete beschrijving hoe de

borging moet worden ingericht ten aanzien van kritieke processen).• toepassing van risicomanagement. • communicatie tussen opdrachtnemer en opdrachtgever (Afstemmingoverleg over

risico’s en beheersing).• ruimte voor het later vaststellen van stoppunten.• betalingsregeling (gekoppeld aan het functioneren van kwaliteitsborging).• sanctie maatregelen bij niet voldoen aan eisen/ slecht functioneren van kwaliteitsbor-

ging.• wijze van registreren en archiveren.• omgang met afwijkingen.

KENNISMANAGEMENT

Veel informatie en inhoudelijke kennis uit de contractvoorbereidings fase is opgeslagen in de hoofden van de betrokkenen of staan in rap-portages die los van elkaar de input leveren aan het contract en het contractbeheersingsplan. Deze informatie is vaak van groot belang bij het bepalen van de risico’s in de uitvoering (hoe zijn bepaalde eisen tot stand gekomen, wat zijn de belangen, doelen etc.). Het is moeilijk om de voorgeschiedenis terug te lezen in de eis, net zo moeilijk als het is voor de bestekschrijver om deze informatie te verwerken in het contract. Beheren, communiceren en toegankelijk maken van derge-lijke gegevens is nodig. Bijvoorbeeld door vanaf de oriëntatiefase een beheerssysteem te gebruiken. Ook gemaakte fouten en de daaropvol-gende verbeteringen kunnen hierin worden opgenomen. Bij tussen-tijdse of eindevaluaties kan hiervan worden geleerd (ook t.b.v. andere projecten).

BETROKKENHEID VAN DE STAF

Voordat de opdrachtgever een contract aangaat is het noodzakelijk dat de afdeling contractzaken zich uitspreekt over de kwaliteit van het contract en de bijbehorende documenten (bestek en contractbeheer-singsplan). Deze beoordeling beperkt zich in de praktijk regelmatig tot het plaatsen van een handtekening zonder dat het contract inhoudelijk is beoordeeld.

Beoordeling contractenVoor het aangaan van innovatieve contracten die systeemgericht beheerst zullen worden is een mandaataanvraag noodzakelijk. Hiervoor is het noodzakelijk het contract en toebehoren door HK-UM te laten beoordelen, nadat het contract intern is goedge-keurd.

12 13

INLICHTINGEN

In de praktijk blijken niet alle inschrijvers zich bewust van de bedoeling en de consequenties van de nieuwe contract(beheersings)vorm. Het kan daarom nodig zijn om de betrokkenen nader te informeren over het innovatieve karakter van contract en beheersingsvorm. Bij één van de projecten is gekozen voor een alternatief inlichtingenproces, waarbij gezamenlijke voorlichtingsbijeenkomsten werden georganiseerd aan-gevuld met een individuele inlichtingenronde waarvan de belangrijke informatie (voor de interpretatie van het contract) geanonimiseerd onder de inschrijvers is verspreid. Met deze methode kan voldoende informatie worden uitgewisseld om de beheersing in de praktijk te kunnen brengen, en blijft tevens de gelijke informatiepositie van de partijen gewaarborgd.

GUNNINGPROCEDURE Als gebruik wordt gemaakt van systeemgerichte beheersing, wordt vaak gekozen voor gunning op basis van prijs èn plan van aanpak. Hierbij kunnen diverse wegingsfactoren worden toegepast. Bij de beoordeling van de inschrijvingen staat onafhankelijkheid en objectivi-teit centraal. Om deze zo veel mogelijk te borgen wordt een procedure vastgelegd. Bijvoorbeeld:

• openen van de bus en vaststellen van de inschrijfprijzen door een speciale commissie. De prijzen blijven geheim voor andere in te stellen toetsingscommissies.

• de plannen van aanpak worden op basis van vooraf vastgestelde en gecommuniceerde criteria door een onafhankelijke en breed samengestelde commissie beoordeeld. De uitkomsten van deze beoordeling worden bij het bedrijfsbureau gemeld.

• Tenslotte stelt het bedrijfsbureau op basis van vooraf bepaalde ‘spelregels’ vast wie de meest economische inschrijver is.

Het hele proces van beoordelen en gunnen kan enkele maanden in beslag nemen. Goed verfijnde of gedifferentieerde wegingsfactoren voor het plan van aanpak maken de beoordeling makkelijker.

Een zorgvuldige aanbesteding vereist een goede voorbereiding. In regelgeving is gro-tendeels vastgelegd hoe de aanbesteding plaats dient te vinden. Tijdens de aanbeste-ding dienen de marktpartijen hun inschrijving in. De inschrijvingen worden getoetst aan de gunningcriteria en de raming. Na accorderen van het gunningadvies wordt overgegaan tot gunning. De opdrachtgever en –nemer sluiten het contract voor de uit te voeren opdracht.

��

��

��

��

��

�

12 13

Uit de praktijk:De keuze is gevallen op een onderhandse aanbesteding met voorselectie om tot een snelle aanbesteding te komen en omdat de opdrachtnemer dient te beschikken over voldoende capaciteiten, voldoende kennis en ervaring om een dergelijke opdracht te kunnen realiseren. Deze zijn in het bestek bij de inschrijvingsvereisten opgenomen. Inschrijvers moesten bij inschrijving een plan van aanpak indienen.Bij beoordeling is gekeken naar de aspecten "plan van aanpak" en "financieel". Hierbij is gekozen om de score van het plan van aanpak te vermenigvuldigen met wegings-factor 45 en de score van het aspect financieel met wegingsfactor 55. Om te kunnen beoordelen wat de score is van een plan van aanpak is aangegeven aan welke eisen en voorwaarden het plan van aanpak dient te voldoen. Zo dient het plan van aanpak onder andere een gedetailleerde opsomming van de activiteiten met methode en werkwijze, principe oplossingen, een tijdsplanning en de "lifecycles" van het product te bevatten.Ten tweede is een beoordelingscommissie ingesteld die aan de hand van een "leidraad beoordeling plan van aanpak" de score van het plan van aanpak van elke inschrijver heeft bepaald. De beoordelingscommissie heeft tevens een verslag gemaakt dat ver-strekt is aan de afgewezen inschrijvers.

AFSTEMMINGSOVERLEG

Afstemming met de opdrachtnemer moet plaats vinden voor het uitwerken van het kwaliteitsplan door de opdrachtnemer en voor de definitieve invulling van de toezichtmatrix. Dit afstemmingsoverleg is bedoeld om een duidelijk beeld te krijgen van de manier waarop beide partijen de risico’s in het werk inschatten en hoe de opdrachtnemer van plan is deze risico’s te gaan beheersen.

In de praktijk blijkt dit afstemmingsoverleg een goed hulpmiddel te zijn om een gezamenlijk beeld te krijgen over de beheersing, de uitvoering van het contract en manier waarop het toezicht wordt ingevuld. Dus niet alleen risico’s worden afgestemd, maar de hele werkwijze tijdens de uitvoeringsfase wordt verhelderd. De rollen van beide partijen worden duidelijk gemaakt en een gezamenlijke verwachting over de werkwijze wordt geschetst.

Toch verloopt het afstemmingsoverleg niet in alle pilots zo voorspoe-dig. Vooral daar waar in het contract nog weinig specifieke zaken zijn omschreven of daar waar de voorbereiding van Rijkswaterstaat nog

Om met het uitvoeren van de opdracht te kunnen starten is een definitief beheersplan met toezichtplan nodig en een geaccepteerd kwaliteitsplan. Door het houden van een afstemoverleg met de opdrachtnemer wordt informatie verzameld die gebruikt kan worden voor het nader invullen van de beheersing.Om een geleverde prestatie te kunnen vast-stellen is het nodig om tijdens het houden van het toezicht planmatig informatie te verzamelen. Vervolgens wordt de informatie beoordeeld ten opzichte van de afspraken in het contract over de wijze van beheersen en betalen. Bij het bereiken van een betalingstermijn wordt op basis van de beoor-deelde informatie een prestatieverklaring opgesteld.

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

14 15

onvoldoende is, is het afstemmingsoverleg minder succesvol. Mede-werkers van Rijkswaterstaat worden geconfronteerd met een conflict tussen afstand nemen en samenwerken. Uit angst verantwoordelijk-heid naar zich toe te trekken, wordt informatie die de opdrachtnemer zou kunnen helpen bij het uitwerken van het kwaliteitsplan of het invullen van de beheersing achter gehouden. Een situatie die uitein-delijk eerder een vijandige sfeer oproept dan een sfeer van wederzijds vertrouwen die nodig is voor een succesvolle samenwerking.

Het afstemmingsoverlegBesteed extra aandacht om de deelnemers uit te leggen wat de bedoeling van het afstemmingsoverleg is en wat van de deelnemers wordt verwacht ter voorbereiding. Onze voorbereiding bestaat uit het opstellen van referentiemodellen, een risicoanalyse en een concept toetsingsmatrix.

Agendapunten voor het afstemmingsoverleg met de ON • contractuele afspraken (aan te tonen eisen, kritieke processen en punten) • werkwijze/ uitvoeringswijze door de opdrachtnemer,• risico’s en beheersmaatregelen,• inhoud kwaliteitsplan,• werkafspraken.

Omdat risico’s continu veranderen en een project kan bestaan uit duidelijk verschillende onderdelen vindt in de praktijk op meerdere tijdstippen een afstemmingsoverleg plaats. In enkele pilots is het al een terugkerend fenomeen geworden en heeft men de afstemming van de risico’s en beheersing in de overlegstructuur verankerd. Risico’s en beheersing zijn een vast onderwerp van gesprek in bouwvergaderin-gen geworden.

KWALITEITSPLAN De kwaliteit van de kwaliteitsplannen wisselt per project en per opdrachtnemer. Dit is sterk afhankelijk van de kwaliteit van de risico-analyse en de eisen die in het contract zijn opgenomen.

Het meest voorkomende probleem in de praktijk is dat de kwaliteits-plannen niet aan onze verwachtingen voldoen. Oorzaak hiervoor is vaak te vinden in de te weinig specifieke eisen die we in het contract hebben overgenomen (geen lijst met aan te tonen eisen en kritieke processen). De opdrachtnemer omschrijft dan onvoldoende hoe hij de werkzaamheden gaat uitvoeren omdat hij deze zaken als standaard werkzaamheden (weinig risicovol) of als bedrijfsgeheimen ervaart. Als specifieke eisen in het contract ontbreken zijn we afhankelijk van de bereidheid van de opdrachtnemer voor een verdere uitwerking. Bij de beoordeling van het kwaliteitsplan kan gebruik gemaakt worden van de referentiemodellen die in de voorbereidingsfase zijn ontwik-keld. Deze geven ons namelijk een duidelijk beeld van de uit te voeren processen, de hierbij spelende risico’s en de benodigde beheersmaatre-gelen.

Het aangeleverde kwaliteitsplan wordt beoordeeld op volledigheid. De beschrijving van de kritieke processen moet ons het vertrouwen

14 15

geven dat het product dat op deze manier tot stand komt aan de eisen voldoet. Bovendien willen we terugzien dat de opdrachtnemer voldoende beheersmaatregelen neemt en dat op de juiste momenten word gecontroleerd, geregistreerd en waar nodig gerapporteerd (aan te tonen eisen). Er moet een duidelijke relatie zijn tussen de geplande beheersmaatregelen en de procesonderdelen die tijdens het afstem-mingsoverleg als belangrijk zijn genoemd. Als de opdrachtnemer ten aanzien van een bepaald risico onvoldoende beheersmaatregelen neemt, kunnen wij daarop ons beheersingsplan aanpassen.

Als het plan niet aan de eisen voldoet kan het niet worden geac-cepteerd en zijn aanpassingen door de opdrachtnemer nodig. Een duidelijke uitleg aan de opdrachtnemer over de tekortkomingen zal bijdragen aan een snelle totstandkoming van een plan dat wel aan de eisen voldoet. Als het plan wordt geaccepteerd gaat de opdrachtne-mer direct van start. In de praktijk blijkt in enkele gevallen dat Rijkswa-terstaat op dat moment de toezichtmatrix nog onvoldoende concrete invulling heeft gegeven.

Opschorten werkzaamheden Omdat bij systeemgerichte contractbeheersing gebruik gemaakt wordt van het kwali-teitsplan kan niet eerder met het werk worden gestart dan wanneer het kwaliteitsplan is geaccepteerd. De eis dat niet met de uitvoering van het werk(onderdeel) mag worden begonnen voordat het kwaliteitsplan is geaccepteerd moet dan ook streng worden gehandhaafd.

Het komt voor dat een (deel)kwaliteitsplan zeer abstract is en helemaal geen inzicht geeft in het proces, terwijl uit de voorbereidingen van de opdrachtnemer (het plannen van werkzaamheden en metingen) blijkt dat het werk wel voldoende zal worden beheerst. Dit mag nooit aanleiding zijn om het beoordelen van plannen stil te leggen en over te gaan tot het beoordelen van de uitvoering. Hiermee laten we onze zorgvuldig gekozen en voorbereide contractbeheersingsstrategie los.

AANSTURING VANUIT DE LIJN Betrokkenheid van lijnmanagers ((hoofd) afdelings-hoofden; de feitelijke opdrachtgevers) bij de voor-bereiding en uitvoering van contracten is beperkt. Toch heeft de opdrachtgever de beslissingsbe-voegdheden over de acceptatie van deelprestaties, contractwijzigingen, goedkeuring van meerwerk, stil leggen van het werk, inzet van beschikbare capaciteit, etc. Uit praktijkvoorbeelden blijkt dat de contractmanager of directie-UAV te weinig ruimte heeft om binnen een zekere marge beslissingen te nemen over bovengenoemde zaken. Hierdoor kan

onnodige vertraging optreden.

Van een gestructureerde terugkoppeling over de voortgang van het project (uitgezonderd financiële informatie) en bijzonderheden tijdens de contractbeheersingsfase is nauwelijks sprake. Hierdoor is het moei-

16 17

lijk voor de opdrachtgever invloed uit te oefenen op het project en bij te sturen waar dat nodig is. Soms is het ingrijpen van de opdrachtge-ver de enige oplossing om een onwillige opdrachtnemer te dwingen tot het naleven van het kwaliteitsplan. Het is voor de directie UAV niet altijd eenvoudig om de gekozen beheersingstrategie uit te voeren. Steun van zijn lijnmanager is dan onmisbaar om door te zetten.

Vergroten betrokkenheidEen grotere betrokkenheid van het lijnmanagement bij de contractbeheersing is mogelijk door te zorgen voor betere informatievoorziening. Het is aan te raden in het project(beheersingsplan) op te nemen waarover aan de lijnmanager gerapporteerd zal worden, met welke frequentie, over welke zaken hij beslist. Leg ook vast welke beslis-singsbevoegdheden zijn gemandateerd.

KWALITEITSBORGING IN DE PRAKTIJK (VOLDOET DE ON?)In een aantal projecten blijkt dat de kwaliteitsborging nog onvol-doende wordt ingevuld door de opdrachtnemer. De mate waarin de opdrachtnemer het initiatief neemt ligt vaak ver onder de verwachting van de opdrachtgever. Er moet regelmatig gevraagd worden de kwa-liteitsborging verder op te pakken, er is veel discussie over de invulling ervan en wanneer de zaken op papier staan blijken de betrokkenen in de uitvoering soms nauwelijks op de hoogte van de inhoud.

Ervaringen Directie U.A.V

"Onze opdrachtnemer stuurt onvoldoende op de borging van processen. Tijdens de uitvoering is nauwelijks sprake van verwerking en verificatie van meetgegevens. Dit komt door onvoldoende capaciteit binnen zijn organisatie, onvoldoende communicatie en het eenvoudig niet gebruiken en kennen van het kwaliteitsplan. Onze opdrachtne-mer ziet het belang van een compleet en zorgvuldig projectdossier niet in. Regelmatig ontbreken de nodige gegevens en documenten in het projectdossier. Afwijkingen worden onvoldoende teruggekoppeld en de opdrachtnemer werkt gewoon door zonder acceptatie van zijn deelkwaliteitsplannen.

De kwaliteitsfunctionaris op dit project wordt eigenlijk beschouwd als een assistent uitvoerder die zich ook nog bezig houdt met de kwaliteitsborging. Regelmatig komt het belang van tijd en geld naar voren en schuift de kwaliteit, en de bijbehorende borging, naar de achtergrond. De kwaliteitsfunctionaris kan nauwelijks ingrijpen, want hij wordt regelmatig "overruled" door de projectleider uitvoering.

Volgens mij zou de kwaliteitsfunctionaris bij de opdrachtnemer meer bevoegdheden moeten krijgen. Het zou ook goed zijn geweest als de opdrachtnemer bij de start van het project een "kwaliteits Kick Off meting" had gehouden met al het personeel. Gewoon om het begrip kwaliteitsborging uit te leggen en te vertellen dat de kwaliteits-borging nu direct samenhangt met de beheersing van contracten door Rijkswaterstaat"

Gelukkig zijn er ook projecten waarbij de opdrachtnemer de nieuwe verantwoordelijkheid zeer goed oppakt en continu laat zien dat hij het project en de verschillende processen zeer goed onder controle heeft. Een mooi voorbeeld is een opdrachtnemer die een heel wegvlak asfalt verwijdert omdat hij verwacht dat de prestatie-eisen met betrekking tot de levensduur uit het contract niet gehaald worden. De directie UAV wordt over de afwijking en de genomen maatregel geïnformeerd waarna voor de herstelde asfaltverharding de gegevens

16 17

van de aan te tonen eisen worden geleverd. Een dergelijk voorbeeld geeft de directie UAV het vertrouwen dat de opdrachtnemer kritisch zijn eigen kwaliteit controleert en niet terugschrikt voor maatregelen bij het optreden van afwijkingen.

DE MIX VAN TOETSEN

De contractbeheersing wordt op basis van het risicoprofiel van project tot project anders ingevuld. In theorie is er sprake van een mix van toetsen met twee uitersten:

• Beheersing met minimale inspanning en maximale afstand: hierbij worden voornamelijk systeemtoetsen gebruikt.

• Beheersing met grote inspanning en minimale afstand waarbij sprake is van intensief toezicht waarbij het zwaartepunt ligt bij de producttoetsen.

In de meeste pilotprojecten is gekozen voor de middenweg: de nadruk ligt op procesbeheersing. Het bouwproces wordt nauwkeurig gevolgd aan de hand van het kwaliteitsplan van de opdrachtnemer. Deze informatie wordt aangevuld met een aantal systeemtoetsen. Deze worden met name in de start van het project uitgevoerd en eventueel herhaald met een voor het project nodige frequentie. Daarnaast wordt een aantal producttoetsen uitgevoerd, met name daar waar gegevens betrouwbaar moeten zijn (de aan te tonen eisen).

Projecten waarbij het zwaartepunt van de beheersing bij de product-toetsen ligt, worden bij de invulling van de beheersing vaak geleid door angst voor rechtmatigheidproblemen, aanwijzingen van het eigen bedrijfsbureau, te traditionele contractbepalingen of een slecht werkende kwaliteitsborging van de opdrachtnemer.

TOETSEN IN DE PRAKTIJK

Nog vaak vindt de directie UAV het moeilijk om de zaken die hem in het dagelijks werk opvallen niet te gebruiken om het werk bij te sturen en aanwijzingen te geven voor het anders uitvoeren of herstellen van tekortko-mingen. Bij systeemgericht toetsen moet deze infor-matie gebruikt worden als input voor de te houden systeem- en procestoetsen. Het ‘rondje werk’ krijgt dus een ander doel: het geeft informatie over de voortgang en de gang van zaken: Het is onze voelspriet. Voor het vastleggen van gegevens tijdens het rondje werk wordt gebruik gemaakt van het zakboekje, al heeft dit zakboekje niet

18 19

dezelfde status als in het verleden (het wordt niet langer gebruikt voor het vastleggen van primaire gegevens) .

Uit de praktijk:

In een systeemtoets constateert de directie U.A.V. dat aan de ontwerpwerkzaamhe-den die door een ingenieursbureau worden uitgevoerd geen kwaliteitseisen worden meegegeven. Er zijn geen duidelijke contractuele afspraken gemaakt. Ook blijkt dat geleverd tekenwerk veel correcties nodig heeft. Hieruit blijkt dat de opdrachtnemer zijn inkoop niet volgens de ISO 9001 heeft ingevuld en dat dit gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van het te leveren tekenwerk.

In de bouwvergadering wordt hiervan melding gemaakt. Registraties met feiten zijn het afwijkingendossier van de opdrachtnemer, de auditresultaten van de opdrachtnemer en het toetsverslag van de opdrachtgever. Met de opdrachtnemer wordt een maatregel ter verbetering afgesproken. Als dit probleem in vervolg weer wordt geconstateerd zal er een sanctie worden toegepast. In het risicodossier zal worden ingezoomd op risico's in het bestellen en geleverd krijgen volgens de eisen. Hierdoor wordt het vertrouwen in een goed eindproduct minder en kan gekozen worden om een extra producttoets te gaan uitvoeren, namelijk het opnieuw controleren van ontwerp tekeningen en bereke-ningen.

Financiële prikkels voor het stimuleren van de kwaliteitsborging zijn in de meeste contracten wel opgenomen. In de praktijk zijn alleen lang niet altijd de criteria duidelijk voor het overgaan tot het geven van een boete of beloning. Ook als deze criteria wel zijn opgenomen blijkt het in de praktijk eerder uitzondering dan regel dat boetes of kortingen ook werkelijk worden toegepast. De relatie met de opdrachtnemer wordt liever niet geriskeerd, ook al gaat dit soms ten koste van de uitvoering van de contractbeheersingsstrategie.

Helaas is in een aantal projecten gedurende het project besloten over te gaan tot een andere beheersingsstrategie (bijvoorbeeld controleren van ‘as build gegevens’ of eigen waarnemingen). Deze wijzigingen worden voornamelijk ingegeven door slecht functionerende kwaliteits-borging van de opdrachtnemer, tijdsdruk in het project, onvoldoende capabel personeel of onvoldoende draagvlak bij de directie UAV of het lijnmanagement.

18 19

ACCEPTEREN EN BETALEN

Om te kunnen sturen op kwaliteit van het proces moet de betalingsre-geling hierop afgestemd zijn.

Prikkels om systeemgerichte contractbeheersing te bevorderen

• Het betalingsregime afstemmen op bewijs van geleverde en aangetoonde kwaliteit.• Bij de gunning van een werk selecteren op kwaliteitscriteria in combinatie met de

laagste prijs. Bijvoorbeeld het leveren van een plan van aanpak. • Garantiebepalingen opnemen en/of aan het contract een onderhoudstermijn kop-

pelen.• Bonus/malus toepassen op aantoonbaar leveren van kwaliteit; bijvoorbeeld door

een % van de aanneemsom beschikbaar te stellen voor het goed functioneren van de kwaliteitsborging bij de opdrachtnemer. Per audit een korting (o,x%) kunnen toepassen als geconstateerd wordt dat de kwaliteitsborging niet functioneert. Of het opnemen van de sanctie dat wanneer door Rijkswaterstaat geconstateerd wordt dat de kwaliteitsborging bij de opdrachtnemer onvoldoende functioneert, extra kosten van toezicht in te zetten door Rijkswaterstaat zullen worden vergoed door de opdrachtnemer.

• Het voorschrijven op welke wijze de opdrachtnemer zijn kwaliteitsborging moet con-troleren en handhaven. Bijvoorbeeld door het voorschrijven van een OFA (onafhan-kelijk functionaris aannemer) of met welke frequentie er over het functioneren van de kwaliteitsborging gerapporteerd dient te worden.

In de praktijk blijkt dat in projecten waarbij bonus/ malus of boe-teregelingen in het contract zijn opgenomen, deze niet altijd ook worden toegepast. Soms uit angst de relatie en samenwerking met de opdrachtnemer daarmee in gevaar te brengen, maar ook omdat de regeling te weinig expliciet is. Het contract geeft dan te weinig houvast in welke gevallen de boete moet of kan worden opgelegd. Als deze regeling gedurende langere niet wordt toegepast kan de opdrachtnemer zich beroepen op het gewoonterecht en vervalt daarmee het belangrijkste instrument op de kwaliteitsborging bij de opdrachtnemer bij te kunnen sturen.

20 21

EVALUATIE

Evaluatie bij afronding van een project is nog niet ingeburgerd. Als een evaluatie wordt gehouden is deze vaak sterk intern gericht en levert de rapportage weinig informatie die Rijkswaterstaat breed kan worden gebruikt. Veel evaluaties zijn gebaseerd op meningen en gevoelens van betrokken medewerkers in plaats van op feiten en cijfermateriaal. Ook een structurele evaluatie van de doelstellingen van Professio-neel opdrachtgeverschap (zie volgend hoofdstuk) gedurende en bij afronding van een project is nog niet gebruikelijk. Om hiervoor zorg te dragen zouden doelstellingen (SMART geformuleerd) opgenomen moeten worden in het projectplan. Een regelmatige evaluatie van doelstellingen moeten in de planning worden opgenomen. Resultaten van deze evaluatie kunnen worden gebruikt om over de voortgang te rapporteren aan de interne opdrachtgever. (dit gebeurt ook niet structureel).

Gebruik van een formatOm gegevens binnen en tussen de diensten te kunnen uitwisselen is eenduidigheid in niveau en inhoud van evaluaties noodzakelijk. Om dit te bereiken kan gebruik gemaakt worden van een format. (Zie bijlage III voor de format van het Projectbureau Kwali-teitszorg).

Ieder project moet zorgvuldig worden afge-rond. Door middel van een evaluatie moet kennis die is opgedaan in een project worden vastgelegd om te kunnen worden verspreid. Basisgegevens van het project moeten worden vastgelegd zodat deze bij volgende opdrach-ten weer kunnen worden gebruikt. Een pro-jectdossier moet volledig zijn en zorgvuldig worden gearchiveerd.

��

��

��

��

�

20 21

4. EVALUATIE DOELSTELLINGEN P-OG

Professioneel opdrachtgeverschap streeft naar het bewerkstelligen van: • het realiseren van innovaties• voordelen in tijd (doorlooptijd en flexibiliteit planning)• voordelen in geld (totale budget en gemaakte kosten)• een uniforme aanpak en standaardisering • beperking in capaciteit ingezet personeel (aantal fte’s) • rechtmatigheid

Hoe staat het met deze doelstellingen bij de pilot projecten van het Projectbureau Kwaliteitszorg?

Het realiseren van innovaties komt nog niet altijd goed van de grond. Door een gebrek aan ervaring met nieuwe contractvormen, voorzich-tigheid bij het loslaten: overdragen van risico’s en de gewenning met het voorschrijven en uitwerken van technische oplossingen, blijft er vaak niet veel ruimte voor innovatie.

Voordelen in tijd zijn nog niet zichtbaar. Bij de meeste contracten is een langere voorbereidingstijd nodig dan bij traditionele contracten. Ook het uitwerken van contractbeheersingsplannen waarbij systeem-gerichte beheersing wordt toegepast kost soms veel tijd. Beoordeling van contracten en beheersplannen door HK of Werkgroep PRINS kan in verband met de beperkte capaciteit enige tijd duren (13 weken bij PRINS). Hiermee is in de planning niet altijd rekening gehouden.

Voordelen in geld: Een eenduidige conclusie over besparingen in geld is momenteel nog niet te trekken. Te meer omdat kosten opgebouwd zijn uit diverse onderdelen (voorbereidingskosten, aanneemsom, toezicht/controle werk, meer-/ minderwerk, eventuele claims en nazorgkosten). Uit de praktijk wordt gerapporteerd over een stijging van kosten van voorbereiding, een daling in kosten van toezicht, en het uitblijven van meerwerk kosten (met name bij prestatiecontracten).

Een uniforme aanpak en standaardisering. Hierbij wordt geprofiteerd van toepassen van de hoofdstructuur van het inkoopproces. Deze gestructureerde werkwijze zorgt voor uitvoering van voorbereidings-werkzaamheden in de juiste volgorde. Hiermee wordt voorkomen dat zaken over het hoofd worden gezien, of dubbel worden gedaan.

Medewerkers geven aan deze gestructureerde werkwijze erg prettig te vinden omdat voorheen zaken erg adhoc werden geregeld. In som-mige gevallen was het voor de medewerkers onvoldoende duidelijk wat er van hen werd verwacht bij de voorbereiding van innovatieve contracten. Nog steeds wordt deze gestructureerde werkwijze onvol-doende verwerkt in interne procedures en/of protocollen. Het leeref-fect blijft dan beperkt tot het pilotproject.

22 23

Van standaardisering van contracten is vooral sprake bij de presta-tiecontracten voor vast onderhoud. Voorbeelden van contracten, en standaard contractteksten (bijv. ten aanzien van externe kwaliteitsbor-ging, betalings- en boeteregelingen) zijn nog niet in voldoende mate aanwezig. Er bestaat wel behoefte aan standaardisering op dit gebied. Deze behoefte wordt momenteel bevredigd door het gebruik van vergelijkbare contracten van andere projecten. Gevaar hierbij is dat op deze manier ook de zwakke elementen van een contact herhaald worden. Evaluatierapporten gaan nog onvoldoende in op de evaluatie van de kwaliteit van het contract.

Een beperking in capaciteit ingezet personeel (aantal fte’s) kan nog niet worden aangetoond. Projectleiders van de pilotprojecten spreken de verwachting uit dat bij systeemgerichte contractbeheersing aan-zienlijk op inzet kan worden bespaard. Uit projecten blijken tegenval-lende kwaliteitsborging bij de opdrachtnemer maar ook hiaten in het contract aanleiding te zijn tot het uitbreiden van toezicht waardoor de capaciteitsbesparing teniet wordt gedaan.

Er is een duidelijke verschuiving in de benodigde competenties bij het personeel dat wordt ingezet. Medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren van systeemtoetsen moeten naast technisch vakmanschap ook beschikken over competenties als inzicht in proces-sen, kennis van en ervaring met kwaliteitszorg en ervaring met het uitvoeren van audits. Bij het voorbereiden van het contract zou over de inzet medewerkers moeten worden nagedacht. Binnen de organisa-tie moeten mensen worden opgeleid om op deze veranderde behoefte te kunnen inspelen.

Bij het invullen van contractbeheersingsplannen wordt nog regelmatig gerefereerd aan de angst om problemen met de rechtmatigheid te krijgen. Daardoor worden soms keuzes gemaakt die niet in lijn zijn met de gekozen beheersingsstrategie (bijv. grote hoeveelheid producttoet-sen/ eigen waarnemingen). Het afstand nemen in de toezicht is dan moeilijk.

Deze voorzichtigheid komt soms ook juist van de bedrijfsbureaus zelf, deze hebben moeite de nieuwe beheersingstrategie te accepteren en adviseren het gebruik van UCA al beheersingsmethodiek. In deze gevallen zal de projectleider het eigen bedrijfsbureau moeten overtui-gen van de juiste keuze voor de beheersstrategie.

Problemen met rechtmatigheid kunnen worden voorkomen door een goed beheerst en gedocumenteerd proces. Dus in de voorbereiding vastleggen van gemaakte keuzes, en waar mogelijk betrokkenheid van interne controle (IC/ CX) in de voorbereidingsfase. Controle van con-tracten en contractbeheersingsplannen is een vereiste vóór aanbeste-ding. Hier kunnen potentiële problemen met rechtmatigheid worden voorzien en opgelost voordat ze werkelijk ontstaan. Afstemming met diverse CX afdelingen over de beheersingsstrategie is noodzakelijk.

22 23

5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

De implementatie van systeemgerichte contractbeheersing is al een heel eind op weg, maar er moet nog het nodige gebeuren. Daarom nog een keer de belangrijkste conclusies en aanbevelingen voor u op een rij.

Systeemgerichte contractbeheersing werkt alleen als de beheersings-strategie al in de voorbereidingsfase is overwogen, uitgewerkt en ver-werkt in het inkoopplan, het contract en het contractbeheersingsplan.

Systeemgerichte contractbeheersing vraagt het nodige van de mede-werkers. Daarom moet aandacht worden besteed aan de inzet van personeel met de benodigde kennis en competenties. De inzet van stafafdelingen en de specialistische adviseurs levert een nuttige bij-drage. Steun van het lijnmanagement is onmisbaar.

Systeemgerichte contractbeheersing geeft de opdrachtnemer een andere rol; met meer verantwoordelijkheid en eigen initiatief. Om te zorgen voor een optimale samenwerking en het in praktijk brengen van deze manier van contractbeheersing is het van belang de opdrachtnemer te informeren over de nieuwe werkwijze en de kwali-teitsborging te stimuleren.

AANBEVELINGEN OPDRACHT VOORBEREIDEN

• Informeer de medewerkers over het te volgen proces• Stel een projectteam samen met benodigde deskundigheid • Stem (tijdig) af met stafafdelingen• Reserveer voldoende tijd voor contractvoorbereiding (o.a. de risi-

coanalyse)• Analyseer risico’s m.b.v. de RISMAN methode en het gebruik van

referentiemodellen• Maak de keuze voor de contractbeheersingsstrategie op basis van

criteria• Vorm een gezamenlijk beeld over wat de beheersingsstrategie

inhoudt en houd dit beeld in stand • Neem eenduidige condities ten aanzien van kwaliteitsborging op in

het contract• Kies voor een betalingsregeling die gekoppeld is aan de kwaliteits-

borging

AANBEVELINGEN OPDRACHT VERLENEN

• Gebruik inlichtingen om opdrachtnemers voor te bereiden op toe-passing van een nieuwe contractvorm en contractbeheersingsvorm

• Leg de procedure en criteria voor selectie en gunning vooraf vast • Werk met onafhankelijke commissies bij de beoordeling van

inschrijvingen

24 25

AANBEVELINGEN OPDRACHT BEHEERSEN

• Zorg voor goede overdracht van gekozen beheersingsstrategie aan toezichthoudend personeel.

• Houd een afstemmingsoverleg met de opdrachtnemer over risico’s en risicobeheersing.

• Controleer of het kwaliteitsplan voldoende specifiek is en gericht op beheersing van de kritische processen.

• Handhaaf de eisen ten aanzien van de acceptatie van het kwali-teitsplan streng.

• Houd vast aan de gekozen beheersingsstrategie ondanks druk van buitenaf of tegenvallende resultaten.

• Zorg voor frequente rapportage aan de opdrachtgever over de praktijk van de beheersing.

• Pas sanctiemaatregelen toe waar nodig.

AANBEVELINGEN OPDRACHT AFRONDEN

• Voer tussentijds en aan het eind van een project evaluaties uit op basis van vaste methodiek.

• Leg gegevens vast in een projectdossier voor het behouden en verspreiden van kennis.

24 25

BIJLAGE I: INVULLEN MIX VAN TOETSEN

De basis van de beheersing van het contract bestaat uit het toetsen van het functioneren van het kwaliteitsplan van de opdrachtnemer. Dit vindt plaats door met enige regelmaat audits (systeemtoetsen) uit te voeren, aangevuld met proces- en producttoetsen. De procestoetsen zijn gericht op risicovolle processen c.q. processtappen. Producttoetsen worden gedaan om de registratie van de opdrachtnemer te verifi-eren. De toetsen volgen uit de risicoanalyse, duurzaamheid van de te leveren prestatie en de werkwijze van de opdrachtnemer. Onder-staande figuur geeft op hoofdlijnen de drie invalshoeken van de mix van toetsen. Daarna wordt elk niveau van toetsen nader toegelicht. De minder risicovolle aspecten van de eisen worden door middel van de systeemtoets en het "rondje werk" ondervangen.

SYSTEEMNIVEAU: Een systeemtoets toetst het functioneren van het kwaliteitsplan van de opdrachtnemer. Rijkswaterstaat wil een oordeel kunnen vellen over het functioneren van de kwaliteitsborging (met als belangrijk aspect het corrigerend vermogen) bij de opdrachtnemer. Een systeemtoets heeft de vorm van een audit.

PROCESNIVEAU: Een procestoets toetst of de werkprocessen (het verdichten van zand, het walsen van asfalt, het storten van beton e.d.) die in het kwali-teitsplan worden genoemd, ook volgens opgave worden uitgevoerd en beheerst. Toetsen op procesniveau richten zich bijvoorbeeld op de vereiste vakdeskundigheid, specifieke richtlijnen of rekenhulpmiddelen, volledige en juiste uitgangspunten, aansturing van de werkzaamhe-den, controles en corrigerende maatregelen. Procestoetsen kunnen ook observaties zijn tijdens het uitvoeren van werkzaamheden (rondje werk). Ook met de procestoets wil Rijkswaterstaat een oordeel kunnen vellen over het functioneren van de kwaliteitsborging bij de opdracht-nemer.

��

��

��

��

��

��

��

��

��

�

��

26 27

PRODUCTNIVEAU: Ook een producttoets staat ten dienste van de beoordeling van de systematische werkwijze bij de opdrachtnemer. Bij producttoetsen kijken we naar producten (zelf keuren, nameten, narekenen, etc.) en vergelijken de uitkomsten met de eisen uit het contract en met de registraties die de opdrachtnemer heeft (keurings-, meetregistraties, berekeningen, etc.). Doel van de producttoets bij systeemgerichte contractbeheersing is om de betrouwbaarheid van de gegevens van de opdrachtnemer te verifiëren en dus niet om het voldoen aan de eisen vast te stellen. De keuze welke producten te toetsen wordt bepaald door het risicoprofiel van het te realiseren product en de aan te tonen eisen uit het contract.

26 27

BIJLAGE II: DEFINITIES

Aan te tonen eisenIn het contract gespecificeerde eisen die bepalend zijn voor het duurzaam bedrijfsvaardig functioneren en betrekking hebben op een beheerste totstandkoming. De opdrachtnemer moet via zijn kwaliteits-systeem en -plan aantonen dat hij aan deze eisen heeft voldaan.

EKBExterne kwaliteitsborging is de kwaliteitsborging bij de opdrachtnemer.

KwaliteitsborgingHet geheel van activiteiten dat erop is gericht zeker te stellen en aan te tonen dat een te leveren product aan de gestelde eisen voldoet.

KwaliteitsplanEen door de opdrachtnemer opgesteld plan, waarin, inspelend op vastgestelde risico’s, de specifieke maatregelen, voorzieningen en volg-orde van activiteiten zijn vermeld voor het bereiken van de gevraagde kwaliteit van een product, dienst, contract of project.

ProcestoetsEen toets ter beoordeling of processen met de daarin opgenomen beheersmaatregelen door de opdrachtnemer worden uitgevoerd vol-gens het (deel)kwaliteitsplan.

ProducttoetsDoel van de producttoets bij systeemgerichte contractbeheersing is om de betrouwbaarheid van de gegevens van de opdrachtnemer te verifiëren. Een toets gericht op producten (zelf keuren, nameten, narekenen, etc.). De uitkomsten van de toets worden vergeleken met de eisen uit het contract en met de registraties die de opdrachtnemer heeft (keurings-, meetregistraties, berekeningen, etc.).

ReferentiemodelEen uitwerking van een deelproces waarmee de benodigde stappen, taakverdeling, risico’s, kritieke punten en beheersmaatregelen in beeld wordt gebracht . Met behulp van dit model kan een eerste invulling van de toezichtmatrix worden gemaakt. Het kan ook worden gebruikt bij de beoordeling van het kwaliteitsplan van de opdrachtnemer.

Systeemgerichte contractbeheersingWijze van contractbeheersing waarbij de opdrachtgever gebruik maakt van de gegevens die voortkomen uit het kwaliteitssysteem van de opdrachtnemer. Met behulp van een combinatie van systeem-, proces- en producttoetsen stelt de opdrachtgever vast of die gegevens betrouwbaar zijn, het kwaliteitsplan wordt nageleefd en daarmee aan de eisen van het contract wordt voldaan.

28 29

SysteemtoetsEen toets ter beoordeling of het systeem, waarmee de opdrachtnemer zijn kwaliteit controleert en waarborgt functioneert.

ToezichtmatrixOnderdeel van het contractbeheersingsplan waarin de uit te voeren toetsen qua soort, inhoud, uitvoerende, frequentie, methode, gebruikte norm en registratie beschreven zijn. Ook wel toetsingsplan of toezichtplan genoemd.

28 29

BIJLAGE III: FORMAT PROJECTEVALUATIERAPPORT

1. Inleiding:

1.1 AlgemeenBeschrijf hier in het kort:

• Welk project betreft het?• Betreft het een tussentijdse of eindevaluatie?• Wat is het doel van de evaluatie?• Wie zijn bij de evaluatie betrokken geweest (eventueel begelei-

dende partijen)?

1.2 ProjectbeschrijvingIn deze alinea wordt inzicht gegeven in de aard van het werk. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van het stappenplan (beschrijf de output per stap). Beschrijf de volgende zaken:

• Welke risico’s speelden en hoe zijn deze toegewezen?• Voor welke marktbenadering is gekozen?• Voor welke contractvorm is gekozen?• Voor welke contractbeheersingstrategie is gekozen?• Voor welk betalingsregime is gekozen?• Voor welke aanbestedingsvorm is gekozen?

2. Evaluatie

2.1 Ervaringen in voorbereidings- en uitvoeringsfaseIn deze alinea worden ervaringen met het project beschreven. Er kan een onderscheid worden gemaakt (aparte alinea’s) tussen voorberei-dings- en uitvoeringsfase. Voor de beschrijving kan gebruik worden gemaakt van de volgende aandachtspunten:

• In hoeverre is het stappenplan gevolgd? Welke knelpunten zijn geconstateerd in het toepassen van het stappenplan?

• Hoe was de begeleiding (bijv. door Projectbureau Kwaliteitszorg) georganiseerd? Zijn er punten ter verbetering?

• Wat zijn de ervaringen met de risicoanalyse en risico allocatie• Wat zijn de ervaringen met keuze marktbenadering• Wat zijn de ervaringen met keuze contractvorm• Wat zijn de ervaringen met keuze beheersingsstrategie• Wat zijn de ervaringen met het opstellen van het contract• Wat zijn de ervaringen met inlichtingen en aanbesteding/gunning

(bijzonderheden als voorafgaande selectie)• Wat zijn plus- en minpunten van gemaakte afwegingen in het

inkoopproces (risicoweging, risicoallocatie, de keuze voor marktbe-nadering, keuze van contractvorm, keuze van beheersingstrategie)?

• Wat zijn de ervaringen met het toepassen van systeemgerichte contractbeheersing (in het algemeen, komt later uitgebreider aan de orde)?

• Wat zijn plus- en minpunten van toegepaste betalingsregeling (en eventuele bonus/malus regeling)?

30 31

2.2 Evaluatie realiseren beleidsdoelenIn deze alinea worden doelstellingen, die worden nagestreefd met toepassing van innovatieve aanbesteding en systeemgerichte contract-beheersing, geëvalueerd. Hiervoor wordt gekeken naar de volgende doelstellingen:

• wel/ niet gerealiseerde innovaties• voor- of nadelen in tijd (doorlooptijd en flexibiliteit planning)• voor- of nadelen in geld (totale budget en gemaakte kosten)• Mate van uniforme aanpak en standaardisering capaciteit ingezet

personeel (aantal fte’s)• rechtmatigheid• eventuele aanvullende projectdoelstellingen

2.3 Kwaliteitsborging bij opdrachtnemerIn deze alinea worden de ervaringen met de kwaliteitsborging van de opdrachtnemer geëvalueerd. Stem voor dit deel van de evaluatie af met de opdrachtnemer over zijn ervaringen. Gebruik hierbij de vol-gende aandachtspunten:

• kwaliteit van het uitgevoerde werk• de uitvoering van de risicoanalyse, de afstemming met RWS over

risico’s, het actualiseren van risico’s• de kwaliteit van het kwaliteitsplan• het uitvoeren van het kwaliteitsplan (wijze van beheersen incl.

audits en aantoonbaarheid)• het functioneren van de OFA (waar van toepassing) wijze waarop

met afwijkingen en wijzigingen werd omgegaan (incl. communica-tie hierover met RWS)

• betrokkenheid management (verantwoordelijkheid voor kwaliteits-borging)

2.4 Beheersing contract door RWSDeze alinea beschrijft de evaluatie van de contractbeheersing door RWS. Gebruik hierbij de volgende elementen:

• kwaliteit van het programma van eisen en het contract (aan te tonen eisen en overige "EKB-bepalingen). Beschrijf de noodzake-lijke aanvullingen in toekomstige contracten

• ervaringen met het toepassing van de gekozen contractbeheer-singstrategie in de praktijk

• kwaliteit en uitvoerbaarheid van het contractbeheersingsplan (toe-zichtmatrix)

• ervaringen met omgaan met afwijkingen en wijzigingen en interne maatregelen

• functioneren van de betalingsregeling en toepassing bonus-malus regelingen (kwaliteit stimulerend?)

• kennis en ervaring van ingezet personeel

30 31

3. Conclusies / verbeterpunten

In dit hoofdstuk worden de belangrijkste conclusies samengevat. Beschrijf hierbij achtereenvolgens:

• gesignaleerde knelpunten (ten aanzien van voorbereiding en uit-voering)

• leer- en verbeterpunten uit de analyse

32 33

BIJLAGE IV: PROJECTEN LIJST PROJECTBUREAU KWALITEITSZORG

Project Contract, beheersingstrategie Contactpersoon Begeleider

1DNN, Ringweg Zuid Groningen

Prestatiebestek-systeemeigen waarneming

Kramer Jorna

2DNN, Signalering rondweg Sneek

D&C-systeem J. Bouma Jorna

3 DNN, aanleg RW31 DBFM-systeem V. de Bruijne Jorna

4DON, Vispassage Stuweiland Driel

D&C-systeem K. Huisbrink Jorna

5 DON, Vispassages Culemborg D&C-systeem K. Huisbrink Jorna

6DON, Natuurontwikkeling Twenthekanaal

D&C-systeem K. Huisbrink Jorna

7 DON, RW 2 D&C J. Rood Jorna

8 DON, RW 35 D&C-systeem v Hasselt Jorna

9DON, RW 34/36 Omleiding Ommen

Nog te bepalen B. Schouws Jorna

10 DUT DCM-invulling DUT A. Pas v.d. Berg

11DNH, Onderhoud EM-installaties

Prestatiebestek-systeem L. de Jong Jorna

12DNH, A7 aansluiting Bennemeer

D&C (UAV-gc) -systeem De RidderOffereins/Jorna

13DNH, nieuwe deklaag Velsertunnel

Prestatiebestek-systeem R. Duiveman Jorna

14DNH, Integraal onderhoud geleiderail dkr A’dam

Prestatiebestek-systeem J.Maarschalkerweerd Jorna

15 DNH, Aanleg A5 (Bouwteam) RAW-pg-systeem K.D. MulderOffereins/Kuijpers

16 DZH, RW 11 D,C&M-systeem P. Ronge v.d. Berg

17DZH, Verkeersluw maken N711 en N712

Prestatie - systeem J. Groothedde v.d. Berg

18DZL, Douanekade Sas van Gent

D&B - systeem P. Wilderom Kuijpers

19DZL, Nat prestatiebestek Deltakust

Prestatie - systeem P. Wilderom Kuijpers

20 DZL Oostburgsluis Prestatie (aanleg) - systeem P. Wilderom Kuijpers

21 DNB Nog te bepalen HoenderkampKuijpers/ Lahaije

22 DNB, Rondweg Den Bosch A2 DC(M) - systeem E. FigeeLahaije/Vd Berg

23 DL, Brugverhoging Echt E&C - systeem G. Peters Kuijpers

24DNZ, Prestatie bestek Nat Meetplatforms, meetnet Zege

Prestatie – systeem + eigen waarneming

J. van der Horn Kuijpers

25DWW, Uitbesteding voor project Veiligheid Nederland in Kaart (VNK)

Niet UAV + systeem A. de Leeuw Uitbesteed

26DWW, WIM en gladheidsmeldsysteem

Niet UAV + systeem R. Henny Jorna

34

COLOFON

Beheersing op afstand; een stap dichterbij is een uitgave van het Projectbureau Kwaliteitszorg van de Dienst Weg- en Waterbouwkunde van Rijkswaterstaat. Dit rapport geeft de leerervaringen weer van een twintigtal projecten dat door het Projectbureau Kwaliteitszorg is begeleid.

Uitgave januari 2003, 2e druk

Tekst en samenstelling: Paula Kuijpers

Meelezers:Ivo van den BergFrans JornaDolf OffereinsRosa VerbeekPaul Vogelaar

Cartoons:Peter Jooren

Ontwerp:Tom Dingjan

Fotografie:Diverse diensten RWS

Drukwerk:Sieca Reprooplage: 500 stuks

Informatie en aanvraag van exemplaren:Rijkswaterstaat, Dienst Weg- en WaterbouwkundeProjectbureau Kwaliteitszorg Petra TeodorascuPostbus 5044 2600 GA, DELFT telefoon (015) - 2 518 373 E-mail: [email protected]

DWWnummer:DWW-2002-127

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat



'Beheersing Op Afstand Een Stap Dichterbij (RWS)

Documents

Transcript of 'Beheersing Op Afstand Een Stap Dichterbij (RWS)