Balanceren Tussen Uitvoering en Bewuste Afwijking Van Beleid

download Balanceren Tussen Uitvoering en Bewuste Afwijking Van Beleid

of 376

Transcript of Balanceren Tussen Uitvoering en Bewuste Afwijking Van Beleid

S U S T A I N A B L E U R B A N A R E A S

40

Balanceren tussen uitvoering en bewuste afwijking van beleidDe implementatie van strategisch voorraadbeleid door woningcorporaties

Ritske Dankert

Delft Centre for Sustainable Urban Areas

Balanceren tussen uitvoering en bewuste afwijking van beleidDe implementatie van strategisch voorraadbeleid door woningcorporaties

PROEFSCHRIFTter verkrijging van de graad van doctor aan de Technische Universiteit Delft, op gezag van de Rector Magnificus prof. ir. K.Ch.A.M. Luyben, voorzitter van het College voor Promoties, in het openbaar te verdedigen op vrijdag 10 juni 2011 om 15.00 uur door Ritske DANKERT doctorandus in de planologie geboren te Leeuwarden.

Dit proefschrift is goedgekeurd door de promotoren: Prof. dr. ir. H.J. Visscher Prof. dr. ir. V.H. Gruis Samenstelling promotiecommissie: Rector Magnificus, voorzitter Prof. dr. ir. H.J. Visscher, Technische Universiteit Delft, promotor Prof. dr. ir. V.H. Gruis, Technische Universiteit Delft, promotor Prof. dr. P.J. Boelhouwer, Technische Universiteit Delft Prof. dr. ir. W. Bijker, Universiteit Maastricht Prof. dr. ir. G.R.W. de Kam, Radboud Universiteit Nijmegen Prof. dr. W.K. Korthals Altes, Technische Universiteit Delft Dr. N.E.T. Nieboer, Technische Universiteit Delft

Balanceren tussen uitvoering en bewuste afwijking van beleidDe implementatie van strategisch voorraadbeleid door woningcorporaties

Ritske Dankert

The series Sustainable Urban Areas is published by IOS Press under the imprint Delft University Press IOS Press BV Nieuwe Hemweg 6b 1013 BG Amsterdam The Netherlands Fax +31 20 6870019 E-mail: [email protected] Sustainable Urban Areas is edited by Delft Centre for Sustainable Urban Areas C/o OTB Research Institute for the Built Environment Delft University of Technology Jaffalaan 9 2628 BX Delft The Netherlands Phone +31 15 2783005 Fax +31 15 2784422 E-mail [email protected] http://www.otb.tudelft.nl Design: Cyril Strijdonk Ontwerpburo, Gaanderen; dtp: Itziar Lasa Omslagfoto: Leyakkers Printed in the Netherlands by Haveka, Alblasserdam Fotos van CorporatieNL, Uitdragerij en jeanbaptisteparis worden gebruikt onder de volgende licentie: Creative Commons naamsvermelding en gelijk delen (CC BY-SA) ISSN 1574-6410; 40 (print) ISSN 1879-8330; 40 (online) NUR 755 ISBN 978-90-5199-527-5 (print) ISBN 978-90-5199-528-2 (online)

Legal notice The publisher is not responsible for the use which might be made of the following information. Copyright 2011 by Ritske Dankert No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the copyrightholder.

Life is what happens while making other plansJohn Lennon

InhoudVoorwoord 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 Inleiding: een kwestie van uitvoeren? .................. 1 Aanleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Doel en onderzoeksvragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Begrippen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Corporaties in Nederland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Aanpak van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Relevantie van het onderzoek. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Leeswijzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Deel A Theorie en methode......................... 25 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 3 3.1 3.2 3.3 Theorie over implementatie van beleid............... 27 De ontdekking van het implementatieprobleem . . . . . . . . . . 27 Modellen over implementatie: top-down of bottom-up? . . . 29 Combinaties van top-down en bottom-up . . . . . . . . . . . . . . . 34 Informatiestromen tussen beleid en werkvloer . . . . . . . . . . . 39 Beslissingen in het uivoeringsproces. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Variabelen met invloed . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Omgaan met invloeden op beleidsimplementatie . . . . . . . . . 49 Conclusies literatuuronderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Cases onderzoeken met Actor-Netwerk Theorie........ 55 Onderzoeksmethode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 Kennismaken met de cases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Conclusie en vooruitblik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Deel B Casestudies................................ 73 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 Politiek in de achtertuin: Groenveld Wonen............ 75 Karakteristieken van omgeving, corporatie en het voorraadbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Complex Beuckelaer: van ouderenwoningen tot woonservicepunt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Molenwijk: nieuwbouw voor een andere doelgroep . . . . . . . 91 Mutatieonderhoud in Molenwijk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Prinses Amaliagebouw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Conclusie: korte lijnen en volharding . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

De Utrechtse Afspraken als Bo-Ex spoorboekje........ 109 Karakteristieken van omgeving, corporatie en het voorraadbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Van vier- naar driekamerwoningen in Kanaleneiland en Overvecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Verkoopbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Sloop en nieuwbouw in de Noordzeestraat . . . . . . . . . . . . . 126 Conclusie: meestal volgens het spoorboekje . . . . . . . . . . . . 144 Homogeen en betrokken: het ja, mits van Leyakkers.. 149 Karakteristieken van omgeving, corporatie en het voorraadbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Onderhoud van bestaande woningen: basiskwaliteit en keuzevrijheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 Sociaal cultureel centrum De Schakel . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Woningtoewijzing aan jongeren en ouderen . . . . . . . . . . . . 169 Vendelierhof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 Conclusie: homogeen en betrokken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Diffuus ondernemerschap: Vestia in Rotterdam Noord.. 185 Karakteristieken van omgeving, corporatie en het voorraadbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Schiebroek-Zuid: plannen zonder geld . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 Eliotflat: upgraden voor ouderen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Acquisitie: een Pacman met beleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 Jongeren aan de Walenburgerweg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 Conclusie: diffuus en complex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Deel C Reflectie .................................. 237

8 8.1 8.2 8.3 8.4 9 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6

Beleidsimplementatie als logistiek proces............ 239 Translatie: de verplaatsing en verandering van beleid . . . . 239 Duwen en trekken met beleid in beslispunten. . . . . . . . . . . 257 Logistiek proces als synthese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 Conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 Balansmodel voor implementatie van beleid.......... 269 Noodzaak van een zorgvuldig balansmodel . . . . . . . . . . . . . 269 Hoofdlijnen van het balansmodel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 Verankeren van beleid in uitvoering en eindresultaat . . . . 272 Dagelijkse beslissingen in het uitvoeringsproces . . . . . . . . 279 Verankeren en terugkoppelen van dagelijkse beslissingen 285 Het balansmodel in de praktijk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

10 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7

Conclusie: de complexiteit van gewoon doen ......... 289 Verbindingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 Dagelijkse beslissingen in beslispunten . . . . . . . . . . . . . . . . 291 Voorgenomen beleid versus andere actanten. . . . . . . . . . . . 292 Uitvoering van beleid als logistiek proces . . . . . . . . . . . . . . . 293 Balanceren tussen uitvoeren en bewust afwijken van beleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 Discussie en vervolgonderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 Een kwestie van uitvoeren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 Literatuur....................................... 301

Bijlage

Bronnen per casestudie........................... 319 Samenvatting................................... 325 Summary....................................... 339 Curriculum vitae................................. 353

VoorwoordEen voorwoord is in het algemeen een van de meest gelezen onderdelen van een boek. De verleiding is dan ook groot om u er in het voorwoord toe aan te zetten ook een aantal andere onderdelen van dit boek te gaan lezen. Het voorwoord zou op die manier een verbinding kunnen vormen tussen mijn beleid om de kennis uit dit boek zo breed mogelijk te verspreiden enerzijds, en het daadwerkelijke leesgedrag van u als lezer anderzijds. Omdat alleen een oproep in het voorwoord waarschijnlijk niet voldoende is om alle lezers ertoe te bewegen dit boek van a tot z te lezen, zou ik daarnaast nog andere verbindingen tussen mijn beleid en uw leesgedrag kunnen maken. Bijvoorbeeld door u op te bellen, artikelen in een vakblad te schrijven en door in Google te verschijnen wanneer u naar gerelateerde onderwerpen zoekt. De verleiding is groot, maar ik doe het niet. Het voorwoord is immers bedoeld voor andere zaken, dat is ook de reden dat het zo veelvuldig gelezen wordt. En bovendien: een ieder die graag wat meer van dit boek wil lezen, maar niet weet waar te beginnen kan ik eenvoudigweg verwijzen naar de leeswijzer aan het einde van hoofdstuk 1. Dit proefschrift is het resultaat van onderzoek dat ik tussen 2006 en 2011 heb uitgevoerd bij het Onderzoeksinstituut OTB aan de TU Delft. In die periode heb ik veel literatuur op het gebied van implementatie in allerlei vakgebieden kunnen bestuderen. Daarnaast waren vier woningcorporaties Groenveld Wonen,*1Bo-Ex, Leyakkers en Vestia Rotterdam Noord bereid hun medewerking aan dit onderzoek te verlenen. Daardoor was ik tevens in staat om bij deze corporaties een diepgaande studie naar de gebeurtenissen tijdens het implementatieproces te verrichten. Een aantal personen en organisaties heeft een belangrijke bijdrage aan dit proefschrift geleverd. Allereerst bedank ik de vier corporaties die mij in staat stelden het veldwerk te doen. Zij hebben mij niet alleen een werkplek op locatie verschaft, maar ook ruimhartig de toegang tot grote stapels documenten verleend. Dankzij hun openheid kon ik onbeperkt in de archieven speuren. Degenen die ik benaderde voor een interview waren zonder uitzondering bereid om hier tijd voor vrij te maken. Soms meerdere keren. De gesprekken die ik voerde waren zonder twijfel een van de leukste en meest interessante onderdelen van het onderzoek. Daarvoor veel dank. Het veldwerk bij de vier corporaties leverde als tastbaar resultaat een grote stapel aantekeningen vanuit de documentenstudie, en verslagen van interviews. Belangrijke, maar niet de enige input voor dit proefschrift. Ook de bestaande wetenschappelijke literatuur vormt een belangrijk pijler onder dit boek. Zonder anderen tekort te willen doen noem ik Bruno Latour en Barbara Czarniawska als de auteurs, wier publicaties een belangrijke invloed hadden op de onderzoeksmethode die is gevolgd. Als ingang naar implementa-

* In de casebeschrijving over Groenveld Wonen zijn voor lokale organisaties gefingeerde namen gebruikt.

tiestudies vormde het overzichtsboek van Hill en Hupe (2009) een onmisbare schakel. Binnen het veld van het strategisch voorraadbeleid geldt dat voor de publicaties van Nico Nieboer en Vincent Gruis. Naast het veldwerk en het literatuuronderzoek neemt ook het samenbrengen van deze twee onderdelen een belangrijke plaats in het onderzoek in. Vanuit de TU Delft hielden Nico Nieboer, Ad Straub, Peter Boelhouwer, Vincent Gruis en Henk Visscher me scherp door hun kritische vragen over methode, theorie en praktijk. Naast hen bedank ik ook de andere leden van de themagroep Housing Management, en de onderzoekslijn MOVe voor hun klankbordfunctie gedurende het onderzoek. Op enkele cruciale momenten kon ik bij Wiebe Bijker (Universiteit Maastricht) en Peter-Paul Verbeek (Universiteit Twente) terecht voor een verhelderend gesprek over Actor-Netwerk Theorie en de manier van onderzoek doen die daarmee samenhangt. Dank daarvoor. Tot slot bedank ik de collegas, vrienden en andere genteresseerden die een bijdrage leverden door het lezen van conceptteksten. Ritske Dankert Delft/Nijmegen, 2011

[1]

1 Inleiding: een kwestie van uitvoeren?In dit proefschrift staat de uitvoering van strategisch voorraadbeleid centraal. Op basis van onderzoek bij vier woningcorporaties laat ik zien hoe het voorraadbeleid een rol speelt in de uitvoering van concrete projecten. In dit hoofdstuk ga ik eerst in op de aanleiding voor dit onderzoek. Vervolgens staan de doelstelling van het onderzoek en de onderzoeksvragen centraal in de tweede paragraaf. In de derde paragraaf van dit hoofdstuk introduceer ik de belangrijkste begrippen die in dit proefschrift worden gebruikt. Vervolgens schets ik de positie van corporaties in Nederland. Daarna komt de aanpak van het onderzoek aan bod. In de zesde paragraaf van dit hoofdstuk wordt de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van het onderzoek besproken. Ter afsluiting van deze inleiding is een leeswijzer opgenomen waarin kort de inhoud van de rest van dit boek wordt aangekondigd.

1.1 AanleidingAls het beleid eenmaal is vastgesteld, dan is het alleen nog maar een kwestie van uitvoeren. Deze uitspraak wordt in verschillende varianten door vele medewerkers van verschillende organisaties gebruikt. Het woord alleen suggereert dat het maken van beleid meer aandacht krijgt dan de implementatie daarvan. Of implementatie werkelijk zo gemakkelijk kan worden afgedaan is de vraag. De weifelende formulering van Ekkers (2002:115) doet vermoeden van niet. Hij schrijft: Als beleid is vastgesteld, dient het te worden uitgevoerd, althans dat is meestal de bedoeling. Als we implementeren van beleid echter zien als alle activiteiten die worden uitgevoerd om concrete maatregelen uit het beleid in fysieke zin te realiseren, verdwijnt het woordje alleen uit de eerste zin van deze paragraaf als sneeuw voor de zon. Tussen het opschrijven van een beleidsmaatregel en de realisatie daarvan zitten vele uren hard werken door medewerkers binnen en buiten de organisatie van de beleidsmakers. Zoals ook Day en Wensley (1983:86) benadrukken is dat proces ingewikkelder dan veel procesmodellen doen vermoeden. In procesmodellen zijn beleid en uitvoering nog wel van elkaar te scheiden. In de praktijk lopen beleid en uitvoering echter door elkaar heen. Onderzoek naar de uitvoering van beleid in de praktijk laat zien dat gedurende het proces nieuw beleid kan ontstaan dat de uitvoering van richting doet veranderen (Mintzberg, 2000:24; Pressman en Wildavsky, 1984; Selsky en Barton, 2000). Een groot aantal verschillende variabelen hebben invloed op de implementatie van beleid. OToole (1986) telt er in een review van de implementatieliteratuur meer dan driehonderd. Een dergelijk aantal variabelen maakt het implementeren er niet gemakkelijker op. Wat de complexiteit verder verhoogt zijn de verschillende meningen over het doel van implementatie. Topdown benaderingen gaan ervan uit dat implementatie alleen succesvol kan zijn wanneer beleid uiteindelijk een op een wordt uitgevoerd (Pressman en

[2]

Wildavsky, 1984: xxi; Van Meter en Van Horn, 1975:483-484). Anderen hebben juist laten zien dat afwijkingen van beleid die gedurende de implementatie bedoeld of onbedoeld zijn ontstaan, niet in alle gevallen als negatief worden ervaren (Faludi en Korthals Altes, 1994; Flyvbjerg, 1998; Faludi, 2000; Berke et al., 2006). Het onderzoek naar beleidsimplementatie heeft zich in de afgelopen decennia afgespeeld bij zowel de overheid, de publieke sector in het algemeen, als het bedrijfsleven. Implementatie van beleid bij woningcorporaties is in deze onderzoeksagenda lange tijd niet opgenomen geweest. Sinds 1993 zijn woningcorporaties in Nederland beleidsmatig en financieel zelfstandiger geworden. Daardoor zijn ze ook sterker dan voorheen in beeld gekomen als studieobject voor de beleidswetenschappen. In de eerste jaren na de verzelfstandiging was de onderzoeksinzet richting corporaties vooral gericht op het maken van beleid (zie bijvoorbeeld Van den Broeke, 1998). In de laatste jaren komt ook de implementatie van beleid als belangrijk onderwerp naar voren in de literatuur (Centraal Fonds Volkshuisvesting, 2006, 2007; Nieboer, 2009). Ook in dit implementatieonderzoek staan corporaties centraal. Problemen bij de implementatie van strategisch voorraadbeleid Een belangrijk gevolg van de ontwikkelingen in de jaren negentig is dat woningcorporaties vaker naar eigen inzicht kunnen (en moeten) beslissen over hun woningvoorraad. Sinds 1993 hebben dan ook steeds meer corporaties een strategisch voorraadbeleid, waarin ze aangeven op welke wijze ze hun voorraad willen sturen. Strategisch voorraadbeleid vult zo het gat dat door het wegvallen van de overheidssturing bij de corporaties was ontstaan. Zelf noemden corporaties in de jaren negentig ook de krimp van de markt en de emancipatie van de woonconsument als belangrijke redenen om een strategisch voorraadbeleid op te stellen (Van den Broeke, 1998:11-12). Voor een aantal corporaties gold bovendien hun krappe financile positie en/of de achteruitgang van het leefklimaat in bepaalde wijken als aanleiding. In de eerste jaren na de verzelfstandiging van de corporaties is logischerwijs veel aandacht geweest voor het maken van beleid en strategie. Het procesmodel van Van den Broeke (1998) is daarvan tegelijkertijd neerslag en aanjager. Aan het begin van deze eeuw nam het strategisch voorraadbeleid een grote vlucht. Volgens verschillende onderzoeken was het strategisch voorraadbeleid op dat moment een van de belangrijkste beleidsthemas van corporaties (Heeger en Nieboer, 2003). In de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat de implementatie van strategisch voorraadbeleid niet altijd soepel verloopt. Nieboer (2003:49) geeft aan dat er niet of nauwelijks expliciete relaties worden geformuleerd tussen de kenmerken van het bezit en de doelstellingen van de verhuurder aan de ene kant en gewenste activiteiten op complexniveau aan de andere kant. In herstructureringsbuurten is dit zelfs nog sterker het geval omdat daar de

[3] Figuur 1.1 Percentage goed scorende corporatiesBasis voor beleid Ontwikkeld portfoliobeleid Vertaling van beleid Realisatie en interne evaluatie Ondersteuning Verantwoording 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Gebaseerd op Centraal Fonds Volkshuisvesting (2006: 33)

samen met andere partijen opgestelde wijkplannen veelal leidend zijn (Nieboer, 2009:153). Ook Eskinasi (2008) wijst op de problematische implementatie van strategisch voorraadbeleid. De klassieke aanpak kent volgens Eskinasi (2008:31) vier problemen. Ten eerste blijkt strategisch voorraadbeleid in de praktijk teveel los te staan van andere onderdelen van het bedrijfsbeleid. Ten tweede is de koppeling met beheerplannen, planning & control en dagelijkse werkprocessen onvoldoende. Ten derde blijkt het lastig om strategisch voorraadbeleid over te brengen aan uitvoerende medewerkers en externen. Tot slot is er het risico om in details te verzanden. Onderzoeken van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (2006, 2007) bevestigen het beeld dat Nieboer en Eskinasi schetsen. In het onderzoek uit 2006 is door het Centraal Fonds Volkshuisvesting gekeken naar een aantal onderdelen van het beleid (zie figuur 1.1). Eerst is bekeken of corporaties een goede basis hebben waarop ze hun beleid baseren. Hierbij is bijvoorbeeld gevraagd of er een woningmarktonderzoek beschikbaar is, en of de technische staat van het woningbezit recent in kaart is gebracht. De meeste corporaties (80%) scoren hier voldoende op. Vervolgens is bekeken of de 55 deelnemende corporaties hun visie op de marktpositie en de huidige staat van het bezit op een samenhangende wijze hebben vertaald in meerjarige voornemens over ingrepen in het bezit. Dit is bij 69% van de corporaties in voldoende mate het geval. De vertaling van dat beleid in financile meerjarenplanningen en -prognoses is bij 64% van de corporaties voldoende. De daadwerkelijke realisatie van de voornemens uit het beleid en de evaluatie daarvan kent een lage score. Slechts iets meer dan de helft (53%) van de corporaties slaagt erin om de voornemens uit het beleid in voldoende mate te realiseren en te evalueren. Interessant daarbij is dat er een grote samenhang is tussen deze score en de score op de vertaling van het beleid in financile meerjarenplanningen en -prognoses. Corporaties die hun beleid onvoldoende in financile plannen en prognoses vertalen scoren ook slechter bij de daadwerkelijke realisatie en de evaluatie van hun voornemens. Tot slot heeft het Centraal Fonds Volkshuisvesting gekeken naar de ondersteuning van het beleidsproces en de verantwoording over beleid en uitvoe-

[4] Figuur 1.2 Percentage goed of voldoende scorende corporatiesMissie, visie en portefeuillestrategie Het ontwikkelde portefeuillebeleid Vertaling van portefeuillebeleid in de jaarrekening Vertaling van portefeuillebeleid in de externe meerjarenplanning Realisatie en evaluatie van het portefeuillebeleid Risicobeheer 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Gebaseerd op Centraal Fonds Volkshuisvesting (2007: 49-65)

ring. Daarop scoren respectievelijk 49% en 64% van de corporaties voldoende. Een jaar na het eerste onderzoek heeft het Centraal Fonds Volkshuisvesting (2007:49-65) een gelijksoortig onderzoek onder 28 corporaties uitgevoerd. De onderwerpen waarop is beoordeeld wijken iets af van het eerdere onderzoek (zie figuur 1.2). In 2007 komt het Centraal Fonds Volkshuisvesting tot de conclusie dat bijna alle corporaties voldoende of goed scoren op de missie, visie en portefeuillestrategie op hoofdlijnen. Ook scoren bijna alle corporaties voldoende of goed op de uitwerking naar concrete maatregelen in de portefeuillestrategie. Bij de vertaling van die maatregelen in de externe meerjarenprognose wordt al iets minder gescoord. Toch is het oordeel voor 89% van de corporaties voldoende of goed op dit onderdeel. Net als in het eerdere onderzoek is de score op het evalueren van het beleid echter veel slechter. Het Centraal Fonds Volkshuisvesting keek bij dit onderdeel naar in hoeverre de externe prognoses op een termijn van drie jaar worden gerealiseerd. Op dit onderdeel scoort slechts 61% van de deelnemende corporaties voldoende of goed. De corporaties gaven veel verschillende redenen voor het niet realiseren van de externe prognoses (zie kader 1.1). Een aantal van deze oorzaken zullen we later ook in de casebeschrijvingen tegenkomen. Tot slot heeft het Centraal Fonds Volkshuisvesting in 2007 gekeken naar de manier waarop corporaties binnen de verschillende onderdelen van het portefeuillebeleid het risicobeheer vormgeven. Ook daarop scoren de onderzochte corporaties relatief vaak onvoldoende (36%). Ook bij andere onderdelen van het bedrijfsbeleid loopt de implementatie bij corporaties niet altijd soepel. Dreimller (2008) heeft onderzoek gedaan naar de implementatie van de algemene strategie, ondernemingsplannen en prestatiemeting via de balanced scorecard. Uit interviews met 15 corporatiedirecteuren komt een aantal implementatieproblemen naar voren (Dreimller, 2008:68-71). In de eerste plaats speelt volgens de directeuren mee dat managers bij corporaties meestal geen bedrijfskundige achtergrond hebben. Daardoor missen ze kennis en ervaring op dit gebied. Verder werd genoemd: een gebrek aan (goede) sturingsinformatie, weerstand bij medewerkers, onvol-

[5] Kader 1.1 Oorzaken voor het niet realiseren van externe meerjarenprognoses De

externe meerjarenprognose (CMKG) bevat ook veel zachte plannen, de CMKG is geen uitdrukking van de interne meerjarenprognose, de CMKG-opgave is niet goed; Fusie heeft tot vertragingen geleid; Nieuwe prioriteiten in portfoliobeleid; Bouwprocedures, vergunningen, vertragingen bij totstandkoming van stedenbouwkundig plan; Grote verschillen tussen koude en warme opname bij onderhoud, capaciteit om onderhoudsbegroting weg te zetten onvoldoende; Discussie met bewoners heeft langer geduurd; Marktabsorptie is aanleiding voor temporisering; De omgeving wil niet meewerken; Verkoop valt tegen, lagere mutatiegraad, splitsingsbeleid leidt tot vertraging; Politiek werkt onvoldoende mee; De keten uitplaatsen-sloop-vervangende nieuwbouw werkt niet goed. Bron: Centraal Fonds Volkshuisvesting (2007: 58-59)

doende kwaliteit van leidinggevenden en medewerkers, en een verkeerde stijl van leidinggeven. Implementatievragen De non-implementatie van strategisch voorraadbeleid roept de vraag op waar beslissingen dan wel op gebaseerd zijn. Nieboer (2003:49) concludeert hierover: Beslissingen over de ontwikkeling van de voorraad lijken meer tot stand te komen in onderhandelingen en/of op basis van meestal impliciete beleidsoverwegingen, die zich in de hoofden van personen bevinden. In zijn proefschrift concludeert Nieboer (2009:177) bovendien dat de matige doorwerking van dat beleid in investeringsbeslissingen op complexniveau ook het gevolg is van het feit dat er nog andere relevante factoren in die beslissingen worden meegenomen. Als antwoord op de moeilijke implementatie van strategisch voorraadbeleid introduceert Eskinasi (2008) de term vastgoedsturing. Met behulp van deze term wil Eskinasi de aandacht vestigen op de integraliteit van het voorraadbeleid. In aanvulling op eerdere ideen van Gruis en Van Sprundel (2003) en Nieboer (2003) wordt door Eskinasi het strategiemodel van Kotler (1997) geadopteerd als uitgangspunt voor vastgoedsturing. Hierbij is meer dan bij eerdere vormen van strategisch voorraadbeleid aandacht voor de afstemming tussen de bedrijfsmissie en visie enerzijds en het voorraadbeleid anderzijds. Ook is de aansluiting tussen het voorraadbeleid en de bedrijfsprocessen nadrukkelijker geregeld. Verder wil vastgoedsturing toegankelijker en bewerkelijker zijn dan eerdere vormen van strategisch voorraadbeleid. Door Van Os (2007) is in een praktijkboek over het beleidsproces bij woningcorporaties nog een verdere uitwerking gemaakt van de verankering van voorraadbeleid in de organisatie. Daarbij wordt geschetst hoe het strategisch voorraadbeleid kan worden opgenomen in de planning & control cyclus van de corporatie. Hierbij worden ook instrumenten gentroduceerd die gericht zijn op de financile aspecten van het voorraadbeleid. Woningcorporaties willen hun beleid graag zodanig verankeren dat de uitvoering van beleid ook echt plaatsvindt. Eskinasi (2008) en Van Os (2007) pro-

[6]

beren hieraan tegemoet te komen door het introduceren van nieuwe instrumenten die de implementatie van strategisch voorraadbeleid beter hanteerbaar maken. Soms kan het in de praktijk echter verstandig zijn om van beleid af te wijken. Bijvoorbeeld omdat er nieuwe inzichten zijn, of omdat er beren op de weg komen die je beter kunt mijden. Met betrekking tot portefeuillebeleid van woningcorporaties stelt Nieboer (2009:177) de vraag of de matige doorwerking van portefeuillebeleid naar het complexniveau wel zo erg is. Een zorgvuldige afweging vereist dat ook lokale en andere factoren bij de afweging op complexniveau worden meegenomen. Aan de andere kant ziet Nieboer ook risicos bij een gebrekkige doorwerking van beleid. De beleidsuitvoering kan onsamenhangend worden. Een ander gevaar is dat het onduidelijk wordt welke consequenties beslissingen op complexniveau hebben voor de woningvoorraad als geheel. Een belangrijke vraag is hoe een balans kan worden gevonden tussen het uitvoeren van voorgenomen beleid en het anticiperen op gewijzigde situaties.

1.2 Doel en onderzoeksvragenDit onderzoek heeft tot doel om een nuttige bijdrage te leveren aan zowel het wetenschapsgebied als de praktijk van de beleidsimplementatie. Binnen het wetenschapsgebied van de beleidsimplementatie is al lange tijd een discussie gaande tussen top-down en bottom-up benaderingen (Matland, 1995; OToole, 2000:267). Combinaties van top-down en bottom-up benaderingen komen de laatste jaren steeds meer in de belangstelling te staan (OToole, 2000:267). Met dit proefschrift wil ik een bijdrage leveren aan het overbruggen van de tegenstellingen tussen top-down en bottom-up modellen. De tweede doelstelling van dit onderzoek is om handvatten te ontwikkelen voor de implementatie van beleid in de praktijk. Daarbij ligt de nadruk op de verbinding tussen beleid en uitvoeringsproces, het nemen van beslissingen tijdens het uitvoeringsproces, en de condities waaronder soms bewust van beleid kan worden afgeweken. Deze handvatten zijn bedoeld voor professionals bij overheden en maatschappelijke organisaties in het algemeen, en woningcorporaties in het bijzonder. Om de gestelde doelen te bereiken moet antwoord worden gegeven op de volgende centrale vraag: Op welke wijze verloopt het implementatieproces van strategisch voorraadbeleid bij woningcorporaties, en op welke wijze kan dit proces zodanig worden verbeterd, dat zowel het voorgenomen beleid als nieuwe ontwikkelingen en veranderende inzichten daarin een plek krijgen? Deze globale en overkoepelende vraag wordt hieronder uitgewerkt in vijf onderzoeksvragen.

[7]

1. Op welke manier komt voorgenomen beleid terecht in de uitvoeringsprocessen van concrete maatregelen uit het voorgenomen beleid? De wegen, links en koorden tussen voorgenomen beleid en uitvoering zijn lang en vol met obstakels (Pressman en Wildavsky, 1984; Nieboer, 2009). In deze studie ga ik in op de vraag op welke manier de informatie uit het voorgenomen beleid desondanks terechtkomt in de uitvoeringsprocessen van concrete maatregelen. In de cases ga ik op zoek naar verbindingsmiddelen die (delen van) het beleid van de beleidsdocumenten naar de dagelijkse activiteiten van uitvoerende medewerkers transporteren. Daarbij ga ik ook in op de route die het beleid daarbij aflegt. Neemt het beleid de top-down-snelweg om zonder al te veel afslagen en invoegend verkeer het einddoel te bereiken, of voert de route langs kronkelige landweggetjes met bijbehorende drempels en andere bottom-up-obstakels? 2. Wat bepaalt de rol die het voorgenomen beleid speelt bij de dagelijkse beslissingen in het uitvoeringsproces? Als het beleid in een of andere vorm een uitvoerende medewerker heeft bereikt, betekent dat nog niet dat het beleid ook precies zo wordt gerealiseerd (Lipsky, 1980; Terpstra en Havinga, 2001). Medewerkers hebben immers niet alleen met beleid te maken, maar staan ook onder invloed van andere factoren. Een groot deel van de 300 variabelen van OToole (1986) heeft te maken met dergelijke factoren, die los van het beleid op de beslissers in het uitvoeringsproces inwerken. Voorbeelden zijn de benodigde middelen (waaronder financile); het aantal actoren dat bij de uitvoering betrokken is; de mening van klanten; en attitudes, percepties en lerend vermogen van de uitvoerende medewerkers zelf (OToole 1986:189). In dit proefschrift onderzoek ik hoe het komt dat beleid dat bij dagelijkse beslissingen bekend is, al dan niet een (doorslaggevende) rol speelt bij het nemen van die dagelijkse beslissingen tijdens het uitvoeringsproces. 3. Hoe spelen actoren en factoren anders dan het beleid zelf een rol bij de dagelijkse beslissingen in het uitvoeringsproces? De derde onderzoeksvraag vloeit voort uit het besef dat er naast het beleid ook andere actoren en factoren inwerken op de beslissers in een uitvoeringsproces (Van Meter en Van Horn, 1975:462-483). De vraag die ik in dit onderzoek wil beantwoorden is hoe actoren en factoren anders dan het beleid zelf een rol spelen bij het besluit om tijdens het uitvoeringsproces al dan niet af te wijken van het eerder voorgenomen beleid.

[8]

4. Hoe ziet een synthese van top-down en bottom-up benaderingen van implementatie eruit, wanneer deze wordt gebaseerd op de in dit onderzoek verzamelde data over de implementatie van strategisch voorraadbeleid? Het zoeken naar synthesen van tegengestelde benaderingen in de theorie over beleidsimplementatie is een belangrijk overkoepelend thema binnen de wetenschappelijke literatuur (Hill en Hupe, 2009:58-62). Nadat met behulp van de eerste drie onderzoeksvragen de huidige situatie is onderzocht, is de vierde vraag van dit onderzoek gericht op de consequenties voor het wetenschapsgebied. Daarbij wordt gezocht naar een synthese van top-down en bottom-up benaderingen van beleidsimplementatie. Deze synthese wordt opgebouwd uit de data van het veldwerk zoals die in het vervolg van dit proefschrift worden gepresenteerd. 5. Op welke manier kan voorgenomen beleid met het uitvoeringsproces worden verbonden, waarbij tegelijkertijd recht gedaan wordt aan nieuwe ontwikkelingen en veranderende inzichten tijdens het uitvoeringsproces? De laatste onderzoeksvraag van dit proefschrift stelt de praktijk centraal. Op basis van de uitkomsten van de eerdere onderzoeksvragen, en de problemen waarvoor corporaties zich in de praktijk gesteld zien, doe ik aanbevelingen voor het zoeken van de balans tussen enerzijds de daadwerkelijke implementatie van voorgenomen beleid, en anderzijds het bewust afwijken van dat beleid tijdens het uitvoeringsproces.

1.3 BegrippenIn het doel en de vijf onderzoeksvragen staan twee begrippen centraal: strategisch voorraadbeleid en implementatie. Hieronder licht ik toe wat in dit proefschrift onder deze begrippen wordt verstaan. Omdat strategisch voorraadbeleid een bijzondere vorm van beleid en strategie is, ga ik ook in op de algemene definities van beleid en strategie. Beleid en strategie Een veelgebruikte definitie ziet beleid als het vaststellen van doelen en de bijbehorende middelen om die doelen te bereiken (Hoogerwerf, 1972:63; Pressman en Wildavsky, 1984:xxi; Panday, 2007:240). Er zijn echter ook andere definities in omloop. De verschillen tussen deze definities hebben vooral betrekking op de grens tussen beleid en implementatie (vgl. Birkland, 2005:1718). Dye (1992) geeft een smalle definitie. Volgens hem omvat beleid de keuzes van overheden om iets wel of niet te doen. Een veel verdergaande definitie is die van Peters (1999). In zijn woorden omvat beleid alle acties van over-

[9] Figuur 1.3 BeleidspiramideStrategisch (doelstellingen)

Tactisch (middelen)

Operationeel (taken)

heden die direct of indirect het leven van burgers benvloeden. In de definitie van Dye kunnen we weinig implementatie terugvinden, terwijl het bij de definitie van Peters vrijwel volledig is inbegrepen. Volgens Pressman en Wildavsky (1984:xxi) bevat beleid altijd een deel van de implementatie, maar kan het tegelijkertijd nooit de gehele implementatie omvatten. Aan de ene kant is het bij implementatie nodig om te weten welk beleid er wordt gemplementeerd. Dat blijkt ook uit de door Pressman en Wildavsky (1984:143) gepresenteerde casestudie over het creren van nieuwe arbeidsplaatsen in Oakland. Aan de andere kant staat het beleid ook los van de implementatie. De formulering van beleid zal in de tijd immers altijd voorafgaand aan de implementatie plaatsvinden. Een ander veel gebruikt onderscheid tussen verschillende vormen van beleid is de beleidspiramide (figuur 1.3). Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen strategisch, tactisch en operationeel beleid. Aan de basis van dit model staat de onderverdeling van Anthony (1965) in strategisch planning, management control (tactisch) en operational control. Strategisch planning wordt in deze onderverdeling gezien als het besluitvormingsproces over de doelen van een organisatie, en de middelen om die doelen te bereiken (Anthony, 1965:24). Management control is het proces waarbij managers ervoor zorgen dat de middelen efficint en effectief worden ingezet (Anthony, 1965:27). Operational control wordt door Anthony (1965:69) gedefinieerd als het proces waarbij ervoor gezorgd wordt dat specifieke taken effectief en efficint worden uitgevoerd. Jordan (1995:6) heeft op een andere manier drie invalshoeken om beleid te definiren op een rij gezet. In top-down modellen wordt beleid volgens hem gedefinieerd als een onafhankelijke variabele. Het is tegelijkertijd een startpunt en benchmark voor de implementatiefase. In bottom-up modellen krijgt beleid een hele andere betekenis. Binnen deze modellen is beleid volgens Jordan een variabele die afhankelijk is van de interactie tussen actoren tijdens het proces. Een derde categorie vormt volgens Jordan de groep modellen die

[ 10 ]

uitgaat van onderhandelen en evolutie. Bij deze modellen wordt beleid gezien als afhankelijk van een voortdurend onderhandelingsproces. Beleid kan verschillende functies hebben. In de literatuur wordt meestal gesproken over beleid dat bedoeld is om te worden uitgevoerd. Het opstellen van beleid kan echter ook andere doelen dienen (Aalders, 1984, Rozycki, 1999; Hill en Hupe, 2009:140). Symboolbeleid of in het geval van overheidsbeleid symboolwetten zijn dan vaak het gevolg. Aalders (1984:13) definieert zulke symboolwetgeving als wetten, die bepaalde nog niet in de samenleving aanvaarde normen of waarden bevestigen, zonder dat de wetgever zich al te zeer heeft bekommerd om de daadwerkelijke uitvoerbaarheid van die wetten. Nauw verwant aan het begrip beleid is de term strategie. Net als beleid kent ook strategie verschillende definities, waardoor het lastig is om het onderscheid tussen beide termen aan te geven. In de meeste definities heeft strategie vooral iets te maken met de middelen om doelstellingen te realiseren. De doelstellingen zelf zijn in de meeste definities van strategie niet inbegrepen (Korsten et al., 1993). In de beleidspiramide is strategie veelal tussen het strategische en tactische beleid gepositioneerd als de weg om van strategisch beleid naar praktisch beleid te komen (Korsten et al., 1993). Volgens Mintzberg en Jrgensen (1987:214) is het onderscheid tussen beleid en strategie echter kunstmatig. Volgens hen wordt met de term beleid binnen de publieke sector hetzelfde bedoeld als in de private sector met het begrip strategie. Mintzberg (2000:23-29) zet vier veelgebruikte definities van strategie op een rij. In de eerste plaats wordt het opgevat als een plan: de middelen om van de huidige situatie naar een gewenste situatie te komen. Dit wordt door Mintzberg de voorgenomen strategie genoemd. In de tweede definitie gerealiseerde strategie is strategie een consistent patroon van reeds uitgevoerde acties in de tijd. Daarnaast signaleert Mintzberg dat strategie soms wordt opgevat als positie: beslissingen om bepaalde producten in bepaalde markten te introduceren. Tot slot kan strategie ook als perspectief een visie en richting worden opgevat. Om de voorgenomen en gerealiseerde strategie met elkaar te verbinden heeft Mintzberg (2000:24) een drietal aanvullende termen gentroduceerd. Als eerste is dat de weloverwogen strategie: de strategie die was voorgenomen n ook daadwerkelijk is gerealiseerd. Daarnaast onderscheidt Mintzberg ongerealiseerde strategie die echter wel tot de voorgenomen strategie behoorde. Tot slot is er de spontane strategie. Dat is de strategie die weliswaar niet was voorgenomen, maar gedurende het proces wel gerealiseerd is. Strategisch voorraadbeleid Strategisch voorraadbeleid is een bijzondere vorm van beleid en strategie. Die bijzonderheid zit vooral in de inhoud. Strategisch voorraadbeleid is gericht op de woningvoorraad van woningcorporaties. Het ontwikkelen van een integrale visie op de woningvoorraad vormt de kern van strategisch voorraadbeleid (Nieboer, 2009:8). Van den Broeke (1995:20) definieert strategisch voorraadbe-

[ 11 ]

leid als alle activiteiten die een woningbeheerder in onderlinge samenhang als onderdeel van een marktgerichte, strategische en integrale visie ontplooit. Ze hebben tot doel de woningvoorraad op kortere en langere termijn in overeenstemming te houden en/of te brengen met de zich ontwikkelende marktvraag en bedrijfsdoelen van de verhuurder. Strategisch voorraadbeleid wordt door Van den Broeke als integraal, strategisch, marktgericht en dynamisch benaderd. Bij deze kenmerken kan wel een aantal kanttekeningen geplaatst worden. In de eerste plaats zijn binnen het kenmerk van integraliteit twee deelkenmerken te onderscheiden (Van den Broeke, 1998:44; Nieboer en Gruis, 2004:12). Ten eerste is er de integrale benadering van de woningvoorraad: beslissingen over de woningvoorraad worden genomen door in de eerste plaats te kijken naar de gevolgen voor de totale woningvoorraad. Daarnaast is er sprake van integratie van beleid: verschillende onderdelen van het beleid van een woningcorporatie worden op elkaar afgestemd. Hoewel Van den Broeke (1998:43) aangeeft dat het marktgerichte kenmerk ruim moet worden opgevat, spreken Nieboer en Gruis (2004:12) liever over omgevingsgericht. Dit laatste begrip biedt meer ruimte om ook andere omgevingsfactoren dan alleen de markt in het beleid te betrekken. Voor woningcorporaties zullen bijvoorbeeld specifieke wetgeving en prestatieafspraken belangrijk zijn bij het bepalen van de strategie. Ook Van den Broeke (1998:44) geeft al aan dat het strategisch voorraadbeleid bij corporaties ook in dienst staat van hun wettelijke taakstelling. Door te spreken van omgevingsgericht is het duidelijk dat ook dit type invloeden worden meegenomen. Daarnaast voegen Nieboer en Gruis (2004) een vijfde element aan de definitie van Van den Broeke toe. Ook systematisch wordt door hen gezien als wezenlijk kenmerk van een strategische benadering. Volgens Ansoff en McDonnell (1990:491) is er altijd sprake van een systematisch proces bij strategische planning. In de praktijk blijkt strategisch voorraadbeleid rationeel, systematisch en top-down te worden opgevat. En hoewel dat geen onderdeel is van de hierboven geschetste definitie van Gruis en Nieboer (2004) wordt het bovendien opgevat als marktgedreven en commercieel (Nieboer 2009:9). Implementatie De definitie van implementatie is een spiegel van de definities van beleid en strategie. Er zijn veel verschillende definities van implementatie.1 De grootste verschillen komen hier voort uit de mate waarin de beleidsvorming volgens de definitie onderdeel van het implementeren uitmaakt. Enerzijds lopen beleid en implementatie door elkaar heen. Prpper (1998:141) schrijft daarover: Het onderscheid tussen () verschillende deelproces-

1 Voor een uitgebreid overzicht van definities van strategie-implementatie: zie Van der Maas (2008:14-15)

[ 12 ]

sen () is vooral behulpzaam als theoretisch onderscheid. Deze deelprocessen zijn in de praktijk niet volledig als afzonderlijke fasen te onderscheiden. Torenvlied (1996:7-8) geeft aan dat ook in de implementatiefase besluiten veranderd, genegeerd of verschillend genterpreteerd kunnen worden. Implementatie hoeft zich dus niet alleen te richten op het voorgenomen beleid en de concrete uitwerking daarvan, maar kan zich ook richten op veranderingen van het beleid. Aan de andere kant is implementatie wel te onderscheiden van beleid. Het begrip implementatie wordt in de literatuur veelal gelijkgeschakeld aan het begrip uitvoering. Maarse (1998:102) omschrijft uitvoering als het in de praktijk brengen van door de beleidsbepalers genomen beleidsbeslissingen. Torenvlied (1996:5) stelt dat de uitvoering van besluiten voorafgegaan wordt door een politiek besluit. De uitvoering van een politiek besluit kan zich volgens hem uiten in beleidsprestaties of beleidsafwijkingen. De discussie over hoe om te gaan met de scheiding tussen beleid en strategie is een van de belangrijkste oorzaken van het ontstaan van de top-down en bottomup stromingen binnen het implementatieonderzoek (Hill en Hupe, 2009:44). Als alternatief voor definities die ingaan op de scheiding tussen beleid en implementatie zijn er een aantal auteurs die meer op de kenmerken van implementatie zelf ingaan. Zo stelt Harrison (1987:59) dat de implementatie besluiten doet veranderen van een intellectueel verhaal in een commitment van tijd, energie en middelen. Volgens Floyd en Wooldridge (1992) vergt het afstemmen van strategische doelen en dagelijkse werkprocessen interventies van managers. Hrebiniak en Joyce (1984) stellen dat zulke interventies tijdens de implementatie betrekking hebben op de organisatiestructuur, werkprocessen en controlesystemen. Volgens Wheelen en Hunger (1992) staat de ontwikkeling van programmas, budgetten en procedures centraal. Noble (1999a:120) vat een aantal invalshoeken uit bedrijfskundige literatuur samen als the communication, interpretation, adoption and enactment of strategic plans. Naast het uitvoeren is het communiceren, interpreteren en eigen maken van het strategische plan dus ook een onderdeel van de implementatie. Noble (1999a:120) stelt dat implementatie uiteenvalt in twee dimensies. Een structurele dimensie waarbij de formele organisatiestructuur en controlemechanismen van belang zijn. En een inter-persoonlijke dimensie waarbij strategische consensus, autonoom strategisch gedrag, diffusie, leiderschap- en implementatiestijl, en communicatie en interactieprocessen een rol spelen. Tot slot zijn er ook auteurs die in hun definitie de nadruk leggen op het complexe en procesmatige karakter van implementatie. De eerste onderzoekers in de jaren zeventig conceptualiseerden implementatie als een complex en dynamisch proces, waaraan een groot aantal verschillende participanten deelnemen vanuit verschillende rollen (Goggin, 1986:328). Lester en Goggin (1998:5) stellen over overheidsbeleid: Policy implementation is process, a series of subnational decisions and actions directed toward putting a pri-

[ 13 ]

Woonstichting Leyakkers werkt aan nieuwbouw (foto: Leyakkers)

or authoritative federal decision into effect. The essential characteristic of the implementation process, then, is the timely and satisfactory performance of certain necessary tasks, related to carrying out the intent of the law. Ook in deze definitie wordt de nadruk op het procesmatige karakter gelegd (vgl. Goggin, 1986:135). Yin (1982:45) ziet het uitvoeringsproces als a complex interaction, over time, among a distinctive set of key actors and events at any given site. Schofield koppelt het procesmatige karakter van implementatie aan de definitie die stelt dat implementatie beleid in uitvoering is. Wie deze definitie hanteert zou volgens Schofield (2004:254) ook het procesmatige karakter van implementatie in ogenschouw moeten nemen. De uitvoering van beleid is volgens haar immers bereikt door handelingen zoals beslissen, communiceren, onderhandelen en conflicteren. Een chronologische kijk op deze handelingen kan volgens haar meer inzicht bieden in de manier waarop implementatie van beleid wordt vormgegeven. Gebruik van de centrale begrippen in dit proefschrift Hierboven is gebleken dat voor dit onderzoek belangrijke begrippen een rijke verzameling aan definities kennen. Hieronder ga ik in op de manier waarop deze definities in dit proefschrift worden gebruikt. Het case-onderzoek in dit proefschrift begint steeds met een strategisch voorraadbeleid beleid dat in lijn met de algemene definitie van beleid van onder meer Panday (2007:240) doelen en de bijbehorende middelen bevat. Voor middelen kan in het geval van strategisch voorraadbeleid ook labels gelezen worden (vgl. Nieboer, 2009:49). De beleidslabels die op complexen geplakt worden, zijn immers een middel om de gewenste doelstellingen te bereiken. In de hier geschetste vorm is het strategisch voorraadbeleid waarmee elke casestudie begint vooral een voorgenomen beleid (vgl. Mintzberg, 2000:23-29). Wanneer in de cases de implementatie van bepaalde doelen en labels wordt gevolgd, kan beleid en strategie ook in andere gedaanten opduiken. Naast het beleid uit de vastgestelde beleidsnotas bestaat er ook beleid en strategie die pas tijdens de implementatiefase een rol van betekenis gaat spelen (vgl. Mintzberg, 2000:24). Ook deze

[ 14 ] Kader 1.2 Belangrijkste veelgebruikte begrippen in dit proefschriftNaast de begrippen die centraal staan in de doelstelling en onderzoeksvragen zijn er nog een aantal belangrijke begrippen die in de loop van het proefschrift uitgebreider worden toegelicht. In dit kader introduceer ik ze alvast kort. Actanten Deze term is afkomstig uit de semiotiek en betekent daar that which accomplishes or undergoes an act. (Greimas en Courts, 1982:5). Een actant kan een mens, een ding, een dier of een concept zijn. Dit onderzoek zal zich niet beperken tot de menselijke actanten, maar trachten om alle actanten die van belang zijn voor het uitvoeringsproces op een gelijkwaardige manier in beeld te brengen. Verbindingsmiddel Om voorgenomen beleid te kunnen uitvoeren zijn verbindingen nodig tussen de actanten die bij de implementatie zijn betrokken. Mintzberg (1983:81-93) heeft beschreven hoe medewerkers van organisaties binnen verschillende organisatiestructuren op verschillende manieren als liaison device kunnen worden ingezet om beleidsmedewerkers met uitvoerende werknemers te verbinden. In dit proefschrift rek ik het begrip liaison device op tot het niveau van actanten. In dit proefschrift wordt het begrip verbindingsmiddel dan ook gebruikt voor actanten die een functie hebben in het verbinden van voorgenomen beleid en de beslissingen in het uitvoeringsproces. Implementatienetwerk Het implementatienetwerk omvat alle actanten die een rol spelen bij de uitvoering van het beleid en daardoor in verbinding met elkaar staan. Dit begrip sluit aan bij het begrip implementatiestructuur zoals dat is gentroduceerd door Hjern en Porter (1981:211). Een implementatiestructuur is een netwerk van bij de implementatie betrokken (onderdelen van) organisaties. In dit proefschrift gebruik ik het begrip implementatienetwerk. Dat begrip omvat niet alleen de actoren, maar ook andere actanten die een rol spelen in het uitvoeringsproces. Translatie Het concept van translatie stelt dat ideen zoals die in een beleid zijn opgenomen niet in n vaste vorm door het implementatienetwerk worden doorgegeven, maar door de betrokkenen actief worden gemaakt en aangepast (Callon en Latour, 1981). Wanneer beleid zich verplaatst binnen het implementatienetwerk zal het volgens het concept van translatie dus per denitie ook veranderingen ondergaan. Dagelijkse beslissingen en beslispunten Dagelijkse beslissingen zijn kleine en grote beslissingen die dagelijks in uitvoeringsprocessen worden genomen, en invloed hebben op de voortgang van de implementatie. Bij een beslisser komen in een beslispunt alle actanten samen die bij een bepaalde dagelijkse beslissing betrokken zijn.

vormen van beleid en strategie worden meegenomen in de beschrijving van de cases. In dit proefschrift wordt aangesloten bij de opvatting dat beleid en implementatie in ieder geval analytisch van elkaar te onderscheiden zijn. Daarmee worden definities van beleid die tevens de gehele implementatie omvatten, uitgesloten. Zonder dit uitgangspunt zou het onmogelijk zijn om implementatie als zodanig te onderzoeken (vgl. Pressman en Wildavsky 1984:xxii). Tegelijkertijd moet erkend worden dat het maken van (nieuw) beleid ook tijdens het uitvoeringsproces doorgaat. Wanneer dat in de cases het geval is, wordt dit als onderdeel van het onderzoek meegenomen. Implementatie van beleid wordt in dit proefschrift in de eerste plaats gezien als proces. Deze opvatting past het best bij de onderzoeksvragen, en bij de manier waarop door recente auteurs met het begrip implementatie wordt omgegaan. Het uitvoeringsproces omvat het proces dat begint bij het

[ 15 ]

vaststellen van voorgenomen beleid. Het einde van het proces kan de al dan niet gewijzigde realisatie van het beleid zijn, of het moment waarop door de betrokken actanten wordt vastgesteld dat de realisatie van het beleid niet zal plaatsvinden. In hoofdstuk 2 ga ik verder in op de beschikbare literatuur over implementatie van beleid, en de manier waarop het begrip in dit boek wordt gebruikt. Naast de hierboven beschreven begrippen zijn er nog een aantal belangrijke begrippen die in de loop van het proefschrift uitgebreid aan bod komen. In kader 1.2 introduceer ik ze alvast kort.

1.4 Corporaties in NederlandHet onderzoek wordt uitgevoerd binnen de Nederlandse corporatiesector. Dit is het speelveld waarop de onderzochte corporaties zich bewegen. In deze paragraaf schets ik de belangrijkste ontwikkelingen op dit speelveld. Het Nederlandse woningmarktsysteem valt in de eerste plaats op door de grote omvang van de sociale huisvestingssector (Boelhouwer, 2002:219). In 2008 omvatte de sociale huursector 32% van de totale woningvoorraad in Nederland (VROM, 2009b:7). Medio 2008 waren binnen de sociale huursector 430 woningcorporaties als zogenaamde toegelaten instelling actief. Toegelaten instellingen zijn al sinds de woningwet van 1901 gebonden aan een zich ontwikkelende set van regels. Centraal staat daarbij dat woningcorporaties financile middelen alleen mogen gebruiken ten behoeve van de volkshuisvesting (Conijn, 2005:16). In de naoorlogse periode heeft de overheid door middel van subsidies sterk gestuurd op de woningbouw. Corporaties konden alleen financile middelen voor het bouwen of renoveren van hun bezit krijgen wanneer ze voldeden aan de strakke regels van de overheid (Boelhouwer, 2002:225; Conijn, 2005:15-16). Sinds het begin van de jaren negentig is de beleidsvrijheid van corporaties echter fors toegenomen (Nieboer, 2009:33-35). Sinds 1993 regelt het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) de invulling van de regel dat geld door corporaties alleen ten behoeve van de volkshuisvesting mag worden gebruikt. Onder het BBSH ligt, ten opzichte van eerdere regelingen, minder nadruk op voorschriften en meer op verantwoording van de corporaties achteraf (Nieboer, 2009:1). Volgens het BBSH worden corporaties afgerekend op hun prestaties in een aantal verantwoordingsvelden, ook wel prestatievelden genoemd. In eerste instantie waren er vier velden: het betaalbaar huisvesten van de doelgroep, het zorgdragen voor de kwaliteit van het woningbezit, het betrekken van bewoners(organisaties) bij beleid en beheer, en de continuteit op financieel terrein. In 1997 werd een vijfde verantwoordingsveld toegevoegd: leefbaarheid (VROM, 2000:8). Later is ook wonen en zorg als verantwoordingsveld toegevoegd (artikel 12b van het

[ 16 ]

BBSH). Met betrekking tot de doelgroep van beleid zijn de taken van de corporatie in het BBSH gedetailleerd vastgelegd (artikel 13). Huishoudens met lage inkomens zoals gespecificeerd in de Huursubsidiewet, moeten passend gehuisvest worden. Passend wil daarbij zeggen in woningen met huurprijzen tot de kwaliteitskortingsgrens uit de Huursubsidiewet. Voor de andere verantwoordingsvelden zijn geen gedetailleerde prestatie-eisen vastgelegd. De wetgever kiest er hier bewust voor om het aan gemeenten en corporaties over te laten om deze velden lokaal verder invulling te geven (Conijn, 2005:19). Een andere ontwikkeling waardoor de beleidsvrijheid van woningcorporaties aan het eind van de vorige eeuw is toegenomen is het (bijna) volledig afschaffen van subsidies op woningen en renovaties (Nieboer, 2009:34). Deze ontwikkeling (brutering) is in 1995 ingezet. Tegelijkertijd werden de schulden van de corporaties bij de overheid kwijtgescholden. Op deze manier werd de geldstroom van de overheid naar de corporaties en vice versa sterk gereduceerd (Ouwehand, 2001:210). Door het nieuwe BBSH waren de corporaties inhoudelijk al meer onafhankelijk van de overheid geworden. Door de brutering werden de corporaties ook financieel veel minder afhankelijk van de overheid dan ze tot dan toe waren (Ouwehand, 2001:10). Op dit moment zijn er twee sectorinstituten die voor woningcorporaties een belangrijke rol vervullen. Ten eerste is dat het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV). Dit zelfstandige bestuursorgaan houdt financieel toezicht op de corporaties en kan de minister daarover adviseren. Ook heeft het Centraal Fonds Volkshuisvesting een rol bij het saneren van noodlijdende corporaties en het verlenen van projectsteun aan corporaties (Conijn, 2005:21). Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) is het andere sectorinstituut dat voor corporaties van belang is. Het WSW helpt corporaties om leningen voor sociale woningbouw tegen lagere rentes te krijgen. Het WSW doet dit door het bieden van garanties aan geldverstrekkers (Conijn, 2005:23). Rond de eeuwwisseling is een discussie ontstaan over de vermogensovermaat van de woningcorporaties. De vermogensovermaat is de overmaat aan eigen vermogen ten opzichte van het minimaal benodigde vermogen om risicos te kunnen opvangen. De VROMRaad (2002, 2003) heeft er diverse malen voor gepleit om deze vermogensovermaat af te romen. Sinds enkele jaren worden de vermogens van de corporaties inderdaad zwaarder belast. In 2006 zijn corporaties voor een deel van hun activiteiten vennootschapsbelasting gaan betalen. Vanaf 1 januari 2008 geldt deze belastingplicht zelfs voor alle activiteiten van de corporatie (Deloitte, 2009:1). Daarnaast is in 2008 besloten om de corporaties een heffing op te leggen om de vernieuwing van achterstandswijken te kunnen betalen. Naast de heffingen die de financile positie van de woningcorporaties verslechteren, zorgen ook ontwikkelingen op de woningmarkt ervoor dat corporaties minder geld te besteden hebben. Sinds het uitbreken van de economische crisis in 2008 worden, ook door woningcorporaties, minder woningen verkocht (KEI, 2009). De financile positie van de

[ 17 ]

corporaties staat daardoor onder druk (Waarborgfonds Sociale Woningbouw, 2009). Naast de beperking van de financile speelruimte vindt er ook een discussie plaats over de inhoudelijke speelruimte van de corporaties. Door enkele incidenten met falend toezicht, en onder druk van de Europese Commissie, zijn door het ministerie van VROM voorstellen ontwikkeld voor de positie van woningcorporaties. Belangrijke onderdelen van deze voorstellen zijn het scherper formuleren van de doelgroep van beleid. Ook wordt het voor corporaties in de toekomst lastiger om projecten te ontwikkelen die alleen zijdelings met het wonen te maken hebben. Verder worden de mogelijkheden voor het ontwikkelen van commercieel vastgoed beperkt (VROM, 2009a). Hoewel de speelruimte van woningcorporaties door deze ontwikkelingen wordt beperkt, moeten en kunnen zij op basis van het BBSH en de brutering uit de jaren negentig van de vorige eeuw nog altijd zelf hun beleid bepalen.

1.5 Aanpak van het onderzoekDe aanpak van het onderzoek bestaat uit een aantal onderdelen. Allereerst maakt een literatuurstudie onderdeel uit van het onderzoek. Casestudies bij vier corporaties vormen het hart van dit proefschrift, omdat in de onderzoeksvragen in de eerste plaats het hoe van uitvoeringsprocessen centraal staat. Voor dergelijke open vragen is het uitvoeren van casestudies een geschikte methode om relevante antwoorden boven tafel te krijgen. Ook in eerdere implementatiestudies blijken casestudies een belangrijke onderzoeksmethode (Yin, 1982:40). Nadat het casestudie-onderzoek en de literatuurstudie parallel aan elkaar zijn uitgevoerd zullen de cases worden geanalyseerd, waarbij op basis van de gevonden literatuur generalisatie naar een breder toepassingsbereik kan plaatsvinden. Op basis van deze analyse wordt tevens de opgave voor de praktijk geadresseerd. In deze paragraaf geef ik een korte toelichting op het literatuuronderzoek, de aanpak van de casestudies en de reflectie op de gevonden data. In figuur 1.4 zijn de relaties tussen de verschillende onderdelen van het onderzoek weergegeven. Literatuur Bij het zoeken van literatuur over beleidsimplementatie zijn twee aandachtspunten van belang. In de eerste plaats wijzen diverse auteurs erop dat de implementatie van beleid in onderzoek en praktijk veel minder aandacht heeft gekregen en krijgt dan het ontwikkelen van dat beleid (Noble, 1999b:19; Torenvlied, 1996:2). Noble (1999a:119) meent dat er mede daardoor geen overduidelijk stabiel theoretisch fundament is wat als vertrekpunt kan dienen voor implementatieon-

[ 18 ]

Kantoor van Aedes, vereniging van woningcorporaties in Hilversum (foto: CorporatieNL)

derzoek bij bedrijven. In een review over de implementatie van overheidsbeleid is OToole (2000) een stuk optimistischer. Hij stelt dat er weliswaar weinig onderzoek is waarin implementatie als term wordt gebruikt, maar dat er vanuit gerelateerde onderwerpen zoals institutionele analyses, governance, netwerken en netwerkmanagement wel veel kennis over implementatie beschikbaar is. Ook Hill en Hupe (2009:18-19) stellen dat er veel onderzoek over implementatie beschikbaar is waarin de term implementatie niet voorkomt. Een tweede punt van aandacht bij het zoeken naar literatuur is de verspreiding over verschillende vakgebieden. Het onderwerp komt vooral voor in wetenschappelijke tijdschriften binnen de sociologie, bestuurskunde, economie, zorg en welzijn, en in mindere mate binnen politicologie en rechten (Meier, 1999:6). Daarnaast wordt binnen de bedrijfskunde aandacht besteed aan het implementeren van strategien binnen organisaties (zie bijvoorbeeld Mintzberg et al., 2005; Phills, 2005; Mouwen, 2006). In hoofdstuk 2 wordt inhoudelijk ingegaan op de stand van de literatuur. Casestudies Om de implementatie van beleid te onderzoeken is de uitvoering in concrete maatregelen van het strategisch voorraadbeleid bij vier corporaties bestudeerd. Er is voor gekozen om het chronologische verloop van het uitvoeringsproces centraal te stellen. De chronologie van het uitvoeringsproces in kaart brengen is belangrijk omdat invloedsfactoren van fase tot fase kunnen verschillen (Van Meter en Van Horn, 1975:474; Teisman, 1995). Genspireerd op de Actor-Netwerk Theorie (Latour, 2005) zijn de cases op een open wijze tegemoet getreden met behulp van kwalitatieve onderzoeksmethoden. Door documentenstudie en interviews met betrokkenen zijn de gebeurtenissen tijdens het uitvoeringsproces in kaart gebracht. Documenten waren vooral belangrijk om data, betrokkenen en sleutelmomenten van het uitvoeringsproces te achterhalen. Daarnaast zijn documenten gebruikt worden om interpretaties en reacties van betrokkenen op sleutelmomenten te achterhalen (vgl. Yin, 1982:46). De documentenstudie is ook gebruikt als

[ 19 ] Figuur 1.4 Onderdelen van het onderzoek in onderlinge relatieIntroductie (hoofdstuk 1)

Methode van het onderzoek (hoofdstuk 1 en 3)

Introductie cases (hoofdstuk 3) Case Groenveld Wonen (hoofdstuk 4) Literatuur over implementatie van beleid(hoofdstuk 2) . Case Bo-Ex (hoofdstuk 5) Case Leyakkers (hoofdstuk 6) Case Vestia Rotterdam Noord (hoofdstuk 7)

Analyse van de cases (hoofdstuk 8)

Opgave voor de praktijk (hoofdstuk 9)

Conclusie (hoofdstuk 10)

voorbereiding op de interviews. In de interviews zijn aanvullende feiten en meningen van betrokkenen verzameld (vgl. Yin, 1982:44). In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de keuze voor deze onderzoeksmethode en de manier waarop de casestudies zijn uitgevoerd. Reflectie Diepgaande casestudies leveren op twee manieren waardevolle informatie op. In de eerste plaats kan een narratieve benadering als zodanig inzicht geven in hoe- en waaromvragen die met andere onderzoeksmethoden onbeantwoord blijven (Lieblich et al., 1998:9; Czarniawska, 2004a:6-10; OReilly, 2005). Dit proefschrift doet dit door rijke beschrijvingen te geven van de vier onderzochte cases. Zo kan de lezer inzicht krijgen in de manier waarop het uitvoeringsproces in concrete gevallen is verlopen. Tijdens een uitvoeringsproces worden veel beslissingen genomen die van invloed zijn op de koers van het

[ 20 ]

proces. Naast het beleid zijn er ook veel andere factoren die invloed op deze beslissingen uitoefenen. Omdat die invloed zeer afhankelijk is van de context waarin een beslissing wordt gemaakt (Bressers en Ringeling, 1995:135), is een narratieve benadering van concrete situaties een goede manier om inzicht te krijgen in de manier waarop beleid en andere factoren invloed uitoefenen op de implementatie van strategisch voorraadbeleid. De tweede manier waarop diepgaand casestudie-onderzoek zinvol kan zijn is de toepassing van analytische generalisatie (Yin, 2009; Ganzevles, 2007:29; Jansen-Jansen, 2004:142). Door analytische generalisatie kunnen de resultaten van de casestudie via een koppeling met bestaande theorie toch een breder toepassingsbereik krijgen. Na afloop van het veldwerk worden de resultaten uit de cases in het reflectiedeel van dit proefschrift daarom in verband gebracht met de literatuur over beleidsimplementatie. Op deze wijze kan dit onderzoek naar de implementatie van strategisch voorraadbeleid bij vier corporaties ook nuttige inzichten opleveren voor andere corporaties, andere maatschappelijke organisaties en overheden. Op basis van de analyse van de data wordt tevens de opgave voor de praktijk geadresseerd. Ook daarbij wordt gebruik gemaakt van zowel data uit de cases als de literatuur op het gebied van beleidsimplementatie en de sociale wetenschappen in het algemeen. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de manier waarop in het reflectiedeel is omgegaan met de data uit de cases en de informatie uit het literatuuronderzoek.

1.6 Relevantie van het onderzoekDit onderzoek wil bijdragen aan zowel het wetenschappelijke onderzoek naar de implementatie van beleid als aan de maatschappelijke opgaven van woningcorporaties, andere maatschappelijke organisaties en overheden die zich met het implementeren van beleid bezighouden. Wetenschappelijke relevantie Dit onderzoek maakt in wetenschappelijk opzicht deel uit van het terrein van de beleidsimplementatie. Onder onderzoekers naar beleidsimplementatie zijn vanaf de jaren zeventig twee scholen ontstaan. De top-down benadering staat voor het perfectioneren van modellen die een hirarchische aansturing van uitvoeringsprocessen voorstaan (vgl. Mazmanian en Sabatier, 1989; Van Meter en Van Horn, 1975). De bottom-up benadering is juist gericht op de implementatiebijdrage van uitvoerders onder in de hirarchie (vgl. Lipsky, 1980; Hjern en Porter, 1981). In de afgelopen jaren is veel aandacht besteed aan het dichten van de kloof tussen top-down en bottom-up benaderingen (Hill en Hupe, 2009:58-62). Om een bijdrage te leveren aan het verder dichten van de kloof tussen top-

[ 21 ]

down en bottom-up benaderingen kan Actor-Netwerk Theorie (ANT) worden ingezet. Binnen de wetenschapsstudies is de Actor-Netwerk Theorie en aanverwante theorie (zie Callon, 1986; Law, 1992; Latour, 1993, 2005) als alternatief gepresenteerd voor de uitzichtloze discussie tussen moderne wetenschappelijke stromingen die een maakbare wereld presenteren en een postmoderne stroming die juist het failliet van de maakbaarheid in de schijnwerpers zet (vgl. Leezenberg en De Vries, 2001). Actor-Netwerk Theorie dicht de kloof door een non-moderne benadering die als een synthese van deze uitersten kan worden gezien (zie Latour, 1993). In veel wetenschapsgebieden zijn stromingen te vinden die zich baseren op moderne of postmoderne auteurs. Actor-Netwerk Theorie en aanverwante theorievorming binnen de wetenschapsstudies is inmiddels in verschillende van zulke wetenschapsgebieden gentroduceerd als manier om een antwoord te geven op de tekortkomingen van tegengestelde modellen en het bij elkaar brengen van gescheiden werelden. Dit gebeurde bijvoorbeeld in de organisatiekunde. Daar heeft Czarniawska (2008) top-down en bottom-up bij elkaar gebracht door organisaties te benaderen vanuit de acties die medewerkers dagelijks ondernemen en waardoor actienetwerken ontstaan. Van der Ploeg (1999:137-142) laat zien hoe mensen en dingen samenkomen in bedrijfsstijlen van melkveehouders. In een ander vakgebied doet Latour (1996) hetzelfde voor de (mislukte) ontwikkeling van een alternatief metrosysteem in Parijs. In een proefschrift over toerisme overbrugt Van der Duim (2005:84-85) de tegenstelling tussen lokaal en globaal door Actor-Netwerk Theorie te betrekken bij een beschrijving van netwerken in de reisbranche. Aibar en Bijker (1997) beschrijven hoe wetenschap en politiek in elkaar verstrengeld raken in de stedelijke planning van Barcelona. Een voorbeeld uit de volkhuisvesting is de manier waarop Priemus en Kroes (2008) beschrijven hoe een gebouw tegelijkertijd een fysieke n een sociale constructie is, en hoe deze in de tijd kan veranderen. De uiteenlopende voorbeelden van het gebruik van invloeden die zijn gebaseerd op ActorNetwerk Theorie hebben gemeen dat ze tegengestelde benaderingen van een onderwerp bij elkaar brengen. Binnen onderzoek naar beleidsimplementatie is Actor-Netwerk Theorie en aanverwante theorievorming nog niet op een soortgelijke wijze bij het onderzoek betrokken. Deze studie doet dit wel, om een bijdrage te leveren aan de zoektocht van implementatieonderzoekers naar synthesen van top-down en bottom-up benaderingen. Naast het wetenschapsgebied van de beleidsimplementatie zijn ook studies op het gebied van de rol van corporaties een belangrijk ijkpunt voor dit proefschrift. Binnen studies over de rol van corporaties wordt de relevantie van dit proefschrift in de eerste plaats gevonden door de inhoudelijke toevoeging op bestaande studies. Naar de manier waarop beleid door corporaties is ontwikkeld is veel onderzoek gedaan (zie bijvoorbeeld Van den Broeke, 1998; Straub, 2001, Nieboer, 2009). Op het gebied van implementatie van strategisch voorraadbeleid door corporaties is nog maar weinig onderzoek gedaan (zie bij-

[ 22 ]

voorbeeld Nieboer, 2009). Het onderzoek dat in dit proefschrift centraal staat is hierop een aanvulling. Maatschappelijke relevantie Overheidsinstellingen en maatschappelijke organisaties zoals woningcorporaties beschikken bijna allemaal over een of meer beleidsplannen waarin doelstellingen en bijbehorende voorgenomen maatregelen zijn opgenomen. De uitvoering van dat beleid verloopt echter niet altijd voorspoedig, terwijl de onderwerpen die door overheden en maatschappelijke organisaties worden opgepakt wel vragen om een oplossing. Specifiek voor woningcorporaties zijn er enkele ontwikkelingen die ervoor zorgen dat de uitvoering van strategisch voorraadbeleid steeds belangrijker wordt. In de eerste plaats worden steeds hogere eisen gesteld aan de kwaliteit van de woningvoorraad. Op het gebied van energiezuinigheid wordt van de corporaties de inspanning gevraagd om hun woningvoorraad aan te passen (Smid en Nieboer, 2008). Daarnaast hebben corporaties te maken gekregen met vennootschapsbelasting en andere heffingen die een aanslag op hun vermogen vormen (Eskinasi, 2008). Door de economische recessie zijn de inkomsten uit de verkoop van woningen bovendien teruggelopen (KEI, 2009). De mogelijkheden van corporaties om projecten te financieren komen daarmee onder druk te staan, waardoor beleidskeuzes scherper gemaakt zullen moeten worden. Een derde ontwikkeling is de demografische krimp waarmee steeds meer corporaties te maken krijgen. Daardoor is de verhuurbaarheid op lange termijn niet meer zo vanzelfsprekend als tot voor kort werd aangenomen (Senden, 2009; Timmerman, 2009). Tot slot speelt ook mee dat de positie en taakopvatting van de woningcorporatie ter discussie staan (Fleurke et al., 2009; Gruis et al., 2009). De positie die de corporatie als maatschappelijke onderneming tussen staat, gemeenschap en markt inneemt, kan in de komende jaren gaan verschuiven. De overheid wil weer meer grip krijgen op de woningcorporaties door het toezicht te verstevigen (VROM, 2009a). Dit alles maakt dat corporaties meer dan ooit prestaties zullen moeten leveren. Implementatie van het strategisch voorraadbeleid is daarbij van groot belang. Voor andere maatschappelijke organisaties en voor overheden gelden in Nederland vergelijkbare trends als voor woningcorporaties (Kuhry et al., 2007; Van der Kwartel et al., 2008; De Kam, 2009). Ook zij hebben te maken met de negatieve gevolgen van de wereldwijde economische crisis. In veel sectoren speelt bovendien mee dat burgers, patinten, leerlingen, clinten en klanten steeds hogere eisen stellen aan de geleverde diensten. Ook is er vaak sprake van een groeiende concurrentie. Verder wordt er in diverse sectoren een discussie gevoerd over de manier waarop burgers, bestuurders, politici en professionals invloed kunnen uitoefenen op maatschappelijke ondernemingen (Dijstelbloem et al., 2004:10). Door de combinatie van moeilijkere omstandigheden en hogere eisen vanuit de maatschappij wordt een goede implementatie van be-

[ 23 ]

leid steeds belangrijker. Onderzoek naar de implementatie van beleid kan handvatten opleveren om plannen daadwerkelijk tot uitvoering te laten komen. In die handvatten schuilt de maatschappelijke relevantie van dit onderzoek.

1.7 LeeswijzerDit proefschrift bestaat uit drie delen. Deel A gaat over theorie en methode. In hoofdstuk 2 ga ik in op de stand van de wetenschap op het gebied van beleidsimplementatie. In dat hoofdstuk maken we onder meer kennis met topdown en bottom-up modellen, en met de vele variabelen die invloed hebben op de implementatie. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de keuze voor een meervoudige casestudie, de selectie van de onderzochte corporaties en de daarbij gebruikte onderzoeksmethoden. Deel B van dit proefschrift gaat over de casestudies. De hoofdstukken 4 t/m 7 zijn elk geweid aan een van de cases. Achtereenvolgens wordt de implementatie van strategisch voorraadbeleid bij Groenveld Wonen2, Bo-Ex, Leyakkers en Vestia Rotterdam Noord besproken. Reflectie staat centraal in deel C. In hoofdstuk 8 breng ik de empirische data uit de cases in verband met de literatuur over beleidsimplementatie. Daarbij worden de eerste vier onderzoeksvragen uit paragraaf 1.2 beantwoordt. Op basis van de conclusies uit hoofdstuk 8 wordt in hoofdstuk 9 ingegaan op de opgave van de vijfde onderzoeksvraag: het zoeken naar balans tussen uitvoeren en afwijken. In het laatste hoofdstuk worden de conclusies van dit proefschrift op een rij gezet en enkele discussiepunten aangestipt. Ook worden in het laatste hoofdstuk aanbevelingen gedaan voor vervolgonderzoek.

2 Groenveld Wonen is een gefingeerde naam.

[ 24 ]

[ 25 ]

Deel A Theorie en methode

[ 26 ]

[ 27 ]

2 Theorie over implementatie van beleidIn dit hoofdstuk wordt ingegaan op de literatuur over beleidsimplementatie. In het vorige hoofdstuk is reeds benoemd dat deze literatuur verspreid is over verschillende vakgebieden. Op het onderwerp van dit proefschrift is voornamelijk literatuur van toepassing uit de bestuurskunde, sociologie, bedrijfskunde en planologie. Daarnaast is ook literatuur over implementatie bij non-profit organisaties in de zorg en het onderwijs gebruikt voor dit hoofdstuk. Bij de zoektocht naar literatuur staan een aantal vragen centraal, die hieronder worden toegelicht. In de eerste plaats is van belang hoe het vakgebied van de beleidsimplementatie zich sinds het ontstaan in de jaren zeventig heeft ontwikkeld. Daarbij komt in paragraaf 2.1 eerst aan bod hoe onderzoekers zich sindsdien bewust zijn geworden van het feit dat implementatie van beleid geen eenvoudige zaak is, maar juist veel onzekerheden met zich meebrengt. Daarna komen in paragraaf 2.2 enkele antwoorden op dit probleem aan bod. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen top-down en bottom-up benaderingen. Op deze manier wordt duidelijk hoe groot het spectrum van mogelijke antwoorden op het implementatieprobleem is. Door recente auteurs is geconstateerd dat het uitvergroten van tegenstellingen tussen top-down en bottom-up benaderingen op lange termijn niet productief is. In paragraaf 2.3 ga ik daarom in op de belangrijkste synthesen van deze benaderingen. In het tweede deel van dit hoofdstuk wordt, voortbordurend op de synthesen, ingezoomd op een viertal onderdelen van implementatie die in dit proefschrift van belang zijn. Daarbij is steeds de vraag wat er vanuit de literatuur in algemene zin reeds bekend is over de onderzoeksvragen die in het vorige hoofdstuk zijn gentroduceerd. In paragraaf 2.4 ga ik in op de manier waarop beleid bij betrokken medewerkers terechtkomt. Daarna wordt in paragraaf 2.5 ingegaan op de manier waarop dagelijkse beslissingen tijdens de implementatie tot stand komen. De actoren en factoren anders dan het beleid zelf die het uitvoeringsproces benvloeden, komen in paragraaf 2.6 aan bod. Vervolgens komen in paragraaf 2.7 enkele vragen over het afwijken van beleid aan de orde. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met enkele concluderende opmerkingen over de implementatie van beleid in het algemeen en de implementatie van strategisch voorraadbeleid in het bijzonder.

2.1 De ontdekking van het implementatieprobleemBinnen de beleidswetenschappen heeft het onderwerp implementatie tot in de jaren zestig nauwelijks aandacht gekregen. Dit kwam omdat implementatie tot dan toe werd gezien als een autonoom voortvloeisel van beleid, zonder eigen dynamiek (Kreukels, 1980 en Simonis, 1983). In de jaren zeventig ver-

[ 28 ]

schenen de eerste studies naar implementatie van beleid.3 Deze studies hebben vooral bijgedragen aan de ontdekking dat implementatie berhaupt een eigen dynamiek heeft (McLaughlin, 1987:172). Diverse auteurs toonden aan dat de implementatie van beleid helemaal niet zo vanzelfsprekend was als tot dan toe werd gedacht. Zonder twijfel de meest bekende studie is die van Pressman en Wildavsky uit 1973. Zij volgden tussen 1965 en 1971 een programma van de Amerikaanse federale overheid dat 3000 arbeidsplaatsen moest creren in Oakland. Ze laten zien hoe grote aantallen actoren, beslissingen en afspraken van het uitvoeringsproces een complex geheel maken (Pressman en Wildavsky, 1984:147). De beide auteurs stellen dat het daarom van belang is om het uitvoeringsproces te versimpelen en om te waarborgen dat bij beslissingen en afspraken die na de versimpeling nog overblijven zeer dicht bij het voorgenomen beleid wordt gebleven (Pressman en Wildavsky, 1984:147) Ook op het gebied van volkshuisvesting is al in de jaren zeventig onderzoek gedaan naar de implementatie van overheidsprogrammas (Derthick, 1972). Door middel van het programma New Towns In-Town wilde de federale Amerikaanse overheid overtollige stukken grond overdragen aan lokale overheden. Die zouden dan sociale huisvesting op deze gronden moeten realiseren. Slechts op twee van de zeven bestudeerde locaties werden daadwerkelijk woningen gebouwd. Derthick (1972:83) concludeert dat failure resulted mainly from the limited ability of the federal government to influence the actions of local governments and from its tendency to conceive goals in ideal terms. In Nederland is door Glasbergen en Simonis (1979) onderzoek gedaan naar de uitvoering van het rijksbeleid van gebundelde deconcentratie uit de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening uit 1966. Door middel van gebundelde deconcentratie wilde de rijksoverheid greep houden op het grote aantal stedelingen dat in die tijd naar het platteland verhuisde. Vooral in het westen van Nederland werden vanuit de rijksoverheid plekken aangewezen waar deze verhuizers konden worden gehuisvest. In kleine kernen die buiten de aangewezen gebieden vielen werden vanuit het beleid bijna geen mogelijkheden geboden om te bouwen. Ook hier blijkt weer dat de invloed van de rijksoverheid op lagere overheden klein is. Lokale overheden maken hun plannen voor nieuwe woonwijken op basis van lokale argumenten en laten zich weinig gelegen liggen aan het rijksbeleid (Glasbergen en Simonis, 1979:64-65). Pas wanneer de provincies zich strikter gaan opstellen bij het goedkeuren van gemeentelijke plannen verandert dat (Glasbergen en Simonis, 1979:65-66). Opvallend is dat de rijksoverheid niet altijd gebruik maakt van de beleidsinstrumenten die het

3

Hoewel het onderzoek zich pas in de jaren zeventig expliciet op implementatie ging richten waren er tot die

tijd in verschillende sociale wetenschappen zoals de sociologie, bestuurskunde, sociale psychologie en politicologie wel veel studies verschenen die aan het onderwerp raken (Van Meter en Van Horn, 1975:452-453).

[ 29 ]

formeel wel tot haar beschikking heeft om de implementatie van haar beleid te bewerkstelligen. Dat komt door de visie van de rijksoverheid op de taakverdeling tussen verschillende overheidslagen in het algemeen. In die visie kent de gemeente een grote autonomie omdat deze het dichtst bij de burger staat (Glasbergen en Simonis, 1979:170). In zijn boek The Implementation Game heeft Bardach (1977:268-273) vier bronnen van onzekerheid bij implementatie gedefinieerd. In de eerste plaats is het altijd onzeker hoe de betrokken actoren in het proces zullen meedoen. Ook is het gedrag van de doelgroep van beleid moeilijk te voorspellen. Wanneer fabrikanten van tandenborstels al moeite hebben hun doelgroep te bepalen, hoe moeilijk is dat dan wel niet bij veel ingewikkelder producten en diensten? Een derde bron van onzekerheid komt voort uit de vraag welke actoren tijdens het uitvoeringsproces een rol zullen spelen. Soms kunnen gedurende het proces nieuwe actoren opduiken op wie van tevoren niet was gerekend. Tot slot geeft Bardach aan dat het lastig is om te voorspellen wanneer vertraging zal optreden. Het grote aantal beslissingen gedurende het uitvoeringsproces maakt het bijna onvermijdelijk dat er ergens iets mis gaat (Derthick, 1972; Pressman en Wildavsky, 1984). Voor de professional in de praktijk is het probleem daarbij dat niet te voorspellen is waar wat misgaat (Bardach, 1977:273).

2.2 Modellen over implementatie: top-down of bottom-up?Na de ontdekking van het implementatieprobleem is onder wetenschappers een discussie ontstaan over de vraag hoe beleid wordt gemplementeerd. Hierdoor zijn in de implementatiewetenschap twee belangrijke scholen ontstaan: top-down en bottom-up (Matland 1995:145). Top-down benaderingen gaan er in de kern van uit dat beleid door de top van een organisatie wordt vastgesteld en vervolgens conform moet worden uitgevoerd. Bottom-up benaderingen leggen juist de nadruk op de mogelijkheden van lager geplaatste medewerkers om beleid te maken en de uitvoering van beleid te benvloeden. Hieronder ga ik in op enkele belangrijke auteurs uit de top-down en bottom-up traditie. Top-down benaderingen: beleid om uit te voeren Pressman en Wildavsky: optimaliseren en versimpelen In de jaren zeventig hebben de meest bekende top-down auteurs reeds hun ideen geschetst. Pressman en Wildavsky (1984) schetsen in hun boek hoe de non-implementatie van beleid verloopt, en willen een nieuwe implementatiemoraal opbouwen. Ze zien het uitvoeringsproces daarbij als een serie van top-down schakels tussen het beleid en de uiteindelijke uitvoering. In elke

[ 30 ] Figuur 2.1 Model van het uitvoeringsprocesStandards and objectives Interorganizational communication and enforcement activities

Policy

Characteristics of the implementing agencies

The disposition of implementors

Performance

Resources

Economic, social and political conditions

Bron: Van Meter en Van Horn (1975: 463)

schakel tussen betrokken actoren kan er een implementatiedeficit optreden. Wanneer in elke schakel de betrokken actoren het niet voor bijna honderd proces met elkaar eens zijn over de uitvoering zal deze niet slagen (Pressman en Wildavsky, 1984:107-108). Dit komt mede doordat er door de opeenstapeling van de vele schakels in het uitvoeringsproces ook bij kleine afwijkingen per schakel aan het eind van de keten een grote afwijking van het voorgenomen beleid zal ontstaan. Naast het vergroten van de eensgezindheid tussen actoren in elke schakel van het proces pleiten Pressman en Wildavsky (1984:147) er dan ook voor om te streven naar een versimpeling van het proces. Dit kan door het aantal schakels in het proces te verminderen. Van Meter en Van Horn: een model van het uitvoeringsproces Op basis van literatuur over organisatieverandering, de impact van overheidsbeleid en de relaties tussen overheidslagen hebben Van Meter en Van Horn (1975) een model opgesteld over de implementatie van beleid (zie figuur 2.1). Het doel van dit model is om een blauwdruk te geven voor de beschrijving en analyse van het uitvoeringsproces. Ook is het model bedoeld om succes en falen van beleid te kunnen verklaren (Van Meter en Van Horn, 1975:483). Het model van Van Meter en Van Horn geeft zes variabelen die samen het beleid met de uitvoering verbinden. Als eerste zijn dat standaarden en doelen (Van Horn en Van Meter, 1975:463-464). Deze vormen de maatlat waarlangs de uitkomsten beoordeeld kunnen worden. Daarnaast zijn de middelen die het beleid voor de uitvoering ter beschikking stelt van belang (ibid.:465). Verder is van belang hoe de communicatie tussen beleidsmakers en uitvoerders van het beleid in en tussen betrokken organisaties verloopt (ibid.:465-470). Ten vierde noemen Van Meter en Van Horn (1975:471) een aantal karakteristieken van organisaties die hun vermogen tot implementeren kunnen benvloeden: de competenties en omvang van het personeel, de mate van hirarchische aansturing van beslissingen en processen in de organisatie, de beschikbare politieke middelen, de vitaliteit van de organisatie, de mate van open communicatie en de formele en informele verbindingen met de organisatie of afdeling die het beleid maakt en/of oplegt. Als vijfde onderdeel van het

[ 31 ]

model noemen Van Meter en Van Horn (1975:471-472) de economische, sociale en politieke condities die de implementatie kunnen benvloeden. Tot slot zijn in het model de mogelijkheden en welwillendheid van de betrokkenen om het beleid daadwerkelijk uit te voeren van belang (ibid.:472-473). In de eerste plaats is daarbij van belang dat de uitvoerders het beleid begrijpen. Vervolgens is hun reactie erop van belang (acceptatie, neutraal of afwijzend). Tot slot is ook de heftigheid van de reactie van belang. Mazmanian en Sabatier: zes condities voor effectieve implementatie Een derde veel gebruikt top-down model is dat van Mazmanian en Sabatier (1989). In het model onderscheiden de auteurs vijf fasen van een uitvoeringsproces die benvloed worden door verschillende soorten variabelen. Hun model samenvattend definiren zij zes condities waaraan moet worden voldaan om een effectieve implementatie van beleid mogelijk te maken (Mazmanian en Sabatier, 1989:41-42). In de eerste plaats moeten de doelen in het beleid duidelijk en consistent zijn. Voor zover dat niet mogelijk is moeten in ieder geval criteria worden gegeven voor het oplossen van discussies over de doelstellingen. Ten tweede is het van belang dat het beleid is gebaseerd op een solide theorievorming die de voor het beleid van belang zijnde factoren en hun causale relaties in kaart brengt. Daaruit moet ook blijken dat de beleidsmakers voldoende invloed hebben op de doelgroep van het beleid. De derde conditie voor effectieve beleidsimplementatie is volgens Mazmanian en Sabatier het structureren van het uitvoeringsproces, zodat betrokkenen bij de uitvoeringen over voldoende verantwoordelijkheid en middelen beschikken. Het doel daarvan is om de kans te vergroten dat het beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Ten vierde moeten de managers van uitvoerende diensten het beleid ondersteunen en voldoende kwaliteiten op het gebied van management en politiek hebben. De vijfde conditie voor effectieve implementatie is dat ontwerpers van het beleid tijdens de uitvoering een actief ondersteunende rol hebben. Tot slot is van belang dat het beleid in de loop van de implementatie niet wordt achterhaald door conflicterend beleid of door veranderingen in de sociaaleconomische context en de politieke ondersteuning van het beleid. Bottom-up benaderingen: acties en beslissingen worden beleid Street-level bureaucracy Een belangrijke bijdrage aan bottom-up benaderingen van implementatie komt van Lipsky. De invloed van de frontlijnwerkers die het dichtst bij de doelgroep van het beleid staan hij noemt ze de street-level bureaucrats hebben volgens zijn onderzoek grote invloed op de implementatie (Lipsky, 1971; Weatherley en Lipsky, 1978; Lipsky, 1980; Riccucci, 2005:89). Dit wordt veroorzaakt door vijf kenmerken van hun werk (Lipsky, 1980:27-28). In de eerste plaats zijn de middelen die frontlijnwerkers ter beschikking staan veelal onvoldoende om het beleid of de regelgeving volledig uit te voeren. Ten twee-

[ 32 ]

De street-level bureaucrats van woonstichting Leyakkers (foto: Leyakkers)

de is de vraag naar publieke diensten meestal groter dan het aanbod. Ten derde worden frontlijnwerkers geacht om een bijdrage te leveren aan doelen die vaag en onderling tegenstrijdig zijn. Het vierde kenmerk is dat het moeilijk meetbaar te maken is in hoeverre doelen worden bereikt. Tot slot zijn de clienten van frontlijnwerkers veelal onvrijwillig bij hen terechtgekomen. Volgens Lipsky (1980:54) is dat niet alleen het geval bij publieke diensten als