Armoedebeleid

rekenkamer Leeuwarden

mei 2012

Colofon

Samenstelling Rekenkamer Leeuwarden drs. P.L. Polhuis MA (voorzitter) drs. G. Riedstra R. Smit MBA ir. E. Voorwinde M.A. Hoekstra mw. J.E. Rijpma (secretaris) Telefoon: 058-233 4022 E-mail: rekenkamer@leeuwarden.nl Website: www.gemeenteraadleeuwarden.nl

INHOUD

1. Inleiding ............................................................................. 1 1.1 Achtergronden en vraagstelling ................................................. 1 1.2. Over wie gaat het armoedebeleid in leeuwarden ............................ 1 1.3 Afbakening en onderzoeksmethoden ........................................... 3

2. Bevindingen en analyse .......................................................... 4 2.1 Context gemeentelijk armoedebeleid .......................................... 4 2.2 Doelstelling armoedebeleid en regelingen inkomensondersteuning ...... 5 2.3 Doelgroepen binnen het armoedebeleid ....................................... 9 2.4 Uitvoeringspraktijk van het armoedebeleid .................................. 12 2.5 Inkomenseffecten armoedebeleid ............................................. 17

3. Vergelijking ...................................................................... 20 PM 4. Conclusies en aanbevelingen ................................................. 21 4.1 Conclusies .......................................................................... 21 4.2 Aanbevelingen ..................................................................... 23

5. Bestuurlijke reactie ............................................................ 24 6. Nawoord ........................................................................... 28 Bijlage I Normenkader ............................................................. 29 Bijlage II Bestudeerde stukken ................................................... 32 bijlage III Geinterviewde personen .............................................. 33 Bijlage IV Wettelijk kader .......................................................... 34 bijlage VI Minimum NORMBEDRAGEN ............................................ 38

1

1. INLEIDING

1.1 ACHTERGRONDEN EN VRAAGSTELLING

Het gemeentelijk armoedebeleid is een beleidsterrein dat vaak op de warme belangstelling van de gemeenteraad kan rekenen. Het is bij uitstek een terrein waarop de gemeente, als bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat, haar sociale gezicht kan laten zien. Armoe-debestrijding is vaak een van de speerpunten van het gemeentelijk beleid. Tegelijkertijd hebben gemeenten te maken met bezuinigingen. Vanuit Den Haag wordt er gesnoeid in aller-lei regelingen aan de onderkant van de arbeidsmarkt, zoals de re-integratiebudgetten of de sociale werkvoorziening. Sommige burgers worden door verschillende bezuinigingsmaatrege-len tegelijk getroffen. Deze opeenstapeling van maatregelen treft deze groep onevenredig, is een veel gehoorde klacht. Gemeentelijk armoedebeleid wordt gefinancierd vanuit de algeme-ne uitkering uit het gemeentefonds en ook deze staat onder druk. Dit werpt al snel de vraag op naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van gemeentelijk armoedebeleid. In dit span-ningsveld, zo is ons gebleken, kan de lokale politieke discussie op scherp komen te staan. Mede op aangeven van een daartoe levende wens van fracties in de gemeenteraad heeft de Rekenkamer van Leeuwarden besloten tot een onderzoek naar het armoedebeleid. Parallel aan de uitvoering van dit onderzoek vond een vergelijkbaar onderzoek plaats door de Reken-kamercommissie van Heerenveen. Het veldwerk voor beide onderzoeken is uitgevoerd door dhr. L. T. Schudde, mevr. mr. N. Woestenburg, onderzoekers van Pro Facto, bureau voor praktijkgericht bestuurskundig en juridisch onderzoek te Groningen in samenwerking met dhr. drs. T. G. van der Zee, onderzoeker van Byond. De volgende vraagstellingen staan in het onderzoek centraal:

Hoe is het gemeentelijk armoedebeleid geformuleerd? Wat zijn de doelgroepen van het ge-

meentelijk armoedebeleid? Hoe wordt het gemeentelijk armoedebeleid uitgevoerd? Wat is het inkomenseffect van het gemeentelijk armoedebeleid? Hoe zijn het beleid en de uitvoe-ring van het gemeentelijk armoedebeleid te beoordelen in termen van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid?

1.2. OVER WIE GAAT HET ARMOEDEBELEID IN LEEUWARDEN

De informatie in deze paragraaf is gebaseerd op de meest recente armoedemonitor1 (2010) in Leeuwarden. De huishoudens die meegenomen zijn hebben een inkomen tot 120% van de bij-standsnorm.2

1 De armoedemonitor is een onderzoek naar de omvang van doelgroepen van het armoedebeleid, het gebruik en bereik van regelingen en het inkomenseffect van deze regelingen dat tweejaarlijks in opdracht van de gemeente Leeuwarden door het onderzoeksbureau KWIZ wordt uitgevoerd. 2 De inkomensgrens voor de meeste regelingen in het kader van het armoedebeleid is in Leeuwarden op 120% gesteld. In paragraaf 3.3 gaan we nader in op de doelgroepen van het armoedebeleid.

2

Het aantal minimahuishoudens dat voor de gemeente Leeuwarden is berekend is weergegeven in onderstaande tabel. Het gaat om 7.990 huishoudens, dat is 16,5% van het totale aantal huishoudens in Leeuwarden.

TABEL 1.1: HUISHOUDENS NAAR INKOMEN 2009

Inkomen in percentages van

de bijstandsnorm3

Aantal Aandeel

Tot 105% 6.500 13,4%

105% tot 120% 1.490 3,1%

Overig 40.394 83,5%

Totaal 47.522 100%

Bron: Armoedemonitor Leeuwarden 2010 In onderstaande tabel is te zien dat het grootste deel van de minimahuishoudens uit een al-leenstaande bestaat (61,2%). Dit aandeel is een stuk groter dan het aandeel alleenstaanden in de totale populatie in Leeuwarden (46,5%).

TABEL 1.2: MINIMAHUISHOUDENS NAAR TYPE IN 2009 (TOT 120% BIJSTANDSNORM)

Categorie Aantal

huishou-

dens

minima

Percentage

Minima

Totaal aan-

tal huis-

houdens

Percentage alle

huishoudens

Aandeel minima in alle

huishoudens

Alleenstaand 4.891 61,2% 22.542 46,6% 21,7%

Eenoudergezin 895 11,2% 2.009 4,2% 44,5%

Meerpersoons

zonder kinderen

1.475 18,5% 15.710 32,4% 9,4%

Meerpersoons

met kinderen

729 9,1% 8.123 16,8% 9,0%

Totaal 7.990 100% 48.384 100% 16,5%

Bron: Armoedemonitor Leeuwarden 2010 Uit bovenstaande blijkt tabel dat in een vijfde van de minimahuishoudens kinderen zijn (een-oudergezinnen dan wel een meerpersoonshuishouden met kinderen). Uit de armoedemonitor blijkt dat het om 2.801 kinderen gaat. Voorts blijkt uit deze tabel dat alleenstaanden en één-oudergezinnen bij de minima duidelijk oververtegenwoordigd zijn. In onderstaande tabel is opgenomen welke inkomensbron minimahuishoudens hebben. De meeste minimahuishoudens ontvangen een uitkering op basis van de Wet Werk en Bijstand (WWB-uitkering).

TABEL 1.3: MINIMAHUISHOUDENS NAAR INKOMENSBRON IN 2009 (TOT 120% BIJSTANDSNORM)

Inkomensbron Aantal Aandeel

WWB 3.270 40,9%

AOW4 2.270 28,4%

Ander inkomen 2.450 30,7%

Totaal 7.990 100%

Bron: Armoedemonitor Leeuwarden 2010

3 Bijstandsnorm 27-65 jarigen per 1 juli 2011: alleenstaande €923,90, alleenstaande ouder: €1187,87, gehuwden: €1319,85 4 In de armoedemonitor wordt de groep die naast hun AOW een aanvullende bijstandsuitkering ontvangen gerekend tot de groep AOW’ers.

3

Van alle minimahuishoudens is 72% langer dan drie jaar afhankelijk van een minimuminko-men.5

1.3 AFBAKENING EN ONDERZOEKSMETHODEN

In de afbakening is uitgegaan van het officiële gemeentelijke armoedebeleid zoals de nota`s armoedebeleid en de verordeningen en beleidsregels ten aanzien van de bijzondere bijstand, kwijtschelding van gemeentelijke belastingen, langdurigheidstoeslagen, participatiefondsen, etc. Schuldhulpverlening valt ook onder het gemeentelijk armoedebeleid en is zijdelings in het onderzoek meegenomen. De rekenkamer is zich bewust van het feit dat de gemeente een nieuwe nota schuldhulpverlening heeft opgesteld. Deze was eind 2011 in behandeling bij de raad en is begin 2012 vastgesteld. Deze voorgenomen opzet van de schuldhulpverlening is in dit onderzoek niet meegenomen. De rekenkamer is daarom terughoudend in haar aanbevelin-gen en conclusies ten aanzien van de schuldhulpverlening. Beleidsterreinen die raken aan armoedebeleid, zoals het re-integratiebeleid, vallen buiten de scope van dit onderzoek. Ook initiatieven van maatschappelijke organisaties en privé-initiatieven op het gebied van armoedebestrijding zijn niet meegenomen in dit onderzoek. Wel is met vertegenwoordigers van een aantal maatschappelijke organisaties gesproken. De beoordeling van het armoedebeleid en de uitvoering daarvan heeft plaatsgevonden aan de hand van een vooraf vastgesteld normenkader, dat is weergeven in bijlage I. Om een antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvragen zijn verschillende onderzoeksme-thoden ingezet. Allereerst is deskresearch verricht naar de gemeentelijke verantwoordelijk-heden en bevoegdheden op het gebied van het armoedebeleid. Daarna zijn relevante ge-meentelijke documenten bestudeerd. Een overzicht van de bestudeerde stukken is opgeno-men in bijlage II. Vervolgens zijn interviews gehouden met de portefeuillehouder, ambtena-ren die betrokken zijn bij het armoedebeleid en externe partners. In bijlage III is aangegeven met welke personen is gesproken. Aan de hand van een aantal rekenvoorbeelden is een analyse gemaakt van het inkomenseffect dat verschillende gemeentelijke regelingen hebben op het netto inkomen van minima in ver-schillende samenstellingen van het huishouden.

5 In de armoedemonitor zijn langjarige minima gedefinieerd als de groep die 3 jaar of langer een minimum inkomen heeft.

4

2. BEVINDINGEN EN ANALYSE

2.1 CONTEXT GEMEENTELIJK ARMOEDEBELEID

Generiek inkomensbeleid versus maatwerk Algemeen, generiek inkomensbeleid is in Nederland voorbehouden aan het Rijk. Het Rijk ge-bruikt daarvoor verschillende instrumenten, zoals het belastingstelsel, toeslagen zoals huur-toeslag, zorgtoeslag, etc. en het stelsel van sociale zekerheid. De bijstand is het laatste soci-aal vangnet binnen dit stelsel van sociale zekerheid. De Wet Werk en Bijstand (hierna: WWB) regelt dit sociaal vangnet.6 Binnen de WWB bestaat het onderscheid tussen algemene bijstand en bijzondere bijstand. De algemene bijstand gaat over bijstandsuitkeringen. De bijzondere bijstand is op te vatten als een extra vangnet binnen het sociaal stelsel. De WWB is de wettelijke basis voor de regelin-gen binnen het gemeentelijk armoedebeleid. Kern van de bijzondere bijstand is het principe van individueel maatwerk. Hierop zijn enkele expliciet omschreven uitzonderingen mogelijk: de categoriale bijzondere bijstand. Hieronder vallen regelingen als een collectieve ziektekos-tenverzekering, regeling voor ouderen, chronisch zieken en gehandicapten en de langdurig-heidstoeslag. Verder heeft de gemeente buiten de WWB de mogelijkheid om de gemeentelij-ke belastingen kwijt te schelden. Gemeenten hebben dus op basis van de WWB beperkt ruimte om armoedebeleid te voeren in de zin van generieke inkomensondersteuning. Gemeenten kunnen uitsluitend categoriale mi-nimaregelingen in een sobere of ruimere variant opzetten en ze kunnen de inkomensgrenzen die gelden om aanspraak te kunnen maken op een regeling ruimer of minder ruim nemen. Voor categoriale regelingen wordt deze ruimte beperkt tot 110% van de bijstandsnorm.7 Voor de kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen was deze ruimte al beperkter, na-melijk 100% van de bijstandsnorm.8 Een algemeen extraatje voor de minima, bijv. in de vorm van een eindejaarsuitkering, is niet mogelijk. De opdracht van het Rijk aan gemeenten is om zoveel mogelijk individueel maatwerk te leveren via de bijzondere bijstand. Bereik en gebruik regelingen Een deel van de armoedeproblematiek in Nederland heeft te maken met het feit dat niet iedereen gebruik maakt van de regelingen waar men recht op heeft. Hierdoor kunnen minima een substantieel deel van het inkomen missen.9 Daarom is het van belang na te gaan wat het

6 Zie voor een uitvoerige beschrijving van het wettelijk kader bijlage IV. 7 De WWB is daartoe gewijzigd, invoering per 1 januari 2012. 8 De belastingwetgeving gaat niet uit van inkomensgrenzen, maar van vermogen en betalingscapaciteit (inkomen min verwachte kosten voor het bestaan). Bij een inkomen op 100% bijstandsnorm is er geen betalingscapaciteit en kan er dus kwijtschelding plaatsvinden. Bij een inkomen boven 100% bijstandsnorm is er wel betalingscapaciteit. Deze dient voor 80% ingezet te worden voor het betalen van belastingen. In de praktijk resulteren deze regels dus in een inkomensgrens van 100%, hoewel deze als zodanig niet in de wet genoemd wordt (artikel 255, Gemeentewet, artikel 26, Invorderingswet , Hoofdstuk 2 Uitvoeringsregels Invorderingswet). 9 Zie bijv. het onderzoek Geld op de plank, niet-gebruik van inkomensvoorzieningen, SCP, 2007

5

bereik van minimaregelingen is en in welke mate gemeentelijk beleid bijdraagt aan het ver-hogen van dit bereik. Onder het bereik van regelingen verstaan we hier de verhouding tussen het aantal mensen dat recht heeft op een regeling en het aantal mensen dat daadwerkelijk gebruik maakt van een regeling. Onder gebruik van regelingen verstaan we in dit rapport het aantal mensen dat daadwerkelijk gebruik maakt van een regeling. Bereik en gebruik zijn dus niet hetzelfde. Bereik duidt op het percentage van de doelgroep dat daadwerkelijk een be-roep doet op een regeling en gebruik geeft aan hoeveel personen dat in absolute zin zijn ge-weest.10 In de Armoedemonitor die het bureau KWIZ in opdracht van de gemeente uitvoert is de om-vang van de doelgroepen van het armoedebeleid berekend. Deze berekeningen blijven schat-tingen en geen exacte bepaling op persoonsniveau van de doelgroep. Deze cijfers geven de gemeente inzicht in het gebruik en bereik van regelingen. Het verhogen van het bereik van regelingen zal meestal extra kosten met zich meebrengen, zeker als het gaat om een regeling met een aanvraagprocedure. Als de kosten stijgen zal de aandacht voor doelmatigheid ook toenemen. Het automatisch toekennen van vergoedingen, bijvoorbeeld met behulp van het koppelen van bestanden van de gemeente, belastingdienst, UWV en SVB zou hier deels uit-komst kunnen bieden. Voor de individuele bijzondere bijstand biedt dit geen uitkomst, omdat hier altijd een individuele afweging gemaakt moet worden. Rechtmatigheidsoverwegingen en doelmatigheidsoverwegingen bijten elkaar op dit punt. Ook bij fracties uit de gemeenteraad leeft dit dilemma, zo bleek uit het gesprek dat met vertegenwoordigers van de Raad is ge-voerd.

2.2 DOELSTELLING ARMOEDEBELEID EN REGELINGEN INKOMENSONDERSTEUNING

In deze paragraaf komen de doelstellingen van het gemeentelijk armoedebeleid aan de orde en worden de onderstaande deelvragen beantwoord.

1 Hoe heeft de gemeente haar officiële armoedebeleid geformuleerd?

1.1 Heeft de gemeente haar armoedebeleid in termen van inkomensondersteuning ge-

formuleerd? Welke regelingen/voorzieningen zijn er?

1.2 Heeft de gemeente haar armoedebeleid in termen van het tegengaan van sociale

uitsluiting of bevorderen van sociale participatie geformuleerd? Welke regelin-

gen/voorzieningen zijn er?

1.3 Heeft de gemeente haar armoedebeleid in termen van hulpverlening aan kwetsbare

sociale groepen geformuleerd? Welke regelingen/voorzieningen zijn er?

Doelstelling armoedebeleid De gemeente heeft haar armoedebeleid geformuleerd als inkomensondersteuning, schuld-

hulpverlening, het tegengaan van sociale uitsluiting en het bevorderen van maatschappelijke

participatie.

In de programmabegroting 2011 zijn ten aanzien van inkomen de volgende doelstellingen en prestaties gesteld:

10 Stel: 260 mensen hebben gebruik gemaakt van een regeling waar 1300 mensen recht op hadden. Het gebruik van de regeling is dan 260. Het bereik van de regeling is dan 260/1300 x 100%= 20%

6

TABEL 2.1: DOELSTELLINGEN EN PRESTATIES UIT DE PROGRAMMABEGROTING 2011

Doelstelling Subdoelstelling Prestaties Indicatoren

Minder Leeuwar-

ders in armoede

Leeuwarders kunnen

een beroep doen op

effectieve schuldhulp-

verlening

Het zorgdragen voor een

aanbod voor schuldhulpver-

lening.

Aantal gestarte

schuldhulpverle-

ningstrajecten

2009: 670

Doel 2011: 700

Laten afhandelen van schuld-

regelingsverzoeken.

Percentage succes-

vol afgeronde tra-

jecten

2009: 30%

Doel 2011: 50%

Leeuwarders zijn op de

hoogte van alle voorzie-

ningen en instrumenten

ter voorkoming en be-

strijding van financiële

en sociaal-

maatschappelijke ar-

moede

Uitvoeren van een klanten-

onderzoek of mensen be-

kend zijn en een beroep

doen op armoederegelin-

gen11

.

Percentage perso-

nen dat bekend is

met alle voorzienin-

gen/instrumenten

ter voorkoming en

bestrijding van

armoede. Doel

2011: 60%.

Het aanbieden van de websites ‘Bereken je recht’ en ‘Geldkompas Leeuwarden’.

De gemeente heeft haar armoedebeleid uitgewerkt in de nota ‘Armoede aan de kant! Herij-king van het armoedebeleid en de schuldhulpverlening’, september 2008. De gemeente gaat uit van de volgende definitie van armoede: Armoede is een situatie waarin de middelen zo beperkt zijn dat mensen uitgesloten zijn van deelname aan een minimaal aanvaardbaar levenspatroon. Er is sprake van sociale uitsluiting. Er is sprake van gewoon niet kunnen participeren.12 Leidende principes bij het beleid zijn: 1. Eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van de burger; 2. Een vangnet voor burgers die (tijdelijk) hun eigen verantwoordelijkheid niet kunnen

nemen.13 Tot september 2008 zag het armoedebeleid voornamelijk op inkomensondersteuning. Daar zijn sinds de nieuwe nota drie sporen bij gekomen. Het gaat om het bevorderen van rondko-men, het bevorderen van maatschappelijke participatie en het terugdringen van niet-gebruik. De participatievisie is weergegeven in het Strategisch visiedocument maatschappelijke parti-cipatie van april 2008. Door de visie op armoedebeleid te laten aansluiten bij de participatie-visie kiest de gemeente voor een activerend armoedebeleid. Dat wil zeggen dat het bevorde-ren van participatie, meedoen in de samenleving, een belangrijk uitgangspunt in het beleid is. Hierin zoekt de gemeente een verantwoord evenwicht tussen zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid van de burgers aan de ene kant, en het zorgdragen voor een vraagge-stuurd participatieaanbod voor degenen die nog niet kunnen meedoen aan de andere kant. Hierbij is het vormen van een participatieregeling een eerste stap. Een onderdeel van het armoedebeleid is het schuldhulpverleningsbeleid. Dit is te scharen onder de noemer bevorde-ren van rondkomen. De gemeente heeft een nieuwe nota schuldhulpverlening opgesteld. 11 Deze vragen zijn opgenomen in de gemeente-enquête 2012. De resultaten van deze enquête zullen in de loop van 2012 bekend worden. 12 Armoede aan de kant! Herijking van het armoedebeleid en de schuldhulpverlening, gemeente Leeuwarden, 2008 13 Idem.

7

Deze is eind 2011 in behandeling bij de raad. Op het spoor terugdringen van niet-gebruik gaan we nader in paragraaf 2.4. Regelingen armoedebeleid In onderstaand schema zijn de verschillende regelingen voor inkomensondersteuning opgeno-men en de onderdelen die deze regelingen bevatten. De regelingen inkomensondersteuning voldoen aan het wettelijk kader en zijn daarmee rechtmatig.

TABEL 2.2: REGELINGEN INKOMENSONDERSTEUNING LEEUWARDEN 2011

REGELING

NORM14

VORM

Individuele bijzondere bijstand Draagkrachtpercentage Algemene kosten: 100% vergoe-

ding

Bijzondere kosten: 20% vergoeding

vergoeding categoriale bijzondere bijstand voor

chronisch zieken, gehandicapten en ouderen

120% bijstandsnorm15

€75,- per gezinslid per jaar.

collectieve basis- en aanvullende verzekering. 120% bijstandsnorm16

Premie basis: €98,70 (bij WWB-

uitkering) of €100,78.

Premie basis + aanvullend =

€121,57

langdurigheidstoeslag 5 jaar 100% bijstands-

norm

Jaarlijks 40% van het maandbedrag

van de bijstandsnorm (excl. Vakan-

tietoeslag)

Kwijtschelding gemeentelijke belastingen en hef-

fingen

100% bijstandsnorm .

Verordening minimabeleid 120% bijstandsnorm17

� Zwemlesregeling Zwemregeling voor het behalen

van zwemdiploma A

� Vergoeding identiteitsbewijs €43,85 per persoon

� Participatieregeling (voormalig declaratie-

regeling voor sport, cultuur en ontspan-

ning)

€60,- per gezinslid per jaar

Individuele bijzondere bijstand Bijzondere bijstand kan verkregen worden als het om kosten gaat die deze persoon normaal gesproken niet maakt, maar die door omstandigheden gemaakt moeten worden, die boven-dien noodzakelijk zijn en nergens anders vergoed worden en niet kunnen worden voldaan uit het inkomen en vermogen. Voor het aanvragen van bijzondere bijstand is niet vereist dat de aanvrager een algemene bijstandsuitkering ontvangt. Uitsluitend van belang zijn het inkomen en het vermogen.18

14 Zie paragraaf 3.1 voor een beschrijving van de beleidsvrijheid die de gemeente heeft in het bepalen van deze normen. 15 Deze normen is per 1 januari 2012 verlaagd naar 110%. 16 Idem. 17 Deze normen is per 1 januari 2012 verlaagd naar 110%. 18 Het vermogen van de aanvrager mag niet hoger zijn dan bepaald in artikel 34, derde lid, WWB. Voor alleenstaanden is dit € 5.550,-, voor alleenstaande ouders en een echtpaar € 11.110,-. Vermogen gebonden in de woning is vrijgelaten tot € 46.900,-

8

De gemeente onderscheidt 5 kostensoorten binnen de bijzondere bijstand:

1. Directe levensbehoeften 2. Kosten financiële transacties (zoals eigen bijdrage rechtsbijstand) 3. Kosten woonvoorziening (zoals kosten voor huisinrichting of duurzame gebruiksgoe-

deren)

4. Medische kosten (zoals geneesmiddelen, huishoudelijke hulp of maaltijdvoorziening) 5. Kosten maatschappelijke zorg (zoals vervoerskosten of opvang crisiscentrum)

De kosten die voor vergoeding in aanmerking komen zijn ‘noodzakelijke kosten van bestaan die uit bijzondere omstandigheden voortvloeien en niet kunnen worden voldaan uit de bij-standsnorm’19. De vergoeding van kosten van een aanvraag om bijzondere bijstand worden per individueel geval beoordeeld. Niet alle bijzondere kosten vallen hier automatisch onder. In de bijstandsnorm is rekening gehouden met reserveringen voor bijvoorbeeld een wasmachi-ne. In uitzonderlijke omstandigheden kan echter toch een vergoeding voor dergelijke kosten toegekend worden, soms in de vorm van een geldlening, soms om niet. Het handboek van Schulinck20 stelt richtlijnen voor de vergoedingen. De gemeente Leeuwarden onderscheidt kosten waarvoor een persoon 100% draagkracht heeft (de kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking) en kosten waarvoor de aanvrager 20% draagkracht heeft (op de vergoeding wordt 20% van iemands draagkracht in minder gebracht). De 100% draagkracht wordt toege-past bij kosten voor algemeen levensonderhoud, zoals woonkosten. De 20% draagkracht wordt toegepast voor kosten die niet onder de algemene bijstand vallen en die bovendien noodzake-lijk zijn.Ter illustratie: Als de aanvrager een draagkracht van € 100,- heeft en een vergoeding van € 200,- aanvraagt, wordt 20% van de draagkracht (= € 20,-) in mindering gebracht op de vergoeding, waardoor een vergoeding van € 180,- wordt geboden. Iedere aanvraag om bij-zondere bijstand wordt individueel beoordeeld, het handboek van Schulinck is behulpzaam bij deze afweging. Vergoeding categoriale bijzondere bijstand voor chronisch zieken, gehandicapten en ouderen Mensen met een chronische ziekte, een handicap of ouderen van 65 jaar of ouder kunnen een beroep doen op deze regeling als zij een inkomen tot 120% van de bijstandsnorm hebben. De vergoeding bedraagt 75 euro per persoon per jaar. Collectieve zorgverzekering In 2011 gold de situatie dat personen met een inkomen tot 120%21 van de bijstandsnorm in aanmerking komen voor een collectieve basis- en aanvullende verzekeringsmogelijkheid bij de Friesland verzekeringen: AV Frieso. De gemeente biedt deze mogelijkheid omdat zij het be-langrijk vindt dat mensen met een laag inkomen een goede basisverzekering tegen een con-currerende prijs kunnen afsluiten. Naast een pakket met een basisverzekering biedt de ge-meente ook een pakket met een basis en aanvullende verzekering aan. Langdurigheidstoeslag De langdurigheidstoeslag kan aangevraagd worden door mensen met een inkomen tot 100% van het bijstandsniveau, die al 5 jaar of meer een laag inkomen hebben. De hoogte van de langdurigheidstoeslag is jaarlijks 40% van het maandbedrag van de bijstandsnorm.22

19 Artikel 35, lid 1 WWB. 20 Dit is een particuliere uitgave van Wolters Kluwer en bevat een overzicht van wetstekst, aanvullingen daarop, overzichten van relevante jurisprudentie en praktische handleidingen bij de interpretatie en toepassing van de WWB, gemeentelijke verordeningen en voorbeeldbeleid. Dit handboek is deels te vinden op internet: Leeuwarden.rechtopbijstand.nl 21 Voor 2012 is dit 110%. 22 Bij een normbedrag van 1319 euro voor een echtpaar komt dat neer op 0,40 x 1319= 528 euro (geldt niet meer in 2012)

9

Kwijtschelding gemeentelijke belastingen en heffingen Kwijtschelding kan worden aangevraagd voor de onroerende zaakbelasting, afvalstoffenhef-fing en rioolheffingen. Vanaf 1 januari 2011 wordt geen kwijtschelding meer gegeven voor de hondenbelasting. Als norm voor de kwijtschelding geldt 100% van de bijstandsnorm.

Zwemlesregeling De gemeente heeft bijzondere aandacht voor de bevordering van de zwemvaardigheid van kinderen. In 2011 konden alle ouders met een inkomen tot 120%23 van de bijstandsnorm voor hun kinderen die geen zwemdiploma hebben en in de groepen 5 t/m 8 van de basisschool zitten een beroep doen op de zwemlesfaciliteit om zo hun kinderen het zwemdiploma A te laten halen. Om de zwemlessen mogelijk te maken wordt door de gemeente aan BV Sport subsidie verleend. Vergoeding identiteitsbewijs De gemeente wil de aanschaf van het identiteitsbewijs betaalbaar maken, en heeft daarom een vergoeding hiervoor ingesteld die kostendekkend is: €40,05 per persoon (in 2012). De vergoeding mag ook gebruikt worden voor de aanvraag van een paspoort, dan wordt hetzelfde bedrag uitgekeerd. Het mag niet gaan om vervanging in verband met beschadiging, spoedaan-vraag, verlies of diefstal van het identiteitsbewijs. Een aanvraag wordt alleen toegekend als de aanvrager nog geen paspoort dan wel identiteitsbewijs heeft. Om in aanmerking te komen voor deze regeling mocht het inkomen in 2011 niet meer dan 120%24 van de bijstandsnorm bedragen. Participatieregeling Er is een participatieregeling waar zowel volwassenen als kinderen een beroep op kunnen doen. Het gaat om vergoedingen voor bijvoorbeeld een dagje naar de dierentuin of naar het theater, of om een cursus of lidmaatschap van de bibliotheek. Er kon in 2011 aanspraak op gedaan worden wanneer het inkomen niet meer dan 120%25 van de bijstandsnorm bedroeg. De vergoeding bedraagt €60,- per gezinslid. Voorheen was deze regeling bekend onder Declara-tieregeling sport, cultuur, ontspanning. Binnen de beperkte mogelijkheden die een gemeente heeft om inkomensondersteunend be-leid te voeren kan de keuze van Leeuwarden voor het soort regelingen en de vorm waarin die zijn gegoten als gangbaar in Nederland worden getypeerd. Zo worden de mogelijkheden die er zijn voor de categoriale bijstand benut. Ook qua hoogte van de bedragen zijn de regelin-gen gangbaar.26

2.3 DOELGROEPEN BINNEN HET ARMOEDEBELEID

In deze paragraaf komen de doelgroepen van het gemeentelijk armoedebeleid aan de orde en worden de deelvragen 2.1 en 2.2 beantwoord.

2.1 Welke doelgroepen zijn geformuleerd in het gemeentelijk armoedebe-

leid?

Voor de gemeente zijn degenen met een inkomen tot 120% van de bijstandsnorm de doel-groep van het armoedebeleid. Hierop zijn twee uitzonderingen. Voor de langdurigheidstoeslag en kwijtschelding van gemeentelijke belastingen en heffingen ligt de grens op 100% van de bijstandsnorm.

23 Voor 2012 is dit 110%. 24 Voor 2012 is dit 110%. 25 Voor 2012 is dit 110%. 26 Deze typering is gebaseerd op wat er bij de onderzoekers bekend is uit verschillende (landelijke) onderzoeken, waaronder de Divosamonitor 2010, deel 2, Maatwerk zonder meerwerk, Sociale Diensten en lokaal armoedebeleid, Divosa, november 2010.

10

Binnen het armoedebeleid is speciale aandacht voor kinderen in armoedesituaties, ouderen, chronisch zieken en gehandicapten, mensen die langdurig van een minimum rond moeten komen en jongeren met een schuldenproblematiek. De doelgroep van het gemeentelijk armoedebeleid is in de nota armoedebeleid uit 2008 ver-ruimd van 105% naar 120% van de bijstandsnorm voor de categoriale regelingen. Het gaat nu dus om alle huishoudens die een netto inkomen hebben dat niet hoger is dan 120% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm. Voor de categoriale regelingen wordt deze inkomensgrens in 2012 verlaagd naar 110%.27 Door een motie van de raad die op 17 maart 2008 is aangenomen, schenkt de gemeente sinds 2008 meer aandacht aan kinderen. Vanuit het Rijk is eenmalig geld (€ 350.000,-) beschikbaar gesteld om bijvoorbeeld kinderen uit arme gezinnen te kunnen laten deelnemen aan sport, cultuur of andere activiteiten, de zogenaamde Aboutaleb-gelden. Naast de zwemlesregeling zijn geen aparte regelingen voor deze doelgroep ontwikkeld. Ook in het collegeprogramma 2010-2014 ‘Doorpakken in nieuwe tijden!’ wordt aandacht geschonken aan gezinnen met kin-deren. Dit vindt zijn weerslag in de participatieregeling. Daarnaast is er binnen het armoedebeleid aandacht voor langjarige minima door middel van de langdurigheidstoeslag, aandacht voor chronisch zieken, gehandicapten en ouderen door de categoriale bijzondere bijstand en aandacht voor jongeren binnen de schuldhulpverlening.

2.2 Hoe goed zijn deze doelgroepen bij de gemeente in beeld?

Door middel van een tweejaarlijkse armoedemonitor28 volgt de gemeente de omvang en de ontwikkeling van de doelgroepen en de mate waarin zij gebruik maken van de regelingen. Het gebruik en bereik per regeling zijn in tabel 2.3 opgenomen. In de armoedemonitor is ook een berekening van het inkomenseffect van verschillende regelingen opgenomen. Daarnaast rap-porteert de gemeentelijke monitor inkomen over het gebruik van regelingen. De mate waarin doelgroepen bij de gemeente in beeld zijn is wisselend. Dat blijkt uit de Ar-moedemonitor. Het bereik van de regelingen varieert namelijk van 70% voor de langdurig-heidstoeslag tot 22% voor regelingen als de (categoriale en individuele) bijzondere bijstand en de id-regeling. Het bereik van de bijzondere bijstand is in 2009 ten opzichte van 2007 sterk gegroeid. Het bereik van de collectieve zorgverzekering is licht toegenomen. Het bereik van de participatieregeling is sterk afgenomen. Dit komt door de groei van de doelgroep bij een gelijkblijvend aantal verstrekkingen. De kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen en de langdurigheidstoeslag laten een daling van het gebruik en het bereik zien. Tabel 2.3 laat voorts zien dat over de hele linie de doelgroep van het armoedebeleid is gegroeid. Dit moet worden toegeschreven aan de financiële crisis en aan de verruiming van de inkomensgrens naar 120%. Het gebruik en het bereik zijn echter niet over de hele linie meegegroeid. Wel-licht speelt hier een rol dat onder invloed van de financiële crisis is er veel dynamiek is ont-staan aan het onderkant van de arbeidsmarkt, met een grote in- en uitstroom in de doel-groep. Bij de uitstroom is te denken aan groepen die minder voor de hand lagen als potentiële doelgroep voor het armoedebeleid, zoals kleine ondernemers en zzp’ers. Het is goed mogelijk dat de onbekendheid van deze groep met gemeentelijke minimaregelingen voor een deel een verklaring biedt voor de daling van het bereik en gebruik van een aantal regelingen.

27 De WWB is daartoe per 1 januari 2012 aangepast. 28 Dit onderzoek wordt verricht door KWIZ. De armoedemonitor van juli 2010 is de meest recente en rapporteert over 2009.

11

TABEL 2.3: GEBRUIK EN BEREIK MINIMAREGELINGEN DOOR HUISHOUDENS 2009 EN 2007

Minimaregeling Inkomensgrens Totaal van de Doel-

groep

gebruik van de

doelgroep

Bereikt van de doel-

groep

%

2009 2007 2009 2007 2009 2007 2009 2007

Bijzondere bijstand29

105% 105% 6.500 6.342 1.445 975 22,2% 15,4%

Regeling ouderen,

chronisch

zieken en gehandicap-

ten30

120% - 2.973 - 1.464 - 49,2% -

Collectieve zorgverze-

kering

120% 120% 7.990 7.668 2.931 2.716 36,7% 35,4%

Langdurigheidstoeslag 100% 100% 2.000 1.900 1.393 1.553 69,7% 81,7%

Kwijtschelding31

100% 100% 6.500 6.342 3.920 4.108 60,3% 64,8%

Zwemlesregeling 32

120% - - 47 32 - -

Vergoeding identiteits-

bewijs

120% 120% 2.067 1.292 453 281 21,9% 21,7%

Participatieregeling 120% 105% 7.284 5.300 2.725 2.787 37,4% 52,6%

Bron: armoedemonitor Leeuwarden 2010 en 2008 Vooral ouderen, laaggeletterden en allochtonen zijn voor de gemeente lastige doelgroepen zijn om te bereiken. Bij de eerste groep blijkt een hoge drempel te bestaand om voorzienin-gen aan te vragen vanuit het idee zelfredzaam te willen zijn. Risico bij deze groep is dat zij naast het niet aanvragen van voorzieningen ook minder parti-ciperen, waardoor eenzaamheid wordt vergroot. Laaggeletterden en allochtonen hebben nog-al eens moeite met het invullen van formulieren, maar weten ook vaak niet van het bestaan van minimaregelingen af. Cijfers in de Armoedemonitor bevestigen het beeld dat ouderen minder regelingen aanvragen. Van de doelgroep (65-plussers met een inkomen tot 120% van de bijstandsnorm) doet slechts 15,6% een beroep op categoriale bijstand33. Bij chronisch zieken en gehandicapten die jonger zijn dan 65 doet 44,2% een beroep op deze regeling. Deze cijfers bevestigen het beeld dat ouderen vanuit een idee van zelfrespect of schaamte minder geneigd zijn een beroep te doen op regelingen. Uit de interviews met externe partijen blijkt dat er bij jongere alleenstaanden vaak sprak is van mensen met verslavings-, psychische of schuldenproblematiek. Dit is ook de groep die het meest een beroep doet op de voedselbank; bij de helft van de ‘klanten’ gaat het om een alleenstaande.

29 Omdat met een draagkrachtberekening wordt gewerkt, is de precieze doelgroep niet te berekenen, maar om toch uitspraken te kunnen doen, heeft KWIZ de doelgroep tot 105% van de bijstandsnorm genomen. De bijzondere bijstand kent geen inkomensgrens. 30 Doelgroep geschat op basis van de Wmo-gegevens en het aantal 65-plus huishoudens in de gemeente. 31 Hierbij zijn ook huishoudens met alleen een AOW-uitkering meegenomen. Zij hebben een inkomen dat iets hoger ligt dan de bijstandsnorm, maar zij hebben wel recht op kwijtschelding. 32 Van de zwemlesregeling is geen betrouwbare schatting van de doelgroep te maken. 33 Voor andere regelingen is geen onderscheid naar leeftijd te maken. Wel is in het rapport van KWIZ opgenomen dat ouderen die een aanvraag doen voor een minimaregeling, gemiddeld van 1,4 regelingen gebruik maken (het gaat dan om de regelingen langdurigheidstoeslag, kwijtschelding belastingen, de participatieregeling, de ziektekostenverzekering en de bijzondere bijstand).

12

2.4 UITVOERINGSPRAKTIJK VAN HET ARMOEDEBELEID

In deze paragraaf komt de uitvoeringspraktijk van het gemeentelijk armoedebeleid aan de orde en worden de deelvragen 3.1 t/m 3.6 beantwoord.

3.1 Welke budgetten zijn voor het armoedebeleid ingezet, uit welke bron-

nen worden deze budgetten gedekt?

3.2 Hoe ontwikkelt zich dit in de tijd; is er een “maximale benutting” van

de budgetten te berekenen? (Hoe nauwkeurig kan je begroten?)

Deelvraag 3.1

Het armoedebeleid stond in 2009 voor € 6,2 miljoen op de begroting. De rekening bedroeg € 6,5 miljoen. In 2010 waren deze bedragen € 6,9 miljoen voor de begroting en € 6,8 miljoen voor de rekening. De begroting 2011 voor armoedebeleid is in 2011 teruggebracht met 1,7 miljoen naar 5,2 miljoen. Dit zit deels in een lagere begroting van de apparaatskosten en deels in verwachte tekorten op de dekking voor de langdurigheidstoeslag, bijzondere bijstand en schuldhulpverlening. Deze cijfers geven geen reëel beeld van de kosten die met het armoedebeleid zijn gemoeid. In tabel 2.4 hebben wij een inventarisatie gemaakt van alle kosten die in het kader van mini-maregelingen, kwijtschelding en schuldhulpverlening worden gemaakt. Onze inventarisatie leidt derhalve tot totalen die afwijken van de hierboven weergegeven bedragen uit de begro-tingen en jaarrekeningen. Deze verschillen zitten hierin dat een deel van de posten die in tabel 2.4 zijn opgenomen op andere posten dan onder het armoedebeleid in de begroting en rekening van de gemeente zijn opgenomen. De exacte wijze waarop dit is gebeurd is binnen dit onderzoek onduidelijk gebleven. Het armoedebeleid wordt niet alleen door de dienst Welzijn uitgevoerd. De uitvoering betreft deels inkoop en deels betreft het kosten die bij-voorbeeld via de dienst Algemene Zaken lopen (kwijtschelding). Kosten die gemoeid zijn met bijvoorbeeld de kwijtschelding worden verantwoord onder het beleidsproduct belastingen en niet onder het beleidsproduct minimaregelingen. Deze werkwijze veroorzaakt de verschillen. Voor minimaregelingen worden geen doeluitkeringen vanuit het Rijk verstrekt. Deze dienen derhalve te worden gedekt uit de algemene middelen van de gemeente. De middelen voor schuldhulpverlening worden ook gedekt uit de algemene middelen van de gemeente. Aanvul-lende financieringsbron voor de schuldhulpverlening zijn de middelen uit het W-deel van de WWB. Als schuldhulpverlening onderdeel uitmaakt van een re-integratietraject, kunnen de kosten hiervoor uit het W-deel betaald worden. Voorts heeft het Rijk vanwege de economi-sche crisis tijdelijk extra middelen beschikbaar gesteld voor schuldhulpverlening. Dit is gere-geld in het Besluit tijdelijke specifieke uitkering schuldhulpverlening. Voor de gemeente Leeuwarden gaat het in 2010 om een eenmalig bedrag van € 453.062.

Op het niveau van de verschillende regelingen is in het armoedebeleid in 2009 ruim € 3,3 miljoen begroot voor verstrekkingen in het kader van de verschillende minimaregelingen en bijzondere bijstand. De uitgaven bedroegen ruim € 4 miljoen. In 2010 was ruim € 3,5 mil-joen begroot. De uitgaven bedroegen toen € 4,2 miljoen. Zowel in 2009 als in 2010 liggen de uitgaven ongeveer 20% hoger dan de begroting. De verschillen tussen begroting en rekening zitten vooral in de kosten voor de langdurigheidstoeslag, de individuele bijzondere bijstand en de categoriale bijzondere bijstand. De uitgaven voor de collectieve ziektekostenverzeke-ring en zwemlesregeling zijn binnen de begroting gebleven. Voor de kwijtscheldingen van de gemeentelijke belastingen is in 2009 bijna € 2 miljoen begroot. De rekening komt uit op € 2.148.299. In 2010 was € 2.039.517 begroot en bedraagt de rekening € 2.091.682.

13

De schuldhulpverlening wordt uitgevoerd door Kredietbank Nederland (hierna KBNL) en Wel-zijn Centraal34 (hierna: WC). Met beide organisaties heeft de gemeente een subsidierelatie. In het geval van de KBNL gaat het om € 722.012 in 2009 en € 1.476.980 in 2010. Achtergrond van deze verhoging is dat het aantal trajecten en daarmee de kosten hoger zijn dan vooraf werd ingeschat door de gemeente. Dit toenemend beroep op schuldhulpverlening wordt veroor-zaakt door de financiële crisis en is voor het Rijk reden geweest hier extra middelen voor beschikbaar te stellen. Door een financiële tegemoetkoming van het rijk is een groot deel van de kosten gedekt. In het geval van WC gaat het om€ 134.100 in 2009 en € 137.200 in 2010. Daarnaast ontvangt WC subsidie voor het schuldhulpverleningsproject PING dat via de werk-pleinen35 loopt. PING is een project gericht op het voorkomen van schulden door mensen die met een plotselinge daling van het inkomen te maken krijgen budgetadvies en –voorlichting te geven. Dit gaat om € 92.550 in 2009 en € 97.260 in 2010. Het project De formulierenbrigade ontving in 2009 en 2010 € 145.000 subsidie. Dit is een project waarin medewerkers van wel-zijnsorganisaties het gebruik van inkomensondersteunende voorzieningen bevorderen en bur-gers helpen formulieren in te vullen. De totale uitgaven voor regelingen, kwijtscheldingen en schuldhulpverlening komen daarmee in 2009 op € 7,2 miljoen. In 2010 was dit € 8,1 miljoen. De apparaatskosten zijn op het ni-veau van de afzonderlijke regelingen niet beschikbaar.

TABEL2.4: MIDDELEN REGELINGEN, KWIJTSCHELDINGEN EN SCHULDHULDHULPVERLENING 2009 EN 2010

Begroting 2009 Rekening 2009 Begroting 2010 Rekening 2010

Bijzondere bijstand € 1.792.000 € 1.935.874 € 1.871.500 € 2.211.256

Ouderen, Chronisch, Gehandi-

capten € 165.000 € 426.150 € 208.000 € 370.800

Collectieve ziektekostenver-

zekering € 450.000 € 398.031 € 447.700 € 405.413

Langdurigheidstoeslag € 600.000 € 908.908 € 640.000 € 807.346

Zwemlesregeling € 18.900 € 18.900 € 18.900 € 18.900

Vergoeding aanschaf ID € 15.600 € 19.767 € 15.500 € 33.575

Participatieregeling € 306.602 € 305.612 € 306.602 € 352.270

Subtotaal regelingen € 3.348.102 € 4.013.241 € 3.508.202 € 4.199.561

ozb € 12.000 € 19.484 € 20.000 € 13.329

verontreinigingsheffing € 372.000 € 388.570 € 382.525 € 389.525

Rioolheffing € 1.561.000 € 1.681.990 € 1.586.992 € 1.634.366

hondenbelasting € 50.000 € 58.255 € 50.000 € 54.462

subtotaal kwijtscheldingen € 1.995.000 € 2.148.299 € 2.039.517 € 2.091.682

schuldhulpverlening KBNL € 722.012 € 722.012 € 1.476.980 € 1.476.980

schuldhulpverlening WC

werkplein (PING) € 92.550 € 92.550 € 97.260 € 97.260

Financiële hulpverlening WC € 134.100 € 134.100 € 137.200 € 137.200

formulierenbrigade € 145.000

€ 145.000

€ 145.000

€ 145.000

34 Welzijn Centraal is de welzijnsinstelling van Leeuwarden. Deze is in oktober 2011 ontstaan na de fusie van Sinne Welzijn, Welzijn Leeuwarden en het Vrijwilligersservicepunt 35 De gezamenlijke huisvesting van UWV werkbedrijf (voorheen CWI) en de gemeentelijke sociale dienst.

14

subtotaal schuldhulp en fi-

nanciële dienstverlening € 1.093.662 € 1.093.662 € 1.856.440 € 1.856.440

subtotaal regelingen, kwijt-

scheldingen, schuldhulp en

financiële dienstverlening € 6.436.764 € 7.255.202 € 7.404.159 € 8.147.683

apparaatskosten € 2.076.000 € 2.711.000 € 2.307.000 € 2.406.000

Totaal kosten € 8.512.764 € 9.966.203 € 9.711.159 € 10.553.682

Totaal baten € 254.000 € 254.000 € 536.000 € 717.000

Saldo kosten en baten € 8.258.764 € 9.712.203 € 9.175.159 € 9.836.682

Bronnen: monitor inkomen 2009 en 2010, Jaarstukken 2009 en 2010 en opgave gemeente Leeuwarden Deelvraag 3.2

De budgetten voor het armoedebeleid zijn in 2009 en 2010 toegenomen. In 2010 is het beroep op de langdurigheidstoeslag en categoriale bijzondere bijstand afgenomen. Het beroep op de overige regelingen is toegenomen. Gezien de gegevens die in de armoedemonitor bekend zijn over de omvang van de doelgroepen is een maximale benutting van de budgetten bij een (theoretisch) bereik van 100% van de doelgroep bij benadering wel te berekenen. De huidige begroting op regelingenniveau komt voor de meeste regelingen redelijk overeen met de uit-gaven. Hierop zijn echter vier uitzonderingen: de langdurigheidstoeslag en de categoriale bijzondere bijstand. Deze zijn voor 2009 en 2010 structureel te laag begroot. In 2010 zijn ook de ID-regeling en participatieregeling te laag geraamd.

3.3 Hoe is de uitvoering van regelingen/voorzieningen georganiseerd? Voert

de gemeente zelf uit of zijn er externe partijen betrokken (bv voedsel-

bank, schuldhulpverleningsinstantie, sociale activeringtrajecten door re-

integratiebedrijven)?

De uitvoering van inkomensondersteunende maatregelen ligt bij de gemeente. De schuldhulp-

verlening wordt door externe partijen uitgevoerd, namelijk KBNL en WC.

Gemeentelijke organisatie Het armoedebeleid valt onder de sector Werk en Inkomen, die valt onder de afdeling Welzijn. Bij de sector Werk en Inkomen wordt het beleid opgesteld en worden de contacten met ex-terne partners onderhouden. De aanvragen voor minimaregelingen komen binnen bij het Klantcontactcentrum (KCC), dat onder de afdeling Algemene Zaken valt. Het KCC bestaat uit de eerste schil (het callcenter) en een tweede schil (de backoffice). De tweede schil bestaat uit verschillende afdelingen. Het team dat verantwoordelijk is voor de afhandeling van aanvragen voor minimaregelingen is het team Inkomen en Zorg. De afgelopen jaren heeft het team Inkomen en Zorg een aantal veranderingen doorgevoerd om de uitvoeringskosten te verlagen en de procedure makkelijker te maken voor aanvragers. Het aanvraagformulier is vereenvoudigd naar één formulier waarop aangegeven kan worden voor welke regelingen de aanvrager verwacht in aanmerking te komen. Daarnaast zijn het systeem en de werkwijze aangepast, zodat elke medewerker alles in één keer kan afhande-len. Voor een aanvraag voor de langdurigheidstoeslag wordt het inkomen van de aanvrager beoor-deeld en bij de bijzondere bijstand wordt een individuele afweging gemaakt. Bij andere mi-

15

nimaregelingen wordt ook niet vooraf gecontroleerd; de klant dient zelf op het formulier aan te kruisen of zijn inkomen onder of gelijk aan het minimum is en moet daar vervolgens voor tekenen. Achteraf wordt steekproefsgewijs gecontroleerd. De risico`s van deze aanpak zijn bij de dienst bekend. Uit doelmatigheidsoverwegingen kiest men voor steekproefsgewijze controle achteraf. In de interviews is aangegeven dat de controle achteraf het beeld oplevert dat er nauwelijks misbruik van de regelingen wordt gemaakt. Ten slotte zijn er gestandaardi-seerde beschikkingen gemaakt, zodat met één druk op de knop het besluit geprint kan wor-den. Elke aanvraag wordt binnen 8 dagen afgehandeld en de incidentele betalingen worden drie keer per week36 gedaan, waardoor de aanvrager vaak binnen een paar dagen zijn geld binnen heeft. Bij de uitvoering van de inkomensondersteunende maatregelen heeft de gemeente de verho-ging van de efficiency gezocht in standaardisering, bundeling van de aanvragen en een steek-proefsgewijze controle achteraf.

Samenwerking gemeente en externe partijen De gemeente Leeuwarden werkt samen met verschillende welzijnsorganisaties. De schuld-hulpverlening is uitbesteed aan de KBNL. Ook werken welzijnsorganisaties samen en verwij-zen aan elkaar door. In de nota armoedebeleid is het volgende over deze samenwerking met externe partijen weergegeven: In de bestrijding van armoede en schulden gaat de gemeente krachtig inzetten op de regierol door onder andere het netwerk te versterken en de samenwerking met (nieuwe) externe partners op te zoeken. De gemeente kan het bestrijden van de armoede- en schuldenproble-matiek echter niet alleen oplossen. Particulier initiatief is hier van oudsher ook een speler in het veld37. Voor schuldhulpverlening bestaat een subsidierelatie met de KBNL en met WC. De KBNL ver-zorgt de financieel-technische trajecten, zoals schuldhulpverlening en inkomensbeheer. De KBNL biedt 10 modules aan in het schuldhulpverleningstraject, afhankelijk van de problema-tiek is soms één module voldoende. In de meeste gevallen is sprake van herfinanciering. De KBNL lost de schulden van de klant af, waarna de klant een betalingsregeling met de KBNL afspreekt. In 2010 heeft de KBNL 650 schuldhulpverleningstrajecten in behandeling genomen. In een groot aantal van deze trajecten wordt samengewerkt met WC, dat zich meer richt op het psychosociale aspect van schuldhulpverlening (duale trajecten). Ook heeft WC een aantal eigen (lichtere) trajecten in behandeling, waarbij zij budgetcoaching aanbiedt en een door-verwijsfunctie naar de KBNL heeft. In het kader van preventieve schuldhulpverlening is in samenwerking met de KBNL, WC en UWV het project Ping opgezet; een financieel loket op het Werkplein. Mensen die een uitke-ring komen aanvragen (of al een uitkering hebben) kunnen met financiële vragen naar dit loket. Door dit initiatief worden mensen die te maken hebben met een inkomensdaling onder-steund met praktische tips en advies, waardoor minder snel schulden ontstaan. In 2010 heeft Ping 587 klanten bediend, waarvan in 73 gevallen een aanvraag bij de KBNL is ingediend voor een schuldhulpverleningstraject.

36 In 2012 is dit nog twee keer per week.

37 Armoede aan de kant! Herijking van het armoedebeleid en de schuldhulpverlening, gemeente Leeuwarden, 2008.

16

3.4 Hoe is de financiering van deze externe partijen vormgegeven? Subsi-

die, inkoop? Welke budget/contract afspraken liggen er?

De financiering van deze partijen is door middel van een subsidierelatie vormgegeven. Met

deze partijen zijn afspraken gemaakt over de aantallen uit te voeren schuldhulpverleningstra-

jecten. In 2010 ging het om 450 reguliere trajecten en 200 duale trajecten. Door de gestegen

aanvragen onder invloed van de recessie zijn 150 extra trajecten ingekocht. De hiermede

gemoeide kosten zijn gedekt door extra middelen van het Rijk.

3.5 Hoe verhouden de apparaatskosten zich ten opzichte van het budget?

De apparaatskosten worden weergegeven in de productrekening van de gemeente Leeuwar-den. Na wijziging in de loop van het jaar is het begrote bedrag verhoogd naar € 2,1 miljoen. Uiteindelijk is in 2009 € 2,7 miljoen besteed aan de apparaatskosten. Dat is € 635.000 meer dan begroot. De tussentijdse verhoging van de begroting en de overschrijding van de appa-raatskosten zijn veroorzaakt door extra inzet voor het afhandelen van de aanvragen bijzonde-re bijstand, langdurigheidstoeslag en overige minimaregelingen38. In 2009 maakten de appa-raatskosten op rekeningbasis 28%39 van de totale kosten uit. In 2010 was dit 24%. Er is geen inzicht in de apparaatskosten van de afzonderlijke regelingen.

TABEL 2.5: APPARAATSKOSTEN 2009 EN 2010, BEGROTING EN REKENING (X 1.000)

Begroting 200940

Rekening 2009 Begroting 201041

Rekening 2010

Apparaatskosten € 2.076.000 € 2.711.000 € 2.307.000 € 2.406.000

% Apparaatskosten 25% 28% 25% 24%

Saldo baten en lasten ar-

moedebeleid € 8.258.764 € 9.712.203 € 9.175.159 € 9.836.682

Bron: berekening Pro Facto op basis van monitor inkomen 2009 en 2010, Jaarstukken 2009 en 2010 en opgaven gemeente Leeuwarden

3.6 Is de uitvoering gericht op een maximaal bereik van de regelingen, is

hier actief beleid op ingezet (communicatie doelgroepen, automatisch

toekennen, ondersteuning aanvraag, bestandskoppeling, aanschrijven

doelgroepen, etc.)?

De uitvoering is gericht op het vergroten van het bereik van de regelingen. De vereenvoudi-ging en bundeling van de aanvraagformulieren, het actief aanschrijven van die delen van de doelgroep die bij de gemeente in beeld zijn, de inzet van speciaal voor dit doel ontwikkelde websites (berekenuwrecht.nl en GeldkompasLeeuwarden.nl) en projecten als de formulieren-brigade zijn hier voorbeelden van. Bestandskoppeling met interne bestanden wordt toegepast om het bereik te vergroten. Er wordt echter geen gebruik gemaakt van bestandskoppeling met externe partijen zoals UWV of de belastingdienst.

38 Zie: Jaarstukken 2009, gemeente Leeuwarden 39 Dit percentage is als volgt berekend: apparaatskosten / saldo overige baten en lasten x 100%. 40 Na wijziging. 41 Idem.

17

Om het gebruik van minimaregelingen te bevorderen heeft de gemeente verschillende activi-teiten ondernomen. Eén daarvan is het aanschrijven van bestaande klanten; mensen die een WWB-uitkering ontvangen krijgen het formulier voor minimaregelingen thuisgestuurd. Daarnaast krijgen mensen die vorig jaar kwijtschelding van gemeentelijke belastingen hebben gekregen een geautomatiseerde kwijtschelding; hun inkomen wordt wel getoetst. Er wordt geen koppeling met bestanden van externe partijen gemaakt vanwege de privacy van de klan-ten. De privacywetgeving biedt deze mogelijkheid echter wel. In Bijlage IV gaan we hier uit-voeriger op in. Wel wordt de doelgroep door informatievoorziening op de hoogte gebracht van de minimaregelingen: via huis-aan-huisbladen en folders, maar ook doordat welzijnsinstellin-gen hen erop wijzen en hen behulpzaam zijn bij het invullen van de formulieren. In 2008 is de Formulierenbrigade gestart. Medewerkers van bestaande organisaties op het gebied van inkomensondersteuning bevorderen het gebruik van inkomensondersteunende voorzieningen en helpen burgers formulieren in te vullen. Na beëindiging van het project op 1 april 2011 is de dienstverlening ingebed in het reguliere pakket van verschillende instellingen. In 2009 heeft de formulierenbrigade 781 cliënten geholpen en in 2010 622 cliënten. Dit heeft voor de cliënten in totaal een bedrag opgebracht van € 605.920. Per cliënt bracht dit in 2009 € 421 op. In 2010 was dit € 445. De investering per cliënt bedroeg in 2009 € 185 en in 2010 € 233. Het gaat dan met name om landelijke toeslagen, zoals de zorgtoeslag. Daarnaast werkt vanaf mei 2008 het Frontlijnteam in de wijk Heechterp-Schieringen. Het frontlijnteam is gestart nadat de Vogelaar-wijken zijn aangewezen en bleek dat ook Leeu-warden een probleemwijk kent; de wijk is zelfs de armste wijk van Nederland geweest.42 De gemeente wilde geen kortlopend plan, maar heeft de looptijd van het frontlijnteam bepaald op 10 jaren. Het frontlijnteam gaat alle deuren langs in de wijk Heechterp-Schieringen en benadert mensen persoonlijk met als doel te komen tot een aanpak op maat. Het Frontlijn-team en de Formulierenbrigade zijn voorbeelden van projecten die buiten het armoedebeleid zoals in dit onderzoek afgebakend vallen, maar daar vanuit het bredere welzijnsbeleid wel aan raken. Andere projecten in het kader van armoedebestrijding zijn bijvoorbeeld het map-penproject, schuldhulpverlening en het project Ping.

2.5 INKOMENSEFFECTEN ARMOEDEBELEID

4 Wat is het inkomenseffect van het gemeentelijk armoedebeleid op het

netto inkomen? Hoe zit dit voor verschillende huishoudentypes in ver-

schillende doelgroepen? Wat draagt iedere regeling hierin bij? Hoe ver-

houdt zich dit tot nationaal beleid (zorg- en huurtoeslag, kinderbijslag,

etc.)?

Om het effect op het inkomen van het gemeentelijk armoedebeleid te bepalen is voor vijf typen huishoudens de inkomenssituatie in kaart gebracht. Het gaat om vijf voorbeeldsituaties die inzicht geven in het aandeel van de gemeentelijke minimaregelingen in het inkomen van het huishouden. Het gaat om de volgende vijf situaties die allen in een huurwoning met een huur van € 375,-- per maand wonen:

1. Een (echt)paar, beide ouder dan 23, zonder thuiswonende kinderen, langer dan 5 jaar een bijstandsuitkering;

2. Een (echt)paar, beide ouder dan 23, met twee schoolgaande kinderen, langer dan 5 jaar een bijstandsuitkering;

3. Een (echt)paar, beide ouder dan 65, zonder thuiswonende kinderen, met alleen AOW; 4. Een alleenstaande ouder, ouder dan 23, met twee schoolgaande kinderen, langer dan

5 jaar een bijstandsuitkering;

42 Zie “Minst welvarende buurten in Noorden en Oosten,” CBS webpublicaties 16 april 2007

18

5. Een alleenstaande, ouder dan 23, zonder schoolgaande kinderen, langer dan 5 jaar een bijstandsuitkering.43

Voor deze situaties is het inkomen uit de uitkering, heffingskortingen, huur- en zorgtoeslag, kinderbijslag en kindgebondenbudget in kaart gebracht. Vervolgens is gekeken op welke gene-rieke regelingen binnen het gemeentelijk armoedebeleid in deze situaties aanspraak gemaakt kan worden. Dit betekent dat individuele aanvragen in het kader van de bijzondere bijstand in deze overzichten niet zijn meegenomen. Wel meegenomen zijn de langdurigheidstoeslag, categoriale bijzondere bijstand, kwijtschelding van afvalstoffen- en rioolheffing en de parti-cipatieregeling. Tabel 2.6 geeft een overzicht van de verschillende inkomenscomponenten en het aandeel van de gemeentelijke regelingen. De tabel laat zien dat het rijksaandeel zoals huurtoeslag, zorgtoeslag, kinderbijslag en kind-gebondenbudget in de berekende types 17 tot 30% van het inkomen uitmaken. Het aandeel van de gemeentelijke regelingen in deze situaties ligt tussen de 2,9% (echtpaar alleen AOW) en 4,8% (echtpaar). In euro`s gaat het om bedragen van ruim vijftig tot ruim negentig euro per maand. De langdurigheidstoeslag is de grootste gemeentelijke component in vier van de vijf inkomensplaatjes. Zonder langdurigheidstoeslag is het inkomenseffect aanmerkelijk lager. De laatste kolom van tabel 2.6 maakt dit duidelijk. Hierin is de variant voor een alleenstaan-de uitgerekend, die wel aanspraak maakt op de categoriale regeling chronisch zieken en ge-handicapten, maar niet op de langdurigheidstoeslag. Het gemeentelijk aandeel in het inko-men komt in deze variant uit op 2,7%.

TABEL 2.6: INKOMENSEFFECT GEMEENTELIJKE MINIMAREGELINGEN, BEDRAGEN PER MAAND 44

Inkomenscomponent (Echt)paar (Echt)paar,

2 kinderen

(Echt)paar,

alleen AOW

Alleen-

staande,

2 kinderen

Alleen-

staande

Alleen-

staande,

variant45

Uitkering

WWB/AOW46

€ 1.320 € 1.320 € 1.423 € 1.188 € 924

€ 924

Huurtoeslag47

€ 165 € 165 € 165 € 165 € 165 € 165

Zorgtoeslag € 146 € 146 € 146 € 70 € 70 € 70

Kinderbijslag - € 122 - € 122 - -

Kindgebonden budget - € 158 - € 158 - -

Subtotaal landelijke

regelingen en inkomen € 1.631 € 1.911 € 1.734 € 1.703 € 1.159

€1.159

Langdurigheidstoeslag € 41,67 € 41,67 - € 37,50 € 29,17 -

Cat. bijz. bijstand - - € 12,50 - - € 6,25

Kwijtsch. afvalstoffen € 21,03 € 21,03 € 21,03 € 21,03 € 16,17 € 16,17

Kwijtsch. Riool € 7,40 € 7,40 € 7,40 € 7,40 € 4,94 € 4,94

participatieregeling € 10,00 € 20,00 € 10,00 € 15,00 € 5,00 € 5,00

Totaal € 1.711,10 € 2.001,10 € 1.784,93 € 1.783,93 € 1.214,28 € 1.191,36

Totaal gemeentelijke

regelingen € 80,10 € 90,10 € 50,93 € 80,93 € 55,28 € 32,36

toevoeging gemeente-

lijke regelingen als %

landelijke regelingen 4,9% 4,7% 2,9% 4,8% 4,8% 2,8%

43 De vijf gekozen typen huishoudens zijn de gangbare typen in het vergelijken van inkomenssituaties van minima. 44 Om het verschil tussen de rijksregelingen en de daarbij behorende bedragen en de gemeentelijke regelingen en toeslagen goed te markeren zijn de cellen van de eerstgenoemde regelingen en bedragen donkergroen gekleurd. 45 Dit is een variant zonder langdurigheidstoeslag, maar met categoriale bijzondere bijstand. 46 Nettobedrag waarin heffingskortingen reeds verwerkt zijn, incl. vakantiegeld 47 Op basis van een huur van € 375,- per maand. Dit is gemiddelde voor een sociale huurwoning in de gemeente Leeuwarden.

19

en inkomen

Bron: berekening Pro Facto op basis van landelijke en gemeentelijke regelingen

20

3. VERGELIJKING

PM

21

4. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Het armoedebeleid van de gemeente Leeuwarden is geformuleerd als inkomensondersteuning, schuldhulpverlening, het tegengaan van sociale uitsluiting en het bevorderen van maatschap-pelijke participatie; leidende principes bij dit activerend armoedebeleid zijn eigen verant-woordelijkheid van de burger en een vangnet voor burgers die tijdelijk die eigen verantwoor-delijkheid niet kunnen nemen; De uitwerking van het armoedebeleid is hoofdzakelijk geregeld in 9 inkomensondersteunende regelingen. Deze regelingen zijn:

a. Individuele bijzondere bijstand b. Vergoeding categoriale bijzondere bijstand voor chronisch zieken, gehandi-

capten en ouderen; c. Collectieve zorgverzekering; d. Langdurigheidstoeslag; e. Kwijtschelding gemeentelijke belastingen en heffingen; f. Zwemvangnetregeling; g. Vergoeding identiteitsbewijs; h. Participatieregeling. i. Schuldhulpverlening

De gemeente richt in 2011, met twee uitzonderingen, haar armoedebeleid op huishoudens met een netto-inkomen dat niet hoger is dan 120% van de bijstandsnorm. Voorts is er speciale aandacht voor kinderen in minimahuishoudens, voor langdurige minima, voor chronisch zieken en voor ouderen. De kosten voor alleen de uitvoering – dus exclusief de apparaatskosten - van het armoedebeleid werden in 2009 begroot op 6.4 miljoen euro, in 2010 op 7.4 miljoen euro en in 2011 op 5.2 miljoen euro. De werkelijke kosten van de uitvoering bedroegen in 2009 bijna 7,3 miljoen euro en in 2010 ruim 8,1 miljoen euro. De uitvoering van de inkomensondersteunende maatregelen wordt door de gemeente zelf gedaan. Voor de (preventieve) schuldhulpverlening wordt middels een subsidierelatie een beroep gedaan op externe partijen zoals Welzijn Centraal, de Kredietbank Nederland, UWV en PING. Voorts beoogt de gemeente een regierol door actief samenwerking met (nieuwe) externe partners te zoeken. De vergelijking geeft aan dat gemeenten eigen accenten kunnen leggen in het armoedebe-leid. Hoewel de definities voor armoede in Heerenveen en Leeuwarden op hoofdlijnen met elkaar overeenkomen, vertonen de uitwerkingen van de twee gemeenten interessante ver-schillen.

4.1 CONCLUSIES

Op grond van het onderzoek komen wij tot de volgende conclusies:

22

1. Alle inkomensondersteunende regelingen zijn getoetst en rechtmatig bevonden. 2. De gemeente heeft in haar armoedebeleid doelgroepen bepaald, maar in rapportages

zouden die nadrukkelijker in beeld kunnen worden gebracht. 3. De gemeente maakt op gangbare wijze gebruik van haar wettelijke mogelijkheden om

aanvullende inkomensondersteunende regelingen te creëren en heeft daaraan een gangbare invulling gegeven.

4. In vergelijking met 2007 is de omvang van de doelgroepen van alle regelingen in 2009

toegenomen. Dat betekent echter niet dat het aantal gebruikers en het bereik ook in elke regeling toenemen. Bij de langdurigheidstoeslag, de kwijtschelding en de parti-cipatieregeling nemen gebruik en bereik af. Het hoogste bereik in 2009 was 69,7% (langdurigheidstoeslag) en het laagste 21,9% (vergoeding identiteitsbewijs).

5. Wat betreft het bereik van de regelingen scoort Leeuwarden – met uitzondering van

de collectieve ziektekosten verzekering - in het algemeen hoger dan vergelijkbare gemeenten.

6. De jaarrekeningen over 2009 en 2010 gaven aan dat er overschrijdingen waren van

respectievelijk de 1,4 en 0,66 miljoen euro. De overschrijdingen zijn met name toe te schrijven aan te laag geraamde uitgaven voor de langdurigheidstoeslag, de categoria-le bijstand en de apparaatskosten. In 2010 is ook een deel veroorzaakt door te lage ramingen voor de identiteitsregeling en participatieregeling (gezamenlijk ca 63.000,-- euro overschrijding).

7. De apparaatskosten voor het armoedebeleid zijn, ook in vergelijking met andere ge-

meenten, aan de hoge kant. In 2009 bedroegen die 28% en in 2010 24% van de totale uitgaven van de armoedebestrijding.

8. De gemeente voert een actief beleid om het bereik en gebruik van inkomensonder-

steunende regeling te verhogen. Daartoe zijn diverse efficiencymaatregelen getrof-fen. Koppeling met bestanden van externe partijen zoals het UWV vindt echter niet plaats.

9. In een vergelijking met een viertal andere gemeenten valt op dat de uitgaven voor

bijzondere bijstand in Leeuwarden relatief hoog zijn. Voor een groot deel is dat toe te schrijven aan het hoge aandeel (21%) ontvangers van bijzondere bijstand in de ca-tegorie van inwoners met een inkomen beneden de 120% norm.

10. Voor diverse typen huishoudens zijn de financiële effecten van Rijksregelingen en

gemeentelijke regelingen berekend. Het positieve effect van de Rijksregelingen ligt tussen de 17 en 30%; de effecten van de gemeentelijke regelingen variëren tussen de 3 en 5 %. Van de gemeentelijke regelingen heeft de langdurigheidstoeslag het groot-ste effect. In euro’s betekenen de gemeentelijke regelingen een aanvulling op het in-komen van 50,-- tot 90,-- euro per maand, afhankelijk van de gezinssamenstelling

Op basis van de criteria die wij bij de verschillende normen uit ons normenkader (zie bijlage 1) hebben gesteld komen wij tot de overall conclusie dat formulering en uitvoering van het armoedebeleid in Leeuwarden als rechtmatig kunnen worden aangemerkt. Ook zijn de voor-waarden voor doeltreffendheid in voldoende mate geborgd. Onze aanbevelingen hebben dan ook voornamelijk betrekking op doelmatigheidsaspecten.

23

4.2 AANBEVELINGEN

Op basis van de conclusies lijkt een aanbeveling om alle regelingen af te schaffen en het daardoor vrijkomende geld te verdelen op basis van een regeling voor de hand te liggen. Doordat de wettelijke ruimte hiertoe beperkt is en er diverse keuzemogelijkheden zijn voor de invulling van regelingen, zijn de aanbevelingen van de rekenkamer vooral gericht op het beter inzichtelijk maken van de kosten, opbrengsten en doelgroepen. Door dit inzicht worden doelmatigheid en doeltreffendheid verhoogd en kunnen keuzes in de uitvoering beter onder-bouwd worden. De rekenkamer doet daarom de volgende aanbevelingen aan de Raad:

1. Onderzoek de mogelijkheden en wenselijkheden om via externe bestandskoppelingen de doelgroepen eenvoudiger en goedkoper in kaart te brengen. Een adequaat zicht op de doelgroepen maakt het makkelijker om gebruik en bereik van de diverse regelin-gen op doelmatige wijze te verhogen.

2. Breng de kosten per regeling in kaart en bepaal doelstellingen inzake het gebruik en bereik per regeling.

3. Zorg - met name de zogenaamde open-einde regelingen - voor realistische prognoses waardoor afwijkingen van het budget zo veel mogelijk beperkt worden.

4. Zie er op toe dat de in de begroting genoemde bedragen een reële weerspiegeling zijn van de met het armoedebeleid gemoeide uitgaven en inkomsten.

5. Draag het college op om bij rapportages over de effecten van de inkomensondersteu-nende maatregelen specifiek aandacht te schenken aan de geformuleerde speerpun-ten van het armoede, zoals aandacht voor jongeren, gehandicapten, chronisch zieken en ouderen.

6. Bepaal een norm voor de hoogte van de apparaatskosten – bijvoorbeeld een percenta-ge ten opzichte van de totale uitvoeringskosten van het armoedebeleid - en vraag het college om daar jaarlijks over te rapporteren.

24

5. BESTUURLIJKE REACTIE

Aan de Rekenkamer gemeente Leeuwarden

bestuurlijke reactie onderzoek gemeentelijk armoedebeleid Welzijn Werk en Inkomen 3 juli 2012 Geachte leden van de Rekenkamer, Op 5 juni heeft het college het conceptrapport over het armoedebeleid van de gemeente Leeuwarden ontvangen. Wij spreken onze waardering uit voor uw onderzoek. Het armoedebeleid is een zeer complex en omvangrijk dossier. Wij stellen uw onderzoek zeer op prijs mede omdat de effectiviteit van het gemeentelijk armoedebeleid, juist in tijden van economische crisis en bezuinigingen, van essentieel belang is. In uw conclusie zien wij waardering voor de rechtmatige wijze waarop wij het armoedebeleid hebben vormgegeven en uitvoeren. De Rekenkamer waardeert de mate waarin de voorwaarden voor de doeltreffendheid zijn geborgd en stelt vast dat Leeuwarden voor wat betreft het bereik van de regelingen hoger scoort dan vergelijkbare gemeenten. Vooral deze laatste conclusies stemmen ons zeer tevreden. Wij stellen vast dat uw conclusies en aanbevelingen ons handvatten geven om met behoud van de positieve aspecten van het huidige beleid verdere verbeteringen te realiseren. Deze verbeteringen zijn voornamelijk gericht op de doelmatigheidsaspecten van het beleid en zullen deels door het college worden overgenomen. Het college neemt de aanbevelingen 1 tot en met 5 geheel over. Bij aanbeveling 6 kan het college zich niet vinden in de conclusie van de Rekenkamer en zal deze aanbeveling niet overnemen.

25

Aanbeveling 1 Onderzoek de mogelijkheden en wenselijkheden om via externe bestandskoppelingen de doelgroepen eenvoudiger en goedkoper in kaart te brengen. Een adequaat zicht op de doel-groepen maakt het makkelijker om gebruik en bereik van de diverse regelingen op doelmati-ge wijze te verhogen. Wij delen uw mening dat externe bestandskoppelingen maken een goede manier is om de doelgroep in kaart te brengen. Landelijk wordt hier veel mee geëxperimenteerd en deze ont-wikkelingen worden ook op de voet gevolgd door het college. De Belastingdienst, de zorgkan-toren en het UWV zijn bijvoorbeeld organisaties die over veel informatie beschikken die voor de gemeente interessant kunnen zijn. Er zijn op dit moment nog veel praktische beperkingen om een goede koppeling te realiseren. De vervuiling van bestanden, het ontbreken van een koppelingsvariabele in sommige bestanden en de privacybescherming maken het tot op heden (nog) niet mogelijk om een goede koppeling tot stand te brengen. Een pilot uitgevoerd door de Belastingdienst en 16 gemeenten in 2009 heeft ook laten zien dat we niet teveel moeten verwachten van dergelijke koppelingen. Bestanden die wel gekoppeld kunnen worden en waarvan we weten dat ze de juiste, betrouwbare gegevens opleveren, worden reeds gekop-peld en deze informatie wordt ingezet om het niet-gebruik tegen te gaan. Hoewel het college zich realiseert dat het niet eenvoudig is om met behulp van bestandskop-pelingen een adequaat zicht op de doelgroep te krijgen, zullen wij wel de mogelijkheden blijven verkennen om langs deze weg het bereik van de regelingen te vergroten. Aanbeveling 2 Breng de kosten per regeling in kaart en bepaal doelstellingen inzake het gebruik en bereik per regeling. Tijdens de vergadering van de commissie Welzijn van 9 mei 2012 is afgesproken om de doel-stellingen van het gebruik en bereik van alle minimaregelingen gezamenlijk op te nemen in de programmabegroting 2013. De verantwoording hiervan vindt plaats in de jaarrekening 2013. Vooruitlopend op de rekening 2013 gaan we in de jaarrekening 2012 via de bijlage van de Monitor Inkomen en de monitor Werk & Participatie de werkelijke cijfers van gebruik en be-reik per minimaregeling opnemen. In de herijking van de minimaregelingen in 2012 wordt per regeling de doelstelling van bereik en gebruik geformuleerd. De aanbeveling van de Rekenkamer nemen wij geheel over. Aanbeveling 3 Zorg - met name de zogenaamde open-einde regelingen - voor realistische prognoses waar-door afwijkingen van het budget zo veel mogelijk beperkt worden. Achteraf gezien lijken de prognoses die in de begroting 2009 en 2010 waren opgenomen niet realistisch. Wij hebben dit voor een aantal regelingen bij het opstellen van de begroting 2011 en 2012 aangepast naar meer realistische prognoses. Overigens doen zich over het algemeen tussen het moment van opstellen van de begroting en de jaarrekening meerdere ontwikkelingen voor die vooraf niet konden worden voorzien en dus niet in de begroting zijn opgenomen. Een voorbeeld is de recente wetswijziging waarbij de bijstandsnorm van 120% is verlaagd naar 110%. Om grip te houden op de open einde regelingen monitoren wij deze periodiek waardoor we tijdens het jaar de ontwikkeling van het budget in beeld hebben. Overigens hebben alle mi-nimaregelingen een open einde. Wij informeren de Raad via de Turap en de jaarrekening over relevante afwijkingen overeen-komstig de afspraken die we hebben gemaakt voor de P&C cyclus. Daarbij is ook afgesproken dat budgetten alleen wijzigen door wetswijzigingen, taakmutaties van het Rijk, nieuw beleid of onontkoombare mee- en tegenvallers. Tussentijds zijn dit de momenten waarop de raad

26

de begroting wijzigt c.q. prognoses aanpast om relevante afwijkingen in de rekening zoveel mogelijk proberen te beperken. We zullen nagaan hoe wij in de toekomst deze effecten zo-veel mogelijk kunnen beperken. Het periodiek verwerken van actuele prognose in de begroting is hiervoor een mogelijke op-lossing maar leidt gelijktijdig tot meer begrotingswijzigingen en administratieve lasten voor de organisatie. In situaties waarbij een tekort ontstaat, zal dan ook de dekking moeten wor-den aangegeven. De behandeling van dergelijke voorstellen vallen dan niet samen met het integrale afwegingsmoment van de raad. Aanbeveling 4 Zie er op toe dat de in de begroting genoemde bedragen een reële weerspiegeling zijn van de met het armoedebeleid gemoeide uitgaven en inkomsten. Voor de reactie op deze vraag verwijzen naar de opmerkingen bij vraag 3. Aanbeveling 5 Draag het college op om bij rapportages over de effecten van de inkomensondersteunende maatregelen specifiek aandacht te schenken aan de geformuleerde speerpunten van de ar-moede, zoals aandacht voor jongeren, gehandicapten, chronisch zieken en ouderen. De rapportages, armoedemonitor en monitor Inkomen, zoals die de afgelopen jaren zijn opge-steld en worden gebruikt zijn vooral cijfermatig en kwantitatief. De effecten van het beleid worden in deze rapportages gerelateerd aan statistische gegevens. Deze manier van rapporte-ren brengt veel bruikbare, objectieve informatie met zich mee. Het is, zoals in de aanbeve-ling omschreven, mogelijk om de gegevens meer toe te spitsen op de geformuleerde speer-punten hoewel dat ook al gebeurt in bijvoorbeeld de tweejaarlijkse KWIZ-monitoren. Naast de kwantitatieve informatie is het voor deze speerpunten wellicht interessant en beter pas-send om ook onderzoek te doen naar de kwaliteit van het beleid. Vragen die daarbij denkbaar zijn: wat vindt de doelgroep van het beleid, wat denkt het middenveld en hoe wordt de inzet gewaardeerd. Het college deelt de conclusie van de Rekenkamer en zal onderzoeken op welke wijze meer aandacht kan worden besteed aan de kwaliteit van ons beleid. Aanbeveling 6 Bepaal een norm voor de hoogte van de apparaatskosten – bijvoorbeeld een percentage ten opzichte van de totale uitvoeringskosten van het armoedebeleid - en vraag het college om daar jaarlijks over te rapporteren.

De hoogte van de kosten van de bedrijfsvoering c.q. de apparaatskosten heeft voortdurend onze aandacht. Ons uitgangspunt is om de kosten van de uitvoering van de diverse regelingen tot een minimum te beperken en daar waar mogelijk efficiency door te voeren. De meest recente efficiencyoperatie is in 2011 gestart, waarbij we de bedrijfsvoeringskosten met 5% tot 10% hopen te verlagen. In het rekenkameronderzoek zijn deze cijfers nog niet verwerkt. Bij een volgend onderzoek zijn de apparaatskosten dus substantieel lager. Voor 2013 vindt er een herijking van het minimabeleid plaats. De aanbeveling uit dit onderzoek nemen we daar voor zover mogelijk in mee. We gaan daarbij opnieuw kijken naar de personele inzet. Wij zijn van mening dat we hiermee de apparaatskosten tot een minimum beperken. Het is tot nu toe niet gebruikelijk om voor de uitvoering van gemeentelijk beleid een norm vast te stellen voor de apparaatskosten. Voor de praktische uitvoering van het beleid achten we dit ook niet zinvol omdat we met de huidige maatregelen voldoende grip hebben op de omvang van het apparaat. Het vaststellen van een norm voor apparaatskosten zien we dan ook meer als vehikel voor het management

27

bij de uitvoering van het beleid. Wij zijn daarom geen voorstander om een norm vast te stellen voor de hoogte van de apparaatskosten. Verder willen we de conclusie van de rekenkamer dat de apparaatskosten hoog zijn graag relativeren met het volgende. De rekenkamer geeft zelf al het volgende aan in haar rapport: “In de verschillende bronnen is niet altijd te achterhalen hoe de apparaatskosten berekend zijn en welke kosten hierin wel of niet zijn meegenomen. Het gevaar dat hier appels en peren met elkaar worden vergeleken is derhalve groot.” Dat klopt. Zo zijn in het onderzoek voor één gemeente alleen de directe kosten meegenomen terwijl wij voor de apparaatskosten uitgaan van de directe uren x het integraal uurtarief (dus inclusief overheadkosten). Dit geeft voor de vergelijking niet een juist beeld.

Tot slot willen wij nogmaals onze waardering uitspreken voor het onderzoek. Uw onderzoek levert een waardevolle bijdrage aan ons streven om het beleid zo effectief en efficiënt mogelijk vorm te geven. Momenteel zijn een herijking van het minimabeleid en een visie op kinderen in armoede in voorbereiding. Beide nota’s zullen in het najaar aan de raad worden voorgelegd. Wij zullen uw conclusies en aanbevelingen, waar mogelijk, in beide nota’s meenemen. Hoogachtend, burgemeester en wethouders van Leeuwarden, burgemeester, secretaris,

28

6. NAWOORD

De rekenkamer is verheugd dat het College in ons onderzoek concrete handvatten ziet om het bestaande beleid te verbeteren en onze eerste vijf aanbevelingen overneemt. Van de bij de aanbevelingen 1 tot en met 5 gemaakte kanttekeningen hebben wij kennis genomen. Met betrekking tot aanbeveling 6 merken wij op dat het stellen van een norm voor de uitvoe-ringskosten wellicht niet gebruikelijk is, maar dat het gebruik van streefcijfers, normeringen en benchmarks als het gaat om uitvoeringskosten ook weer niet ongewoon is. Een vastgestel-de norm kan helpen greep te houden op de uitvoeringskosten. Gelet op de reactie van het College en het bovenstaande adviseren wij de raad om de aanbe-velingen 1 tot en met 5 over te nemen en een uitspraak te doen over de zesde aanbeveling inzake de normering en rapportage van de uitvoeringskosten.

29

BIJLAGE I NORMENKADER

Formulering en doelstelling gemeentelijk armoedebeleid en wettelijk kader

Aspect Norm Criteria

Rechtmatigheid Het is duidelijk wat de wettelijke verantwoor-delijkheden en bevoegdheden van het gemeentebestuur zijn op het terrein van armoedebeleid.

� De verantwoordelijkheden en

bevoegdheden zijn bekend.

� Duidelijk is met welke interne en

externe partners moet worden

samengewerkt.

� Er bestaat een goed beeld van de

instrumenten die kunnen worden

ingezet.

+

+

+

Doelmatigheid Doeltreffendheid

Er is een afbakening en definitie van de armoedeproblematiek gemaakt.

De gemeente hanteert een duidelijk en eenduidig armoedebegrip.

+

Doelmatigheid Doeltreffendheid

In de beleidsstukken zijn doelstellingen (SMART) benoemd.

De doelstellingen omvatten tenminste:

� een omschrijving van het doel per

beleidsterrein;

� doelen zijn tijdsgebonden en

realistisch;

� meetbare indicatoren voor alle

doelstellingen, inclusief afspraken

over monitoring daarvan;

� De doelen zijn afgestemd met

andere interne en externe partijen.

+ + + +

Doelgroepen binnen het armoedebeleid

Doelmatigheid Er zijn doelgroepen gedefinieerd.

� Voor het armoedebeleid zijn

duidelijke doelgroepen

gedefinieerd,

� Inkomensgrenzen en andere

bepalingen om in aanmerking te

komen voor regelingen zijn

vastgelegd.

+

+

30

Doelmatigheid Het is duidelijk welke financiele middelen met het armoedebeleid zijn gemoeid

� Er is zo concreet mogelijk

aangegeven welke middelen voor

het armoedebeleid worden

aangewend

� Als het armoedebeleid open einde

regelingen bevat is dit zo expliciet

mogelijk aangegeven

+

+/-

Doelmatigheid Doeltreffendheid

De definitie van de doelgroepen sluit aan bij de probleemanalyse en het wettelijk kader

� De probleemanalyse en het

wettelijk kader zijn leidend

geweest bij het vaststellen van

doelgroepen

+

Doelmatigheid doeltreffendheid Rechtmatigheid

De doelgroepen zijn bij de gemeente in beeld

� De gemeente heeft een

betrouwbaar overzicht van de

doelgroepen

� De gemeente maakt gebruik van

haar (wettelijke) mogelijkheden om

het niet-gebruik van voorzieningen

tegen te gaan.

� Het gemeentelijk beleid om het

niet-gebruik van voorzieningen

tegen te gaan blijft binnen de

wettelijke kaders

+

+/-

+

Uitvoeringspraktijk van het armoedebeleid

Doelmatigheid De uitvoering vloeit voort uit het beleid.

� De keus voor de ingezette

maatregelen en de wijze waarop

deze maatregelen worden ingezet

is gemotiveerd en vloeit

logischerwijs voort uit de

probleemanalyse.

� Er wordt gewerkt conform de in het

beleid vastgestelde

prioriteitstelling.

� De uitvoering blijft binnen de

gestelde financiele kaders

+

+

+/-

Doeltreffendheid Er is sprake van interne en externe afstemming over het armoedebeleid.

� Intern wordt afgestemd met andere

bij het armoedebeleid betrokken

organisatieonderdelen.

� Extern wordt afgestemd met

andere bij het armoedebeleid

betrokken organisaties

+

+

31

Doeltreffendheid Doelmatigheid

De minimaal benodigde personele en financiële middelen zijn geborgd.

� Er is sprake van een inzichtelijke

systematiek waarbij een verbinding

wordt gelegd tussen de bestuurlijk

vastgestelde prioriteiten en –doel-

stellingen en de daarvoor

benodigde inzet van personeel en

middelen.

� De personele en financiële

middelen zijn in de begroting

vastgelegd.

� Er wordt over voldoende

deskundigheid (kennis, houding en

vaardigheden) beschikt.

+/-

+

+

Doelmatigheid

De uitvoering van het armoedebeleid is doelmatig

� Uitvoeringskosten nemen geen

onevenredig deel van het budget in

+/-

Doeltreffendheid

De uitvoering van het armoedebeleid is doelgericht.

� Er wordt gebruik gemaakt van

maatregelen om het bereik van

regelingen te vergroten

� Er is een inzichtelijke systeem dat

het gebruik van regelingen monitort

+

+

Effectevaluatie

Doeltreffendheid

Het armoedebeleid is doeltreffend.

� Gemeentelijke regelingen hebben

een substantieel positief effect op

het netto inkomen van de

doelgroep (meer dan 0.1%48 van het

netto besteedbaar inkomen)

+

Bij het toekennen van de scores is een driepuntsschaal gebruikt; + betekent een goede tot voldoende score op het criterium, +/- betekent een voldoende tot matige score en – betekent een matige tot onvoldoende score.

48 Op dit punt bestaat geen algemeen geaccepteerde kwantitatieve norm. De 0,1% grens is dus in zekere zin arbitrair. Voor de doelgroepen zal het dan gaan om een bedrag van 10 à 15 euro op jaarbasis.

32

BIJLAGE II BESTUDEERDE STUKKEN

- Collegeprogramma 2010 – 2014 - Programmabegrotingen 2009, 2010, 2011 - Jaarstukken 2009, 2010 VERORDENINGEN EN BELEIDSREGELS - Verordening minimaregelingen Leeuwarden 2011 - Verordening langdurigheidstoeslag 2011 - Verschillende beleidsregels, waaronder:

o Beleidsregel collectieve basis- en aanvullende ziektekostenverzekering 2011 o Beleidsregel vergoeding categoriale bijzondere bijstand voor ouderen, chronisch zie-

ken en gehandicapten BELEIDSSTUKKEN - Armoede aan de kant! Herijking van het armoedebeleid en de schuldhulpverlening, septem-ber 2008 - Nota Herijking bijzondere bijstand, oktober 2010 - Niemand aan de kant! Strategisch visiedocument Maatschappelijke participatie MONITOR EN EVALUATIE - Armoedemonitor Leeuwarden, 2010 - Evaluatierapport SGBO Armoedebeleid en schuldhulpverlening, juni 2008. - Monitor Inkomen 2009, 2010 - Monitor Werk en participatie 2010

33

BIJLAGE III GEINTERVIEWDE PERSONEN

− Mw. C. Aden, beleidsmedewerker, sector Werk en Inkomen − Mw. E. de Bruin, sectormanager, sector Werk en Inkomen − Mw. A. de Bue, teamleider frontlijnteam − Dhr. J. Buitendijk, senior casemanager, team Inkomen en Zorg − Dhr. A. Ekhart, wethouder, gemeente Leeuwarden − Dhr. S. Faber, voorzitter, Stichting Voedselbanken Leeuwarden − Dhr. M. Flootman, casemanager, team Inkomen en Zorg − Mw. G. Frans, senior beleidsmedewerker, sector Werk en Inkomen − Dhr. G. Jaarsma, directeur, Kredietbank Nederland − Dhr. H. Jansen, controller, dienst Welzijn − Mw. L. Jilderts, senior casemanager, team Inkomen en Zorg − Mw. C. Kalf, sectormanager, Welzijn Centraal − Mw. A. Koops, casemanager, team Inkomen en Zorg − Mw. Y. Noordenbos, projectleider Home-Start, Humanitas Leeuwarden − Dhr. K. de Vries, directeur, Stichting Voedselbanken Leeuwarden

Aanwezigen bij het gesprek met de cliëntenraad: Joop Abma (ZIENN), Pyt van der Galiën (PEL), Johan Hengst (FNV uitkeringsgerechtigden), Margreet van der Laan (SLO) & Nelly Meijer (Arme Kant Leeuwarden, Raad van Kerken Leeu-warden). Aanwezigen bij het gesprek met raadsleden:

− Mw. G. Dames, CDA-fractie − Dhr. F. Rijpma, ChristenUnie-fractie − Dhr. P. Tilma, FNP-fractie − Dhr. M. Benhammed, Pvda-fractie − Mw. K. Vasbinder, VVD-fractie, − Dhr. J. Brakenhoff, SP-fractie

34

BIJLAGE IV WETTELIJK KADER

Belangrijkste wet in dit kader is de Wet Werk en Bijstand (WWB) 49 50. Deze wet is in werking getreden in 2003. De rijksoverheid voert het generieke inkomensbeleid; zij stelt jaarlijks de hoogte van het sociaal minimum vast. Dit kan door gemeenten verhoogd of verlaagd worden, indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven51. Op dit moment zijn de volgen-de normen van toepassing52:

TABEL IV.1: BIJSTANDSNORM SINDS 1 JULI 201153 Leeftijd Alleenstaand Alleenstaande ouder Gehuwden

27 – 65 jaar €923,90 €1187,87 €1319,85

65+ €1013,58 €1275,53 €1395,13 In de WWB zijn de bijzondere bijstand (artikel 35 WWB) en langdurigheidstoeslag (artikel 36 WWB) opgenomen. Gemeenten hebben daarnaast de mogelijkheid aanvullende regelingen te treffen in het kader van hun eigen armoedebeleid. In deze paragraaf zullen enkele regelingen besproken worden die op basis van de WWB moge-lijk zijn. Ook worden regels omtrent privacy besproken, vanwege het stimuleren van gebruik van minimaregelingen door gemeenten door onder andere het koppelen van bestanden. Ten slotte wordt kort schuldhulpverlening besproken.

Individuele bijzondere bijstand Individuele bijzondere bijstand54 kan worden verleend voor noodzakelijke bestaanskosten, waarin de algemene bijstand niet voorziet en die de aanwezige draagkracht te boven gaan. De bijzondere bijstand vormt een aanvulling op de algemene bijstandsuitkering en is geformu-leerd als een recht. Dit betekent dat elke gemeente bijzondere bijstand moet verlenen. Het is geen vereiste dat iemand een uitkering krachtens de WWB ontvangt, de bijzondere bijstand staat voor iedereen open. Bij bijzondere bijstand gaat het om maatwerk. Welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen moet per geval beoordeeld worden. Daarnaast moeten de kosten ook daadwerkelijk 49 Voor onderstaande tekst over het wettelijk kader van de WWB is gebruik gemaakt van de bundel Tekst en Toelichting door W.F.A. Eiselin, Sdu 2009 & de Handreiking voor de verlening van bijzondere bijstand aan chronisch zieken, gehandicapten en ouderen, van de VNG, Divosa en enkele gemeenten, februari 2004. 50 Sinds 2009 vallen jongeren onder 27 jaar niet meer onder deze wet, maar is de Wet investe-ren in jongeren (WIJ) op hen van toepassing. Regelingen in het kader van het gemeentelijk armoedebeleid gelden voor alle inwoners vanaf 18 jaar, dus ook voor jongeren onder de 27 die een bijstandsuitkering ontvangen. 51 Artikel 25 e.v. WWB. 52 Staatscourant 2011, 10914. 53 Bedragen zijn inclusief maximale gemeentelijke toeslag en vakantietoeslag. 54 Artikel 35, eerste en tweede lid, WWB.

35

worden gemaakt en dit moet aantoonbaar zijn; dit kan door het controleren van bonnen die met de aanvraag meegezonden moeten worden, maar dit controleren mag ook steekproefs-gewijs plaatsvinden. De gemeente heeft beleidsvrijheid ten aanzien van de beoordeling van de draagkracht van de aanvrager. De bijzondere bijstand wordt volgens de wet verleend als:

a) Het gaat om kosten die voortvloeien uit bijzondere omstandigheden die noodzakelijke

kosten van bestaan betreffen

b) De kosten kunnen niet worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoe-

slag, het vermogen en inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm In beleidsregels kan de gemeente vastleggen voor welke kosten bijzondere bijstand wordt verleend. De beleidsregels hebben als doel het vergemakkelijken van het toekennen van aan-vragen. Dit mag echter niet leiden tot categoriale toekenning van bijzondere bijstand, anders dan bij de door de wet genoemde groepen (zie volgende paragraaf). Uit jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) blijkt dat het bij het toekennen van bijzondere bijstand gaat om een gebonden bevoegdheid; als voldaan is aan de voorwaarden, moet de gemeente bijzondere bijstand verlenen.

Categoriale bijzondere bijstand Voor bepaalde groepen kan een extra inkomensvoorziening getroffen worden door de ge-meente, omdat de bijzondere omstandigheden waarin zij zich bevinden leiden tot bepaalde noodzakelijke kosten van bestaan waarin de algemene bijstand niet voorziet. Het gaat om ouderen van 65-plus, chronisch zieken en gehandicapten.55 Bij het financieel afgrenzen van de doelgroep heeft de gemeente maximale beleidsvrijheid. De enige voorwaarde die gesteld wordt is dat geen onderscheid gemaakt mag worden naar inkomensbron; dit betekent dat categoriale regelingen open moeten staan voor alle huishou-dens met een bepaald minimuminkomen, niet alleen voor bijstandsgerechtigden. Als na het verkrijgen van deze categoriale bijzondere bijstand nog niet alle bijzondere kosten gedekt zijn, staat tevens een beroep op individuele bijzondere bijstand open. De kosten waarvoor categoriale bijzondere bijstand wordt verleend mogen uitsluitend ver-band houden met chronische ziekte, handicap of ouderdom. De handreiking van de VNG on-derscheidt drie soorten kosten: a) directe kosten, b) bijkomende kosten, c) kosten door ove-rige effecten. Andere regelingen, die niets te maken hebben met de bijzondere omstandighe-den waarin deze groepen zich bevinden, zijn niet toegestaan. Ook is categoriaal beleid ter ondersteuning van huishoudens met schoolgaande kinderen toe-gestaan.56 Het gaat om het bevorderen van maatschappelijke participatie van het kind. Oog-merk van deze mogelijkheid is te voorkomen dat de inkomenspositie van de ouders de kansen op een goede toekomst van de kinderen in de weg staat. Voor deze regeling geldt als randvoorwaarde dat de gemeente de voorzieningen in natura (artikel 48, vierde lid) verstrekt, zodat de regelingen zoveel mogelijk ten goede komen van de kinderen zelf. Enige uitzondering hierop vormt de ondoelmatige uitvoering; als voorzienin-gen niet kunnen worden gerealiseerd zonder hoge kosten daarvoor te maken of als het niet mogelijk is om de voorzieningen gratis aan te bieden aan kinderen, kan de gemeente op an-dere wijze deze kosten vergoeden, bijvoorbeeld door een declaratiesysteem. Participatiere-geling, zwemlesregelingen en dergelijke zijn hier voorbeelden van.

55 Artikel 35, derde en vierde lid, WWB. 56 Artikel 35, vijfde lid, WWB.

36

Collectieve aanvullende ziektekostenverzekering Bijzondere bijstand kan ook in de vorm van een collectieve ziektekostenverzekering worden aangeboden.57 Het financiële voordeel kan bestaan uit een premiereductie en/of een uitge-breider vergoedingenpakket. Het gebruik kunnen maken van deze verzekering moet open-staan voor alle minima. Als de gemeente haar inwoners de mogelijkheid van een collectieve ziektekostenverzekering biedt, kan daarnaast ook nog bijzondere bijstand verleend worden voor noodzakelijke kosten die niet onder de verzekering vallen. De opsomming van gronden voor categoriale bijzondere bijstand58 is limitatief, dat betekent dat alleen voor deze groepen categoriale bijzondere bijstand kan worden toegekend. Het gaat om een bevoegdheid, de gemeente is dus niet verplicht een regeling tot categoriale bijzonde-re bijstand in te stellen.

Langdurigheidstoeslag Personen van 21 t/m 65 jaar die langdurig afhankelijk zijn van een laag inkomen kunnen een beroep doen op de langdurigheidstoeslag.59 De achtergrond hiervan is dat personen in deze situatie over het algemeen geen mogelijkheden meer hebben om te reserveren voor onver-wachte (hoge) kosten, zoals vervangingsuitgaven. Het doel van deze regeling is mensen die geen uitzicht hebben op inkomensverbetering en die langdurig in de bijstand zitten hierin tegemoet te komen door een extra uitkering. De gemeente bepaalt de inkomensgrens en de invulling van het begrip ‘langdurig afhankelijk van een laag inkomen’.

Kwijtschelding van gemeentelijke belastingen De regels rond kwijtschelding zijn bij rijkswetgeving geregeld, de uitvoering ligt bij de ge-meenten. Kwijtschelding is mogelijk wanneer iemand een inkomen tot 100% van de bijstands-norm heeft en niet voldoende vermogen aanwezig is. De gemeente bepaalt wanneer iemand in aanmerking komt voor kwijtschelding. De grondslag voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen ligt in artikel 26 Invorderingswet 1990 (IW) en artikel 249 en 255 van de Gemeen-tewet.60 Degene die niet in staat is een belastingaanslag geheel of gedeeltelijk te betalen, kan gehele of gedeeltelijke kwijtschelding verleend worden. Gemeenten mogen afwijkende regels stellen over de wijze waarop de kosten van bestaan in aanmerking worden genomen.61

Privacywetgeving Om de toegankelijkheid van minimaregelingen te vergroten, kan de gemeente overgaan tot bestandskoppeling. In het kader van de privacy van burgers, zijn hieraan grenzen gesteld door de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (WGBA)62 en de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).63 De WGBA is van toepassing op het delen van informatie uit het gemeentelijke basisregistratie met derden. Dit mag volgens de WGBA alleen aan personen die bij deze wet geregeld zijn. Voorbeelden hiervan zijn de Belastingdienst en de Sociale Verzekeringsbank. Voor hetgeen de gemeente meer registreert aan persoonsgegevens dan de WGBA voorschrijft, is de Wbp van toepassing.

57 Artikel 35, zesde lid, WWB. 58 Artikel 35, WWB. 59 Artikel 36, WWB. 60 De regels zijn uitgewerkt in hoofdstuk II van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 (URIW) en in verschillende beleidsregels. Daarnaast stelt de gemeente regels in haar eigen verordening. De VNG heeft een modelverordening opgesteld, die veel gemeenten hebben overgenomen. 61 Artikel 255, vierde lid, Gemw. 62 In de WGBA zijn regels opgenomen betreffende het opnemen, wijzigen en inzien van de persoonsgegevens die elke gemeente bijhoudt omtrent alle personen die in de gemeente gevestigd zijn. 63 De Wbp stelt regels ter bescherming van de privacy van burgers.

37

Bestandskoppeling is volgens de Wbp toegestaan als er een ‘welbepaald, uitdrukkelijk om-schreven en gerechtvaardigd doel’ voor is beschreven. Daarnaast mogen de gegevens niet langer dan noodzakelijk bewaard worden en moeten er passende technische en organisatori-sche maatregelen worden genomen tegen verlies of onrechtmatige verwerking van de gege-vens.64 Toestemming van de betrokkene is bij samenwerking tussen verschillende instanties geen voorwaarde, maar wel moeten betrokkenen geïnformeerd worden over het gebruik van hun gegevens. Voor het delen van gegevens in samenwerkingsverbanden (waar het koppelen van gegevens onder valt) bestaat een meldingsplicht bij het College bescherming persoonsge-gevens (Cbp).6566

Schuldhulpverlening Welke rol gemeenten moeten spelen in de schuldhulpverlening is nog niet wettelijk geregeld. Er ligt momenteel een wetsvoorstel Wet gemeentelijke schuldhulpverlening bij de Eerste Kamer67, waarin opgenomen is dat de gemeente minimaal elke vier jaar een plan moet opstel-len voor haar inwoners dat richting geeft aan de integrale aanpak van schuldhulpverlening. Daarnaast is in deze wet geregeld dat wanneer een persoon zich meldt voor schuldhulpverle-ning, er binnen 4 weken68 een gesprek moet plaatsvinden waarin de hulpvraag wordt vastge-steld. Ook is de gegevensuitwisseling tussen medewerkende organisaties geregeld. Daarnaast zijn de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) en de Wet structuur uit-voeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI) van belang bij de schuldhulpverlening. Deze laatste wet regelt de organisatie van de uitvoering van de sociale zekerheid en de afbakening van verantwoordelijkheden tussen het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de verschillende uitvoeringsorganisaties.

64 Artikel 7 jo 10 jo 13 Wbp. 65 Zie ook het informatieblad van het Cbp ‘Informatie delen in samenwerkingsverbanden’, februari 2011. 66 In het verleden heeft het Cbp bij het project ‘Beter presteren met bijzondere bijstand’ overwogen dat bestands-koppeling met de Belastingdienst mag worden ingezet om burgers te wijzen op bijzondere bijstandsproducten die een substantiële bijdrage leveren aan de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting en dat daarnaast alle alternatieve mogelijkheden om burgers hierop te wijzen al zijn benut. Zie hiervoor de brief van de voorzitter van het CBP over beoordeling van het project ‘Beter presteren met bijzondere bijstand’ waarbij het bestand van de Belastingdienst wordt gekoppeld aan de gegevens van de gemeente, 23 april 2008. 67 Het voorstel is op 30 juni 2011 met algemene stemmen aangenomen door de Tweede Kamer. De schriftelijke voorbereiding bij de Eerste Kamer heeft reeds plaatsgevonden. 68 Gaat het om bedreigende schulden, de schuldenaar hangt bijvoorbeeld huisuitzetting boven het hoofd, of afsluiting van gas, water en elektra dreigt, dan geldt een termijn van maximaal drie werkdagen.

38

BIJLAGE VI MINIMUM NORMBEDRAGEN

Naast de inkomenskant is het ook van belang naar de uitgavenkant te kijken. Hiervoor is ge-bruik gemaakt van de minimum normbedragen voor allerlei uitgaven van het Nibud. Deze benadering wordt ook wel de budgetbenadering genoemd en wordt recent vaker gebruikt in armoedeonderzoek. Tabel VI.1geeft een overzicht van de basisuitgaven op basis van deze budgetbenadering voor de vijf huishoudsituaties. Deze bevatten de minimale normbedragen van het Nibud voor alle huishoudelijke uitgaven. Het overzicht laat zien dat het inkomen in-clusief gemeentelijke regelingen toerijkend is voor deze minimale uitgaven, maar dat de marge klein is. Het verschil tussen de minimale uitgaven en het inkomen komt voor een al-leenstaande en een echtpaar ongeveer overeen met het totaal van de gemeente minima rege-lingen. Voor de huishoudens met kinderen en het paar met alleen AOW ligt dit er iets boven. Figuur VI.1 maakt dit inzichtelijk.

TABEL VI.1: BASISUITGAVEN OP BASIS VAN BUDGEDBENADERING, BEDRAGEN PER MAAND

69 Gemiddelde huurprijs sociale huurwoning, excl. huursubsidie 70 Premie gemeentelijke collectieve ziektekostenverzekering minima, excl. zorgtoeslag * Basisbedrag NIBUD, berekend op https://service.nibud.nl/pba/index.aspx 71 Kwijtschelding gemeentelijke belastingen is aan de inkomenskant meegerekend, dus ook terug te vinden aan de uitgavenkant

uitgavencomponent (Echt)paar (Echt)paar, 2 kinderen

(Echt)paar, alleen AOW

Alleenstaande, 2 kinderen

Alleenstaande

Huur69 € 375 € 375 € 375 € 375 € 375

Gas, water, licht* € 113 € 160 € 124 € 128 € 90

Zorgverzekering70 € 243 € 243 € 243 € 122 € 122

Overige vaste lasten (telef, internet, kabel, verzekerin-gen, krant)*

€ 111 € 111 € 95 € 103 € 100

Gem. belastingen71 € 28 € 28 € 28 € 28 € 21

Kleding, voeding, wasmiddelen en pers. verzorging*

€ 498 € 638 € 472 € 511 € 266

Vervoer* € 25 € 45 € 20 € 33 € 13

Onderhoud, inven-taris, overig huish.*

€ 118 € 143 € 121 € 128 € 107

Niet vergoede ziek-tekosten*

€ 45 € 55 € 45 € 33 € 23

Schoolkosten* € 12 € 12

Recreatie* € 66 € 66 € 69 € 59 € 46

39

FIGUUR VI.1: VERGELIJKING INKOMSTEN EN UITGAVEN OP BASIS VAN BUDGEDBENADERING, BEDRAGEN PER

MAAND

Totaal minimale uitgaven

€ 1.623 € 1.876 € 1.593 € 1.532 € 1.163

Totaal inkomen, incl. gemeentelijke regelingen

€ 1.711 € 2.001 € 1.785 € 1.784 € 1.214

Verschil € 88 € 125 € 192 € 252 € 51

Totaal gemeente-lijke regelingen

€ 80,10 € 90,10 € 50,93 € 80,93 € 55,28